日本參與五眼聯(lián)盟的動因及走向*
2021-11-11 21:28王廣濤
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年5期
王廣濤
［內(nèi)容提要］五眼聯(lián)盟作為以美英兩國為中心的情報共享網(wǎng)絡(luò)，具有悠久的歷史和廣泛的網(wǎng)絡(luò)布局，近些年亦強(qiáng)化了對中國問題的關(guān)注。日本在追求政治軍事大國化的過程中，情報信息安全在其國家安全戰(zhàn)略中占據(jù)重要位置，中國崛起在客觀上也刺激日本接近五眼聯(lián)盟。受到日本國內(nèi)情報體系、法律規(guī)范以及五眼聯(lián)盟體系內(nèi)部的約束，日本短期內(nèi)直接加入五眼聯(lián)盟仍面臨制度上和規(guī)范上的障礙。但是，日本可以參與五眼聯(lián)盟合作為契機(jī)，著手改革國內(nèi)情報體制機(jī)制，探尋靈活多樣的方式深化與五眼聯(lián)盟的合作，并以此推進(jìn)所謂的“印太戰(zhàn)略”。在情報共享領(lǐng)域，內(nèi)容永遠(yuǎn)大于形式，即使日本沒有明確加入五眼聯(lián)盟，也可能在實質(zhì)上強(qiáng)化與其合作，對此應(yīng)當(dāng)保持充分警惕。
2020 年7 月21 日，時任日本防衛(wèi)大臣的河野太郎在參加英國下院外交委員會主席湯姆·圖根哈特（Tom Tugendhat）組織的“中國研究討論組”（China Research Group,CRG）討論會時首次表達(dá)了加入五眼聯(lián)盟（Five Eyes）的想法。8 月，在接受《日本經(jīng)濟(jì)新聞》亞洲?？∟ikkei Asia）采訪時，河野再提加入五眼聯(lián)盟事宜，稱日本可以使之?dāng)U大成為“六眼聯(lián)盟”；當(dāng)被問及以何種方式加入時，河野表示，“我們只需要把椅子搬到他們桌邊，告訴他們把我們算進(jìn)去就行了”。河野太郎是日本政壇著名的“安保通”，對日本的情報體系建設(shè)有著比較精到的認(rèn)識。河野表明日本加入五眼聯(lián)盟的主張，一方面符合時任首相安倍晉三執(zhí)政以來強(qiáng)化軍事安全的政策取向，另一方面也積極回應(yīng)了美英等國對日本進(jìn)一步擴(kuò)大情報共享的需求。在日本表明加入五眼聯(lián)盟意愿的同時，美國、英國、澳大利亞等五眼聯(lián)盟成員國相繼向日本拋出橄欖枝，日本與五眼聯(lián)盟的接近成為一段時間期日本在軍事安全領(lǐng)域的重要議題之一。但是，日本加入五眼聯(lián)盟并非“把椅子搬到他們桌邊”那么簡單，無論是五眼聯(lián)盟還是日本自身，在情報體系的共享與合作上仍然面臨著多重障礙。本文將從動因、限制以及未來走向三個方面對日本加入五眼聯(lián)盟這一議題進(jìn)行評析。
一、日本參加五眼聯(lián)盟的動因
五眼聯(lián)盟是由美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等5 個英語圈國家組成的情報信息聯(lián)盟，其歷史最早可追溯到第二次世界大戰(zhàn)中后期，美英特殊關(guān)系催生了兩國在對抗德日意法西斯的戰(zhàn)時情報合作。也就是說，對抗日本至少是五眼聯(lián)盟成立初期的主要動機(jī)之一。美蘇兩國進(jìn)入冷戰(zhàn)時代之后，為美國對抗蘇聯(lián)的全球戰(zhàn)略需要，加拿大（1948）、澳大利亞（1956）和新西蘭（1956）相繼加入，五眼聯(lián)盟宣告成立。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，以意識形態(tài)對抗和情報監(jiān)視監(jiān)聽為主要特征的五眼聯(lián)盟非但沒有解散，反而為配合美國的全球霸權(quán)戰(zhàn)略而日趨擴(kuò)張。