杜寶貴 張桓浩

[摘? 要]近年來，“垃圾圍城”的問題伴隨城市化的發(fā)展愈發(fā)凸顯，推動城市社區(qū)生活垃圾分類勢在必行。以S市為例，基于利益相關者理論和協同治理理論，針對城市社區(qū)生活垃圾分類治理的新模式進行探索，最終整合出在政府的主導下，政府、社區(qū)、企業(yè)和社會組織共同參與的“GCES”核心任務聯動模式。該模式能夠根據不同階段核心任務的具體要求，確定主要推動者和協同推動者，對于我國城市社區(qū)垃圾分類治理具有一定的借鑒意義。

[關鍵詞]生活垃圾分類;核心任務聯動;城市社區(qū);治理路徑

[中圖分類號]D262.3? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）08-0068-06

一、研究背景

1978年以來，我國的整體經濟得到了迅猛的發(fā)展，城市化進程顯著加快，人民生活水平不斷提高。然而，經濟高速發(fā)展、城市快速變遷帶來的“垃圾圍城”問題日益凸顯。黨的十九大以來，建設美麗中國成為我國的發(fā)展目標，城市垃圾分類成為建設美麗中國的重要抓手和重點內容。

S市作為我國東北地區(qū)振興發(fā)展的“領頭羊”，是全國46個強制實行垃圾分類的試點城市之一。近年來，S市的經濟不斷復蘇，城市吸引力不斷增強，致使大量外來人口涌入，城市規(guī)模不斷擴張，城市化進程不斷加快，城市社區(qū)生活垃圾的數量呈現波動式上漲，2019年，S市的生活垃圾產生量達到了235萬噸。面對日益增多的城市社區(qū)生活垃圾數量、現有垃圾分類處理技術的落后與不足、國家對美麗中國建設目標的要求、居民對于解決“垃圾圍城”問題的強烈愿望，S市政府正在逐步探索一條政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)多主體聯動的城市社區(qū)生活垃圾分類治理之路。

二、國內外關于城市社區(qū)生活垃圾分類的研究回顧

西方國家對于城市社區(qū)生活垃圾分類的研究起步較早，并在實踐中形成了較為先進的治理經驗和治理理念。將這些經驗加以適應性改良，能夠促進我國城市社區(qū)生活垃圾分類的研究發(fā)展。約翰·波斯特（Johan Post）和尼爾森·奧比里-奧帕里（Nelson Obirih-Opareh）認為要創(chuàng)新城市社區(qū)生活垃圾分類的治理模式，政府不再是單一的治理主體，應當同其他利益相關主體之間加強合作。[1]蒂帕里·辛哈·赫特里瓦爾（Deepali Sinha Khetriwal）等學者指出必須要明確政府、企業(yè)和公民在參與城市社區(qū)生活垃圾分類治理中的責任，才能更好地建立健全城市社區(qū)生活垃圾分類相關政策法規(guī)。[2]托爾治·杰姆仕博（Tooraj Jamasb）和拉賓德拉·尼泊爾（Rabindra Nepal）認為政府可以采取PPP（政府和社會資本合作）模式，通過和社會資本的合作，更好地完成城市社區(qū)生活垃圾分類的相關工作。[3]

相較于西方國家，我國學者關于城市生活垃圾分類的研究起步較晚，通過中國知網檢索發(fā)現，可供參考的文獻最早一篇發(fā)表于1986年。本文將目前國內學術界關于城市社區(qū)生活垃圾分類治理的研究從對生活垃圾分類的概念、對分類治理的主體與對分類治理中政府的作用三個研究視角進行梳理。

一是對生活垃圾分類的概念研究，國內學者孫曉杰等認為城市社區(qū)生活垃圾分類是指將城市社區(qū)居民在生活中產生的垃圾根據不同處置方式的要求，按照可回收可利用性、有毒有害性及有機無機性等因素分成屬性不同的若干種類，其目的是為后續(xù)的運輸、處置及資源再利用帶來便利。城市生活垃圾管理具有重大意義，是實現生活垃圾減量化、資源化和無害化的最佳途徑。[4]二是對于治理生活垃圾分類主體的研究，國內相關學者的觀點可歸納為政府主導，多元合作的治理方式。杜春林和黃濤珍[5]、趙一凡和劉志[6]、陳歡[7]等學者認為，政府應當在垃圾分類治理的工作中實行公共服務外包，對于不同垃圾和不同的處理環(huán)節(jié)采取不同的處理模式，同時在協同治理理論的指導下，強調政府和社會等主體要多元合作、共同治理。三是對于政府在生活垃圾分類治理中作用的研究，國內學者大都認為政府應該從法律法規(guī)和管理體制方面發(fā)揮主導作用，蔣冬梅和李琪[8]、譚爽[9]、陳海濱和朱斌[10]等認為，當下城市垃圾問題嚴峻，一方面是因為垃圾種類繁多、總量增加，另一方面是因為政府內部在處理城市垃圾問題時存在問題和不足。在此基礎上，他們通過分析現行垃圾管理體制的不足，提出了垃圾分類管理體制要堅持明確職責、政企分開、加強監(jiān)管、深化環(huán)衛(wèi)體制的改革目標以及政府引導、市場調節(jié)、公眾參與、充分發(fā)揮非營利組織作用的改革方向。

