姚邁新

[摘? 要]韌性城市理念的興起和理論的日趨成熟為優(yōu)化城市公共安全治理、解決城市公共安全面臨的問題提供了新的方向和路徑。通過對韌性城市的科學內涵進行解析，梳理韌性城市建設的國內實踐和相關研究，分析韌性城市建設對于城市公共安全治理的價值，研究近年來廣州市在韌性城市建設中形成的經(jīng)驗和問題，進而提出加快韌性城市建設、推進城市公共安全治理的策略。

[關鍵詞]韌性城市;城市公共安全;城市治理;建設路徑

[中圖分類號]D632.5? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）08-0074-07

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，要“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設更高水平的平安中國”，“加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控”。[1]當前，城市面臨的公共安全問題日漸凸顯，如何促進城市公共安全治理的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)城市公共安全治理能力的有效提升已成為中國城市治理進程中面臨的重大議題。對城市而言，加強公共安全治理是做好其他工作的前提和基礎。韌性城市理念的興起和理論的日趨成熟順應了城市安全發(fā)展的需要，為優(yōu)化城市公共安全治理、解決城市公共安全面臨的問題，提供了新的方向和路徑。隨著城市化進程的快速推進，城市治理蘊藏著巨大的內生性風險和公共安全問題，城市公共安全治理面臨極大的挑戰(zhàn)與壓力。

2021年1月，廣州市政府工作報告中明確提出要“建設韌性城市，強化本質安全”[2]。廣州市在“以韌性城市建設促進城市公共安全治理”方面已經(jīng)開始行動，積累了寶貴經(jīng)驗，但也暴露出一些問題，因而值得作為范本進行深入研究。韌性是指復雜系統(tǒng)面對沖擊和不確定性擾動的吸收、適應能力，并以此維持和恢復系統(tǒng)的各項功能，應對外界不利的影響和挑戰(zhàn)。推進韌性城市建設，有助于更好地加強城市風險防控，統(tǒng)籌城市的發(fā)展與安全，促進城市安全治理體系更加完善。

一、韌性城市的科學內涵和實踐現(xiàn)狀

（一）韌性城市論析及相關研究

韌性城市是指能夠抵御外界的沖擊，緩沖和應對不確定性擾動，有效維持社會結構的總體平穩(wěn)和社會可持續(xù)發(fā)展，保持其主要特征和關鍵功能不受明顯影響的城市系統(tǒng)。韌性城市是一個更關注在危機中學習、適應以及自我組織的“城市—社會—經(jīng)濟—自然”復合生態(tài)系統(tǒng)。韌性城市建設為城市安全發(fā)展提供了一條新的路徑，使得城市在應對未來不可預測、不確定性沖擊時，能夠最小化各類災害帶來的負面影響。具體來說，在安全風險初現(xiàn)端倪時，能夠及時識別并加以防范;在危機發(fā)生時，能夠迅速進行抵御;在危機發(fā)生以后，能夠合理加以應對，從災害中恢復過來。

國外關于韌性城市的研究成果較多，近年來，韌性思想及韌性城市理念被引入國內，引起學者的高度關注，并成為學術研究熱點。例如，邵亦文等認為，城市韌性是建立在傳統(tǒng)規(guī)劃理論上的指導現(xiàn)代城市可持續(xù)發(fā)展的全新途徑。[3]高恩新認為，基于韌性理念的城市安全管理拋棄了傳統(tǒng)的躲避、隔離和抵御外部擾動的策略。[4]唐皇鳳等認為，韌性城市是平安城市的升級版和加強版，是實現(xiàn)城市公共安全治理現(xiàn)代化的新模式和新選擇。[5]對韌性城市的相關研究，主要集中在運行機制、效能評價和規(guī)劃設計等方面。例如，荊林波認為，韌性城市能夠繼續(xù)保持穩(wěn)定有序的物質和社會結構，其韌性的產(chǎn)生需要具備三個必要條件，即資源冗余充沛、資源高效運行、資源運行保持良好秩序。[6]華智亞認為，引入韌性思維和韌性視角來規(guī)劃、設計和建設“韌性基礎設施”，有利于應對各種風險和威脅、提升城市綜合防災減災能力并保障城市的安全運行。[7]通過文獻梳理可見，在已有研究中選取某一城市進行典型案例分析，深度發(fā)掘其在韌性城市建設中存在的經(jīng)驗與問題，并提出韌性城市建設推進策略的尚不多見。

