何雄偉

[摘 要]生態(tài)保護(hù)紅線作為近年來中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，自提出以來就得到了理論界的廣泛關(guān)注，取得很多有價(jià)值的成果。文章從生態(tài)保護(hù)紅線概念及其劃定技術(shù)方法、類型、管控制度等方面進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上從研究?jī)?nèi)容、研究方法和研究視角三個(gè)方面總結(jié)現(xiàn)有研究不足，指出未來生態(tài)保護(hù)紅線研究的方向：系統(tǒng)梳理和分析生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)踐的相關(guān)資料數(shù)據(jù);進(jìn)一步拓展生態(tài)保護(hù)紅線的研究?jī)?nèi)容，增強(qiáng)多科學(xué)研究方法;全面開展不同類型、不同區(qū)域、不同層面的生態(tài)保護(hù)紅線管控體系研究。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)保護(hù)紅線;生態(tài)保護(hù)紅線劃定;生態(tài)保護(hù)紅線管控;研究綜述

一、引言

自然資源與生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。中國(guó)國(guó)土面積廣大，自然資源豐富，生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，是世界上生物多樣性最為豐富的國(guó)家之一。但近幾十年來，隨著中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，生態(tài)安全形勢(shì)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出短板。正是鑒于生態(tài)環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，中國(guó)黨和政府高度重視生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的“五位一體”總體布局，黨的十九大把堅(jiān)持人與自然和諧共生納入新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略，生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升到新的歷史高度。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線是近年來中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。2011年，生態(tài)保護(hù)紅線正式出現(xiàn)在國(guó)家層面的文件中。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，這份具有里程碑意義的重要文件明確指出要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線。2015年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，要樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，這份文件對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，勾勒出劃定生態(tài)保護(hù)紅線的時(shí)間表和路線圖，標(biāo)志著全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與管控的制度建設(shè)正式全面啟動(dòng)。生態(tài)保護(hù)紅線的提出并實(shí)施，是中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程中的重大突破，對(duì)維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全以及支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的戰(zhàn)略作用。

生態(tài)保護(hù)紅線自提出以來得到理論界的廣泛關(guān)注，眾多學(xué)者從生態(tài)學(xué)、環(huán)境規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理等不同學(xué)科視角，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的基本內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、劃定依據(jù)和管控策略進(jìn)行探討，取得了許多成果。①由于生態(tài)保護(hù)紅線是中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域提出的全新概念，國(guó)外并沒有明確提出“生態(tài)保護(hù)紅線”的概念，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線概念的內(nèi)涵和外延的理解在不同時(shí)期、不同階段也不完全相同，有的甚至互相矛盾，因此，本文著重對(duì)中國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線提出以來的研究成果進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線概念的界定、劃定方法、管控制度構(gòu)建以及相關(guān)實(shí)踐等方面成果進(jìn)行梳理，同時(shí)從研究?jī)?nèi)容、研究方法和研究視角三個(gè)方面分析當(dāng)前研究的不足，并在借鑒國(guó)際主流生態(tài)空間保護(hù)理論成果的基礎(chǔ)上提出研究展望。

二、關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的概念定義

對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線概念的內(nèi)涵和外延進(jìn)行充分的辨析，是開展生態(tài)保護(hù)紅線研究的基本邏輯原點(diǎn)。通過梳理國(guó)家相關(guān)政策文件和學(xué)者研究成果可以看出，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線概念的內(nèi)涵和外延的理解是一個(gè)逐步發(fā)展的過程。②在沒有出現(xiàn)“生態(tài)保護(hù)紅線”這一名詞之前，針對(duì)生態(tài)保護(hù)空間開展的研究主要有生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護(hù)和生態(tài)安全格局等。③而在實(shí)踐中，與中國(guó)目前提出的生態(tài)保護(hù)紅線概念最為接近的最早提法是2000年浙江安吉縣提出的“紅線控制區(qū)”。生態(tài)保護(hù)紅線真正進(jìn)入大眾視野并引起社會(huì)廣泛關(guān)注是在2011年，當(dāng)年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》，首次提出“生態(tài)紅線”一詞，這也是生態(tài)保護(hù)紅線首次出現(xiàn)在國(guó)家規(guī)范性文件中，標(biāo)志著生態(tài)保護(hù)紅線成為國(guó)家行動(dòng)、國(guó)家戰(zhàn)略。此后，許多學(xué)者針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線展開了多方面的研究，許多地方和部門也參與到生態(tài)保護(hù)紅線劃定實(shí)踐之中。但關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的概念內(nèi)涵在一段時(shí)間內(nèi)百家爭(zhēng)鳴，不同部門、不同專業(yè)背景的學(xué)者對(duì)此各有解讀，缺乏統(tǒng)一和明晰的定義。④

