拜登百日新政評(píng)析
2021-11-11 21:28楊文靜孫立鵬李崢
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年5期
楊文靜 孫立鵬 李崢
[內(nèi)容提要] 施政百日是衡量美國新總統(tǒng)執(zhí)政效果的重要節(jié)點(diǎn)，可藉此考察其競選綱領(lǐng)的落實(shí)程度、重大立法推動(dòng)情況及內(nèi)政外交重要理念。拜登上臺(tái)迄今已滿百天，作為一個(gè)在深重危機(jī)中上臺(tái)的美國總統(tǒng)，首要任務(wù)是控制疫情、彌合國內(nèi)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也著眼于從長遠(yuǎn)提升美國國家實(shí)力，以在與中國的競爭中取勝。以與中國競爭為動(dòng)力，以“服務(wù)美國人民的利益”為宗旨，拜登政府聚焦國內(nèi)、統(tǒng)籌內(nèi)外，試圖彌合傷痕、重塑民主和維護(hù)美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位。盡管其在處置疫情、緩解經(jīng)濟(jì)與社會(huì)矛盾方面取得一定成效，但囿于國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾，其施政前景仍面臨諸多困難。
拜登競選以“為美國之魂而戰(zhàn)”為口號(hào)，提出重塑美國民主意識(shí)形態(tài)、強(qiáng)化國家經(jīng)濟(jì)安全、重構(gòu)溫和自由的社會(huì)政策及聚焦外交、回歸多邊主義的對(duì)外政策等主張。其百日?qǐng)?zhí)政以結(jié)束疫情、重建經(jīng)濟(jì)為起點(diǎn)，民主、社會(huì)、外交議程同步推進(jìn)，初見成效，但也面臨諸多問題。
一
拜登是不折不扣的危機(jī)總統(tǒng)。拜登競選過程中，新冠肺炎疫情在美國本土持續(xù)肆虐，引發(fā)全面政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，加劇了美國國內(nèi)業(yè)已存在的族群對(duì)立、極端貧困和貧富差距。與此同時(shí)，經(jīng)過特朗普政府四年執(zhí)政，對(duì)華競爭恐懼已深深扎根于美國社會(huì)，成為拜登執(zhí)政的另一大挑戰(zhàn)。拜登始終強(qiáng)調(diào)，要應(yīng)對(duì)21 世紀(jì)挑戰(zhàn)，必須“重建更美好未來”（build back better），這是美國長久發(fā)揮世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的根基。他上任后，本著“先易后難”“先內(nèi)后外”原則，重點(diǎn)解決國內(nèi)危機(jī)、扭轉(zhuǎn)特朗普“破壞性遺產(chǎn)”，同時(shí)聚焦中國，融合內(nèi)外議程，出臺(tái)了具有其特色的新政。
第一，處置疫情危機(jī)，重建國內(nèi)民主。拜登上任后將加強(qiáng)疫情管制措施和加速疫苗接種作為應(yīng)對(duì)疫情的兩個(gè)主要抓手，并推出一系列抗疫舉措。他勝選后即宣布成立疫情應(yīng)對(duì)小組，由醫(yī)療專家主導(dǎo)應(yīng)對(duì)疫情工作。上任兩天內(nèi)，拜登簽署了12個(gè)有關(guān)疫情的行政令，包括建立疫情反應(yīng)辦公室，協(xié)調(diào)聯(lián)邦部門對(duì)疫情的反應(yīng)，重建在特朗普時(shí)期被撤并的白宮全球健康安全和生物防御局，強(qiáng)制聯(lián)邦政府雇員佩戴口罩，強(qiáng)制個(gè)人在公共交通工具上佩戴口罩，啟動(dòng)《國防生產(chǎn)法》加速防疫物資和疫苗的生產(chǎn)，促進(jìn)疫情數(shù)據(jù)共享等。白宮發(fā)布了長達(dá)198頁的《應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情國家戰(zhàn)略》，作為指導(dǎo)全國應(yīng)對(duì)疫情的基準(zhǔn)文件。拜登同時(shí)提出在100 天內(nèi)注射1 億支疫苗的計(jì)劃，指令聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）建立大規(guī)模疫苗接種點(diǎn)和移動(dòng)疫苗接種點(diǎn)。
重塑國內(nèi)民主是拜登的另一大迫切內(nèi)政議程。競選時(shí)他攻擊特朗普嚴(yán)重?fù)p害美國民主價(jià)值觀，呼吁提升政府工作的透明度并強(qiáng)化問責(zé)制，確保白宮再次成為美國民主價(jià)值觀的核心支柱和捍衛(wèi)者，承諾尊重新聞自由、保障投票權(quán)、維護(hù)司法獨(dú)立等。拜登還認(rèn)為內(nèi)幕交易、利益沖突、洗錢和腐敗等行為導(dǎo)致美國競選資金系統(tǒng)缺乏透明度，應(yīng)采取措施防范。此外，他主張少數(shù)族裔和LGBT（指同性戀、雙性戀和跨性別者）權(quán)利平等，反對(duì)美國警察在執(zhí)法中過度使用暴力，致力于消除“系統(tǒng)性種族主義”、人道對(duì)待非法移民等。針對(duì)種族主義，上任首日他即發(fā)布行政令，要求聯(lián)邦政府采取全面行動(dòng)促進(jìn)種族平等。2021 年1 月26 日，他又簽署一系列有關(guān)種族歧視的行政令，包括推動(dòng)監(jiān)獄系統(tǒng)改革，消除“隱性歧視”，并從社會(huì)治理和社會(huì)待遇領(lǐng)域逐步改善美國少數(shù)族裔的生存和發(fā)展環(huán)境。他還解散了特朗普設(shè)立的“1776 年委員會(huì)”，該委員會(huì)旨在“糾正美國教育領(lǐng)域?qū)τ诙嘣摹e(cuò)誤教育’”。