（二）韌性城市建設的國內實踐現(xiàn)狀

近年來，韌性城市在我國得到了廣泛關注，但韌性城市建設總體仍處于起步階段。國內有一些城市將韌性城市理念付諸實踐，例如，北京是第一個將韌性城市建設任務納入城市總體規(guī)劃的城市，上海已提出要建設可持續(xù)的韌性生態(tài)之城，雄安新區(qū)提出了全過程安全韌性規(guī)劃建設要求及防災能力提升策略，并確立了建設國際地震安全韌性城市典范的目標等。2016年，四川德陽、湖北黃石、浙江義烏和海鹽等城市入選“全球100韌性城市”。從各地韌性城市建設實踐來看，由于城市的資源稟賦、歷史條件和發(fā)展特色各不相同，各個城市韌性城市建設的重點和路徑存在著很大的差異，共同存在的問題包括：韌性城市建設中“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象比較突出;關注城市物質基礎的韌性建設較多，強調社區(qū)網(wǎng)絡及人群關系的韌性建設不足;韌性城市建設缺乏法律法規(guī)層面的切實保障;實施主體不明確，牽涉部門之間協(xié)調合作力度不夠;社會多元力量組織動員效果不彰;等等。破除這些問題的前提是要深入認識韌性城市建設對于城市公共安全治理的重大價值。

二、韌性城市建設之于城市公共安全治理的價值旨歸

當前，我國城市化進程不斷加快，城市運行體系的復雜性逐級攀升，城市公共安全形勢日趨嚴峻，城市面臨的各類安全事故及風險呈現(xiàn)出相互疊加的態(tài)勢，城市公共安全已經(jīng)成為平安中國建設中的重大議題。當前，我國城市公共安全治理能力和水平仍處在爬坡期和過坎期，我國城市公共安全治理能力與城市快速發(fā)展現(xiàn)狀不相匹配，存在著較大失衡。建立并完善基于韌性城市建設的城市公共安全治理體系，對提升城市公共安全治理水平有著十分重大的意義和價值。

（一）重視顯在挑戰(zhàn)和不確定性擾動等各類城市安全威脅

城市作為一個復雜的系統(tǒng)，面臨的安全威脅呈現(xiàn)多樣化特征，既有顯在挑戰(zhàn)，例如疾病傳播、環(huán)境污染、恐怖襲擊等，也存在各種潛在的、不確定性突出的風險及擾動，例如氣候變化、經(jīng)濟依賴、能源危機和非理性城市化等。在韌性城市建設理念指導之下，城市公共安全治理既關注顯在挑戰(zhàn)，也高度重視各類不確定性擾動。在實際操作中，不僅重視韌性基礎設施建設，從安全等方面入手提高抵御顯在挑戰(zhàn)的能力，也強調對城市系統(tǒng)中存在治理風險問題的解決，例如，定期對城市整體與各運行子系統(tǒng)進行健康診斷，發(fā)揮社會基層基礎性力量的功能，營造城市社會治理共同體，設立針對不確定性擾動的儲備性課題并加以研究，等等。

（二）實現(xiàn)從傳統(tǒng)的災害應對向韌性提升的轉變

城市公共安全治理的對象包括自然災害治理和人為災害治理，通過提高城市抵御自然災害和人為災害的能力，有效保障城市居民群眾的生命財產(chǎn)安全，是傳統(tǒng)城市公共治理的重點內容。依照《全國綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建管理辦法》（國減發(fā)﹝2020﹞2號）有關要求和工作安排，國家減災委員會、應急管理部等部門聯(lián)合發(fā)布了全國范圍內共999個社區(qū)為2020年度全國綜合減災示范社區(qū)。各城市在災害應對、防災減災等方面的實踐探索、化解城市災害的能力有了較大的提升。推進韌性城市建設，突破了傳統(tǒng)城市公共安全治理“重技術投入、輕系統(tǒng)打造”做法，從災害應對思維中轉變過來，更加重視城市系統(tǒng)的整體韌性提升。通過強制約束制度、安全性標準設置、防災減災工程實施等綜合手段的使用，有效識別偏差和風險，建立風險消弭和控制機制，形成應對風險、危機的負反饋循環(huán)，創(chuàng)造性地應對和緩解不確定性擾動給城市系統(tǒng)造成的壓力，提高城市系統(tǒng)安全健康發(fā)展的能力。