日本自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，受到國內(nèi)和平主義規(guī)范的約束，對軍事安全領(lǐng)域的對外合作一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。軍事情報合作屬于軍事安全合作中的高端領(lǐng)域，目前日本僅有限參與同美、英等國的情報交換協(xié)定，并沒有參加機(jī)制化的多邊情報組織。在涉及日本情報機(jī)制建設(shè)以及情報合作的代表性文獻(xiàn)中并沒有言及日本參與五眼聯(lián)盟的問題。日本政府特別是防衛(wèi)部門在對待五眼聯(lián)盟的問題上一直諱莫如深。在此前部分關(guān)于日本是否為五眼聯(lián)盟的第三方（Third Party, 即“十四眼”）的討論中，日本政府相關(guān)人士給出的回應(yīng)相當(dāng)模糊。直到2020 年7 月河野太郎作出前述發(fā)言后，日本與五眼聯(lián)盟的關(guān)系才打破禁區(qū)，在學(xué)術(shù)界和政策界引起更多關(guān)注。
由于日本國內(nèi)政治生態(tài)變化、東亞地區(qū)秩序以及全球范圍內(nèi)權(quán)力轉(zhuǎn)移等，日本與五眼聯(lián)盟互有訴求，二者迅速接近。歸結(jié)起來，其背景和動因主要有以下點。
第一，以美、英為代表的五眼聯(lián)盟對日本情報共享的需求增加。自1952 年美日安保條約生效以來，美日軍事同盟的制度化建設(shè)日趨成熟。但是美日之間的情報合作并非一帆風(fēng)順。冷戰(zhàn)期間美日同盟體系下的情報合作呈現(xiàn)不對稱狀態(tài)，美日兩國情報共享協(xié)定直到2007年才締結(jié)，這與日本情報體制的滯后與低效有關(guān)。美國方面一直呼吁進(jìn)一步強(qiáng)化與日本的情報合作，在2018 年理查德·阿米蒂奇（Richard L. Armitage）和約瑟夫·奈（Joseph S.Nye）共同執(zhí)筆的報告中表示，“將日本納入五眼情報共享網(wǎng)絡(luò)是確保日本長期同美國合作的重要機(jī)遇”，而在2020 年最新出版的“阿米蒂－奈”報告中則直言不諱，“美國和日本應(yīng)為成立六眼情報共享網(wǎng)絡(luò)作出認(rèn)真的努力”。
英國是五眼聯(lián)盟中另一個重要成員國，在完成“脫歐”后，英亟須需在歐洲以外尋求可靠的合作伙伴國。其中，日本被英國視為在亞洲最可靠的戰(zhàn)略伙伴，日英兩國先后締結(jié)《物資勞務(wù)相互提供協(xié)定》（2017）、《安全保障合作日英共同宣言》（2017）。英國正式脫歐后，兩國又締結(jié)全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（日英EPA，2020），兩國關(guān)系向著“準(zhǔn)同盟”的方向大幅邁進(jìn)。在2017 年簽署的《安全保障合作日英共同宣言》中，兩國明確表示要在包括情報交換在內(nèi)的領(lǐng)域進(jìn)行全方位合作。特別是在香港發(fā)生違法暴力事件之后，英國自視其在香港的特殊利益受到打壓，限于自身在亞洲存在感的削弱，需要日本提供包括香港問題在內(nèi)的情報信息。河野最初表明參加五眼聯(lián)盟，就是在英國保守黨政治家舉行的在線會議上發(fā)表的，這可以看出英國對日本參與五眼聯(lián)盟持更加開放和積極的態(tài)度。