拜登試圖在執(zhí)政團(tuán)隊(duì)任命上體現(xiàn)其對(duì)“多元化”的支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，拜登政府組建了歷史上族裔、性別最為多元化的內(nèi)閣。哈里斯作為副總統(tǒng)同時(shí)具有女性、非洲裔、印度裔三重身份，內(nèi)閣成員包括白人、非洲裔、拉美裔、亞裔和原住民，其中白人所占比重為50%，低于全美人口中占比61%的比重。拜登任命了哈蘭德?lián)蝺?nèi)政部長，她成為首位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣機(jī)構(gòu)的美洲原住民。拜登任命的女性閣員達(dá)到12名，超過了克林頓政府時(shí)期的歷史紀(jì)錄。
在移民領(lǐng)域，拜登政府撤銷了特朗普一系列管控的措施，包括停止可將聯(lián)邦資金挪用修建“邊境墻”的國家緊急狀態(tài)，徹底撤銷“禁穆令”，審查特朗普政府時(shí)期推出的針對(duì)其他國家的簽證限制，撤銷特朗普政府將逮捕“無證移民”作為移民和海關(guān)執(zhí)法局的優(yōu)先任務(wù)，恢復(fù)奧巴馬時(shí)期的《童年抵達(dá)者暫緩驅(qū)逐法》，承諾通過立法為這部分非法移民提供入籍途徑等。在控槍議題上，他批評(píng)現(xiàn)行美槍支安全法，呼吁控槍以減少槍支暴力。在平權(quán)議題上，他允許跨性別人士在軍中服役，敦促國會(huì)通過保護(hù)LGBT平等權(quán)利法案。
第二，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。圍繞疫情救助、重塑中產(chǎn)階級(jí)、增進(jìn)創(chuàng)新優(yōu)勢等目標(biāo)，拜登提出三大“經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”。首先是《救助計(jì)劃法案》。該法案于2021 年3 月11 日簽署，實(shí)施新一輪價(jià)值1.9萬億美元的經(jīng)濟(jì)刺激措施，力求實(shí)現(xiàn)盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。主要內(nèi)容包括：對(duì)年收入低于7.5 萬美元的個(gè)人、夫妻收入低于15 萬美元的家庭提供1400 美元的直接資金救助；將每周疫情失業(yè)救助金調(diào)整為300 美元，并延長至9 月；提高針對(duì)撫養(yǎng)兒童家庭的稅收抵免、擴(kuò)大學(xué)生貸款免稅金額，增加對(duì)學(xué)校重啟的資金幫助；加大應(yīng)對(duì)疫情投入，500 億美元用于新冠疫情檢測及追蹤，190 億美元用于擴(kuò)充公共衛(wèi)生隊(duì)伍，160 億美元用于疫苗分銷和供應(yīng)；為州和地方政府提供3500 億美元援助。拜登稱：“這項(xiàng)歷史性立法是重建美國的基石，給建設(shè)國家的工人和中產(chǎn)階級(jí)帶來奮斗的機(jī)會(huì)?！?/p>
其次是《美國就業(yè)計(jì)劃》。2021 年3 月31 日，拜登宣布投入2.25 萬億美元用于該計(jì)劃，將為美國提供“一代人”的工作。投入6710 億美元升級(jí)改造橋梁、道路、港口、機(jī)場等交通基礎(chǔ)設(shè)施；投入6500 億美元改善清潔飲用水、高速寬帶、清潔電網(wǎng)、房屋翻新以及校舍升級(jí)；投入5800億美元，用以擴(kuò)大研發(fā)、職業(yè)培訓(xùn)，尤其加大對(duì)制造業(yè)和中小企業(yè)幫扶，培育其競爭力，提升美國經(jīng)濟(jì)彈性；投入4000億美元，為老年人和殘疾人提供直接幫助。該計(jì)劃還與稅收計(jì)劃相互捆綁，通過對(duì)富人增稅對(duì)中下層減稅，以及改革公司稅、消除稅收漏洞，并推動(dòng)每小時(shí)15美元最低公司等，實(shí)現(xiàn)“用美國稅收購買美國產(chǎn)品并提供美國工作”的目標(biāo)。
再次是《美國家庭計(jì)劃》。2021 年4 月28 日，拜登宣布投入該計(jì)劃1.8 萬億美元，投資“美國兒童、家庭和經(jīng)濟(jì)的未來”，為經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新注入動(dòng)力。一是“實(shí)現(xiàn)可負(fù)擔(dān)和擴(kuò)大機(jī)會(huì)”的教育。2000 億美元用于3～4 歲兒童提供學(xué)前教育，1090 億美元提供2 年的免費(fèi)社區(qū)大學(xué)課程，460 億美元用于改善少數(shù)族裔教育，90 億美元增強(qiáng)教師隊(duì)伍。二是為家庭提供經(jīng)濟(jì)保障。2250億美元用于兒童照顧，2250億美元用于完善帶薪休假制度，450 億美元用于兒童營養(yǎng)援助，30 億美元用于產(chǎn)婦健康。三是利用稅收抵免幫助美國工人和家庭。延長《美國救援計(jì)劃》中的關(guān)于兒童稅收抵免政策、“兒童和家屬照顧稅收抵扣政策”永久化、降低醫(yī)保費(fèi)用等。