（三）倡導系統(tǒng)觀為城市公共安全治理開辟新思路

城市具備新陳代謝、生長發(fā)育、遺傳變異、自適應等特征，可將其視為由各個子系統(tǒng)充分聯(lián)系和高度協(xié)作的有機生命體。正是基于這一認識，韌性城市建設倡導和堅持系統(tǒng)觀，為防范城市風險、應對城市危機和保障城市開辟了新的思路和方向。具體反映在以下幾個方面：一是從關注單一災害或風險轉向多風險耦合評估，實現(xiàn)對災害風險的系統(tǒng)治理;二是從靜態(tài)的城市公共安全管理轉向動態(tài)彈性的城市發(fā)展目標，采取多種途徑應對城市面對的各種不確定性擾動;三是從工程思維轉變?yōu)樯鷳B(tài)思維，不僅要求城市從災害危機中盡快恢復，還強調不斷更新、協(xié)同進化;四是堅持設施韌性、文化韌性、技術韌性和管理韌性同步發(fā)展，為城市公共安全治理奠定堅實的基礎。

（四）利用可持續(xù)網(wǎng)絡提高城市公共治理績效水平

城市化進程加速背景下，各類生產(chǎn)要素、人力資源和財富資本向城市高度集聚，使得城市系統(tǒng)成為各類風險與災害、不確定性擾動產(chǎn)生的聚集地。韌性城市通過充分發(fā)揮韌性基礎設施、韌性制度設計、韌性經(jīng)濟體系等物質系統(tǒng)的支撐作用以及城市中復雜的人際互動關系網(wǎng)絡的緩沖及調動資源功能，能有效提升城市的系統(tǒng)韌性。加強韌性城市建設，使得城市在面對各類突發(fā)性沖擊和長期性壓力時，能夠減輕城市基礎設施的脆弱性，并保障城市各類生命線工程的暢通度，提高城市社區(qū)的修復能力，從總體上提升城市系統(tǒng)的適應、應對和恢復能力?？傊g性城市涵蓋了城市的物理空間、經(jīng)濟結構和社會關系，可視為一個巨大的可持續(xù)網(wǎng)絡，它使得城市系統(tǒng)在面對“突發(fā)性高、可預見性低”的風險干擾時能夠化被動為主動，大大提高城市公共安全治理的績效水平。

三、廣州市韌性城市建設中的經(jīng)驗與問題

廣州市作為生產(chǎn)要素高聚集、高異質和人口快速流動的超大城市，孕育和生發(fā)著各類安全風險。單從常住人口、流動人口數(shù)量及其增長勢頭來看，廣州市城市安全治理面臨的不確定因素和未知風險將不斷增加，尤其在面對大型災害和突發(fā)事件時，如何提高城市承受沖擊的能力，更好地加以應對，保持城市的各項基本功能不受影響，顯得尤為重要。筆者在對廣州市韌性城市建設實踐情況進行深入調研走訪的基礎上，總結經(jīng)驗、分析問題，力圖推動在韌性城市建設上率先破題，以解除城市公共安全治理中的短板和制約因素，為城市安全、健康和可持續(xù)發(fā)展提出可行路徑。

（一）廣州市韌性城市建設中的經(jīng)驗

1.以空間規(guī)劃為引領，促進城市可持續(xù)發(fā)展。近年來，廣州市以城市空間規(guī)劃為引領，結合本地經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展實際，制定城市的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與方案，使得韌性城市建設成為廣州市未來城市建設的發(fā)展方向之一。例如，在城市生態(tài)修復方面，廣州市近年來實施了白云山“還綠于民”工程，以低干擾輕介入的方式為市民群眾提供了更多更優(yōu)的綠色空間;積極推進海岸帶生態(tài)修復，將受到侵蝕的海岸修復成為兼具生態(tài)與觀賞價值的宜游之地。再如，在韌性社區(qū)建設方面，邀請規(guī)劃設計專家入駐城鄉(xiāng)社區(qū)，提升廣州市城鄉(xiāng)社區(qū)空間的品質水平，實現(xiàn)從“厭惡型設施”到“可讀可賞的城市景觀”，從“剩余消極空間”到“活力積極場所”的轉變。

