拜登氣候新政初探*
2021-11-11 21:28肖蘭蘭
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年5期
肖蘭蘭
[內(nèi)容提要] 氣候政策一直是美國總統(tǒng)拜登競選時期和入主白宮以后的核心議題。拜登氣候新政是影響最為深遠(yuǎn)的美國氣候政策議程，它將氣候變化問題置于美國國家安全與對外政策的核心，將長期戰(zhàn)略目標(biāo)與具體政策建議相結(jié)合，采取“全政府”合力應(yīng)對的方式，氣候?qū)嵱弥髁x色彩濃厚，重視多邊主義并強調(diào)發(fā)揮美國的領(lǐng)導(dǎo)作用。拜登氣候新政有助于促進(jìn)全球氣候治理《巴黎協(xié)定》及其實施細(xì)則的執(zhí)行與落實，完善以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》為核心的全球氣候治理機制，推動全球氣候治理新的領(lǐng)導(dǎo)格局的形成，并提升全球氣候科學(xué)和技術(shù)的研發(fā)力度。拜登氣候新政的實施及效果無疑受到很多因素的制約，其中包括國會的掣肘，行政命令實施的易中斷性和美國司法系統(tǒng)的相對保守性，拜登氣候政策自身的減排力度和可信度以及拜登氣候多邊主義能否真正貫徹執(zhí)行等。對中國來說，如何動態(tài)把握好競爭與合作是未來推進(jìn)中美氣候合作應(yīng)予優(yōu)先考慮的關(guān)鍵問題。
氣候政策一直是拜登競選時期和入主白宮以后的核心議題。在2021 年1 月20 日入主白宮當(dāng)天，拜登就正式宣布重新加入《巴黎協(xié)定》，并簽署行政命令向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》）秘書處正式遞交重新加入的文書。接著，在就任總統(tǒng)不到一個月的時間內(nèi)，拜登又相繼簽署了“關(guān)于保護(hù)公眾健康和環(huán)境以及恢復(fù)以科學(xué)應(yīng)對氣候危機”“關(guān)于在國內(nèi)和國外應(yīng)對氣候危機”“關(guān)于重建和加強難民安置方案以及規(guī)劃氣候變化對移民的影響”以及“啟動美國創(chuàng)新計劃創(chuàng)造就業(yè)機會和應(yīng)對氣候危機”等一系列行政命令和政策聲明，內(nèi)容涉及氣候政策、能源政策以及更廣泛的環(huán)境政策等一攬子計劃。與此同時，拜登也把氣候議題納入其外交行動的核心議程，2021 年4 月14～17 日美國總統(tǒng)氣候問題特使約翰·克里訪問中國，與中國國務(wù)院副總理韓正、氣候變化事務(wù)特使解振華舉行會談并發(fā)表了《中美應(yīng)對氣候危機聯(lián)合聲明》。4月22～23日，拜登以視頻會議的方式舉辦世界領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會，并在峰會上承諾“到2030 年美國溫室氣體排放將從2005年的水平減少50%～52%”，比此前奧巴馬政府設(shè)立的減排目標(biāo)提升了一倍。拜登在執(zhí)政百余天的時間內(nèi)，在內(nèi)政和外交方面持續(xù)發(fā)力，把應(yīng)對氣候變化問題納入其施政的核心位置，反映出拜登政府不同于以往的執(zhí)政理念，也充分反映出氣候變化問題在新一屆美國政府議程中獨特而重要的意義，引起了國際社會的廣泛關(guān)注和反響。在當(dāng)前全球經(jīng)濟社會仍然受到新冠疫情嚴(yán)重沖擊，全球氣候治理《巴黎協(xié)定》正處于執(zhí)行和落實的關(guān)鍵時期，應(yīng)該如何理解拜登氣候新政的特點？它將對當(dāng)前的全球氣候治理產(chǎn)生何種影響？在當(dāng)前美國國內(nèi)政治極化的背景下它又能夠走多遠(yuǎn)？如何從當(dāng)前緊張的中美關(guān)系視角看待拜登氣候新政對中美氣候合作的影響？這些都是當(dāng)前全球氣候治理、美國研究和中美關(guān)系研究議題中亟待回答的重大問題。
一、拜登氣候新政的特點
與特朗普政府試圖重振化石能源經(jīng)濟不同，拜登氣候新政把清潔能源革命作為其應(yīng)對氣候危機的重要支撐和核心技術(shù)手段，不僅要努力推動美國能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低碳化和凈零排放，而且還動用“全政府”的力量，將應(yīng)對氣候變化貫穿于國際貿(mào)易、外交政策等諸多領(lǐng)域政策的制定和實施，并試圖通過推動全球碳減排重塑美國的領(lǐng)導(dǎo)地位?？傮w來看，拜登氣候新政存在如下特點。