第二，日本情報體系建設(shè)以及國家安全保障戰(zhàn)略的必然訴求。過去，情報體系建設(shè)一直是日本的短板，受到國內(nèi)政治以及和平主義規(guī)范的影響，日本情報體系遭受的詬病較多。安倍晉三在2012 年重新執(zhí)政以后，將政策的重點放在安全保障政策領(lǐng)域，其在任期間先后通過了《特定秘密保護(hù)法》（2013）、《新安保法案》（2015），成立了國家安全保障會議（2013），情報體系建設(shè)卓有成效。日本已故著名情報人士瀨島龍三認(rèn)為，左右國家情報能力的要素有四，其中“不被國際社會所孤立，擴(kuò)大同盟國和友好國家的數(shù)量”以及“建立國際性的通信聯(lián)絡(luò)網(wǎng)”要求國家積極推進(jìn)與盟友在情報領(lǐng)域的合作。情報體系建設(shè)成熟與否不僅與自身有關(guān)，同時還要積極融入多邊情報合作中去，這也是日本國家安全保障戰(zhàn)略所追求的題中應(yīng)有之義。
目前日本已經(jīng)同美國（2007）、北約（2010）、法國（2011）、澳大利亞（2011）、英國（2013）、印度（2015）、意大利（2016）、韓國（2016）、德國（2021）等9 個國家和組織簽署了“軍事情報保護(hù)協(xié)定”（General Security Of Military Information Agreement,GSOMIA），其中在安倍執(zhí)政期間（2012 年12 月至2020 年9 月）突破最大。“軍事情報保護(hù)協(xié)定”的最大特征是，簽署國之間彼此共享與其軍事安全利害相關(guān)的軍事情報。雖然這類情報僅限于軍事領(lǐng)域，但對日本來說已是重大突破。目前，七國集團(tuán)中只有加拿大尚未與日本締結(jié)該協(xié)定，而五眼聯(lián)盟中只有加拿大和新西蘭沒有與日本締結(jié)該協(xié)定。日本在立足于雙邊軍事情報保護(hù)協(xié)定的前提下積極推進(jìn)多邊情報合作，從整體上看符合其情報體系建設(shè)發(fā)展的訴求。
第三，遏制中國崛起成為日本與五眼聯(lián)盟接近的主要目標(biāo)。冷戰(zhàn)期間，五眼聯(lián)盟的主要對手是蘇聯(lián)，各成員國的情報部署主要服務(wù)于對蘇冷戰(zhàn)的戰(zhàn)略需要。冷戰(zhàn)結(jié)束、蘇聯(lián)解體之后，“尋找對手”關(guān)乎五眼聯(lián)盟的存續(xù)。隨著中國經(jīng)濟(jì)、軍事力量的強(qiáng)大以及中美戰(zhàn)略競爭的不斷加劇，美國已經(jīng)明確將中國視為主要的戰(zhàn)略競爭對手。對于日本而言，冷戰(zhàn)結(jié)束以后面臨的首要問題就是“中國崛起”，如何有效遏制“中國崛起”亦成為其對外戰(zhàn)略的當(dāng)務(wù)之急。五眼聯(lián)盟與日本接近的背后是二者均將中國視為主要競爭對手。五眼聯(lián)盟在成立之初就確立了各成員國主要負(fù)責(zé)監(jiān)控的國家和地區(qū)，中國屬于美國和加拿大的監(jiān)控范圍，但是兩國距離中國地理位置遙遠(yuǎn)。而日本在地理位置上靠近中國，且與中國有著密切的經(jīng)濟(jì)、人員交流，這可為五眼聯(lián)盟獲取中國方面的情報信息提供便利。另外，據(jù)日本共同社2020 年12 月29 日的報道，日本政府曾經(jīng)將掌握的有關(guān)新疆維吾爾自治區(qū)的情報分享給英美等國，這導(dǎo)致了美英兩國對中國少數(shù)民族政策的強(qiáng)烈批判。日本將掌握到的所謂涉及中國國內(nèi)民族問題的情報分享給美英兩國，其實已經(jīng)超出了雙邊“軍事情報保護(hù)協(xié)定”的范疇，這很容易讓人聯(lián)想到日本與五眼聯(lián)盟日趨接近的事實。
二、日本參加五眼聯(lián)盟的障礙
雖然五眼聯(lián)盟頻頻向日本拋出橄欖枝，而日本也多次表露出加入五眼聯(lián)盟的意愿，但這并不意味著日本就可以輕松加入，或融入五眼聯(lián)盟的情報共享網(wǎng)絡(luò)中。在加入五眼聯(lián)盟的問題上，日本至少面臨來自制度、規(guī)范以及體系等三個方面的障礙。