2.構建堅固的城市“生命線”體系，提高綜合防災能力。所謂城市“生命線”體系，包括區(qū)域電力系統(tǒng)，城市供水、供氣系統(tǒng)，以及現(xiàn)代大規(guī)模工業(yè)系統(tǒng)等，指的是維系現(xiàn)代城市功能和區(qū)域經(jīng)濟功能的基礎性工程設施系統(tǒng)。例如，近年來，廣州市運用新一代城市雨洪管理概念，嘗試使用“海綿城市”整治城市水浸黑點，疏解雨水給城市排澇設施帶來的壓力，凈化水質、土壤，回補地下水，修復生物棲息地，解決城市建設帶來的水生態(tài)、水資源、水環(huán)境、水安全、水文化等問題?！昂＞d城市”是廣州市韌性城市理念落地實踐的一大舉措，是城市在面對洪澇等風險和挑戰(zhàn)下實現(xiàn)韌性的重要依托，有利于提高城市的綜合防災減災能力。

3.建立協(xié)調聯(lián)動機制，充分整合各類資源。面對不確定性擾動時，韌性城市仍能保持適應和恢復能力的一個重要原因是，韌性城市內部縱向與橫向之間均建立起了有機配合、協(xié)調聯(lián)動的機制。例如，廣州市在2019年機構改革之前，全市的應急避護場所包括避難場所（防空、防震）、應急避護場所（自然災害安置災民）、應急庇護場所（防寒保暖）等，條塊分割、各自管理的狀況十分突出，沒有形成有機聯(lián)系的整體，也無法整合分散的各類資源。近年來，廣州市陸續(xù)印發(fā)相關政策文件，對全市應急避護場所建設進行了統(tǒng)一規(guī)劃并推進建設，通過完善應急避護場所管理和協(xié)調聯(lián)動機制，目前全市各級各類應急避護資源得到了全面整合。通過調研走訪了解到，至2021年底，廣州市應急避護場所預計可建成避護面積超過3000萬平方米，人均避護面積可達到約1.96平方米。

4.完善社會協(xié)同機制，凝聚社會各界合力。廣州市通過完善社會協(xié)同機制，組織引導、鼓勵支持社會力量廣泛參與到自然災害和各類安全風險事件等的應對和處置中來。例如，鑒于廣州市應急避護場所點多面廣且生活類救災物資不適宜大量分散儲備的實際，近年來，廣州市應急管理局積極指導市、區(qū)發(fā)改部門（救災物資儲備機構）采取實物集中儲備、與商家和廠家簽訂緊急供貨協(xié)議、建立生產(chǎn)廠家數(shù)據(jù)庫的方式，特別是通過協(xié)議儲備的方式，使相關企業(yè)成為城市應急管理和韌性城市建設的重要生力軍。在此過程中，政府重在發(fā)揮統(tǒng)一指揮協(xié)調、提供政策指引、發(fā)布信息支撐并進行監(jiān)管等作用，企業(yè)的協(xié)同作用則體現(xiàn)在保障生產(chǎn)和流通等方面。

5.完善新基建，共建城市公共安全治理新平臺。目前新基建已被寫入廣州市政府工作報告。廣州市在新基建項目投資領域頻頻發(fā)力，在廣州市抗擊新冠肺炎疫情的戰(zhàn)斗中，新基建的作用顯現(xiàn)，它以數(shù)字化與智能化為廣州抗擊疫情提供了重要的支持，支持了政府和城市的正常運轉。例如，2021年，廣州市緊急建成“獵鷹號”氣膜方艙實驗室，迅速完成自動駕駛裝備集結，啟用無人駕駛汽車為封閉管理區(qū)域運送醫(yī)藥、食品等物資，有效緩解了封閉管理區(qū)域物資配送的難題，既杜絕了物流車司機進入封閉管理區(qū)域導致健康碼變成紅碼的困擾，也無須擔心出現(xiàn)人員交叉感染問題。包括5G、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、智能終端等在內的新基建，為建設韌性城市、保障城市正常秩序提供了堅強的保障。

（二）廣州市韌性城市建設中存在的問題

韌性城市建設已被列為廣州市城市統(tǒng)籌安全與發(fā)展的重要目標，但總體仍處于起步階段。從理性認識來看，尚未確立符合廣州市城市實際的韌性城市理論框架體系;從認知程度來看，社會各個層面對韌性城市這一概念了解不多、認識不清;從實踐操作來看，對有關韌性城市建設的法規(guī)建設、具體做法和推進路徑等不明確，導致了實施進程中的盲目性和模糊性。