（一）問題定位：將氣候變化問題置于美國國家安全與對外政策的核心。2020 年8 月6 日，拜登在其競選期間提出的“清潔能源革命和環(huán)境正義計劃”指出“氣候變化是一個‘威脅倍增器’，它放大了現(xiàn)有的地緣政治和天氣相關(guān)的風(fēng)險”，建議將氣候變化提升為國家安全的優(yōu)先事項，并委托國家情報部門就氣候變化對國家和經(jīng)濟安全的影響進(jìn)行評估。2021年1月27日，在其簽署的《應(yīng)對國內(nèi)外氣候危機的行政令》中，拜登明確將氣候變化界定為“氣候危機”，并宣布將其置于美國外交政策和國家安全的核心。該文件強調(diào)，氣候變化方面的考量將是美國政府制定外交和國家安全政策的一個“基本要素”。為了從制度上加強氣候變化問題在美國內(nèi)政和外交政策中的優(yōu)先地位，拜登專門設(shè)立一個新的職位，即總統(tǒng)氣候問題特使，任命前國務(wù)卿約翰·克里擔(dān)任，并進(jìn)入國家安全委員會。拜登這一舉措傳遞出三個重要信息：第一，鑒于克里的特殊身份及象征意義，任命克里擔(dān)任總統(tǒng)氣候問題特使能充分反映出拜登新政府對氣候變化問題的高度重視；第二，讓克里進(jìn)入國家安全委員會，意味著國家安全委員會也會把氣候變化問題納入其職責(zé)范圍，并加強對氣候變化問題的關(guān)注；第三，進(jìn)入國家安全委員會意味著克里將被賦予更多的權(quán)限，有助于加強美國各部門之間氣候政策立場的協(xié)調(diào)。拜登通過對氣候變化問題的戰(zhàn)略定位和任命總統(tǒng)氣候問題特使，試圖把應(yīng)對氣候變化問題融入其政府行政機構(gòu)及其政策行動的各個環(huán)節(jié)，使各有關(guān)部門的政策制定及其行動目標(biāo)都將氣候治理納入其中，從而使氣候變化問題成為拜登政府推動其內(nèi)政與外交的重要戰(zhàn)略考慮。
（二）目標(biāo)設(shè)定：將長期戰(zhàn)略目標(biāo)與具體政策建議相結(jié)合。拜登氣候新政不是對應(yīng)對氣候變化問題的簡單暢想，而是既有長遠(yuǎn)規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)，又有明晰定位的階段性目標(biāo)，還有可操作實施的具體舉措。拜登在《應(yīng)對國內(nèi)外氣候危機的行政令》中指出，美國的長期目標(biāo)是通過創(chuàng)造高新工作崗位，建設(shè)現(xiàn)代化、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)公平、清潔的能源未來等方式使美國經(jīng)濟在2050 年前實現(xiàn)凈零排放；中期目標(biāo)是在2035年之前實現(xiàn)電力部門的無碳污染和凈零排放。為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，拜登政府在可再生能源、電動汽車以及推動公共交通清潔化等諸多方面制定了一系列政策法規(guī)和具體行動目標(biāo)。如拜登在2021 年1 月簽署的《關(guān)于確保未來由美國工人在美國制造的行政令》指出，在適當(dāng)?shù)暮头戏梢?guī)定的情況下，聯(lián)邦政府要利用所有可用的采購權(quán)限，促進(jìn)美國電力部門的清潔化，并制定專門計劃加強可再生能源（風(fēng)電、光伏、水電等）的開發(fā)，到2030 年將海上風(fēng)能增加一倍，到2035 年實現(xiàn)電力部門的碳中和。在《關(guān)于確保未來由美國工人在美國制造的行政令》中，拜登對美國電動汽車的發(fā)展作了較為詳盡的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確指出聯(lián)邦政府、州以及各級地方的公用車輛要逐步實現(xiàn)凈零排放。在《關(guān)于保護(hù)公眾健康和環(huán)境以及恢復(fù)科學(xué)以應(yīng)對氣候危機的行政令》中，拜登強調(diào)要制定嚴(yán)格的溫室氣體和燃料經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)，以確保到2030年所有新銷售的輕型和中型車輛以及公共汽車都是凈零排放。3 月31 日，拜登總統(tǒng)公布了一項2.3萬億美元的“美國就業(yè)計劃”，這一計劃將是美國實現(xiàn)其2030 年氣候目標(biāo)的關(guān)鍵。該計劃要求對電網(wǎng)和清潔技術(shù)投資1000 億美元，目標(biāo)是到2035 年實現(xiàn)電力行業(yè)的無碳化；對電動汽車行業(yè)投資1740億美元，到2030 年在全美各地建設(shè)50 萬個新的電動汽車充電站，使聯(lián)邦車隊實現(xiàn)電動化，并至少將20%的校車替換為電動車型；該計劃還包括對建筑改造、氣候科學(xué)研究和創(chuàng)新的投資，以及取消對化石燃料行業(yè)的稅收優(yōu)惠。不過，目前尚不清楚這項覆蓋面廣泛的就業(yè)計劃是否會獲國會批準(zhǔn)。4 月22 日，在世界領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會召開期間，美國白宮發(fā)布的政策聲明明確指出，“拜登總統(tǒng)制定的2030年溫室氣體減排目標(biāo)，旨在為工會成員創(chuàng)造高薪就業(yè)機會，并確保美國在清潔能源技術(shù)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位?！?/p>