拜登和特朗普一樣，也把經(jīng)濟(jì)安全提高到國家安全高度，并為此簽署兩項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)行政令。一是“購買美國貨”行政令。2021 年1 月25 日，拜登簽署《關(guān)于確保未來由美國工人在美國制造的行政令》，加大對(duì)國內(nèi)產(chǎn)品的采購力度。設(shè)立美國制造辦公室，修訂聯(lián)邦政府采購條例，規(guī)定最終產(chǎn)品國內(nèi)含量提升至55%。二是“供應(yīng)鏈安全”行政令。2月24日，拜登簽署《美國供應(yīng)鏈行政令》，責(zé)成國家安全事務(wù)助理和總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理與美商務(wù)部、能源部、國防部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部等協(xié)調(diào)，全面審查美國全球供應(yīng)鏈和關(guān)鍵行業(yè)的潛在脆弱性，重點(diǎn)關(guān)注半導(dǎo)體制造及封裝、電動(dòng)汽車電池、稀土等關(guān)鍵礦物和其他戰(zhàn)略原材料、藥品及活性藥物成份等四大領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全，并在100 天內(nèi)向總統(tǒng)提交報(bào)告。在此基礎(chǔ)上，拜登還命令對(duì)國防、衛(wèi)生、信息技術(shù)、交通運(yùn)輸、能源和食品安全六大領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)估并向總統(tǒng)提交報(bào)告，為重新布局產(chǎn)業(yè)鏈作出謀劃。
第三，加強(qiáng)內(nèi)外統(tǒng)籌，積極打造中產(chǎn)階級(jí)外交。拜登競選和上臺(tái)后均主張內(nèi)外政策服務(wù)“中產(chǎn)階級(jí)利益”，國安顧問沙利文稱“國家安全與外交政策歸根結(jié)底要為美國工薪家庭、中產(chǎn)階級(jí)和普通人服務(wù)”；國務(wù)卿布林肯外交政策演講題為“為了美國人民的外交政策”。美國《國家安全戰(zhàn)略臨時(shí)指南》進(jìn)一步明確“美國國家安全與外交政策的最莊嚴(yán)義務(wù)是保護(hù)人民安全和利益”。中產(chǎn)外交成為拜登外交最主要的標(biāo)識(shí)，其宗旨是打破美國國家安全、外交政策與國內(nèi)政策的界限，使內(nèi)外政策融為一體、互為促進(jìn)。
在經(jīng)濟(jì)外交領(lǐng)域，為贏得與中國競爭，拜登決心加強(qiáng)創(chuàng)新能力，領(lǐng)導(dǎo)世界上“民主國家”反對(duì)“經(jīng)濟(jì)濫用”。對(duì)內(nèi)，承諾賦予美國學(xué)生“21 世紀(jì)工作的技能”，確保美國人獲得有質(zhì)量的醫(yī)保，投資于基礎(chǔ)設(shè)施，引領(lǐng)清潔能源革命并創(chuàng)造1000 萬個(gè)工作崗位。此外，促進(jìn)大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)投資于清潔能源、量子計(jì)算、人工智能、5G、高鐵等技術(shù)，并制定“有利于促進(jìn)共同繁榮和民主”的新興科技規(guī)范。在對(duì)外經(jīng)貿(mào)政策上，拜登政府承諾未來在貿(mào)易談判中將考慮中產(chǎn)階級(jí)的利益。具體看，就是針對(duì)“不公正”貿(mào)易政策作出快速有效的反應(yīng)，特別是貿(mào)易補(bǔ)貼、產(chǎn)能過剩等“貿(mào)易扭曲行為”；賦予總統(tǒng)收取關(guān)稅的權(quán)力，特別是涉及國家安全的事項(xiàng)；促進(jìn)WTO 合理改革，防止“搭便車者”搞國內(nèi)補(bǔ)貼，并加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。美國還將促進(jìn)各國在稅收等規(guī)章制度框架層面的融合統(tǒng)一，限制大公司壟斷，提高勞工與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，從而維護(hù)美國工人利益。
拜登政府還要結(jié)束“特朗普災(zāi)難”，實(shí)現(xiàn)五大“回歸”。一是回歸民主。人權(quán)民主重新成為重要議題。在競選時(shí)，拜登就提出將召開“全球民主峰會(huì)”，促進(jìn)“自由世界的共同目標(biāo)”，包括反腐、抵御“威權(quán)”和促進(jìn)世界人權(quán)；上臺(tái)后更以民主人權(quán)為借口夯實(shí)盟友、打壓對(duì)手、干涉發(fā)展中國家內(nèi)政。二是回歸多邊主義。拜登多次表示，將領(lǐng)導(dǎo)全球處理疫情及氣變、核不擴(kuò)散等挑戰(zhàn)，并以此樹立領(lǐng)導(dǎo)“榜樣”。為此美國重新加入《巴黎協(xié)定》，主辦全球氣候峰會(huì)，回歸世界衛(wèi)生組織，重新加入聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)，試圖重塑美國全球領(lǐng)導(dǎo)力。三是回歸外交優(yōu)先。在所有的美國對(duì)外資源中，拜登提出外交是最優(yōu)先工具。對(duì)內(nèi)，重建國務(wù)院，恢復(fù)了特朗普時(shí)期中斷的白宮、國務(wù)院、國防部日常簡報(bào)；對(duì)外全面重新評(píng)估外交政策，視外交為全球接觸的最優(yōu)先工具，而武力只是“最后的手段”。拜登政府已宣布年內(nèi)從阿富汗撤軍，將更多的資源投入到“印太”。四是回歸盟友。重新確認(rèn)跨大西洋伙伴關(guān)系，促美國與歐盟、英國采取“共同議程”，推動(dòng)美日歐就供應(yīng)鏈、抗疫、民主人權(quán)合作；承諾按照同盟條約防衛(wèi)日、韓、澳、菲、泰安全，加強(qiáng)與印度、越南、馬來西亞、新加坡、印尼、中國臺(tái)灣、新西蘭等的伙伴關(guān)系；加強(qiáng)與印度伙伴關(guān)系，防范南亞國家發(fā)生“邊界沖突”；推動(dòng)國會(huì)在未來四年向中美洲提供40 億美元援助；與非洲建立“伙伴關(guān)系”，投資市民社會(huì)，加強(qiáng)長期的政治經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系和多重合作。五是回歸“新時(shí)代”軍控體系。拜登始終主張，若伊朗回歸并遵守“伊核協(xié)議”，美國也將重返該協(xié)議；重新激活朝核談判，采取“分階段棄核”方式啟動(dòng)談判，團(tuán)結(jié)與包括中國在內(nèi)的盟友伙伴協(xié)調(diào)政策，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)半島無核化目標(biāo)；延長美俄削減戰(zhàn)略武器條約，并謀求將此作為新軍控條約的基礎(chǔ)。