1.韌性城市建設的文化氛圍尚待形成。當前，廣州市群眾的風險災害意識還不強;在面對災害風險時所擁有的自救及他救技能相對薄弱;在風險防控、災害應對中，不少群眾過分依賴政府力量、依賴社區(qū)干部。“黨員干部干，普通群眾看”的現(xiàn)象還比較常見;缺乏統(tǒng)一、集中有效的宣傳渠道和平臺，對韌性城市的理念宣傳不足，絕大多數(shù)群眾對韌性城市理解不清、認識不足，如何進一步拓展居民群眾參與應對風險災害的有效平臺，需要深化研究和深入探索。

2.韌性城市理念引導下的規(guī)劃意識與能力仍需加強。目前，廣州市在城市總體規(guī)劃及各單項規(guī)劃中，對韌性城市的理念及實際操作重視程度尚待加強。例如，在廣州市海綿城市的建設體系、城市老舊社區(qū)改造等方面，關于韌性城市建設的規(guī)劃內容還沒有形成有機整體，缺乏頂層設計和統(tǒng)一規(guī)劃，各個要素和相關項目間聯(lián)系較弱，沒有充分體現(xiàn)韌性城市理念引導下的規(guī)劃意識及操作指引。此外，廣州市有關韌性城市建設內容的相關規(guī)劃傾向于單一災種和單一系統(tǒng)管理，未能在規(guī)劃中強調多風險、多災種共同管理等。

3.韌性城市建設的系統(tǒng)化思維有待加強。近十年來，廣州市城市活動密集度增加，但為應對不確定性擾動而開展的韌性城市建設系統(tǒng)化思維仍有待加強。例如，城市的新建擴張和老舊改造之間缺乏整體協(xié)調，老城區(qū)諸多老建筑、老設備成為城市風險的高發(fā)區(qū)和應對災難的脆弱區(qū);在實現(xiàn)城市數(shù)字化轉型的進程中，對經(jīng)濟、生活和治理等方面缺乏整體統(tǒng)籌;城市社區(qū)中存在綜合性服務設施不足、多部門協(xié)同體制不靈活、對應急信息的共享平臺建設乏力等問題。城市韌性有賴于城市中多種系統(tǒng)和耦合系統(tǒng)的功能疊加，增強城市內部各系統(tǒng)的相互關聯(lián)度和耦合度，有助于城市系統(tǒng)從災害中的不穩(wěn)定狀態(tài)快速達到新的常態(tài)。

4.韌性城市建設中的社區(qū)社會力量利用不足。從有韌性的社區(qū)結構來觀察廣州市的韌性城市建設，不難發(fā)現(xiàn)在以下幾個方面還存在著不足：一是對社區(qū)組織、社區(qū)居民的還權賦能不夠，導致社區(qū)組織和社區(qū)居民未成為高能動性的參與主體，多元治理體系有待完善;二是社區(qū)內部的冗余性資源（包括社區(qū)內依興趣而形成的組織，社區(qū)內日常依靠習俗、儀式等活動來維系的議事平臺等）有待加強，而社區(qū)冗余資源在應對環(huán)境變化的沖擊時，能夠發(fā)揮現(xiàn)實的或潛在的“緩沖器”功能，適時進行戰(zhàn)略調整和戰(zhàn)術變化;三是社區(qū)內部的協(xié)同性結構（業(yè)委會組織、小區(qū)樓棟長等設置）的作用尚待強化。社區(qū)是城市公共安全治理的基本單元，社區(qū)動員的有效性反映了社區(qū)治理效能，并與城市韌性水平高度相關。

5.韌性城市建設中產(chǎn)業(yè)鏈韌性程度不強。提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性是韌性城市建設的重要基礎，以2020年新冠肺炎疫情對廣州市的影響來看，由于產(chǎn)業(yè)鏈布局不完善、部分產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)“斷鏈”現(xiàn)象，一些行業(yè)、企業(yè)受到了較大的打擊，給廣州市的疫情防控帶來了不小的挑戰(zhàn)和壓力。有韌性的城市，必定是一個產(chǎn)業(yè)鏈條完整、鏈條之間銜接有力、產(chǎn)業(yè)鏈上下游能夠協(xié)同發(fā)展與創(chuàng)新的區(qū)域，即具備產(chǎn)業(yè)鏈韌性的城市。從城市公共安全治理角度而言，提升城市產(chǎn)業(yè)鏈韌性即是提升城市在面對突發(fā)災害時的“柔性”應對能力。