第一，日本情報體制的制度建設(shè)明顯落后于五眼聯(lián)盟成員國。日本的情報搜集傳統(tǒng)由來已久，但從歷史上來看也是毀譽(yù)參半。日本戰(zhàn)敗后，以美國為代表的聯(lián)合國占領(lǐng)軍司令部（GHQ）對日本進(jìn)行了全方位的改造，其中以軍隊為中心的情報體系土崩瓦解。冷戰(zhàn)期間，外務(wù)省的調(diào)查局（現(xiàn)在的國際情報統(tǒng)括官組織）、內(nèi)閣總理大臣官房調(diào)查室（現(xiàn)在的內(nèi)閣情報調(diào)查室，簡稱“內(nèi)調(diào)”）以及公安調(diào)查廳、以及自衛(wèi)隊的情報搜集組織等均以分散的形式獨(dú)立開展情報信息搜集和分析工作。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，為應(yīng)對地區(qū)秩序的變化以及恐怖主義等帶來的不確定性，日本政府對情報體制進(jìn)行了一系列改革，焦點放在完善情報政策法規(guī)、整合情報搜集分析機(jī)構(gòu)以及情報搜集分析裝備的現(xiàn)代化三個領(lǐng)域。目前日本國內(nèi)代表性的情報機(jī)構(gòu)有內(nèi)閣情報調(diào)查室、警察廳警備局、防衛(wèi)省情報本部、公安調(diào)查廳以及前述外務(wù)省國際情報統(tǒng)括官組織。日本政府在1998年成立內(nèi)閣情報會議，意圖強(qiáng)化各情報機(jī)構(gòu)的信息共享和協(xié)調(diào)，但是從此后的實際情況來看，效果乏善可陳。日本政府于2013年成立了國家安全保障會議（即“日本版NSC”），下設(shè)國家安全保障局，日本期待國家安全保障局可以發(fā)揮情報統(tǒng)合的中樞功能，然而從后來的政策實踐來看，國家安全保障局只在緊急事態(tài)下其職能才能體現(xiàn)，日本各主要省廳情報部門之間各自為政的積弊并未得到根本性改變。在各自獨(dú)立的情報部門中，內(nèi)閣調(diào)查室無論是從人員規(guī)模還是在功能定位上都居于日本情報搜集和分析的中心地位，但是內(nèi)閣調(diào)查室的室長歷來由警察廳出身的高級官僚壟斷，這種“警察優(yōu)位”的情報體制招致外務(wù)省、防衛(wèi)省等部門的不滿。菅義偉自2020 年9 月就任日本首相后，主張打破部門間各自為政的局面，但受到新冠肺炎疫情、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力以及東京奧運(yùn)會延期等多重打擊，菅義偉政權(quán)并沒有能力和精力在情報體制領(lǐng)域進(jìn)行大刀闊斧的改革。
此外，各職能部門也存在各自為政的跡象。海上保安廳與海上自衛(wèi)隊多次表明要實現(xiàn)情報共享，但是受到《海上保安廳法》（特別是第25 條）的限制，二者間的合作深化程度存疑，反倒是同屬警察組織的海上保安廳與美國海岸警備隊之間的情報共享機(jī)制更加順暢。據(jù)日本NHK 電視臺紀(jì)錄片透露，海上保安廳自2017年開始與美國海岸警備隊建立情報共享機(jī)制，美海岸警備隊作為警察組織的同時，還屬于美軍的一部分，所以海岸警備隊會將日本海上保安廳（例如在釣魚島周邊海域）分享的情報匯報給美國軍方，最終美軍再通過其與同盟國之間的情報共有系統(tǒng)（Combined Enterprise Regional Information Exchange System, CENTRIXS）反饋給日本政府以及自衛(wèi)隊、海上保安廳等職能部門。
類似的情況甚至在自衛(wèi)隊內(nèi)部各軍種之間時有發(fā)生，雖然防衛(wèi)廳（?。碛幸?guī)模超過2000 余人，擁有堪稱日本政府最大規(guī)模的情報組織情報本部，但防衛(wèi)局以及自衛(wèi)隊下屬各幕僚監(jiān)部并未放棄獨(dú)自的情報搜集工作。自衛(wèi)隊下屬各軍種同美國軍方的同行保持著密切的協(xié)調(diào)關(guān)系，更有美國方面的退役軍官指出，美國軍方同日本自衛(wèi)隊之間的通信機(jī)制要比白宮同日本首相官邸之間的通信機(jī)制更成熟。總體而言，日本情報體制建設(shè)仍然存在短板，僵化的情報體制建設(shè)是影響日本參與五眼聯(lián)盟的重要障礙之一。