從內(nèi)容上來看，學(xué)術(shù)界對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線概念的探討可概括出三種學(xué)說：第一種是空間說，認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線是一個(gè)特定的保護(hù)區(qū)域，是需要進(jìn)行嚴(yán)格要求和監(jiān)管的區(qū)域;第二種是空間數(shù)值復(fù)合說，認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線是一個(gè)集生態(tài)、環(huán)境、資源于一體的綜合概念，具體包括空間紅線和數(shù)量紅線;第三種是風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)說，認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線是一種生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并指出生態(tài)保護(hù)紅線主要反映區(qū)域的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

自國(guó)家提出生態(tài)保護(hù)紅線戰(zhàn)略以來，關(guān)于什么是生態(tài)保護(hù)紅線，不同學(xué)者從不同角度進(jìn)行了定義。有學(xué)者作過統(tǒng)計(jì)，關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的定義有10多種。本文根據(jù)主流劃分方法，大致把生態(tài)保護(hù)紅線的定義劃分為廣義的生態(tài)保護(hù)紅線（廣義說）和狹義的生態(tài)保護(hù)紅線（狹義說）兩大類：廣義說把生態(tài)保護(hù)紅線作為廣泛的生態(tài)環(huán)境概念來定義，不僅包括空間范圍，還包括數(shù)量限制等，并涉及生態(tài)、資源和環(huán)境多個(gè)方面;而“狹義說”僅僅把生態(tài)保護(hù)紅線定義為必須嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)空間。

廣義的生態(tài)保護(hù)紅線觀點(diǎn)有：鞠昌華提出生態(tài)保護(hù)紅線是一個(gè)綜合性概念。①楊邦杰認(rèn)為“紅線”不僅包括空間界線，也包含數(shù)量、比例或限值等方面的內(nèi)容。②高吉喜、夏光、柴慧霞等持相同觀點(diǎn)，認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線包括空間邊界控制與數(shù)量限值，包括生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線三個(gè)方面的內(nèi)容。③潘家華也持類似觀點(diǎn)，認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線涉及地理空間范圍的紅線、總量紅線（資源環(huán)境承載力）和“守綠”紅線（企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)等）三個(gè)方面的內(nèi)容。④王金南認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線是一個(gè)生態(tài)下線保障體系，涉及環(huán)境質(zhì)量、總量控制、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)系統(tǒng)等方面內(nèi)容。⑤曹明德認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)紅線是最低限度的綜合生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系。⑥除了前文所述學(xué)者提出的“三線說”，一些學(xué)者還提出“五線說”，如何永等提出生態(tài)紅線包括時(shí)間紅線、空間紅線、閾值紅線、結(jié)構(gòu)紅線和功能紅線五個(gè)方面的觀點(diǎn)。⑦

狹義的生態(tài)保護(hù)紅線觀點(diǎn)有：饒勝等認(rèn)為生態(tài)紅線包括空間紅線、面積紅線和管理紅線三個(gè)方面的紅線，體現(xiàn)出對(duì)生態(tài)系統(tǒng)從格局、結(jié)構(gòu)、功能保護(hù)的全過程管理，是一個(gè)綜合管理體系。⑧鄭華、歐陽(yáng)志云認(rèn)為生態(tài)紅線是指為了維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全，必須嚴(yán)格保護(hù)的最小空間范圍，僅僅涉及生態(tài)空間紅線。⑨許妍等、燕守廣等也持這個(gè)觀點(diǎn)。⑩高吉喜認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線劃定內(nèi)容之一的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的內(nèi)涵和類型，與《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的相關(guān)內(nèi)容一致。{11}