（三）應(yīng)對方式：采取“全政府”的合力應(yīng)對。2021 年1 月27 日，拜登總統(tǒng)在簽署行政命令《應(yīng)對氣候變化、創(chuàng)造就業(yè)機會和恢復(fù)科學(xué)誠信》前的講話中強調(diào)，要努力將氣候變化問題貫穿（納入）到聯(lián)邦政府的各個部門，通過聯(lián)邦政府機構(gòu)的職能調(diào)整，采取一種所謂的“全政府”的氣候危機應(yīng)對戰(zhàn)略（Government-wide Approach）?！叭睉?yīng)對戰(zhàn)略涉及財政部、國防部、律政司、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、勞工部、衛(wèi)生及公眾服務(wù)部等20多個聯(lián)邦部門，標(biāo)志著美國氣候政策不僅是由美國政府的氣候或環(huán)境部門推動，而且是由美國政府的外交、金融、貿(mào)易、安全、發(fā)展和其他“非傳統(tǒng)”部門合力推動。同時，為了更好推動氣候新政的實施和落實，并協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府不同機構(gòu)之間的氣候合作，“關(guān)于在國內(nèi)和國外應(yīng)對氣候危機”的行政命令還明確要求建立專門的聯(lián)邦氣候機構(gòu)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。其一，在總統(tǒng)辦公廳內(nèi)設(shè)立白宮國內(nèi)氣候政策辦公室，由總統(tǒng)助理和國家氣候顧問直接領(lǐng)導(dǎo)。該辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國內(nèi)氣候政策問題的決策過程；協(xié)調(diào)向總統(tǒng)提供國內(nèi)氣候政策建議；確保國內(nèi)氣候政策決定和方案與總統(tǒng)提出的目標(biāo)一致。拜登在該文件中要求所有聯(lián)邦機構(gòu)應(yīng)與國內(nèi)氣候政策辦公室合作，并在符合適用法律的情況下，根據(jù)國內(nèi)氣候政策辦公室的要求，向其提供信息、支持和援助。其二，成立國家氣候工作組，由國家氣候顧問擔(dān)任主席，成員包括21個聯(lián)邦機構(gòu)的內(nèi)閣級領(lǐng)導(dǎo)人和白宮高級官員，目的是推動拜登政府實施“全政府”氣候應(yīng)對方案，促進(jìn)計劃和實施關(guān)鍵的聯(lián)邦行動以減少氣候污染；增強對氣候變化影響的適應(yīng)能力；保護(hù)公眾健康，等等。在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會期間，白宮發(fā)表聲明強調(diào)，要采用“全政府”方式應(yīng)對氣候變化，要充分調(diào)動市長、縣長、州長、部落領(lǐng)袖、企業(yè)、宗教團體等各個行為體的積極性，鼓勵不同層級政府部門與公民社會和私營部門積極合作。
（四）政治訴求：氣候?qū)嵱弥髁x（Pragmatism）色彩濃厚。為了獲得國內(nèi)選民的支持并減少氣候政策實施的壓力，拜登政府在氣候政策推進(jìn)過程中表現(xiàn)出很明顯的氣候?qū)嵱弥髁x色彩，這從其宣傳理念和推進(jìn)路徑得到充分體現(xiàn)。從宣傳理念來看，拜登政府特別強調(diào)“環(huán)境正義”，讓“環(huán)境正義”成為其應(yīng)對氣候變化、推進(jìn)環(huán)境政策的重要“關(guān)鍵詞”，要求政府在推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中要特別關(guān)注受到氣候變化影響和沖擊的弱勢群體，實現(xiàn)“公正轉(zhuǎn)型”。對“環(huán)境正義”的呼吁強化了美國普通民眾尤其是弱勢群體對氣候問題的關(guān)注和對政府應(yīng)對氣候變化問題的支持，但對“環(huán)境正義”具體如何落實以及多久能夠落實拜登并未給出明確答復(fù)。從推進(jìn)路徑來看，考慮到美國國會的組成情況，尤其是在參議院缺乏可靠的60票多數(shù)，甚至沒有可靠的50 票，拜登政府采取的氣候政策僅限于行政行動。也正因如此，拜登的氣候政策具有很強的“應(yīng)急性”，試圖短期內(nèi)取得立竿見影的政治效果，至于能否得到國會的支持而持久有效地推行下去似乎暫未進(jìn)入拜登政府的考慮范疇?！霸O(shè)定目標(biāo)比較容易，在很大程度上是技術(shù)可行性和政治適意性的結(jié)合。而艱巨的任務(wù)是完成它?！本痛硕?，拜登政府雖然在頭100天內(nèi)成功兌現(xiàn)了關(guān)于氣候政策的大量競選承諾，但卻表現(xiàn)出很強的氣候“實用主義”色彩，具體成效如何卻有待時間檢驗。
（五）國際戰(zhàn)略：重視多邊主義并強調(diào)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。與特朗普政府“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略和一系列“退群”行為相反，拜登政府非常重視“多邊主義”，在不同場合多次強調(diào)與其他國家尤其是大國加強在氣候變化問題上的合作，并力爭發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。早在1 月27 日《應(yīng)對國內(nèi)外氣候危機的行政令》中，拜登就提出了美國應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的三個重要領(lǐng)域，即努力實現(xiàn)綠色復(fù)蘇，推動能源部門去碳化以及執(zhí)行和落實《巴黎協(xié)定》的三個首要目標(biāo)，并強調(diào)美國當(dāng)前的優(yōu)先事項是在廣泛的國際論壇上推動和整合應(yīng)對氣候變化問題的決心，召開由美國主辦的專門性國際氣候會議，旨在提高全球應(yīng)對氣候變化的雄心，為第26 屆聯(lián)合國氣候變化締約方會議（COP26）及其后的會議作出積極貢獻(xiàn)。