第二，國內(nèi)和平主義規(guī)范和歷史記憶制約日本政府的情報體制建設(shè)。五眼聯(lián)盟是情報指揮管理以及等級系統(tǒng)分明的網(wǎng)絡(luò)，但是在日本卻并不存在類似于美國中央情報局（CIA）和英國軍情六處（MI6）那樣高度專業(yè)化的情報組織機(jī)構(gòu)。在涉及情報搜集特別是情報（包括互聯(lián)網(wǎng)信息）監(jiān)聽領(lǐng)域，日本又無法與美國國家安全局（NSA）和英國情報總局（GCHQ）相匹。日本之所以沒有相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)，除前述制度性障礙等原因外，還有就是來自“規(guī)范和記憶”的制約。規(guī)范指戰(zhàn)后《日本國憲法》對日本民眾和平主義意識的塑造；記憶則指日本民眾對戰(zhàn)時軍國主義的痛苦記憶，二者的主體都是日本民眾。文化規(guī)范影響國家認(rèn)同，并進(jìn)而會影響甚至決定國家的內(nèi)外政策行為。美國政治學(xué)者托馬斯·伯杰（Thomas U.Berger）在有關(guān)日本作為“反軍事主義”（Anti-militarism）國家的研究中指出，戰(zhàn)后“和平憲法”所締造的和平主義規(guī)范對日本社會和政治具有長期性影響。盡管自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，上述規(guī)范開始出現(xiàn)“退化”的征兆，但是和平主義思想仍然具有強(qiáng)大的影響力。除了規(guī)范的力量之外，歷史記憶特別是對戰(zhàn)前特高科等情報機(jī)構(gòu)踐踏民主、妨礙自由的記憶仍然發(fā)揮強(qiáng)大的影響力。日本政府在建立統(tǒng)一的情報指揮機(jī)構(gòu)的問題上不是沒有積極嘗試，早在內(nèi)閣調(diào)查室成立時，時任首相吉田茂就以美國中央情報局為樣本計劃成立內(nèi)閣情報局，意圖將內(nèi)閣調(diào)查室打造成日本版的CIA。但此舉招致了民眾以及輿論的強(qiáng)烈反對，其理由在于“內(nèi)閣情報局是戰(zhàn)前以言論統(tǒng)制為主要功能的情報局的復(fù)活”。
一直以來，日本政府對“情報”二字諱莫如深，雖然政府屢屢提及情報工作的重要性，但是在用語的選擇上仍然傾向于作為“information”的情報，而不是作為“intelligence”的情報。為了減少來自輿論的質(zhì)疑，日本政府在表述、制度上甚至是在法律上制造含糊其辭的空間。例如，2013 年通過的“特定秘密保護(hù)法”仍然沒有對“特定秘密”進(jìn)行明確的定義，對公職人員的范圍以及“保密年限”的規(guī)定也招致輿論的質(zhì)疑。日本政府甚至希望更進(jìn)一步推動“反間諜法案”，但因遭到輿論以及在野黨強(qiáng)力阻撓無果而終。與之相反，美國則批判日本在“情報保護(hù)”的法制建設(shè)上走得太慢太緩，以至于出現(xiàn)多次日本方面泄露美國所提供的情報信息的狀況。從這個角度來看，以美國、英國為代表在情報制度化方面走在前列的五眼聯(lián)盟國家與日本這個雖然盡力改善卻仍然逡巡不前的國家之間呈現(xiàn)鮮明的落差，在這一落差尚未有效縮小之前，談?wù)撊毡炯尤胛逖勐?lián)盟為時過早。