在國(guó)家政策層面，關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的定義是隨著理論研究和地方實(shí)踐的不斷推進(jìn)而逐步完善和深化的。2014年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》。在這份劃定指南中，生態(tài)保護(hù)紅線被總結(jié)為三個(gè)方面的紅線，即生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線。按照這個(gè)定義，生態(tài)保護(hù)紅線就是一個(gè)綜合性的廣義概念，不僅包括生態(tài)空間的保護(hù)，也涉及自然資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的管控，這與廣義生態(tài)保護(hù)紅線的提法相一致。2015年4月底，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部在各地實(shí)施情況反饋的基礎(chǔ)上，對(duì)前期的《劃定指南》2014年版進(jìn)行修訂，正式發(fā)布了《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》。這份劃定指南對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線定義進(jìn)行了調(diào)整，這時(shí)的生態(tài)保護(hù)紅線概念與前期提到的生態(tài)功能保障紅線相對(duì)應(yīng)，僅涉及對(duì)生態(tài)空間范圍的管控，而不涉及對(duì)自然資源利用上線等管控，這個(gè)定義就與狹義生態(tài)保護(hù)紅線的提法一致。2017年2月《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》發(fā)布，生態(tài)保護(hù)紅線概念秉持前述的狹義方面的定義。隨后，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委重新修訂并共同發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》也沿用生態(tài)保護(hù)紅線狹義的定義，即生態(tài)保護(hù)紅線就是指具有重要生態(tài)功能價(jià)值的生態(tài)空間，本文也采用這一概念定義進(jìn)行綜述。

三、關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線劃定研究

隨著國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線戰(zhàn)略的提出，如何劃定生態(tài)保護(hù)紅線就成為學(xué)者和政府各界關(guān)注的重點(diǎn)。雖然在生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)方法方面，2015年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》和2017年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》對(duì)全國(guó)各區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線的劃定提出了技術(shù)指導(dǎo)與思路，但是由于中國(guó)各區(qū)域生態(tài)類型多樣，選用的劃定方法和評(píng)價(jià)因子也因此有所差異。特別是原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的技術(shù)指南對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的識(shí)別更適用于國(guó)家或省級(jí)區(qū)域等大尺度區(qū)域的劃定，對(duì)市縣小尺度生態(tài)保護(hù)紅線空間劃定而言這種技術(shù)指標(biāo)則過于籠統(tǒng)，各地仍需要結(jié)合具體實(shí)際情況進(jìn)行差異化的劃定。因此，很多學(xué)者針對(duì)這些問題展開了進(jìn)一步的細(xì)化研究。

（一）劃定技術(shù)方法研究

從生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)劃和生態(tài)安全視角，有些學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)沒有考慮空間連通性，忽視了生態(tài)要素在生態(tài)系統(tǒng)中流動(dòng)和相互作用的重要性，這樣劃定的結(jié)果存在斑塊破碎、空間連通性差等問題。王云才借鑒生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的理論研究及實(shí)踐成果，分析了以生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃成果為基礎(chǔ)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線劃定的可行性。①王成新等提出借鑒形態(tài)學(xué)空間格局法以及最小路徑法等生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建方法，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的優(yōu)化。②楊?yuàn)檴櫟冉梃b景觀生態(tài)學(xué)、生態(tài)安全格局等理論，提出了基于“源”地、緩沖區(qū)和廊道的劃定思路。③此外，考慮到水源涵養(yǎng)地的特性，單純借助《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》提供的水源涵養(yǎng)模型很難準(zhǔn)確反映一個(gè)區(qū)域水源涵養(yǎng)功能的重要性，因此，高吉喜等把區(qū)域生態(tài)學(xué)的供體-受體理論引入水源涵養(yǎng)功能評(píng)估，建立了基于水源涵養(yǎng)能力、生態(tài)輻射效應(yīng)、人類福祉的水源涵養(yǎng)功能重要區(qū)域識(shí)別與評(píng)估技術(shù)方法。④

有學(xué)者認(rèn)為，關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的劃定方法多基于生態(tài)適宜性評(píng)價(jià)的思路，忽視對(duì)土地利用變化的探究，因而提出了從土地利用視角劃定生態(tài)保護(hù)紅線的方法。⑤還有學(xué)者通過構(gòu)建貝葉斯網(wǎng)絡(luò)模型劃定方法，對(duì)生態(tài)用地歷史變化以及生態(tài)適宜性條件進(jìn)行綜合分析，⑥這種劃定方法比傳統(tǒng)的劃定方法的實(shí)效性更強(qiáng)。