綜上所述，學者們結合我國的發(fā)展實際，無論在理論方面還是在實踐方面，都獲得了有價值、有意義的研究成果。但是，我國學者目前對于城市社區(qū)生活垃圾分類治理的研究，很少將城市社區(qū)生活垃圾分類治理這一過程按照不同階段拆解開來，缺少對于不同階段、不同環(huán)節(jié)的核心任務界定和對應主體的作用研究。

三、S市社區(qū)生活垃圾分類協同治理現狀

隨著S市社會經濟的不斷發(fā)展，城市化進程的不斷加快，城市社區(qū)生活垃圾的產生數量呈現波動式上漲的趨勢，加之原有垃圾填埋場地接近飽和、現代化的垃圾處理技術存在不足，導致S市陷入“垃圾圍城”的發(fā)展困境中。在以往的垃圾治理實踐中，S市政府曾嘗試通過政府購買公共服務的形式，將社會力量引入城市社區(qū)生活垃圾處理的工作中，但由于政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)等主體的職責劃分模糊，工作任務委派缺乏科學性等問題，導致S市的社區(qū)生活垃圾分類難題依舊得不到較好的解決。例如，在政策制定階段，由于對于城市社區(qū)生活垃圾分類工作的核心任務缺乏宏觀準確的把握，S市政府難以同企業(yè)、社會組織、社區(qū)、居民形成合理的職責分工，在政策制定過程中沒有充分考慮到相關主體的優(yōu)勢和短板，在制度設計的層面較難實現各主體的優(yōu)勢互補。在政策執(zhí)行階段，由于政府對城市社區(qū)生活垃圾分類不同階段的核心任務缺乏明確的界定，未能形成合理科學的任務分工，使得有限的資源被分配得過于分散，沒有實現資源的有效配置。社區(qū)對于自身核心任務的認識較為模糊，在開展工作的過程中存在盲目性，沒有意識到類似于生活垃圾分類宣傳、分類收集等核心任務應當由社會組織和企業(yè)主要負責，通過社會組織專業(yè)化和企業(yè)市場化的運作，既能減輕社區(qū)自身資金負擔，又能實現更好的治理效果。過于分散的資源投入也導致在社區(qū)和企業(yè)合作的過程中，企業(yè)將承擔更多的成本，降低了企業(yè)與社區(qū)協同合作的意愿。

四、S市城市社區(qū)生活垃圾分類治理中的“GCES”核心任務聯動

為推動城市社區(qū)生活垃圾分類治理的進一步發(fā)展，S市制定“GCES”核心任務聯動模式，在治理城市社區(qū)生活垃圾分類中取得了良好的效果。所謂“GCES”任務聯動是指政府（Government）、社區(qū)（Community）、企業(yè)（Enterprise）和社會組織（Social Organization）在城市社區(qū)生活垃圾分類治理的整體環(huán)境下，通過劃分在不同階段各自任務的主要推動者和協同推動者，構建各參與主體優(yōu)勢互補、協同有序的治理機制?！癎CES”任務聯動的特征主要包括靈活性、協同性和專業(yè)性三個方面。一是能夠根據不同的工作環(huán)節(jié)和任務需求確定主要的負責主體;二是加強不同主體之間的溝通和合作，共同面對城市社區(qū)生活垃圾分類治理中存在的難點和問題;三是充分發(fā)揮各個主體的專業(yè)優(yōu)勢，使其在城市社區(qū)生活垃圾分類治理的過程中能夠產生更大的作用。“GCES”任務聯動的優(yōu)勢在于可以突破原有的生活垃圾分類治理中機械地以政府為全過程主導的、缺乏靈活性的線性協同模式，在不同環(huán)節(jié)中根據核心任務要求充分發(fā)揮各個主體的優(yōu)勢。在這一創(chuàng)新型治理模式的實踐中，一方面政府能夠更加有效地解決當前城市社區(qū)生活垃圾分類存在的問題，更好地滿足人民對美好生活的需要;另一方面通過多方主體的協同治理實踐，進一步為治理理論完善提供借鑒，促進現代城市治理的進一步發(fā)展。