6.韌性城市建設中數(shù)字技術協(xié)同作用有待彰顯。2021年，廣州市明確提出要高標準打造數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會三位一體的智慧城市。在以智慧城市建設促推韌性城市打造的過程中，廣州市仍舊存在著數(shù)據(jù)孤島等問題的困擾：城市各職能部門之間存在隔閡，造成信息數(shù)據(jù)的流通不暢，形成了“條塊孤島”;各地方以政府為主導，出現(xiàn)“各掃門前雪”現(xiàn)象，地域間數(shù)據(jù)未能實現(xiàn)有效互通，造成了“塊狀孤島”;智慧城市建設的主導權責歸屬問題不夠明晰，導致了指令不暢、運轉不靈。韌性城市建設指向城市地理空間、社會空間和網(wǎng)絡空間等，在虛擬的網(wǎng)絡空間，相關的治理模式、制度和法律法規(guī)仍待完善。

四、以韌性城市建設助推城市公共安全治理的路徑選擇

（一）強化韌性城市建設理念，守住城市安全發(fā)展底線

城市在形成和發(fā)展的過程中，始終存在兩條根本主線——安全和利益。當前許多城市具有高密度、高流動性、高復雜性特征，在面臨外部破壞性打擊時，也會顯現(xiàn)出難以想象的脆弱性，如何保障城市安全發(fā)展成為一項重要議題。強化韌性城市理念，將其具體化、操作化運用于城市復雜系統(tǒng)，為應對城市危機、保障城市安全，守住城市安全發(fā)展底線提供了新的思路和方向。為強化韌性城市建設理念，有必要將其深入到規(guī)劃、實施和政策、宣傳等各個層面中去，并統(tǒng)籌布局實施戰(zhàn)略。例如，把韌性城市的理念融入城市風險識別和易損性評估中，建立韌性城市構建要素及評價指標體系，有助于構建起能夠應對外部沖擊的應急基礎設施體系以及滿足人民群眾安全需求的基本公共服務體系。再如，將韌性城市的理念運用于城市景觀設計之中，打造城市韌性景觀，有利于增強景觀連通性、棲地多樣性、控制水土侵蝕及生態(tài)沖擊等能力，可有效應對各類災害帶來的破壞，為群眾提供更加健康、更為安全的綠色環(huán)境。此外，要加大與韌性城市理念相關的公益宣傳力度，尤其要深入社區(qū)普及安全知識和應急處理流程。

（二）以韌性城市發(fā)展規(guī)劃為引領，打造可持續(xù)發(fā)展城市

從發(fā)達國家建設韌性城市的經(jīng)驗來看，在各項城市規(guī)劃中融入韌性城市的理念，極大地增強了城市應對不確定性的能力，使得城市在面臨自然災害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會危機等擾動或侵害時，能夠實現(xiàn)從剛性的被動抵御向柔性的主動消解轉變。為此，要把“健康、安全、韌性”的發(fā)展理念全面納入城市總體和各類專項規(guī)劃之中。要在城市總體規(guī)劃層面預留空間，視城市發(fā)展情況進行滾動式的修編;加快編制包括韌性應急基礎設施、韌性物資儲備、韌性產(chǎn)業(yè)發(fā)展和韌性土地利用控制等各個方面的韌性城市發(fā)展專項規(guī)劃，在各個層面提高城市韌性;根據(jù)韌性應急基礎設施規(guī)劃，在設計建造城市重大設施和建筑物時，推行在空間結構上的分布式、多中心布局，進行適應災害的建筑設計，在社區(qū)中設計緊急避難所，把體育場館、學校等設計成為具有防災避難功能的場所等。

（三）實行系統(tǒng)化、體系化應對，構建安全韌性城市

打造安全韌性城市，不是簡單的抗災、減災，也不是單純的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，而必須采取系統(tǒng)化、體系化應對策略。一是加強城市空間治理的系統(tǒng)化思維，建立起地上地下一體化的系統(tǒng)性規(guī)劃，支撐韌性城市建設，由于城市韌性在城市內部呈現(xiàn)出非均勻分布的狀態(tài)，需要采取系統(tǒng)思維補齊城市在韌性指標上的短板，破除區(qū)域分割主義，將城市作為一個整體來看待。二是從城市各項資源的流動性來看，著力貫徹韌性城市建設中安全風險治理的“快、準、狠”原則，采取有效措施，促進城市系統(tǒng)中資源的高速流動，以便快速調動所需資源以應對各項不確定性擾動，通過加強系統(tǒng)調配提高風險治理的效能。三是從城市的組織制度和實踐來看，要貫徹整體化、系統(tǒng)化思維，一方面要強調和重視城市政府的綜合規(guī)劃、資源調配能力，另一方面要轉向城市社會更小的空間尺度和日?；顒樱瑢崿F(xiàn)政府（高層級）和基層社區(qū)（低層級）的韌性整體建構，目標是培養(yǎng)和提高城市的系統(tǒng)組織能力，提升整體韌性水平。