同時，派克里訪華，與中方就氣候變化合作等議題進(jìn)行會談，雙方共同發(fā)表《中美應(yīng)對氣候危機聯(lián)合聲明》，這一方面表明拜登政府非常希望中國國家領(lǐng)導(dǎo)人能夠參加領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會，以凸顯此次氣候峰會的多邊主義性質(zhì)；另一方面，也是為了向世界彰顯美國正在尋求積極推進(jìn)氣候外交、領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的意愿和能力。4月22日，領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會召開，拜登在峰會召開的當(dāng)天就公布了美國50%～52%的溫室氣體減排目標(biāo)，并發(fā)言指出：“沒有哪個國家能夠獨自解決這場危機。我們所有國家，尤其是我們這些世界上最大的經(jīng)濟體，必須挺身而出?！奔s翰·克里也在氣候峰會召開期間的新聞發(fā)布會上的講話中指出，氣候峰會為全球氣候治理和《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的實現(xiàn)搭建了一個巨大的基石，其重要性在于將世界又重新團結(jié)在一起。拜登氣候“多邊主義”不僅是對其總統(tǒng)競選和入主白宮之初積極應(yīng)對氣候變化、執(zhí)行和落實《巴黎協(xié)定》三個首要目標(biāo)氣候承諾的兌現(xiàn)，而且也是其利用氣候多邊主義重塑美國全球氣候治理國際領(lǐng)導(dǎo)地位努力和意愿的“彰顯”。
總體來看，拜登氣候新政沿襲了美國在全球氣候治理領(lǐng)域的一些傳統(tǒng)做法，例如，將清潔能源和能源結(jié)構(gòu)的清潔化作為美國應(yīng)對氣候變化的核心舉措，采取長期目標(biāo)與具體政策相結(jié)合的戰(zhàn)略，借助應(yīng)對氣候變化提升美國的國際影響力。在這些維度上，拜登氣候新政與美國以往氣候政策相比更多是力度和程度上的差異，沒有根本性創(chuàng)新。但將氣候變化問題置于國家安全與對外政策的核心，采取“全政府”的合力應(yīng)對方式以及與“環(huán)境正義”相鏈接的氣候“實用主義”則是拜登政府在應(yīng)對氣候變化問題上的開創(chuàng)性舉措，與以往美國氣候政策相比存在重大差異。
二、拜登氣候新政對全球氣候治理的影響
當(dāng)前，全球氣候治理正處于關(guān)鍵而敏感的時期。鑒于美國在全球政治經(jīng)濟事務(wù)中的影響力及其在全球氣候治理中的特殊性，拜登氣候新政無疑將會對全球氣候治理產(chǎn)生十分重要的影響。
（一）有利于促進(jìn)《巴黎協(xié)定》及其實施細(xì)則的執(zhí)行與落實。根據(jù)美國在2015 年《巴黎協(xié)定》框架下的國家自主減排承諾，到2025 年，美國溫室氣體排放量將在2005 年的基礎(chǔ)上減少26%～28%，并盡量實現(xiàn)28%。拜登在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上的溫室氣體減排承諾幾乎在上述承諾的基礎(chǔ)上翻了一番，這無疑會大大減少美國及全球的溫室氣體排放量，從而縮小《巴黎協(xié)定》1.5℃溫升目標(biāo)所需排放量的“排放差距”。根據(jù)氣候行動追蹤組織（Climate Action Tracker，CAT）在峰會后的分析，美國政府50%～52%的減排目標(biāo)將使2030年全球溫室氣體“排放差距”縮小5%～10%，這是2020/2021年新一輪國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)更新中力度最大的國家額外減排提議。同時，加上各國自2020 年9 月以來宣布的各類減排行動，2030年全球溫室氣體排放差距將縮小12%～14%，大大強化了1.5℃閾值作為全球溫升目標(biāo)的中心地位。國際輿論認(rèn)為，拜登這一承諾的力度還是“雄心勃勃”和“鼓舞人心”的。除了縮小全球溫室氣體的排放差距外，拜登氣候新政還在一定程度上增加了全球應(yīng)對氣候變化的資金規(guī)模。奧巴馬政府時期曾承諾向“綠色氣候基金”提供30億美元的援助，但實際執(zhí)行的撥款僅有10億美元。此后，特朗普政府更是直接表態(tài)拒絕提供后續(xù)資金。拜登計劃在2022 財政年度向“綠色氣候基金”提供12 億美元的援助，雖然這些資金還不足以彌補美國20 億美元的欠款，但畢竟意味著美國向前邁出了重要一步。而且，較之奧巴馬政府，拜登政府在國際氣候融資規(guī)模方面也大大提升。拜登承諾到2024年，相對于奧巴馬政府的后半期（2013～2016 財政年度）的平均水平，對發(fā)展中國家的年度公共氣候融資翻一番。同時，拜登政府還與各發(fā)展伙伴積極合作，在公共投資中優(yōu)先考慮氣候變化問題，加強技術(shù)援助和長期能力建設(shè)，使支持與國家需求和優(yōu)先事項保持一致，并增加適應(yīng)和復(fù)原力方面的投資。白宮剛剛發(fā)布的“國際氣候金融計劃”表示，美國國際開發(fā)署（USAI）將于2021 年11 月在COP26 上發(fā)布一項新的氣候變化戰(zhàn)略；美國國際發(fā)展金融公司（DFC）將更新其發(fā)展戰(zhàn)略，不僅首次將氣候變化問題納入其中，而且將投資氣候減緩和適應(yīng)作為首要任務(wù)；千年挑戰(zhàn)集團（MCC）預(yù)計在2021 年氣候智能型發(fā)展方面的投資超過5 億美元，到2024 年，總投資將達(dá)到35億美元，并計劃在未來五年將50%以上的項目資金用于氣候相關(guān)投資；財政部將指導(dǎo)多邊開發(fā)銀行的美國執(zhí)行董事與其他股東合作，幫助確保多邊開發(fā)銀行制定并實施雄心勃勃的氣候融資目標(biāo)和政策。