第三，五眼聯(lián)盟內(nèi)部對于日本的參加仍然存在分歧。美國學(xué)者斯蒂芬·沃爾特（Stephen M.Walt）在有關(guān)聯(lián)盟起源的研究中指出，在其他因素相同的情況下，國家更有可能針對鄰近的大國作出聯(lián)盟選擇，近鄰的威脅也能引起制衡和追隨強(qiáng)者的行為。這一動機(jī)或許可以解釋日本對參加五眼聯(lián)盟的熱情。但是，對于五眼聯(lián)盟而言，成員數(shù)量的增加卻未必能夠?qū)崿F(xiàn)有效的制衡，甚至可能陷入集體行動的困境。在五眼聯(lián)盟內(nèi)部仍然存在美英為主、加澳新為輔的“等級體制”。日本作為外部國家（五眼聯(lián)盟是英語圈國家結(jié)成的聯(lián)盟）一旦加入，那么韓國、德國、法國、意大利等國家都有加入的充分理由。對于情報組織而言，情報網(wǎng)越廣意味著可能獲得的信息更充分和多元，但也會產(chǎn)生情報擴(kuò)散的風(fēng)險。在日本情報體系建設(shè)尚不完備的狀態(tài)下，掌握情報固然重要，但不泄露情報更加重要。此外，日本成為“第六只眼”并不僅僅是加入一個新成員的問題，五眼聯(lián)盟從機(jī)構(gòu)運(yùn)作到語言系統(tǒng)都將面臨著整編或重組。超出五眼聯(lián)盟的核心圈，擴(kuò)大化了的情報組織系統(tǒng)也未必為這些成員國所接受。
目前五眼聯(lián)盟的框架是美國居于頂端的金字塔結(jié)構(gòu)，日本一旦加入，如何明確其自身定位和主張訴求值得注意。日本國內(nèi)一直都有戰(zhàn)略自主的呼聲，如果將自身的情報系統(tǒng)置于五眼聯(lián)盟體系下，無異于進(jìn)一步強(qiáng)化日本對美國的從屬地位。美國此前就“五眼聯(lián)盟”合作曾向德國和法國發(fā)出過邀請，德法兩國作為“自由民主”國家，同時也是北約的成員國，并沒有對加入五眼聯(lián)盟表現(xiàn)出強(qiáng)烈的愿望。因為在德國和法國看來，如果五眼聯(lián)盟擴(kuò)員的出發(fā)點僅僅是以“牽制中國”為目標(biāo)的話，未免得不償失。而且，德法兩國擔(dān)心，擴(kuò)大了的五眼聯(lián)盟極有可能是美國單方面擴(kuò)大自身影響力的道具，或者如美國政治學(xué)者保羅·施羅德（Paul Shroeder）所指出的那樣，僅僅是為大國提供一種管理弱國的工具。
英國雖然在呼吁日本加入五眼聯(lián)盟的議題上比較積極，但其實呼聲最高的僅僅限于那些對中國問題（準(zhǔn)確地說是“香港問題”）持批判態(tài)度的政治家。2020 年9 月17 日，英國首相約翰遜（Boris Johnson）在議會上就日本加入五眼聯(lián)盟問題時表示，英國方面雖然主張日本加入五眼聯(lián)盟，但是五眼聯(lián)盟內(nèi)部具有“特殊的一貫性”（particular coherence），需要就這一議題同其他成員國協(xié)商。另外，新西蘭在對華立場上并未緊跟其他四國，無論是2021 年1 月份的西方涉港反華聲明，還是3 月份美國所主導(dǎo)的針對世界衛(wèi)生組織新冠溯源報告的聯(lián)合聲明，新西蘭均未參與，因此也被視為五眼聯(lián)盟中的“另類”和“軟肋”。
由此可見，五眼聯(lián)盟內(nèi)部對“涉華議題”以及“日本參加”的議題意見并不統(tǒng)一，加入五眼聯(lián)盟不僅僅是技術(shù)問題，同時還是十分重要的政治問題。如果以破壞對華關(guān)系為代價，換取日本的加入或者繼續(xù)擴(kuò)大聯(lián)盟的規(guī)模，五眼聯(lián)盟內(nèi)部也難達(dá)共識。在對華政策上，美國或是出于同中國的全面戰(zhàn)略競爭，英國或是出于對香港問題的關(guān)注，都有牽制中國的戰(zhàn)略訴求。五眼聯(lián)盟邀請日本加入，其目的在于牽制中國，如此赤裸裸的主張，顯然也會把日本置于進(jìn)退兩難的境地。對于中國而言，日本既有防范的愿望，也有協(xié)調(diào)的需求，需要全面考量加入五眼聯(lián)盟帶來的收益以及惡化中日關(guān)系帶來的損失問題。
三、日本參與五眼聯(lián)盟的走向
盡管面臨來自國內(nèi)外的各種障礙，但并不意味著日本在參與五眼聯(lián)盟的議題上走入了死胡同?？创毡炯尤胛逖勐?lián)盟的前景，不能僅僅著眼于當(dāng)下，還要對其中長期的未來走向作出研判。