通過實地調研、訪談以及學術會議的交流，筆者將S市的社區(qū)生活垃圾分類治理的全過程概括為準備階段、聯動階段和評估階段。這三大階段包含的核心任務共有七個內容，分別是整體規(guī)劃、分工籌備、分類宣傳、分類收集、分類轉運、分類處置和考核評估。以完成城市社區(qū)生活垃圾分類的任務為總體出發(fā)點，以現代化的處理技術和手段為支撐，以財政和人力投入為保障，制定不同階段核心任務，并確立主要推動者和協同推動者。在充分考慮政府、社區(qū)、企業(yè)和社會組織的比較優(yōu)勢下，形成較為合理的城市社區(qū)生活垃圾分類“推動者聯盟”，并形成“GCES”任務聯動機制，促進S市社區(qū)生活垃圾分類工作邁向更高的臺階。

（一）準備階段的核心任務：整體規(guī)劃和分工籌備

準備階段是S市社區(qū)生活垃圾分類治理中的前期階段。在準備階段，形成以政府為主要推動者，以其他三者為協同推動者的核心任務聯動機制。規(guī)劃是比較全面的長遠的發(fā)展計劃，是未來一段時間工作方向的指南。分工是將某項工作拆分成較小的任務，并落實到每一個完成人，每個完成人不必清晰整個工作的全部步驟，只需要從事專精的小部分，這既有利于提升工作的效率，也有助于保證工作完成的質量。合理劃分參與垃圾分類處理全流程的各主體責任是解決當下城市垃圾問題的重要環(huán)節(jié)，準備階段的任務要求應當從明晰參與S市社區(qū)生活垃圾分類的多主體職責邊界與工作分工和制定S市未來對社區(qū)生活垃圾分類治理的工作規(guī)劃兩方面入手。準備階段的工作越具有科學性和可行性，越能夠促進S市整體社區(qū)生活垃圾分類治理工作的高效有序進行。

政府作為“GCES”任務聯動的領航者，具有較高的政治站位和較強的工作能力。但是，政府作為管理機關，對各個社區(qū)內部的生活垃圾分類工作基礎和難點了解存在不足，而更貼近居民日常生活的社區(qū)、企業(yè)和社會組織在不同方面掌握著更加詳細的信息和數據。政府在社區(qū)、企業(yè)和社會組織的幫助和配合下，結合不同社區(qū)內部的實際情況，制定科學性高、針對性強、可行性好的任務規(guī)劃。在這份規(guī)劃中，不僅僅要包含具體實施方案、明確的分類依據、清晰的分類目標、科學的技術標準等諸多內容，還要對整體性目標和階段性目標做出合理的劃分，為此后聯動階段和評估階段工作的考核與監(jiān)督提供行動指南。

（二）聯動階段的核心任務：分類宣傳、分類收集、分類轉運和分類處置

聯動階段是S市社區(qū)生活垃圾分類治理中的中期階段和主體階段。聯動階段的核心任務主要是分類宣傳、分類收集、分類轉運和分類處置。由于此階段的不同任務的完成目標和技術要求存在著較大的差別，因此應當在不同的核心任務中分別確立主要推動者和協同推動者，使其能夠各展所長，各司其職。

1.分類宣傳。宣傳是促進人們思想觀念和行為方式轉變的有效手段。S市政府數據顯示，2019年S市常住人口為832.2萬人，面對如此龐大的宣傳受眾群體，需要政府和社會組織開展合作。通過在中國社會組織公共服務平臺中查詢得知，在S市及市內各行政區(qū)民政局備案的社會組織共有109個（截至2021年1月19日）。由這百余個分布在各個轄區(qū)的社會組織所組成的宣傳與引導團隊，能夠成為走入社區(qū)、走近群眾，講解生活垃圾分類意義和生活垃圾分類標準的主力軍和先鋒隊。所以在分類宣傳這一核心任務中，應當形成以社區(qū)和社會組織為主要推動者，企業(yè)和政府為協同推動者的核心任務聯動機制，充分發(fā)揮社區(qū)和社會組織貼近居民生活、了解居民情況的優(yōu)勢，在企業(yè)和政府的支持和配合下使S市社區(qū)生活垃圾分類的宣傳工作取得更為理想的效果。