（二）有利于增強以《公約》和《巴黎協(xié)定》為核心的全球氣候治理機制的普遍性和完整性。作為全球氣候治理進(jìn)程中第二份具有法律約束力的氣候減排協(xié)議，《巴黎協(xié)定》具有不同于《京都議定書》的減排模式和特點。相比《京都議定書》，《巴黎協(xié)定》的比較優(yōu)勢就是國際參與的廣泛性和普遍性?！栋屠鑵f(xié)定》吸引了全球196 個《公約》成員國中的186 個提交“國家自主貢獻(xiàn)”目標(biāo)，相當(dāng)于覆蓋了全球96%的溫室氣體排放量，因而被認(rèn)為是全球氣候變化談判在經(jīng)歷了哥本哈根氣候變化大會低潮與挫折之后的一次重大進(jìn)展。但是特朗普政府2017年宣布退出《巴黎協(xié)定》意味著溫室氣體排放占世界16%的大國游離于全球氣候治理體系之外，很大程度上損害了以《公約》和《巴黎協(xié)定》為核心的全球氣候治理機制的普遍性和完整性。拜登政府重回《巴黎協(xié)定》并在國內(nèi)外采取一系列應(yīng)對氣候變化的政策法規(guī)無疑從法理和事實層面重新彌補了全球氣候治理機制普遍性和完整性缺失的遺憾，并且由于拜登政府積極的氣候政策及行動，使得這種普遍性和完整性更加突出。鑒于美國在國際社會中的政治與經(jīng)濟影響力，美國的“回歸”并“積極”發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，不僅從物質(zhì)和精神兩個層面直接提升國際社會應(yīng)對氣候變化的能力和水平，推動全球氣候治理巴黎進(jìn)程繼續(xù)向前發(fā)展，而且意味著美國對《公約》和《巴黎協(xié)定》為核心的全球氣候治理體系和機制重新認(rèn)可，標(biāo)志著《巴黎協(xié)定》的合法性和普適性得到進(jìn)一步增強。
（三）促進(jìn)全球氣候治理力量格局的變化。2017 年，特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》及“去氣候化”政策等一系列做法加劇了美歐跨大西洋關(guān)系的惡化，促進(jìn)了中歐在應(yīng)對氣候變化問題上的合作，并表現(xiàn)出合作推動和引領(lǐng)全球氣候治理的意愿和跡象。美國的“回歸”及拜登氣候新政無疑會促使全球氣候治理國際領(lǐng)導(dǎo)格局出現(xiàn)新的變化。拜登在不同場合多次指出，氣候變化是一項全球性挑戰(zhàn)，需要各國采取果斷行動，美國將與世界其他國家共同應(yīng)對氣候變化威脅。在具體實踐過程中，拜登政府對歐盟和中國采取了非常不同的態(tài)度。在對待歐盟的問題上，拜登政府積極主動，努力修復(fù)跨大西洋伙伴關(guān)系，并意圖推動形成應(yīng)對中國的聯(lián)合陣線。美國的橄欖枝受到了歐盟的積極回應(yīng)。歐盟委員會主席馮德萊恩表示，“隨著世界的變化，出現(xiàn)了新的挑戰(zhàn)和機遇，美、歐新的伙伴關(guān)系將尤為重要?！睔W洲理事會主席查爾斯·米歇爾也表示，“歐盟將致力于建立強有力的跨大西洋伙伴關(guān)系，并隨時準(zhǔn)備與當(dāng)選總統(tǒng)、新一屆國會和政府接觸?！?020 年12 月2 日，歐盟委員會和外交政策與安全事務(wù)高級代表發(fā)布的《全球變局下的歐美新議程》宣稱，“歐盟和美國的關(guān)系是獨一無二的，它建立在共有的歷史、價值和利益之上”，并強調(diào)要在氣候變化問題上密切合作。而在對待中國問題上，拜登政府卻延續(xù)了特朗普時期的強硬態(tài)度，明確表示，“即使中、美兩國正在尋求在氣候變化、全球公共衛(wèi)生安全、防止新冠肺炎疫情擴散方面的共同利益，美國也需要對中國強硬起來?！?span id="syggg00" class="footnote_content" id="jz_7_50" style="display: none;">Joseph R.Biden,“Why America Must Lead Again: Rescuing U.S.Foreign Policy After Trump,”,Vol.99,No.2,2020,p.71.白宮發(fā)言人也就拜登政府對華政策表示，中國對美國構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，拜登政府不會改變對中國的戰(zhàn)略舉措。由此可見，在未來的全球氣候治理中，中歐合作引領(lǐng)的態(tài)勢可能會受到很大影響。雖然氣候變化問題不能完全反映中美關(guān)系的全部，但從當(dāng)前拜登政府的對華政策及其走向來看，美歐協(xié)調(diào)的趨勢已經(jīng)非常明顯。在這種情況下，全球氣候治理國際領(lǐng)導(dǎo)格局無疑會發(fā)生微妙變化，可能出現(xiàn)美歐聯(lián)合應(yīng)對中國的趨勢，在某些氣候議題上還可能會出現(xiàn)新的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之爭。
