王正國(guó) 胡博

摘要：2021年5月發(fā)布的土地出讓金征收改革政策主要體現(xiàn)在征收部門由自然資源部門轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門，但土地財(cái)政的歸屬權(quán)并未發(fā)生改變。從短期來(lái)看，該政策不會(huì)對(duì)地方政府的財(cái)權(quán)造成實(shí)質(zhì)性影響。從中長(zhǎng)期來(lái)看，該政策為加強(qiáng)財(cái)政收支統(tǒng)籌管理、完善現(xiàn)代化財(cái)政體系打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著土地財(cái)政的相關(guān)監(jiān)管政策逐漸被強(qiáng)化，預(yù)計(jì)地方政府將逐漸減少對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴，我國(guó)的財(cái)政政策效率也將穩(wěn)步提升。

關(guān)鍵詞：財(cái)政收支? 土地出讓金 財(cái)政體制改革

2021年5月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2021〕19號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），提出將由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入（以下簡(jiǎn)稱“土地出讓金”）是地方政府的重要財(cái)政收入來(lái)源，對(duì)于平衡地方財(cái)政收支、穩(wěn)定城投公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等具有重要作用。因此，本次土地出讓金劃轉(zhuǎn)改革也受到了市場(chǎng)的廣泛關(guān)注。

土地出讓金制度的歷史變遷

土地出讓金是指各級(jí)政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)而獲取的全部土地價(jià)款。自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)行土地?zé)o償劃撥的土地分配制度。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，我國(guó)開(kāi)始逐步推進(jìn)土地使用制度改革。1987年，為增強(qiáng)地方政府的財(cái)政實(shí)力、助力城市化建設(shè)發(fā)展，深圳開(kāi)展了土地出讓制度改革試點(diǎn)，以招拍掛方式公開(kāi)拍賣國(guó)有土地使用權(quán)，拉開(kāi)了土地出讓制度改革的序幕。然而，當(dāng)時(shí)土地出讓收入的劃分仍采取央地分成的方式。1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制改革，將國(guó)有土地出讓金列入地方的固定收入，中央不再參與土地收益分成，土地出讓金全部歸地方政府所有，我國(guó)的土地財(cái)政制度正式確立。此后，隨著住房制度改革以及土地招拍掛制度的全面推行，土地財(cái)政制度不斷完善。

近年來(lái)，土地財(cái)政已成為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，約占地方政府廣義財(cái)政收入的35%（見(jiàn)圖1），約占政府性基金收入的84%（見(jiàn)圖2）。持續(xù)增長(zhǎng)的土地財(cái)政收入在增強(qiáng)地方政府財(cái)政實(shí)力、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、穩(wěn)定國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，部分地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入，對(duì)土地財(cái)政過(guò)度依賴，在一定程度上推升了房地產(chǎn)泡沫以及隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為規(guī)范土地出讓收支管理機(jī)制，深化我國(guó)財(cái)政體制改革，《通知》應(yīng)運(yùn)而生。

土地出讓金征收改革的三大關(guān)注點(diǎn)

結(jié)合《通知》的表述，本次土地出讓金征收改革主要體現(xiàn)在征收部門由自然資源部門轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門，土地財(cái)政的歸屬權(quán)并未發(fā)生改變，央地的財(cái)力格局也不會(huì)受到明顯影響。事實(shí)上，2018年我國(guó)就曾發(fā)布《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，明確按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門的范圍，因此，本次征收改革實(shí)際上是此前政策的延續(xù)舉措。

（一）土地財(cái)政“收款人”的角色轉(zhuǎn)變

根據(jù)《通知》的有關(guān)規(guī)定，土地財(cái)政的“收款人”將從此前的自然資源部門轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門。在《通知》出臺(tái)前，我國(guó)按照2006年頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）實(shí)施土地出讓收入征收管理。該《管理辦法》明確提出，土地出讓收入由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收管理，可由國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)具體征收。國(guó)土資源部門首先與國(guó)有土地競(jìng)買人簽訂土地出讓合同，隨后國(guó)有土地競(jìng)買人需按照合同及時(shí)將土地出讓收入繳入地方國(guó)庫(kù)，并由國(guó)土資源部門和財(cái)政部門確認(rèn)后核發(fā)土地使用證。根據(jù)《通知》的安排，未來(lái)土地出讓收入需劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。具體來(lái)看，土地出讓收入的實(shí)現(xiàn)仍然需由自然資源部門負(fù)責(zé)簽訂合同，但在相關(guān)信息報(bào)送給稅務(wù)部門后，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)向土地競(jìng)買人征收款項(xiàng)，其余相關(guān)部門則需配合做好信息傳遞和材料交接工作（見(jiàn)圖3）。

（二）土地出讓金的歸屬權(quán)維持不變

盡管土地出讓金的征收環(huán)節(jié)有所改變，但其歸屬權(quán)并未發(fā)生變化，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入仍屬于地方收入并全額納入地方政府性基金預(yù)算管理?！锻ㄖ访鞔_表示，除本通知規(guī)定外，四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)2006年頒布的《管理辦法》，目前我國(guó)土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。因此，本次征收劃轉(zhuǎn)僅僅改變了土地出讓金進(jìn)入國(guó)庫(kù)的流程，但并不會(huì)對(duì)地方財(cái)權(quán)造成實(shí)質(zhì)性影響，同時(shí)也不會(huì)改變當(dāng)前地方與中央的財(cái)力格局。