第一，加入五眼聯(lián)盟或為日本強(qiáng)化情報體制建設(shè)的突破口。日本是一個善于利用外來壓力實現(xiàn)自身戰(zhàn)略訴求的國家。自20 世紀(jì)80 年代以來日本的政治大國化進(jìn)程顯示，外在壓力很大程度上助長了日本在軍事安全領(lǐng)域的突破，無論是蘇聯(lián)解體、中國崛起還是朝鮮半島的核危機(jī)都為日本謀求正常國家化提供了理由。五眼聯(lián)盟對日本的擔(dān)憂在于其情報體系的脆弱性，這種脆弱性具體體現(xiàn)在管理、分析和保護(hù)能力上的缺位。在管理上，日本沒有類似于美國中央情報局或英國軍情六處那樣位居核心地位的情報組織；在分析能力上，日本政府內(nèi)部各部門各自為政，導(dǎo)致分析能力相對不足；在保護(hù)能力上，日本雖然通過了《特定秘密保護(hù)法》，但是在對情報的保護(hù)上仍然存在軟肋。日本情報搜集和分析的數(shù)量和質(zhì)量并不遜色于歐美同行，但是情報來源散落在跨國企業(yè)（企業(yè)下設(shè)的研究機(jī)構(gòu)）、新聞媒體甚至個人，日本政府能否有效利用這些情報也是關(guān)注的焦點。強(qiáng)于管理、精于分析、防止泄露將是日本政府情報體制建設(shè)的重點。
以“反間諜法案”為例，日本政府早在中曾根康弘執(zhí)政時就曾經(jīng)將“防止間諜行為法案”提交國會審議，但因基于《日本國憲法》中涉及言論報道自由等國民基本人權(quán)可能遭到侵害而遭到否決。安倍執(zhí)政期間通過的《特定秘密保護(hù)法》則是一個適用范圍相對較小的法案，最終在自民黨籍議員占據(jù)國會多數(shù)席位的條件下得以強(qiáng)行通過。目前，日本政府在涉及國家情報安全的領(lǐng)域，采取的是“切香腸”策略，即通過小范圍逐步攻克的方法，最終實現(xiàn)完善情報體制的目標(biāo)。從這個角度來看，加入五眼聯(lián)盟并非日本的終極目標(biāo)，而是以此為契機(jī)進(jìn)一步強(qiáng)化整個情報體制的管理和建設(shè)。
第二，日本可能不拘泥于形式而在事實上深化與五眼聯(lián)盟的合作。過去一年來，關(guān)于日本是否應(yīng)該參與五眼聯(lián)盟的討論頗多，目前日本政策研究界的一致看法是：“非常有必要，但是困難重重”。日本參與五眼聯(lián)盟有兩種傾向值得關(guān)注。其一是“直接加入”。這要求日本要在法律和制度上對其情報體制進(jìn)行大刀闊斧的改革。其二是“參與合作”。通過“五眼+日本”（5+1）的方式，日本與五眼之間各取所需，在不觸動各種固有體制的前提下實現(xiàn)合作。其三是日本與五眼聯(lián)盟共同走向弱化。近些年，隨著五眼聯(lián)盟重見天日，該情報網(wǎng)絡(luò)的神秘性不再。相關(guān)國家出于針對第三方利益而罔顧現(xiàn)實、選擇聯(lián)盟的話，只會讓聯(lián)盟隨著成員國數(shù)量的增加而漸趨消弭，在情報合作領(lǐng)域尤其如此。
日本政府基于務(wù)實的角度，未來選擇“參與合作”的可能性增加，日本政府特別是執(zhí)政的自民黨亦在積極推動與五眼聯(lián)盟“事實上”（de facto）的合作。例如，在2020 年12 年日本自民黨政府政務(wù)調(diào)查會“新國際秩序創(chuàng)造戰(zhàn)略本部”所制定的《經(jīng)濟(jì)安全保障戰(zhàn)略》建言報告書中，明確表示強(qiáng)化日本經(jīng)濟(jì)情報能力的重要性，并主張“在強(qiáng)化自身情報機(jī)能的基礎(chǔ)上，積極尋求參與包括五眼聯(lián)盟在內(nèi)的國際情報合作體制”。無獨(dú)有偶，英國智庫亨利·杰克遜協(xié)會（Henry Jackson Society）在2020 年5 月發(fā)布的一份報告建議，“五眼聯(lián)盟國家應(yīng)盡快擺脫對中國產(chǎn)業(yè)鏈的依賴，并尋求同日本等國家和地區(qū)的合作”。