（四）提升全球氣候科學(xué)和技術(shù)的研發(fā)力度?？茖W(xué)是全球氣候認(rèn)知及治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。在特朗普政府上臺之前，美國在全球氣候基礎(chǔ)研究方面長期占據(jù)主導(dǎo)地位。2010～2016 年，全球共有氣候變化主題文獻(xiàn)113918 篇，其中美國產(chǎn)出39929 篇，占35.1%，居全球第1 位，其文獻(xiàn)產(chǎn)出量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過居第二位的英國（14207 篇，占12.5%）和第3 位的中國（11491 篇，占10.1%）；同期，全球在7 個頂級期刊共發(fā)表氣候變化主題文獻(xiàn)4089 篇，其中美國產(chǎn)出2247 篇，占比55%，擁有絕對優(yōu)勢；在全球氣候變化主題被引頻次前100 位的文獻(xiàn)中，美國占74 篇，亦遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他國家。這些數(shù)據(jù)表明美國在全球氣候科學(xué)和技術(shù)研究中占據(jù)重要地位。特朗普政府的“去氣候化”政策不僅放松了對化石能源生產(chǎn)和消費的環(huán)境管制，而且大量削減氣候和能源相關(guān)技術(shù)的財政投入，大大影響了美國及全球氣候科學(xué)和技術(shù)的研發(fā)力度。拜登政府扭轉(zhuǎn)了特朗普政府時期對氣候科學(xué)和技術(shù)的“無視”態(tài)度，重新重視和肯定氣候科學(xué)和技術(shù)的專業(yè)性和重要性，有助于推動清潔能源科技的研發(fā)和創(chuàng)新。為在全球大學(xué)和研究機構(gòu)中釋放創(chuàng)新活力，拜登在“清潔能源革命和環(huán)境正義拜登計劃”中提出，要在2015 年奧巴馬政府啟動的“使命創(chuàng)新計劃”（Mission Innovation）的基礎(chǔ)上投入4 倍于最初承諾的財政經(jīng)費。同時，拜登還將致力于建立以績效為基礎(chǔ)的目標(biāo)，并取得切實的研究和發(fā)展成果；改進(jìn)數(shù)據(jù)收集和透明度，以便更好地跟蹤進(jìn)展和加強問責(zé)制；加強與私營部門企業(yè)家的合作；并幫助其他國家建立機構(gòu)研發(fā)能力，確保增加的資金得到高效利用。通過這些清潔能源投資與環(huán)?？萍即龠M(jìn)計劃，美國有望向全球氣候治理提供新的技術(shù)和智力資源支持。
三、拜登氣候新政的制約因素
拜登氣候新政彰顯了拜登政府應(yīng)對氣候變化、追求低碳經(jīng)濟發(fā)展的決心及重塑國際領(lǐng)導(dǎo)力的戰(zhàn)略意圖，但鑒于當(dāng)前美國國內(nèi)政治和政黨政治的特點以及國際氣候政治格局的變化，拜登氣候新政的推進(jìn)和實施仍將受到很多因素制約。
（一）國會仍將是拜登氣候新政的重要制約力量。民主黨奪回參眾兩院的控制權(quán)在很大程度上可以為拜登當(dāng)局推動氣候治理進(jìn)程提供相當(dāng)大的政治支持，但如果民主黨想要在參議院通過其希望推行的法律，需要獲得超過60 票的支持，這意味著一方面要確保民主黨內(nèi)部黨員的團結(jié)，另一方面還要想辦法爭取部分共和黨人的支持。在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上，拜登政府提出了較之奧巴馬時期翻倍的溫室氣體減排目標(biāo)，但卻受到很多媒體的質(zhì)疑。有報道稱，自拜登1 月上任以來，國會在推動美國到2030 年實現(xiàn)減排50%目標(biāo)的立法方面進(jìn)展甚微，拜登政府沒有正式提出重大的新氣候法規(guī)。實質(zhì)上，自2010年“美國碳排放限額交易方案”被美國參議院否決以來，美國國會就一直沒有通過實質(zhì)性的減排政策。由此可見，在國內(nèi)政治極化的大背景下，拜登的氣候新政及其行動無疑會繼續(xù)受到國會的掣肘和制約。當(dāng)前形勢看，盡管國會已經(jīng)批準(zhǔn)了一項1.9萬億美元的COVID-19復(fù)蘇計劃，但考驗拜登政府的2.3 萬億美元的“美國就業(yè)計劃”將在7 月份提交國會投票表決，結(jié)果如何亦未可知。此外，如果民主黨在2022 年中期選舉后失去在參議院和眾議院多數(shù)席位，推進(jìn)氣候和能源相關(guān)立法的僵局將會更加嚴(yán)重。因此，拜登可能只有兩年時間在國會內(nèi)部推動氣候變化立法，而目前美國正值新冠疫情和經(jīng)濟危機的歷史性劇變，這將會使問題進(jìn)一步復(fù)雜化。