針對(duì)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》中提出的生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法適用于國(guó)家或區(qū)域等大尺度劃定、在中微尺度上卻難以具備操作性等問題，一些學(xué)者展開了針對(duì)市縣生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法的研究，提出市、縣級(jí)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法體系。①?gòu)膮^(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，生態(tài)保護(hù)紅線落地會(huì)面臨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，何書言等提出要設(shè)置不同的生態(tài)保護(hù)紅線劃定情景，將各方可接受的方案作為最終權(quán)衡方案。②

作為區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)空間規(guī)劃的主流思路，分區(qū)劃定的思路在生態(tài)保護(hù)紅線劃定研究中也得到了應(yīng)用。有學(xué)者根據(jù)生態(tài)評(píng)價(jià)把區(qū)域劃分為生態(tài)紅線區(qū)、生態(tài)黃線區(qū)和可開發(fā)利用區(qū)，③或劃分為生態(tài)紅線區(qū)、黃線區(qū)和綠線區(qū)。④蘇相琴等結(jié)合縣域生態(tài)環(huán)境特征，把區(qū)域劃分為Ⅰ類生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)和Ⅱ類生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)。⑤此外，最初國(guó)家以及許多省份在先期開展生態(tài)保護(hù)紅線劃定的時(shí)候，也是采取一級(jí)管控區(qū)和二級(jí)管控區(qū)這種分區(qū)劃定的思路。⑥

（二）劃定范圍研究

在生態(tài)保護(hù)紅線戰(zhàn)略提出之初，關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的劃定范圍，不同學(xué)者提出了各自的觀點(diǎn)。高吉喜認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)紅線將為中國(guó)四分之一國(guó)土提供有效保護(hù)，生態(tài)保護(hù)紅線既要強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全保護(hù)需求，要求應(yīng)保則保，又要把握區(qū)域生態(tài)功能空間保護(hù)底線思維，要求需保才保。⑦歐陽(yáng)志云建議將國(guó)土面積35%的區(qū)域納入國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線。針對(duì)各地在最初的劃定實(shí)踐中存在劃定面積過大的問題，⑧國(guó)家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員、中國(guó)工程院院士沈國(guó)舫指出，一定的范圍內(nèi)擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)區(qū)的面積對(duì)環(huán)境保護(hù)有正面促進(jìn)作用，但劃定保護(hù)面積過大也會(huì)導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)力度的下降。⑨因此，關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的劃定面積，時(shí)任環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)李干杰認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)紅線作為一項(xiàng)創(chuàng)新制度，最終劃定面積的大小要依據(jù)實(shí)踐。⑩

四、關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線管控的研究

（一）綜合管控制度體系和框架研究

生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，首要任務(wù)是建立健全保障機(jī)制，包括逐步建立生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)考核評(píng)價(jià)體系、監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和公眾監(jiān)管體系，{11}同時(shí)還應(yīng)建立自然生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，生態(tài)保護(hù)紅線分部門、分類、分級(jí)管理機(jī)制，以及生態(tài)補(bǔ)償制度和激勵(lì)機(jī)制。{12}2020年自然資源部發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法（征求意見稿）》也提出細(xì)化生態(tài)保護(hù)紅線管控規(guī)則。關(guān)于管控體系的構(gòu)成，學(xué)者們進(jìn)行了相應(yīng)的研究。趙成美提出綜合技術(shù)手段、法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和宣教手段五維管控體系。①王金南等提出構(gòu)建“質(zhì)量-總量-風(fēng)險(xiǎn)-生態(tài)”的“四維”環(huán)境紅線體系。②有些學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)紅線的管控體系建構(gòu)應(yīng)遵循“制度完備”的基本路徑，包括建立生態(tài)保護(hù)區(qū)域的管理體制與管控機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和利益共享機(jī)制。③

關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線管理框架，范小杉等認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效考核框架和技術(shù)方案要考慮到績(jī)效考核的主體、客體、方法和內(nèi)容等方面。④侍昊認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)管理的概念框架應(yīng)包括范圍劃定、管控分級(jí)、目標(biāo)設(shè)定、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、綜合分析、管理策略和反饋優(yōu)化七個(gè)方面。⑤妙旭華等從生態(tài)保護(hù)紅線管控的全生命周期理論出發(fā)，構(gòu)建了祁連山保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線管控“234”政策框架。⑥