第四，力推綠色新政。拜登高度重視氣變與綠色能源議題，視此為其執(zhí)政“標(biāo)識(shí)性”的內(nèi)容。在執(zhí)政首日既簽署應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)行政令，取消Keystone XL 輸油管道許可，停止北極國家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)開發(fā)，撤銷特朗普以犧牲環(huán)境為代價(jià)促進(jìn)能源基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)增長的行政令和備忘錄。2021 年1 月27 日，拜登政府宣布終止在聯(lián)邦土地和近海水域租用新的石油和天然氣，推進(jìn)氫氟碳化合物減排。另一方面，拜登提出的就業(yè)計(jì)劃也旨在使美國走上綠色能源經(jīng)濟(jì)軌道，未來為美國創(chuàng)造1000萬新工作崗位；領(lǐng)導(dǎo)清潔經(jīng)濟(jì)革命，計(jì)劃未來10年投入1.7萬億美元發(fā)展清潔能源技術(shù)，爭取到2050 年實(shí)現(xiàn)“凈零排放”。在對(duì)外方面，除回歸《巴黎協(xié)定》，主持召開線上氣候峰會(huì)，承諾美國在2030年溫室氣體排放比2005年減少50%～52%；提出“全球氣候野心倡議”，支持發(fā)展中國家確立零排放戰(zhàn)略；制定氣候友好型投資標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)美國國際發(fā)展金融公司、千年挑戰(zhàn)計(jì)劃等投資于氣變友好型領(lǐng)域等。美國希望通過多邊方式，鎖定減少全球航運(yùn)和航空業(yè)排放的可執(zhí)行承諾；采取措施確保其他國家落實(shí)具體承諾，避免他國食言對(duì)美國經(jīng)濟(jì)競爭力造成更大損害。
二
拜登上任后面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。從施政效果看，可以說取得初步成效，但也面臨諸多瓶頸。
首先，拜登的抗疫舉措在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)了美國國內(nèi)的疫情形勢。拜登上臺(tái)初期承諾將在100天內(nèi)完成接種1 億支疫苗，但實(shí)際上在執(zhí)政58 天即完成，在100 天達(dá)2.2 億，其中有70%的65 歲以上人口完成接種。在疫苗和防控措施的共同作用下，美國疫情得到了一定程度控制。拜登上任時(shí)，美國日均新增感染者達(dá)到近20 萬人，在執(zhí)政百日后已下降至5萬人左右，并且數(shù)量不斷下降。當(dāng)前美新增病例、病死病例降至2020 年9 月第二波疫情過后的水平，美國醫(yī)療系統(tǒng)荷載大幅降低，2021 年5 月美國還開始對(duì)外輸送疫苗。拜登處理種族問題的立場也得到了少數(shù)族裔的顯著支持，在重建國內(nèi)民主、緩和社會(huì)矛盾等方面也取得一定成效。
其次，美國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了較快反彈和復(fù)蘇。據(jù)美國商務(wù)部經(jīng)濟(jì)分析局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021 年1 季度美國GDP達(dá)22.05萬億美元，已恢復(fù)至疫情前水平。美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)測，2021 年美國經(jīng)濟(jì)將增長6.5%，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。與特朗普相比，拜登經(jīng)濟(jì)政策加速左轉(zhuǎn)，主張通過大幅刺激、加大社會(huì)和福利支出、增加稅收、擴(kuò)大政府干預(yù)的方式刺激經(jīng)濟(jì)。拜登政府經(jīng)濟(jì)刺激規(guī)模巨大。其1.9 萬億美元的《美國救援計(jì)劃》是疫情以來美國第六輪刺激措施，致使美國財(cái)政刺激規(guī)模累計(jì)高達(dá)5.59 萬億美元。其推出的《美國就業(yè)計(jì)劃》和《美國家庭計(jì)劃》總規(guī)模更超過4萬億美元，其中就業(yè)計(jì)劃的基建支出規(guī)模占當(dāng)年GDP 的比重已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過艾森豪威爾的高速公路計(jì)劃和克林頓的“信息高速公路計(jì)劃”，僅次于羅斯福新政，一旦付諸實(shí)施，將拉動(dòng)美國長期經(jīng)濟(jì)增長。在美國疫苗接種大幅上升、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的封鎖逐步解除背景下，拜登政府再推經(jīng)濟(jì)刺激措施，可以獲得比以往更好的“財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)”，有助于經(jīng)濟(jì)盡快反彈復(fù)蘇。此外，拜登政府的財(cái)政政策與美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策邊界日益模糊，美國正通過債務(wù)貨幣化的方式，向全球分?jǐn)偽C(jī)應(yīng)對(duì)成本，獲得更多的財(cái)政政策空間；在推出《家庭計(jì)劃》和《就業(yè)計(jì)劃》時(shí)，美國同步推進(jìn)個(gè)人和公司稅改，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，以可持續(xù)的方式布局長期經(jīng)濟(jì)增長。