（二）行政命令實施的易中斷性和美國司法系統(tǒng)的相對保守性將會限制拜登氣候政策的深化和鞏固。由于民主黨和共和黨在氣候變化問題認(rèn)知及應(yīng)對上存在很大分歧，在國會通過氣候立法以應(yīng)對氣候變化存在較大難度。考慮到目前國會的組成，行政行動和（在一定程度上）預(yù)算協(xié)調(diào)內(nèi)的立法是美國氣候政策的主要工具。當(dāng)然，拜登政府通過這種方式取得了很大的成就，特別是在恢復(fù)特朗普時期廢除的很多環(huán)境法規(guī)方面。然而，問題是行政命令的優(yōu)勢也是其劣勢所在，因缺乏立法保護(hù)，通過行政命令實施的一系列政策法規(guī)很容易被下一任總統(tǒng)迅速廢除。在三權(quán)分立的框架下，美國行政權(quán)和立法權(quán)有著嚴(yán)格的區(qū)分，行政權(quán)力有著較強的時效性、短期性和不穩(wěn)定性。同時，行政權(quán)力在美國的選舉政治下面臨著四年一個選舉周期的強烈干擾，在政治極化的背景下，不同黨派入主白宮會采取與前任總統(tǒng)不同甚至截然相反的行政政策，因而行政法規(guī)不具有法律那樣的持久性和穩(wěn)定性。隨著2022 年中期選舉和2023 年下屆總統(tǒng)競選的開始，拜登政府的議程焦點將不可避免地轉(zhuǎn)向國內(nèi)政治和短期政治利益。日本立命館大學(xué)可持續(xù)發(fā)展學(xué)研究中心創(chuàng)始主任、國際3E研究院院長周瑋生教授表示：“在應(yīng)對氣候變化問題上，最大的不確定因素來自美國。這跟它國內(nèi)的政治制度有直接關(guān)系?！泵绹谶^去幾十年氣候政策的數(shù)次重大轉(zhuǎn)變對全球氣候治理產(chǎn)生了非常負(fù)面的影響。而且，在過去的四年，特朗普讓聯(lián)邦機構(gòu)充斥著非常多的否認(rèn)氣候變化的人，重新配置人員需要時間，這也可能減緩氣候政策的實施力度。更為嚴(yán)重的是，特朗普時期任命了許多保守的聯(lián)邦法官，連同三個最高法院的提名法官。如果拜登的氣候政策太過激進(jìn)，就很可能面臨著被美國司法系統(tǒng)推翻的危險。事實上，奧巴馬的“清潔能源計劃”在2016年就被最高法院否決了，當(dāng)時最高法院還沒有像現(xiàn)在這樣擁有強大的保守勢力。所以，總統(tǒng)行政命令的易變性以及美國司法系統(tǒng)的相對“保守性”，對拜登氣候新政議程來說并非“好兆頭”，可能會導(dǎo)致聯(lián)邦政府在氣候政策上出現(xiàn)持續(xù)的僵局。
（三）拜登氣候政策自身的減排力度和可信度會影響拜登氣候行動的成效和國際信譽。拜登政府50%～52%的溫室氣體減排目標(biāo)看似雄心勃勃，但根據(jù)CAT 的分析，其減排力度并未達(dá)到《巴黎協(xié)定》1.5℃溫升目標(biāo)的最低減排要求。根據(jù)CAT的數(shù)據(jù)，美國要想與《巴黎協(xié)定》1.5℃減排路徑相一致，到2030 年，美國的溫室氣體排放應(yīng)在2005 年水平上至少減少57%～63%，其中包括土地利用變化和林業(yè)（LULUCF），如果不包括LULUCF，則至少應(yīng)減少55%?？紤]到美國更高的責(zé)任（長期的排放歷史和非常高的人均排放量）和能力（世界上最富有的國家之一），美國到2030 年的排放量應(yīng)在2005 年的水平上減少80%～86%，如果不包括LULUCF，則應(yīng)減少75%?？梢姡词共豢紤]LULUCF因素，美國的減排額度也并未達(dá)到CAT 估算的《巴黎協(xié)定》1.5℃的減排路徑的最低要求。而且，拜登政府的氣候新政也并不像其宣傳的那樣具有雄心和力度，如內(nèi)政部（Interior Department）發(fā)布的為期60 天的油氣鉆探暫停令，并沒有限制在有效租約下的現(xiàn)有油氣業(yè)務(wù)的開展。這意味著美國西部和墨西哥灣近海數(shù)百萬英畝土地上的鉆探活動不會突然停止，鉆探暫停令也不太可能影響現(xiàn)有油氣業(yè)務(wù)的租約。如果一些公司在特朗普任期的最后幾個月囤積了足夠的鉆探許可證，讓它們可以在未來幾年繼續(xù)開采石油和天然氣，那么鉆探暫停令的影響和效力則會進(jìn)一步減弱。同時，還需要注意的是，美國歷來反對對“國家自主貢獻(xiàn)”目標(biāo)采取更嚴(yán)格的審查程序，美國在氣候問題上的“回歸”在某種程度上則可能會使《巴黎協(xié)定》在透明度和全球盤點等方面更加難以改進(jìn)。
（四）拜登氣候“多邊主義”能否真正貫徹執(zhí)行直接影響美國國際氣候領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮。鑒于全球氣候治理對各國經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性影響以及拜登政府的積極推動，氣候變化問題正在上升為美國和世界各國的頭等外交政策議題。美國要兌現(xiàn)其廣泛的國際國內(nèi)承諾和將全球溫升目標(biāo)控制在1.5℃以下，就需要將伙伴關(guān)系的范圍擴大到歐洲以外，以更廣泛的合作和集體行動來共同應(yīng)對氣候變化。美國以“多邊主義”的方式推動全球氣候治理，并通過與其他發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的共同合作來積極應(yīng)對氣候變化，這無疑會大大提升全球氣候治理的效果，并有利于美國國際氣候領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮。但由于氣候變化問題與技術(shù)、貿(mào)易和安全等問題越來越緊密交織互嵌在一起，氣候變化問題的解決難以實現(xiàn)與其他問題的完全隔離，美國意圖在氣候變化問題上對某些國家實行分而治之，這無疑會大大制約美國氣候“多邊主義”在全球氣候治理進(jìn)程中的效力。例如，拜登政府在氣候變化問題上尋求與中國合作的同時，又在經(jīng)貿(mào)、高科技和人權(quán)等領(lǐng)域保持對中國的強硬態(tài)度，這種“利己多邊主義”無疑會大大限制拜登政府國際氣候領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮。在接下來的全球氣候治理中，拜登政府能否真正擱置爭議，從全球道義和1.5℃溫升目標(biāo)的角度出發(fā)，與中國通力合作，共同推動和引領(lǐng)以《公約》和《巴黎協(xié)定》為核心的全球氣候治理進(jìn)程，將是對美國國際氣候領(lǐng)導(dǎo)力的重大考驗。