高吉喜等認(rèn)為，劃定的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域應(yīng)建立國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線天地一體化監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的監(jiān)測(cè)預(yù)警。⑦鄒長(zhǎng)新認(rèn)為，完善的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)或監(jiān)測(cè)平臺(tái)應(yīng)立足現(xiàn)有的遙感監(jiān)測(cè)、生態(tài)定位監(jiān)測(cè)等多種技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)、線、面監(jiān)測(cè)與調(diào)查相結(jié)合。⑧此外，王橋等、黃登紅等均提出運(yùn)用遙感大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺(tái)的思路。⑨

呂紅迪等認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)實(shí)施綜合管理與分領(lǐng)域、分要素管理相結(jié)合的管理制度。⑩柴慧霞等認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)紅線在宏觀尺度層面要實(shí)施框架式管理，在微觀尺度層面要實(shí)施精細(xì)化管理，不同類型的紅線要實(shí)施差異化管理措施。{11}許妍等針對(duì)渤海生態(tài)保護(hù)紅線劃定結(jié)果，提出紅線區(qū)以“保”為主、黃線區(qū)以“保”“建”相結(jié)合、綠色區(qū)則以“建”為主的管控思路。{12}鄧偉以三峽庫(kù)區(qū)為案例，劃分出“底線、滿意、理想”三個(gè)生態(tài)安全等級(jí)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)庫(kù)區(qū)的分級(jí)分類空間管控。{13}

（二）管理體制研究

王燦發(fā)等認(rèn)為，要完善環(huán)境保護(hù)部門職能，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管和治理，強(qiáng)化獨(dú)立性，實(shí)施省級(jí)以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，建立跨行政區(qū)域、跨流域的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。{14}秦天寶等認(rèn)為，建立部門間溝通合作機(jī)制必須要對(duì)現(xiàn)有的部門進(jìn)行整合，細(xì)化部門職能。{15}鞠昌華等認(rèn)為，應(yīng)以法律形式確定各級(jí)政府和相關(guān)部門的職責(zé)，按照現(xiàn)有體制實(shí)行分類管理，共同履行監(jiān)管職責(zé)。①李江南、肖峰等認(rèn)為，要促進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線制度實(shí)施，必須構(gòu)建縱向暢通、協(xié)調(diào)的“大環(huán)?！毙姓C(jī)制。②空間管治是各種政府性、非政府性組織、企業(yè)團(tuán)體、居民群體的博弈性決策，協(xié)同治理是可采用的管控思路。③徐夢(mèng)佳等提出長(zhǎng)三角跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線管控制度和配套措施。④曾文革認(rèn)為完善生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估需轉(zhuǎn)變理念并建立多元化評(píng)估主體、公眾參與以及行政監(jiān)督等制度。⑤

公眾參與是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，有利于確保生態(tài)保護(hù)紅線管控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。設(shè)立完整的獎(jiǎng)懲機(jī)制、規(guī)定公眾參與權(quán)、完善信息公開制度、完善環(huán)境公益訴訟、加大對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線科普宣傳是推動(dòng)公眾參與生態(tài)紅線保護(hù)的主要路徑。⑥

（三）生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域發(fā)展與管控協(xié)調(diào)問題研究

高吉喜認(rèn)為，生態(tài)紅線禁止開發(fā)不等于不要發(fā)展;面對(duì)紅線區(qū)不應(yīng)止于“死守”，更需要運(yùn)用制度創(chuàng)新，管“活”生態(tài)紅線區(qū)。⑦一些學(xué)者對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行了研究。如肖永琳和張凌云等根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線管控要求，探討旅游發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，提出旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路。⑧

生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域要建立橫向轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償制度。針對(duì)具體補(bǔ)償模式，詹國(guó)平提出從文化、管理、制度三個(gè)角度構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。⑨蘭紹清等對(duì)福建省大樟溪流域生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值進(jìn)行量化估算，從生態(tài)服務(wù)主導(dǎo)功能價(jià)值和實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域精準(zhǔn)補(bǔ)償角度提出優(yōu)化策略。⑩劉曉宇等通過對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償支付意愿的影響因素研究，提出應(yīng)從政策上保障和提高生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域所提供的生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量。{11}