再次，在綠色新政上取得較好進(jìn)展。拜登在傳統(tǒng)溫室氣體和氫氟碳化物排放、重返《巴黎協(xié)定》、主辦氣候峰會(huì)等推進(jìn)難度相對(duì)較小的問題上取得了階段性成果，節(jié)約主要精力和資源聚焦后續(xù)綠色基建投資、多邊氣候合作等“深水區(qū)”問題。同時(shí)，在外交上也基本按照競選承諾，盡快實(shí)現(xiàn)了回歸多邊主義、彌合盟友關(guān)系、強(qiáng)化民主人權(quán)、聚焦中國競爭等目標(biāo)。特別是在打造以應(yīng)對(duì)中國為核心的多層次聯(lián)盟方面初現(xiàn)成效，美國在國際上的形象也有一定程度改善。
但是，拜登施政也面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。第一，移民政策效果不彰。其采取的一系列糾偏措施盡管有進(jìn)步意義，但使美墨邊境非法移民激增。2021 年3 月，非法移民數(shù)量超17 萬人，創(chuàng)下近年來最高。大量非法移民涌入導(dǎo)致美國南方難民收容達(dá)超負(fù)荷狀態(tài)，成為拜登政府不得不應(yīng)對(duì)的社會(huì)危機(jī)。為此，拜登不得不任命副總統(tǒng)哈里斯專責(zé)應(yīng)對(duì)拉美移民及難民問題，促進(jìn)美國與難民主要來源國之間的協(xié)調(diào)。4 月16 日，拜登政府簽署行政令，將2021 年美國接收的難民數(shù)量限制在1.5 萬人，延續(xù)了特朗普政府時(shí)期的水平。這一做法違背了其競選承諾，也遭到輿論詬病。僅有34%的美國民眾在移民議題上滿意拜登政府的應(yīng)對(duì)措施。這對(duì)即將面臨中期選舉的拜登政府和民主黨是個(gè)危險(xiǎn)信號(hào)。
第二，政治極化掣肘內(nèi)外議程。美國在應(yīng)對(duì)疫情時(shí)面臨一場國家制度危機(jī)。2020 年大選混亂程度史上罕見，特朗普及共和黨一直拒絕承認(rèn)敗選，甚至煽動(dòng)民眾用行動(dòng)抗議“選舉不公”。2021 年1月，震驚全球的“沖擊國會(huì)山”事件，更將政治亂象推向高峰。從2020年大選結(jié)果看，拜登勝選不是美國人民的共同選擇，而只是民主黨聯(lián)合部分中間派的一次反撲。這意味著選舉本身不能根本性地重塑美國兩黨政治生態(tài)和政治版圖。特朗普拒絕承認(rèn)敗選，共和黨也沒有在敗選后進(jìn)行黨派重組，推舉新的黨派領(lǐng)袖。特朗普支持者仍在地方和聯(lián)邦層面具有強(qiáng)大影響力。選后特朗普支持者在多個(gè)州發(fā)動(dòng)針對(duì)“投票權(quán)”的限制性立法，試圖為民主黨動(dòng)員基層選民設(shè)置障礙。這一問題直接沖擊了拜登及民主黨的選民利益，但又涉及聯(lián)邦和地方之間的權(quán)力邊界問題，因此非常敏感。同時(shí)，伴隨著美國十年一次的人口普查結(jié)束，選區(qū)劃分將成為兩黨接下來的斗爭焦點(diǎn)。從地方政治生態(tài)看，共和黨仍然控制著全美50 個(gè)州中30 州的州議會(huì)多數(shù)，在這場斗爭中也居于較為有利的地位。
拜登政府的重大施政始終面臨共和黨的檢視。在《就業(yè)計(jì)劃》方面，雖然兩黨在推動(dòng)基建大方向上有一定共識(shí)，但在項(xiàng)目如何設(shè)立、資金如何籌集與分配等關(guān)鍵問題上，府會(huì)、兩黨分歧巨大。在《家庭計(jì)劃》上，針對(duì)富人加稅是在動(dòng)華爾街和商界精英的奶酪，更是在顛覆特朗普的稅改政治遺產(chǎn)。此外，鑒于上輪拜登推出的1.9 萬億美元經(jīng)濟(jì)刺激措施，在參院沒有獲得任何共和黨議員支持，后續(xù)計(jì)劃要在國會(huì)通過并落地生效，難度極大。國會(huì)如想動(dòng)用“快速調(diào)節(jié)程序”，以簡單多數(shù)在參院強(qiáng)行投票通過，則既缺少道義基礎(chǔ)，也面臨程序困境，增加兩大計(jì)劃最終落地生效的難度與復(fù)雜性。南部邊境難民危機(jī)、稅改引起共和黨及保守派媒體的持續(xù)抨擊，成為共和黨鞏固基本盤、調(diào)動(dòng)民意、爭取中間選民的主要著眼點(diǎn)。如果拜登政府在這些領(lǐng)域操之過急，或讓危機(jī)失控，將直接影響民主黨在2022 年中期選舉的前景。
第三，經(jīng)濟(jì)趟過淺水區(qū)后面臨三大挑戰(zhàn)。雖然拜登的經(jīng)濟(jì)措施對(duì)美國經(jīng)濟(jì)短期反彈具有重要的刺激作用，但也會(huì)帶來諸多副產(chǎn)品，給美國經(jīng)濟(jì)構(gòu)成潛在損害。尤其是容易推進(jìn)的刺激計(jì)劃已經(jīng)落地，后續(xù)無論基建和稅改計(jì)劃，必將觸及多方利益。進(jìn)入深水區(qū)后，拜登經(jīng)濟(jì)計(jì)劃落實(shí)不易。