社區(qū)和社會組織在垃圾分類宣傳工作中應當注意以下三個內容。一是減少說教式的宣傳方法，增強居民的主動性。通過豐富多樣的宣傳形式，使社區(qū)居民真正了解垃圾污染的嚴重性和垃圾分類的必要性，把垃圾分類“要我分、要我做”轉變成“我要分、我要做”。二是注重宣傳的知識性和理論性，提高居民垃圾分類投放的正確率。居民具有主動參與垃圾分類的熱情固然重要，但也要有充足的垃圾分類知識作為理論支撐。社區(qū)和社會組織在宣傳時應當著重幫助社區(qū)居民提高辨別垃圾類別的素質和能力，盡可能減少社區(qū)居民在垃圾投放中的錯投和誤投。三是宣傳要緊抓老年群體和兒童群體。老年群體和兒童群體是社區(qū)和社會組織垃圾分類宣傳工作應當重點關注的群體。老年群體對于現代社會的適應性較弱，加之對于原有垃圾投放方式存在較強的路徑依賴，難以在短時間內按規(guī)定進行垃圾的分類投放。兒童群體處于成長階段，越早形成垃圾分類的觀念越能夠減少后續(xù)垃圾分類的阻力。因此，有針對性地對老年群體和兒童群體開展宣傳，能夠極大地促進S市整體社區(qū)生活垃圾分類工作向前推進。

居民作為“理性經濟人”，其參與生活垃圾分類的動機取決于進行生活垃圾分類行為成本和收益的比較?；谶@一假定，政府和企業(yè)可以以降低居民生活垃圾分類行為的成本、提高生活垃圾分類行為的收益為切入點，配合社區(qū)和社會組織開展宣傳工作。例如，政府可以對按照規(guī)定進行垃圾分類的居民進行榮譽表彰和繳納物業(yè)費的補貼，企業(yè)可以協助社區(qū)創(chuàng)辦“綠色賬戶”，居民通過堅持垃圾分類投放積累“綠色積分”，并可以在指定的商場內兌換商品。通過一定程度上的物質激勵和精神激勵使社區(qū)居民在日常生活中更加自覺地進行生活垃圾分類，幫助社區(qū)和社會組織增強生活垃圾分類宣傳的實際效果。

2.分類收集與分類轉運。分類收集和分類轉運這兩項核心任務在聯動階段起著橋梁和紐帶的作用，是影響最終生活垃圾分類處置效果的重要因素。垃圾的分類收集和分類轉運工作存在著較多的資金要求和較高的技術要求，因此應當構建以政府和企業(yè)為主要推動者，社區(qū)和社會組織為協同推動者的核心任務聯動機制，在政府的支持下通過市場化的運營完成垃圾分類收集和分類轉運。其中，政府的作用主要體現在基礎設施建設和財政優(yōu)惠補貼兩個方面。S市的生活垃圾分類標準采用“可回收物、有害垃圾、餐廚垃圾和其他垃圾”四分法，原有垃圾投放點、收集中心的垃圾箱不符合如今的垃圾分類標準。政府要加強垃圾分類的基礎設施建設，更新垃圾收集設施并根據實際情況重新優(yōu)化各個社區(qū)、街道垃圾收集中心設立的位置和服務的范圍。同時，由于企業(yè)原有的混合式垃圾轉運車不能滿足垃圾四分法的分類轉運要求，企業(yè)還需要購置大量的垃圾轉運車和垃圾收集裝置，這一成本無疑是十分巨大的。政府應當為承擔垃圾分類收集和分類轉運的企業(yè)提供優(yōu)惠的稅收政策和財政補貼，幫助企業(yè)降低經營成本、提高垃圾收集和轉運工作的質量。企業(yè)的作用主要體現在按時完成垃圾收集任務、合理規(guī)劃垃圾轉運路線、有序進行垃圾存放工作上。其中，企業(yè)應盡可能減輕垃圾轉運車、垃圾存放點對于交通和周邊居民產生的負面影響，以最低的成本、最佳的效果完成垃圾分類收集、轉運和存放工作。

社區(qū)和社會組織在垃圾分類收集和分類轉運的核心任務中的輔助作用主要體現在人力投入上。社區(qū)和社會組織可以對其自身工作人員和社區(qū)居民開展知識培訓，在垃圾投放處對居民進行垃圾分類投放的指導和監(jiān)督，同時還可以對企業(yè)負責垃圾分類收集和分類轉運的工作人員進行監(jiān)督。此外，社區(qū)可以設立垃圾分類的咨詢熱線電話，由社會組織的志愿者負責隨時解答居民在垃圾分類投放環(huán)節(jié)面臨的困難和疑惑，減小垃圾分類收集和分類轉運的工作難度。