（四）高度重視城市社會空間，著力開展韌性城市建設

建設韌性城市，既需要關注城市物質空間——注重打造具有抗災能力的城市物質基礎設施，使城市的物質空間具備空間韌性、設施韌性和環(huán)境韌性，也離不開對城市社會空間的重視——充分發(fā)揮城市的治理韌性和社會資本韌性。在韌性城市里，社區(qū)一定要具備防范和化解風險、困擾的能力，韌性社區(qū)是韌性城市建設的重要一環(huán)。在城市社區(qū)這一重要社會空間里，建立互動共助的組織間、人際間關系，培育具有豐富的安全風險防范知識、防災抗災技能和守望相助的道德情操，以及良好的應急自救互助能力的社會公民，為應對未來各種風險危機，增強各種災后復原的發(fā)展?jié)摿Γ龊贸浞值纳鐣臻g層面的準備。特別要積極做好韌性城市建設中的“積極能動公民”的打造工作，例如實施推廣安全校園計劃，面向校園青少年和兒童進行應急培訓和教育，防災抗災從娃娃抓起，從小培養(yǎng)人們的安全意識和防范能力;借助各種宣傳教育載體，通過各種宣教渠道，依法開展各級各類的安全應急救援與疏散演練，確保市民群眾牢固樹立主動預防安全風險的意識，進而從根本上提高城市安全。

（五）提升產(chǎn)業(yè)鏈柔性程度，增強城市的整體安全性

在提升城市韌性過程中，不僅要考慮城市日常運轉的需求供給關系，而且要考慮在面對公共安全風險時各種資源的供給和承載能力，及時靈活地在產(chǎn)業(yè)鏈方面進行調整，增強城市應對外部變化的彈性，保持在面對突發(fā)災害時所應具備的靈活性和經(jīng)濟韌性。例如，在應急裝備和物資方面，要具備短時間內生產(chǎn)、轉產(chǎn)和流通的能力，只有這樣，當面對危機時激增的彈性需求才能得到有效滿足，順利抵御住危機沖擊。為此，要加快推進產(chǎn)業(yè)鏈的配套同城化，吸引更多的上下游企業(yè)在區(qū)域間的集聚發(fā)展，幫助城市降低產(chǎn)業(yè)鏈物流成本和配套風險，提高應對突發(fā)事件時的資源配置效率。

（六）持續(xù)借助多技術協(xié)同，推動韌性城市建設實踐

加快韌性城市建設，滿足城市健康、安全、可持續(xù)發(fā)展的需求，必須持續(xù)借助和發(fā)揮技術的作用。多技術協(xié)同（包括物聯(lián)網(wǎng)感知、多網(wǎng)融合傳輸、大數(shù)據(jù)分析）是未來實現(xiàn)城市安全發(fā)展的重要實踐路徑。通過新興信息技術和公共安全技術的相互融合，針對城市燃氣、供水排水、熱力、綜合管廊、道路橋梁等城市生命線工程的運行狀況，進行安全風險的主動感知、智能預測和應急聯(lián)動，以預防燃氣爆炸、橋梁垮塌、路面坍塌、城市內澇等重大安全事故的發(fā)生。有針對性地發(fā)展關乎韌性城市安全保障的多樣化技術，搭建全鏈條的城市可持續(xù)發(fā)展技術體系架構，滿足城市在高風險空間致災因子實時動態(tài)監(jiān)測、綜合預警防控和處置決策支持方面的技術需求。依靠數(shù)字化技術，促進信息公開與數(shù)據(jù)開放，整合城市公共安全方面的有關信息，建設智慧城市系統(tǒng)，自動感知和反饋各類事件、風險和不確定因素，提升在城市公共安全治理方面的智能化決策水平，實現(xiàn)城市公共安全治理從被動防御向主動應對的轉變，使城市真正成為一個有機體。

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