一是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。盡管經(jīng)濟(jì)刺激可以加快經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與增長，進(jìn)而增加財(cái)政收入，并最終彌補(bǔ)前期刺激性支出。但與此同時(shí)美國聯(lián)邦債務(wù)規(guī)模也不斷膨脹。賓夕法尼亞大學(xué)預(yù)測，1.9萬億美元的刺激措施會(huì)導(dǎo)致美國政府長期的額外債務(wù)。2022 年公共債務(wù)上漲會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長損失0.2%，甚至到2040年還將損失GDP 的0.3%。CBO 預(yù)測，2030 年美國聯(lián)邦債務(wù)總額達(dá)33.33 萬億美元，其中僅利息支付一項(xiàng)就超過6950 億美元；假定未來十年美國經(jīng)濟(jì)年均增長3%，2030 年美債務(wù)利息支出占GDP 的比重將達(dá)到2.48%，超過拜登政府設(shè)定的利息支付占GDP2%的最高可容忍上限。這意味著，財(cái)政“擠出效應(yīng)”將會(huì)影響《家庭計(jì)劃》《就業(yè)計(jì)劃》等聯(lián)邦政府重要項(xiàng)目支出的后續(xù)推進(jìn)，大幅壓縮應(yīng)對(duì)下一輪危機(jī)的財(cái)政政策空間。
二是政策“退坡”。根據(jù)美國負(fù)責(zé)任聯(lián)邦預(yù)算委員會(huì)（CRFB）統(tǒng)計(jì)，疫情以來的美國經(jīng)濟(jì)刺激措施，在2021 年年內(nèi)就要開始逐步到期退出，共有12項(xiàng)重要的刺激措施相繼到期。例如，9 月6 日，每周失業(yè)救助300 美元的政策到期；9 月30 日，對(duì)需要家庭臨時(shí)救助項(xiàng)目（TANF）、補(bǔ)充營養(yǎng)援助項(xiàng)目（SNAP）等到期；12 月31 日疫情期間兒童稅收抵扣到期。這將導(dǎo)致美國財(cái)政政策陷入兩難。一方面，如果延續(xù)已到期救助項(xiàng)目，將會(huì)再次增加債務(wù)負(fù)擔(dān)，擠占后續(xù)《家庭計(jì)劃》《就業(yè)計(jì)劃》財(cái)政空間。CRFB 預(yù)測，僅2021 年12 項(xiàng)措施的延期成本高達(dá)1.8萬億美元。另一方面，如果不再延期上述救助措施，那么財(cái)政政策對(duì)美國經(jīng)濟(jì)后續(xù)復(fù)蘇的支撐作用就會(huì)大幅減弱，不排除經(jīng)濟(jì)二次掉頭的風(fēng)險(xiǎn)。
三是通脹壓力。回顧20 世紀(jì)60～70 年代的大通脹，根本原因是約翰遜和尼克松政府為了經(jīng)濟(jì)成績單，肆意揮霍財(cái)政支出、濫發(fā)貨幣放水。歷史似乎正在重演，美國財(cái)政貨幣政策邊界愈發(fā)模糊，聯(lián)邦政府大規(guī)?；ㄥX后，美聯(lián)儲(chǔ)通過大額資產(chǎn)購買計(jì)劃買單，進(jìn)行債務(wù)貨幣化，其結(jié)果是造成美國貨幣驅(qū)動(dòng)型通貨膨脹。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年4 月至2021 年3月，美國M2 從17.17 萬億上漲到19.8 萬億美元，增長15.3%；M1 從4.8 萬億增長到18.68 萬億美元，增長289%。加之經(jīng)濟(jì)回暖后的需求釋放，也在增加美國經(jīng)濟(jì)短期的通脹壓力。為應(yīng)對(duì)后續(xù)通脹上升，美聯(lián)儲(chǔ)或不得不提升利率、轉(zhuǎn)向?qū)捤韶泿耪?，這不僅會(huì)加劇美國債務(wù)負(fù)擔(dān)，也會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇腳步。
第四，綠色新政面臨一定阻力。從綠色基建看，拜登《就業(yè)計(jì)劃》將推進(jìn)綠色基建作為核心內(nèi)容，但面臨兩大阻力。一是共和黨反對(duì)。計(jì)劃中涉及拜登和民主黨對(duì)老人和殘疾人的“關(guān)懷經(jīng)濟(jì)”、增加福利支出等主張，被共和黨認(rèn)為是在基建計(jì)劃中夾帶政治私貨。二是資金阻力。共和黨認(rèn)為，拜登的基建計(jì)劃過于奢侈，遂提出了價(jià)值僅5680億美元的“瘦身版”替代方案，這將導(dǎo)致拜登綠色基金計(jì)劃大幅縮水。錢從哪來、規(guī)模多少、怎么分配等問題均存在極大的不確定性。而“經(jīng)濟(jì)脫碳”則面臨投入不足的問題。雖然拜登的大規(guī)模基建計(jì)劃包括大量的氣候變化領(lǐng)域投資，但仍被認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)脫碳領(lǐng)域投入不足。羅斯福研究所統(tǒng)計(jì)稱，美國基建計(jì)劃應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的必要投資規(guī)模太小，每年不及美國GDP 的1%。如果要使美國經(jīng)濟(jì)真正脫碳，公共投資必須要提高到GDP的3%～5%。資金投入不足，或掣肘美國在經(jīng)濟(jì)脫碳領(lǐng)域的前進(jìn)腳步。最后，多邊主導(dǎo)力仍有待觀察。在美國主辦的領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)上，拜登作出更為大膽激進(jìn)的減排承諾，但如何具體落實(shí)還沒有具體方案。加之美國選舉政治的不確定性，他國對(duì)美國的質(zhì)疑并未消退，影響其多邊氣候行動(dòng)的主導(dǎo)力。此外，多國領(lǐng)導(dǎo)人在氣候峰會(huì)上作出的是原則性承諾，尚未有明確的路線圖和政策手段，最終落地生效還充滿不確定性。美國在氣候變化問題上的多邊主導(dǎo)力還有待進(jìn)一步觀察。