3.分類處置。生活垃圾中蘊含著大量尚未被充分利用的資源，對這部分資源進行合理處置，不僅能夠帶來可觀的經濟效益，還能產生巨大的生態(tài)效益。同時，隨著社區(qū)居民健康意識和環(huán)保意識的不斷增強，對于S市生活垃圾處置中心設立地點、技術手段等方面提出了更高的要求。專業(yè)的垃圾分類處置企業(yè)在資金、技術和人才等方面都具有其他參與主體難以比擬的優(yōu)勢，因此在垃圾分類處置核心任務中，要建立以企業(yè)為主要推動者，政府、社區(qū)和社會組織為協同推動者的核心任務聯動機制。企業(yè)要盡可能地降低垃圾處置帶來的環(huán)境污染，并最大程度上提高資源回收利用的比例。當前S市對于垃圾的處置就不能簡單地采用原有的焚燒或填滿的方式，而要求企業(yè)根據不同類別的垃圾選擇相對應的較為高級的末端處置方式。以可回收垃圾為例，塑料、紙張、泡沫等不同類別的可回收物經過風干或降解等工序之后，各自還可以生產成為新的物品。例如，廢紙張類垃圾經過加工，可以做出紙箱或工業(yè)用紙;塑料類垃圾經過加工，可以做出用于裝飾的塑料顆粒等。

政府的輔助作用體現在對于垃圾分類處置企業(yè)的支持上，例如，政府在集體采購時優(yōu)先考慮垃圾分類處置企業(yè)二次生產的辦公用品等。社區(qū)的輔助作用體現在對垃圾分類處置企業(yè)的宣傳上，例如，在電梯中優(yōu)先為其二次生產的產品設置廣告牌等。社會組織的輔助作用體現在增強居民對垃圾分類處置企業(yè)的信任度上，例如，通過與企業(yè)達成合作，組織居民參觀垃圾處置企業(yè)，由企業(yè)講解當前先進的垃圾處置技術，減少居民對于垃圾處置的疑慮，為企業(yè)進一步取得信任、打開市場奠定基礎。

（三）評估階段的核心任務：考核評估

評估階段是S市社區(qū)生活垃圾分類治理中的后期階段。評估階段的核心任務是考核評估，即S市政府和社區(qū)居民對于一段時間內的城市社區(qū)生活垃圾分類工作的考察和總結，并以此為基礎為下一階段的工作提供優(yōu)化和完善的思路。因此，面對考核評估這一任務應當構建以政府和社區(qū)為主要推動者，企業(yè)和社會組織為協同推動者的核心任務聯動機制。政府的作用主要是引入第三方評估機構，對城市社區(qū)生活垃圾分類工作的全流程進行評估，在對評估結果進行分析后有針對性地對企業(yè)、社會組織和社區(qū)的工作提出改進意見。城市社區(qū)生活垃圾分類與每一個社區(qū)居民息息相關，因此社區(qū)的作用主要是對考核全過程開展監(jiān)督，保障評估結果的公正性。

企業(yè)和社會組織的任務主要是針對考核評估的結果，查找自身工作的不足，并及時加以調整和改進，同政府和社區(qū)一道，為S市社區(qū)生活垃圾分類工作貢獻力量。

五、結論與展望

“GCES”核心任務聯動能夠以政府購買服務的方式實現社會專業(yè)力量的引入，依照“政府機構總體主導、多元主體主要負責”的思路，通過政府購買服務，充分發(fā)揮多元主體的比較優(yōu)勢，將垃圾分類收集、分類轉運等環(huán)節(jié)交由專業(yè)性強、技術先進的社會力量，踐行城市社區(qū)生活垃圾分類治理創(chuàng)新模式。這一治理模式將有助于促進政府進一步簡政放權，也能夠為城市垃圾問題的處理提供新的解決方案。

“GCES”核心任務聯動模式是城市社區(qū)生活垃圾分類治理之路上的一次創(chuàng)新性探索，在政府、社區(qū)、企業(yè)和社會組織的多方努力下，能夠提高S市城市社區(qū)生活垃圾分類工作的整體性和協調性，為治理“垃圾圍城”問題的解決提供新的觀點和思路。隨著“GCES”核心任務聯動模式更加廣泛的應用，以及S市社區(qū)生活垃圾分類治理的現實情況發(fā)生變化，將有助于國內其他生活垃圾分類試點城市治理模式的發(fā)展。

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責任編輯? 王? 雨