第三，以參加五眼聯(lián)盟為契機(jī)深化聯(lián)盟安全合作并推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”。日本認(rèn)為，“自由且開放的印度太平洋戰(zhàn)略”是其國家利益的最大化取向。目前，除了在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施援助/投資之外，日本在軍事安全領(lǐng)域推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”的重要抓手在于不斷成形的“四邊機(jī)制”（QUAD）。日本自詡“印太戰(zhàn)略”的首倡國，美日印澳四國是日本所構(gòu)想的“印太戰(zhàn)略”的重要成員國，也是日本前首相安倍晉三所主張的“鉆石聯(lián)盟”的支點國。2021年3月12日，美日印澳四國領(lǐng)導(dǎo)人召開第一次視頻會議，日本從中積極斡旋，并強(qiáng)化了在該對話機(jī)制中的存在感。日本與“四邊機(jī)制”的另外三國均建立了“2+2”會晤機(jī)制，作為多邊的“四國機(jī)制”與作為雙邊的“2+2”會談機(jī)制相輔相成，讓日本外交更具靈活性。另外，英國因脫歐以及香港問題等同中國政府產(chǎn)生齟齬，近來已釋放加入“四邊機(jī)制”的信號。
除北約這一多邊軍事組織外，日本目前同7 個國家締結(jié)了軍事情報保護(hù)協(xié)定，其中，五眼聯(lián)盟的成員國有3 個（英國、美國、澳大利亞），“四邊機(jī)制”中的成員國有2個。日本與“四邊機(jī)制”中的另一個成員國印度加入五眼聯(lián)盟的呼聲漸高，法國、德國和韓國等國也跟五眼聯(lián)盟有過積極互動。如此一來，各相關(guān)國家向中心區(qū)聚合的趨勢加強(qiáng)。隨著“四邊機(jī)制”的制度化，以及日本與五眼聯(lián)盟的接近，日本在印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、軍事、情報安全一體化的架構(gòu)或?qū)⑿纬?。對于視印度－太平洋的“繁榮與安全”為核心國家利益的日本而言，無疑這會助推日本向著大國化的方向邁出堅實的一步。
結(jié)語
未來日本是否能夠加入五眼聯(lián)盟的情報體系取決于多方面的因素。如果所謂的“加入”是指從“制度上”正式成為五眼聯(lián)盟框架中一員的話，那么目前日本所面臨的困境恰恰來自于國內(nèi)制度上的障礙。盡管日本可以通過漸進(jìn)的方式突破這些制度上的障礙，但這一周期畢竟相對漫長，從日本“修憲”所面臨的重重阻力，就可以想象到制度變遷的復(fù)雜性。因此，對于日本來說可能的選項應(yīng)該是“協(xié)作”，而非“加入”。即“五眼+日本”（Five plus One）這種“共同但有區(qū)別”的情報共享體系。在當(dāng)前以五眼聯(lián)盟為中心的情報共享體系之外，還存在著“九眼”和“十四眼”情報共享體系，但這些成員國仍然是清一色的西方國家。日本的參與為五眼聯(lián)盟探討新的合作形式提供了可能，同時也帶來了新的難題。
中國崛起是日本與五眼聯(lián)盟接近的重要契機(jī)，同中國地理接近、彼此依存的日本是五眼聯(lián)盟所看重的價值所在。對于中國而言，值得關(guān)注的不應(yīng)該是“五眼”還是“六眼”，而是合作的實質(zhì)走向。在情報共享領(lǐng)域，內(nèi)容永遠(yuǎn)大于形式?？紤]到情報的隱蔽性，以及五眼聯(lián)盟發(fā)展的歷史，或許日本已經(jīng)成為五眼聯(lián)盟的一員。即使日本沒有明確加入五眼聯(lián)盟，但卻在實質(zhì)上強(qiáng)化同其成員國的合作，對此也應(yīng)保持充分警惕?！?/p>