第五，中產(chǎn)階級(jí)外交有一定局限性。盡管拜登的中產(chǎn)階級(jí)外交首次明確提出國內(nèi)、國際政策一體化觀點(diǎn)，但奧巴馬時(shí)期就有“制造業(yè)回歸”和“出口倍增計(jì)劃”，特朗普時(shí)期也有“美國優(yōu)先”及“經(jīng)濟(jì)安全是就是國家安全”的說法，拜登的中產(chǎn)階級(jí)外交不過是將政策進(jìn)一步明確而已。拜登政府還將其整體外交政策納入中產(chǎn)外交的盤子，事實(shí)上是為美國優(yōu)先的外交政策變換了一種更加溫和和討好國內(nèi)的說法。美國中產(chǎn)階級(jí)式微有其深刻的結(jié)構(gòu)性根源，改變絕非一日之功，在拜登任內(nèi)以外交給中產(chǎn)帶來好處恐難見效。拜登政府視拉攏盟友、重塑機(jī)制、搶占規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)為核心命脈，但盟友是否靠得住、在對(duì)中俄及全球議題與規(guī)則制定問題上是否隨美國起舞，仍存疑問。特別是隨著中美實(shí)力差距的縮小，第三方對(duì)中國依賴更強(qiáng)，中國對(duì)國際事務(wù)、國際規(guī)則制定的影響力更大，美國恐更難如愿。此外，打人權(quán)牌、民主牌也難以服眾。除了歐洲鐵桿盟友，日本、韓國、印度及東南亞、拉美非洲均對(duì)此忌憚，美國難以形成民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。美國將中、俄、朝、伊視為對(duì)手，但對(duì)中俄競爭將是長期博弈，難以短期見效，朝、伊問題也充滿變數(shù)，拜登政府難以有效管控。
三
拜登政府百日新政最顯著的特點(diǎn)就是內(nèi)外統(tǒng)籌，而中國因素可謂其實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌的核心動(dòng)力和杠桿。換言之，與中國競爭并力爭實(shí)現(xiàn)勝出是其推行內(nèi)外議程的核心動(dòng)力。
拜登政策的對(duì)華政策調(diào)整是影響中美關(guān)系走向的主要因素。拜登政府的對(duì)華政策是從奧巴馬后期開始的美國對(duì)華政策調(diào)整的延續(xù)。在奧巴馬中后期，美國已將中國確定為“有限修正主義國家”，并展開對(duì)華政策轉(zhuǎn)變大辯論。特朗普上臺(tái)后，明確提出中國是“頭號(hào)戰(zhàn)略競爭對(duì)手”，并對(duì)華開啟“全政府—全社會(huì)”應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略。疫情發(fā)生后，特朗普對(duì)華戰(zhàn)略由“全面競爭”向“全面對(duì)抗”轉(zhuǎn)化，中美新冷戰(zhàn)如箭在弦。拜登政府上臺(tái)后，修正了對(duì)華“全面對(duì)抗”的做法，承諾重新評(píng)估對(duì)華政策。
從拜登政府相關(guān)政策文件與官員表態(tài)看，美國新對(duì)華戰(zhàn)略并未拋棄特朗普政府的相關(guān)內(nèi)容，而是在繼承其內(nèi)核基礎(chǔ)上，在方式方法上進(jìn)行策略性調(diào)整。從戰(zhàn)略定位看，美國將中國描述為“唯一擁有經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)實(shí)力對(duì)穩(wěn)定開放的世界體系構(gòu)成重大挑戰(zhàn)的國家”；布林肯宣稱“美中關(guān)系是美在21 世紀(jì)面臨的最大地緣政治考驗(yàn)”。這與特朗普的對(duì)華戰(zhàn)略定位區(qū)別不大。但另一方面，美方也認(rèn)為，中國不是前蘇聯(lián)，中美矛盾非你死我活。美國國安顧問沙利文指出，中國盡管是比蘇聯(lián)還強(qiáng)大的競爭對(duì)手，但又是必不可少的合作伙伴；國安會(huì)“印太”事務(wù)協(xié)調(diào)員坎貝爾也稱，美中關(guān)系完全不同于美蘇之間黑白分明，而是一種“多元架構(gòu)”，兩國“相互依賴非常之深”。由此，在對(duì)華政策目標(biāo)上，拜登政府強(qiáng)調(diào)謀求中美“競爭性共存”。沙利文提出，“競爭的目的不是一方吃掉另外一方”，應(yīng)既維護(hù)美國利益，又不至過激而引發(fā)冷戰(zhàn)式的威脅感；坎貝爾則強(qiáng)調(diào)，“競爭必須保持警惕與謙遜的態(tài)度，圍繞與中國共存的目標(biāo)而不是期望改變它來進(jìn)行”。國會(huì)《戰(zhàn)略競爭法案》提出，美國對(duì)華應(yīng)實(shí)現(xiàn)“可控競爭”，在“符合美國國家利益的領(lǐng)域?qū)で蠛献鳌?，如降?jí)軍事沖突、構(gòu)建戰(zhàn)略安全等。
拜登政府的對(duì)華政策思路貫穿兩大主線。一條主線是不回避競爭、不放棄合作、不懼怕對(duì)抗。布林肯在其首次外交政策講話中提出該思路，即：“在應(yīng)該競爭的時(shí)候競爭，在可以合作的時(shí)候合作，在必須對(duì)抗的時(shí)候?qū)埂?。其中，競爭是主旋律，且將涉及政治、外交、軍事、?jīng)濟(jì)、高科技、意識(shí)形態(tài)各方面。美國將“以實(shí)力為后盾”與中方競爭與合作；對(duì)華合作“絕不能讓出美國在亞洲的勢力范圍，絕不能將世界上最有活力的產(chǎn)業(yè)遷往中國而對(duì)美國工人和企業(yè)造成傷害，絕不能將美國盟友與伙伴當(dāng)作討價(jià)還價(jià)的籌碼”?？藏悹柼岢鰧?duì)中國應(yīng)“賞罰分明”：有功則賞、有過則罰。針對(duì)所謂中國“冒險(xiǎn)主義”所帶來的“威脅”，應(yīng)加強(qiáng)軍事威懾，并向盟友提供外交與軍事防衛(wèi)；針對(duì)所謂中國“不公正和非法”貿(mào)易行為、“網(wǎng)絡(luò)盜竊等強(qiáng)制性”經(jīng)濟(jì)行為及削弱美國新興技術(shù)、侵蝕美國戰(zhàn)略優(yōu)勢和國家競爭力的行為則應(yīng)展開對(duì)抗。