（四）法律保障研究

生態(tài)保護(hù)紅線法律制度的完善對(duì)于實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線的管控具有重要意義，因此，這方面的研究是學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)。根據(jù)中國(guó)政策與法律的發(fā)展淵源，生態(tài)保護(hù)紅線責(zé)任分為生態(tài)紅線政治責(zé)任和生態(tài)紅線法律責(zé)任。{12}要保障生態(tài)保護(hù)紅線落地，需實(shí)施“司法理念、保障制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”三個(gè)方面的內(nèi)容。①徐祥民等認(rèn)為“生態(tài)紅線法”應(yīng)包含四個(gè)方面的內(nèi)容：生態(tài)紅線的性質(zhì);生態(tài)紅線制度的地位;生態(tài)紅線區(qū)禁入的一般要求;“生態(tài)紅線法”與一般環(huán)境法的關(guān)系。②在立法模式方面，李慧玲等認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)紅線立法體系的完善宜選擇基本法與專門法并舉的立法模式，在現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法作出原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上制定生態(tài)保護(hù)紅線專項(xiàng)行政法規(guī)。③黃紅霞等認(rèn)為宜采取“基本法+單行法+行政法規(guī)”的立法模式。④陳海嵩、閆明豪針對(duì)自然保護(hù)區(qū)管控，從完善管理體制及部門職責(zé)等多個(gè)方面提出構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線法律制度體系。⑤

五、研究不足與未來展望

（一）研究不足

中國(guó)學(xué)者們從不同視角對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線定義、劃定方法、管控路徑等多個(gè)方面進(jìn)行了積極的探索，取得了很多有價(jià)值的成果。但從理論和實(shí)踐深化的角度來看，目前關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線管控制度的研究還存在以下不足。

從研究?jī)?nèi)容來看，目前針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的研究大多集中在生態(tài)保護(hù)紅線劃定方面，生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)研究的成果比較多，而生態(tài)保護(hù)紅線管控制度體系的研究成果不多，對(duì)管控框架體系設(shè)計(jì)如管控主體、管控手段、管控路徑以及具體治理機(jī)制以及后續(xù)相關(guān)保障制度建設(shè)等方面問題的研究還沒有進(jìn)行深入的分析探討。此外，關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線管控制度的研究，理論層面分析與探討的成果比較多，而關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線管控制度實(shí)證分析成果還不多。針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線各地區(qū)實(shí)踐情況的研究不足，如對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線各區(qū)域具體劃定結(jié)果和各地區(qū)管控具體模式的比較分析等還有待進(jìn)一步探討。在生態(tài)保護(hù)紅線管控機(jī)制設(shè)計(jì)方面，如生態(tài)保護(hù)紅線制度與現(xiàn)有制度融合銜接、區(qū)域保護(hù)與區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)、管理體系機(jī)制協(xié)調(diào)等問題還沒有得到充分探討。

從研究方法來看，目前許多學(xué)者針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線研究采用了多種研究方法，但他們更多還是從各自學(xué)科的領(lǐng)域提出研究思路和研究方法。長(zhǎng)期以來的生態(tài)空間管控經(jīng)驗(yàn)告訴我們，單一視角的生態(tài)空間管控思路容易忽視生態(tài)系統(tǒng)具有復(fù)雜性、多元性等特點(diǎn)，生態(tài)系統(tǒng)的管控必須考慮到其擁有自然屬性和社會(huì)屬性的雙重特性。因此，關(guān)于生態(tài)空間管控方法，必須融合生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)規(guī)劃、環(huán)境法學(xué)、公共管理等多學(xué)科研究成果和方法，建立多元化、跨學(xué)科交叉的綜合性管理思路。

從研究視角來看，現(xiàn)有研究更多集中在整體范圍或較大行政區(qū)域研究方面（如全國(guó)或省市級(jí)區(qū)域，或生態(tài)保護(hù)紅線整體劃定范圍），而忽視生態(tài)保護(hù)紅線劃定的區(qū)域生態(tài)類型多樣性。不同區(qū)域的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等條件各不相同，對(duì)其管控制度研究也應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，因地制宜采取差異化管控思路，使研究對(duì)象更具有針對(duì)性，使研究尺度更能體現(xiàn)區(qū)域特性。此外，目前對(duì)縣域范圍尺度的生態(tài)保護(hù)紅線管控研究比較少，而縣域卻又是落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線管控的核心載體。雖然生態(tài)保護(hù)紅線劃定是由全國(guó)和省級(jí)層面推動(dòng)，但生態(tài)保護(hù)紅線制度建設(shè)和管理主要還是在縣域這個(gè)層面來落實(shí)。生態(tài)保護(hù)紅線制度的最終落實(shí)必須實(shí)現(xiàn)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)與地方差異管控相協(xié)調(diào)、國(guó)家宏觀管控與微觀管控相協(xié)調(diào)。目前關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線跨區(qū)域的研究也不多，而跨區(qū)域又是生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)很重要的特征。因此，如何實(shí)施跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線的管控合作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)的目標(biāo)，這方面的研究需要進(jìn)一步拓展。