（三）非稅收入征收改革早有征兆

非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有利于提高財(cái)政政策的統(tǒng)籌能力，此次并非首次出現(xiàn)。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管機(jī)制不斷優(yōu)化，2019年1月，國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、可再生能源發(fā)展基金等多項(xiàng)非稅收入已劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。2020年11月，北京、上海等地的企業(yè)職工各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)也開(kāi)始由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，這既簡(jiǎn)化了征收流程，降低了征收成本，又提高了征收透明度，提升了稅收治理能力。本次土地出讓收入劃轉(zhuǎn)延續(xù)了此前的政策思路，有助于規(guī)范土地財(cái)政收支管理，提高財(cái)政政策的統(tǒng)籌能力，促進(jìn)我國(guó)財(cái)政體系的現(xiàn)代化建設(shè)。

征收主體改革對(duì)各方的影響

從短期來(lái)看，本次土地出讓金征收改革并不會(huì)對(duì)地方財(cái)權(quán)造成實(shí)質(zhì)性影響，但隨著土地財(cái)政的監(jiān)管逐漸強(qiáng)化，地方政府對(duì)城投公司違規(guī)返還的現(xiàn)象將明顯減少，這對(duì)于防范化解地方政府和城投公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意義重大。同時(shí)，本次征收改革也在一定程度上減少了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，有助于完善我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

（一）地方財(cái)政：財(cái)權(quán)并未稀釋，但監(jiān)管逐漸強(qiáng)化

隨著稅務(wù)部門對(duì)財(cái)政預(yù)算收入資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，后續(xù)相關(guān)部門針對(duì)土地類收入的監(jiān)管將更加嚴(yán)格，土地拍賣相關(guān)數(shù)據(jù)與信息也將更加透明化。事實(shí)上，目前地方政府土地收支相關(guān)信息披露有待強(qiáng)化，部分地區(qū)存在減征、緩征、免征土地收入，違規(guī)先征后返，虛增土地出讓收入等不規(guī)范行為?？紤]到稅務(wù)系統(tǒng)與地方政府之間較為獨(dú)立，地方政府對(duì)稅務(wù)部門施加的影響較小，這有助于提高土地出讓過(guò)程的透明度，減少違規(guī)亂象的發(fā)生。對(duì)于部分出現(xiàn)較大規(guī)模土地出讓金虛增現(xiàn)象的地區(qū)來(lái)說(shuō)，其政府性基金收入的使用可能面臨一定程度的糾偏，其利用土地出讓金違規(guī)舉債的行為也將得到有效控制，這對(duì)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、確保地方財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行具有重要意義。

（二）城投公司：減少亂象，加速規(guī)范化轉(zhuǎn)型

土地出讓金劃轉(zhuǎn)將減少城投公司非市場(chǎng)化拿地現(xiàn)象，同時(shí)也將推動(dòng)城投公司整合轉(zhuǎn)型進(jìn)程。目前，部分地方政府存在通過(guò)返還城投一級(jí)招拍掛所支付的土地出讓金，向城投公司違規(guī)注入資產(chǎn)的情況。同時(shí)，部分城投公司通過(guò)土地質(zhì)押來(lái)迅速擴(kuò)大自身資產(chǎn)規(guī)模，這既導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入的虛增，又加大了城投公司債務(wù)負(fù)擔(dān)以及地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著土地出讓收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收，政府違規(guī)返還土地出讓金的情況將大幅減少，城投公司通過(guò)購(gòu)地方式無(wú)序擴(kuò)張的局面將得到有效控制。同時(shí)，隨著土地出讓金管理的日益規(guī)范，城投公司需要足額、按時(shí)繳納土地出讓金，這將對(duì)部分城投公司的業(yè)務(wù)和現(xiàn)金流形成考驗(yàn)，并進(jìn)一步推動(dòng)城投公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，部分經(jīng)營(yíng)狀況不佳、地方財(cái)政實(shí)力較弱的城投公司可能面臨一定的經(jīng)營(yíng)壓力。

（三）房地產(chǎn)市場(chǎng)：政策的短期影響有限，但有助于完善中長(zhǎng)期頂層設(shè)計(jì)

從目前來(lái)看，本次土地出讓金征收改革并沒(méi)有對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需格局造成明顯影響，但從中長(zhǎng)期來(lái)看，隨著國(guó)有土地出讓收入管理機(jī)制的不斷優(yōu)化，后續(xù)地方政府高度依賴土地財(cái)政的發(fā)展模式可能會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變，直接稅對(duì)地方政府財(cái)政收入的重要性可能有所提高，房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、消費(fèi)稅等直接稅的相關(guān)征收工作可能會(huì)有序推進(jìn)。同時(shí)，將土地出讓收入的征管轉(zhuǎn)移至稅務(wù)部門也有助于加強(qiáng)稅務(wù)部門對(duì)各省份房地產(chǎn)市場(chǎng)情況的了解，為后續(xù)制定精細(xì)化、差異化的房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管方案提供了重要的信息來(lái)源，對(duì)完善房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，提升因城施策的政策效果具有重要意義。

未來(lái)我國(guó)將繼續(xù)深化財(cái)政收支征管改革，房產(chǎn)稅等直接稅在地方財(cái)政收入中的占比可能會(huì)逐步提升，城投公司及房地產(chǎn)市場(chǎng)將逐漸優(yōu)化轉(zhuǎn)型，地方財(cái)政與實(shí)體經(jīng)濟(jì)互促發(fā)展的格局有望持續(xù)深化。（本文僅代表作者觀點(diǎn)）

作者單位：中信證券固定收益部

責(zé)任編輯：陳濤? 鹿寧寧? 印穎