結(jié)語
拜登政府“高調(diào)”的氣候政策行動及已經(jīng)形成的“全政府”應(yīng)對策略，對于推動全球氣候治理議題居于國際政治議程的“高端”無疑具有重要的積極意義。尤其是在新冠疫情對全球經(jīng)濟帶來的嚴(yán)重沖擊仍未見底，世界各國都在集中精力應(yīng)對新冠疫情危機以及想方設(shè)法復(fù)蘇經(jīng)濟的情況下，拜登氣候新政對于世界各國重新評估發(fā)展方式、重新關(guān)注氣候變化議題以及采取綠色復(fù)蘇手段推動經(jīng)濟發(fā)展等都具有深遠(yuǎn)的影響。但一方面鑒于美國自身的內(nèi)部政治（兩黨分化、政治極化）的嚴(yán)重制約；另一方面，鑒于美國自身經(jīng)濟政治影響力的下降，拜登氣候新政到底能夠走多遠(yuǎn)，能夠?qū)Ξ?dāng)前全球氣候治理產(chǎn)生多大的影響，仍然充滿了不確定性。但就當(dāng)前態(tài)勢來看，首先應(yīng)該從一個相對樂觀和積極的視角來看待拜登氣候新政對全球氣候治理的推動作用。
就當(dāng)前中美關(guān)系而言，拜登氣候新政對中國到底意味著機遇還是挑戰(zhàn)？上文在分析全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)格局變化的時候已經(jīng)簡單論及。此外，如果從一個更加宏觀和戰(zhàn)略層面來看的話，拜登氣候新政對中國來說也具有積極層面的意義，一定程度上是對中國倡導(dǎo)的“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)”“構(gòu)建人類命運共同體”等理念的國際“回應(yīng)”。共同應(yīng)對氣候變化為中美雙方提供了合作空間，中美兩國作為全球最大的能源消費國，在氣候變化領(lǐng)域所產(chǎn)生的影響不言而喻，既面臨著共同的危機，也存在著共同利益?！吨忻缿?yīng)對氣候危機聯(lián)合聲明》的發(fā)表，不僅為世界在疫情之下解決氣候危機釋放了積極信號，而且也表達(dá)了雙方合作推動全球氣候治理的意愿。習(xí)近平主席在《共同構(gòu)建人與自然生命共同體》的講話中指出，“要強化自身行動，深化伙伴關(guān)系，提升合作水平，在實現(xiàn)全球碳中和新征程中互學(xué)互鑒、互利共贏。”基于此，中國要把應(yīng)對氣候變化作為改善中美關(guān)系的重要支點和突破點，利用自身在清潔能源投資、綠色經(jīng)濟復(fù)蘇以及社會主義生態(tài)文明建設(shè)方面取得的經(jīng)驗和優(yōu)勢，主動提出與美國加強氣候合作的方案，探討中美重啟氣候合作的路徑和方式。同時，積極通過學(xué)術(shù)交流通、“二軌”論壇、民間外交，促使美國政府在氣候議題上承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。當(dāng)然，也應(yīng)該看到，在中美關(guān)系總體上趨于全面競爭的態(tài)勢下，中美在氣候變化問題上的合作也存在著很大挑戰(zhàn)。從2021 年3 月18～19 日中美戰(zhàn)略高層對話可以看出，在拜登總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，緊張和競爭似乎仍將是近期中美關(guān)系的主流。拜登在應(yīng)對氣候變化及未來低碳和綠色經(jīng)濟發(fā)展過程中更多是將中國描繪成為潛在競爭對手，而不是戰(zhàn)略合作伙伴。在應(yīng)對氣候變化問題上，拜登政府沒有優(yōu)先考慮與中國的合作，而是選擇嚴(yán)厲譴責(zé)中國對煤炭的持續(xù)依賴，堅持要求中國停止對煤炭出口補貼，阻止中國通過“一帶一路”建設(shè)推動“煤炭出口和外包碳污染”。正如拜登在《外交事務(wù)》雜志刊文所寫的那樣，“我們應(yīng)該對中國采取強硬態(tài)度”，“建立一個由美國盟友和伙伴組成的聯(lián)合陣線，來對抗中國的虐待行為和侵犯人權(quán)的行為，即使我們尋求與北京合作，解決我們共同關(guān)心的問題，比如氣候變化?！?span id="syggg00" class="footnote_content" id="jz_4_54" style="display: none;">Joseph R.Biden,“Why America Must Lead again: Rescuing U.S.Foreign Policy After Trump,”,Vol.99,No.2,2020,pp.70-71.所以，拜登政府對中國的對抗立場將成為影響雙方氣候合作的重大障礙。就此而言，拜登時期中美在氣候變化問題上的合作可能很難以恢復(fù)到奧巴馬政府時期的“親密”狀態(tài)，更可能是競爭與合作并存，甚至是競爭超越合作。
對中國來說，如何動態(tài)把握好競爭與合作的“度”是在未來推進(jìn)中美氣候合作中優(yōu)先考慮的關(guān)鍵問題。中國要從中美關(guān)系的全局來看待和處理氣候變化問題，力爭主動，從維護(hù)和促進(jìn)全人類整體利益和構(gòu)建人類命運共同體的戰(zhàn)略高度積極推動中美氣候合作成為主流，為全球氣候治理作出應(yīng)有的積極貢獻(xiàn)。○