當(dāng)前，作為國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全的“生命線”，生態(tài)保護(hù)紅線作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略已經(jīng)進(jìn)入全面推行階段，但從實(shí)踐過程來看，如何守、怎么做等方面問題的研究還處在探索和完善階段。有鑒于此，我們應(yīng)借鑒當(dāng)前國(guó)內(nèi)外已有的研究成果，立足于服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略要求和各地管控實(shí)踐的需要，從多學(xué)科角度、區(qū)域尺度來探討如何建立中國(guó)區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線綜合管控體系和保障制度等重大問題。

（二）未來展望

關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線研究，未來還可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行更深入的研究。

一是進(jìn)一步系統(tǒng)地梳理和分析生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)踐的相關(guān)資料、數(shù)據(jù)。結(jié)合全國(guó)和各地方生態(tài)保護(hù)紅線劃定和管控實(shí)踐的不斷推進(jìn)，全面整理和及時(shí)更新全國(guó)、各省份以及縣（市）的生態(tài)保護(hù)紅線開展情況的相關(guān)資料、數(shù)據(jù)，使研究資料更翔實(shí)、更系統(tǒng)，以便對(duì)全國(guó)和地方、特別是縣（市）層面生態(tài)保護(hù)紅線管控情況進(jìn)行更詳細(xì)、更精準(zhǔn)的分析論證，使研究結(jié)論更客觀、更符合實(shí)際。

二是進(jìn)一步深入開展不同類型、不同區(qū)域、不同層面的生態(tài)保護(hù)紅線管控體系研究。在生態(tài)保護(hù)紅線類型方面，不僅要針對(duì)重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持等重要生態(tài)功能區(qū)域進(jìn)行研究，也要針對(duì)水土流失、土地沙化、石漠化等生態(tài)敏感脆弱區(qū)域進(jìn)行研究。在研究范圍方面，研究區(qū)域不僅要涉及中部地區(qū)，也要涉及東部地區(qū)、西部地區(qū)，不僅要關(guān)注內(nèi)陸地區(qū)，也要關(guān)注沿海地區(qū)、西北地區(qū)。在研究層級(jí)方面，不僅要注重從國(guó)家層面、省級(jí)層面以及縣（市）層面三個(gè)層面構(gòu)建差異化分析框架，也要注重三個(gè)層面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性問題。只有這樣，才能使研究框架體系更系統(tǒng)、更科學(xué)、更精準(zhǔn)、更有可操作性。

三是進(jìn)一步拓展生態(tài)保護(hù)紅線管控的研究?jī)?nèi)容和研究方法。在研究?jī)?nèi)容方面，關(guān)于生態(tài)空間管控動(dòng)態(tài)性與時(shí)空異質(zhì)性分析、生態(tài)視角的管控機(jī)理分析、生態(tài)保護(hù)紅線補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系等內(nèi)容還可以繼續(xù)深入分析，不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景、不同時(shí)間維度的生態(tài)保護(hù)紅線管控機(jī)制模式差異也是值得研究的內(nèi)容。在研究方法方面，生態(tài)保護(hù)紅線管控問題涉及環(huán)境保護(hù)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、規(guī)劃等多個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)綜合運(yùn)用生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、資源環(huán)境學(xué)、生態(tài)規(guī)劃學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科的基本原理和研究方法，廣泛借鑒不同學(xué)科關(guān)于現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線管控研究的理論、方法與思路，從多層面、多角度對(duì)當(dāng)前生態(tài)保護(hù)紅線管控體系和制度建設(shè)的理論和實(shí)踐問題進(jìn)行跨學(xué)科研究。此外，還可以拓展相關(guān)數(shù)量分析方法，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線管控具體機(jī)制和效果的研究，如GIS空間統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)方法、田野調(diào)研數(shù)據(jù)計(jì)量模型方法等，以拓展研究的廣度和深度。

責(zé)任編輯：胡穎峰