另一條主線是將解決國內(nèi)問題與應(yīng)對(duì)中國挑戰(zhàn)聯(lián)系起來。布林肯提出，對(duì)美國人最有效的方法就是與“強(qiáng)有力、威權(quán)主義的中國”加強(qiáng)競爭，投資于“人民、經(jīng)濟(jì)和民主”、恢復(fù)美國的可信性和重振全球領(lǐng)導(dǎo)力，加強(qiáng)盟友伙伴網(wǎng)絡(luò)，通過明智的軍事投資威懾中國侵略和反對(duì)對(duì)“集體安全、繁榮與民主生活方式的威脅”?！杜R時(shí)指南》進(jìn)一步提出美國需要在以下方面應(yīng)對(duì)中國挑戰(zhàn)，包括對(duì)抗“不公正和非法”貿(mào)易行為、“網(wǎng)絡(luò)盜竊等強(qiáng)制性”經(jīng)濟(jì)行為，以及削弱美新興技術(shù)、侵蝕美戰(zhàn)略優(yōu)勢和國家競爭力的行為；確保維護(hù)對(duì)美國家安全至關(guān)重要的技術(shù)與醫(yī)療供應(yīng)鏈安全；維護(hù)包括航行自由和飛越權(quán)在內(nèi)的全球公地安全；對(duì)盟友提供外交與軍事防衛(wèi)；支持中國鄰國和商業(yè)伙伴政策選擇的獨(dú)立性，防止其受到中國壓制和影響；促進(jìn)“基于地區(qū)驅(qū)動(dòng)而非外力操縱的發(fā)展”；支持臺(tái)灣作為“民主和關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)安全伙伴”；確保美國公司在與中國做生意時(shí)不受價(jià)值觀壓制；支持包括香港、新疆和西藏在內(nèi)的民主人權(quán)。此外，報(bào)告亦明確“與中國展開戰(zhàn)略競爭并不排除與中國合作”，稱歡迎中國在氣候變化、全球衛(wèi)生安全、軍控、防擴(kuò)散等領(lǐng)域與美國合作。
從實(shí)踐看，拜登政府充分發(fā)揮民主、盟友與機(jī)制的“比較優(yōu)勢”加大對(duì)華競爭。拜登主張將價(jià)值觀置于外交政策的核心，對(duì)中國涉疆、涉港、涉藏政策指手畫腳，聯(lián)合歐洲對(duì)中國實(shí)施制裁。同時(shí)，地緣上以“印太”、歐洲為兩翼，以盟友關(guān)系為內(nèi)核，對(duì)華實(shí)施包圍。在“印太”，以美日澳?。≦UAD）為核心建立多層次議題聯(lián)盟。其中美日同盟尤為重要，美日峰會(huì)確定兩國進(jìn)入強(qiáng)化對(duì)華“共同框架”、制定“共同優(yōu)先次序”、執(zhí)行“共同議程”的“新時(shí)代”。在美國促動(dòng)下，四方首次召開首腦會(huì)，就疫情達(dá)成經(jīng)濟(jì)與衛(wèi)生協(xié)定，并在網(wǎng)絡(luò)、太空、關(guān)鍵技術(shù)、反恐、高質(zhì)量基建投資、海上安全方面加強(qiáng)合作，促使“市場驅(qū)動(dòng)型”和基于“民主法治”的經(jīng)濟(jì)增長。美國還想將QUAD 擴(kuò)容至整個(gè)“印太”“民主國家”與美現(xiàn)有聯(lián)盟機(jī)制相呼應(yīng)。2020 年新西蘭、韓國、越南首次參加QUAD 會(huì)議。2021年，英國伊麗莎白航母戰(zhàn)斗群部署至東亞，法國參與美日軍演，德國派護(hù)衛(wèi)艦到南海并在日韓澳停泊?？藏悹栠€提出通過“民主十國”（G7加上澳、印度、韓）解決貿(mào)易、技術(shù)、供應(yīng)鏈和標(biāo)準(zhǔn)問題。在歐洲，拉攏歐盟、北約，宣布停止從德撤軍，重申北約第五條集體自衛(wèi)承諾，鼓吹美歐“共同價(jià)值觀”。在美國鼓噪下，北約將中國威脅視為轉(zhuǎn)型動(dòng)力，歐盟將中國定義為“系統(tǒng)性競爭者”，參與對(duì)華制裁。美國還積極經(jīng)營南亞、中亞、中東、非洲及拉美，調(diào)查中國投資陸海港、交通、能源情況，提高經(jīng)濟(jì)、安全與人權(quán)合作，離間對(duì)華關(guān)系。美國還十分重視規(guī)則機(jī)制的作用，將其視為制約中國發(fā)展的有力武器。一方面，不斷強(qiáng)調(diào)“航行自由、主權(quán)平等、透明、和平解決爭端、契約至上、跨境貿(mào)易”等規(guī)則與秩序的重要性，刻意凸顯中國消極的威權(quán)形象；另一方面以氣變、清潔能源、全球衛(wèi)生議程與醫(yī)療供應(yīng)等為抓手，搶占全球治理制高點(diǎn)。美國還計(jì)劃對(duì)中國在國際機(jī)制的影響力展開調(diào)查，以制定有針對(duì)性的對(duì)策。
盡管拜登政府始終沒有改變對(duì)華以競爭為主的戰(zhàn)略，持續(xù)聯(lián)合盟友、多管齊下對(duì)中國共同施壓，但正如拜登在百日講話中所言，美國并不愿與中國沖突，雖然美國必須確保在“贏得競爭并繼續(xù)成為全球主導(dǎo)國家”。布林肯也稱，軍事對(duì)抗不符合兩國利益，美國并不希望“打垮中國，但不允許中國挑戰(zhàn)基于法治的國際秩序”。這表明，拜登政府對(duì)華將聚焦于以經(jīng)濟(jì)、科技及規(guī)則機(jī)制競爭為主的軟制衡，但其強(qiáng)化盟友、訴諸制裁、輔之以軍事威懾的手法，相較于特朗普可能更符合美國的長遠(yuǎn)利益，也加大了中方的對(duì)應(yīng)難度。不過，拜登政府對(duì)華政策有一定連貫性和可預(yù)測性，也意味著中美關(guān)系相較過去可能會(huì)更穩(wěn)定、更務(wù)實(shí)。下一步，中美經(jīng)貿(mào)與軍事對(duì)話即將展開，也意味著兩國合作機(jī)制會(huì)逐步重啟?！?/p>
