文傳浩 林彩云

摘 要：

長江經(jīng)濟帶的生態(tài)大保護是對流域生態(tài)、經(jīng)濟、社會復合系統(tǒng)的全面保護，是長江流域生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護政策演變歷程可劃分為環(huán)保體系初步構(gòu)建、環(huán)保區(qū)域分治體系形成、環(huán)保多元共治體系完善、生態(tài)大保護戰(zhàn)略全面推進四個階段。對長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護政策演變歷程及其演變特征的分析可以看出，中國已基本建立了流域生態(tài)文明的生態(tài)大保護戰(zhàn)略政策體系。為深入推進長江經(jīng)濟帶的生態(tài)大保護工程，應以整體系統(tǒng)化保護思維將生態(tài)大保護機制中的多元化屬性歸整到系統(tǒng)化屬性，以“六全”為基本維度，以“三生空間”為重要載體，構(gòu)建生態(tài)大保護政策共建共治共享機制，實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護政策的持續(xù)穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：長江經(jīng)濟帶;生態(tài)大保護;政策演變;戰(zhàn)略探索

中圖分類號：F061.5? ? 文獻標識碼：A? ?文章編號：1007-2101（2021）05-0070-0008

長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護工程是“中華民族偉大復興和可持續(xù)發(fā)展”的根本和靈魂。長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護是中華民族延綿發(fā)展的長遠規(guī)劃，是流域民眾安家立業(yè)之所在。黨的十八大以來，國家高度重視流域生態(tài)文明建設(shè)，突破了原來以行政區(qū)為單位進行管理的“一畝三分地”思想，從流域整體的戰(zhàn)略視角共抓生態(tài)大保護，以全流域謀一域、以一域服務(wù)全流域，流域生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)歷著巨大的歷史性變革。長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護變遷史就是一部流域生態(tài)思想和政策演變史。長江生態(tài)大保護的提出是在近代長江流域開發(fā)與治理的基礎(chǔ)上進行的，是對長江流域環(huán)境保護歷史的延續(xù)、繼承和發(fā)展。長江經(jīng)濟帶概念的雛形最早是由中國生產(chǎn)力經(jīng)濟學研究會于1984年提出的，長江經(jīng)濟帶的生態(tài)環(huán)境問題和人地矛盾的激化是在改革開放后凸現(xiàn)出來的，故本文以改革開放為研究始點，系統(tǒng)回顧我國長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護政策的歷史演變，分析其不同階段的生態(tài)環(huán)境狀況及政策演進脈絡(luò)與特征，通過分析生態(tài)格局變遷與保護政策演化之間的動態(tài)關(guān)系，提出長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護政策可持續(xù)的戰(zhàn)略思考。

一、長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護政策演變歷程

（一）1921—1978年長江流域治理開發(fā)的萌芽時期

在20世紀80年代之前， 我國的環(huán)境問題主要體現(xiàn)為在進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時對自然資源的粗放式利用，造成大量水土流失以及植被的破壞。1921—1948年是中國共產(chǎn)黨成立到新中國建立前期，同時也是自然資源保護的萌芽期。在此期間，中國共產(chǎn)黨走上了無產(chǎn)階級領(lǐng)導的新民主主義革命道路。農(nóng)村包圍城市的革命道路客觀上決定了中國當時的經(jīng)濟建設(shè)是以發(fā)展農(nóng)業(yè)為重點的。此時，中國共產(chǎn)黨對自然資源和環(huán)境的關(guān)注以及所采取的保護措施是建立在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件基礎(chǔ)上的。在這個經(jīng)濟極端困難和戰(zhàn)火紛飛的年代，社會焦點問題并不在于環(huán)境保護，而在于政治和生產(chǎn)自救問題，這個時期根本談不上現(xiàn)代意義上的長江流域環(huán)境保護。1949—1978年是新中國成立到改革開放之前的時期，是新中國治理開發(fā)長江流域的孕育階段，標志性事件有：第一，1950年長江水利委員會成立（簡稱“長江委”），重點開展流域規(guī)劃和重要防洪工程建設(shè)，實現(xiàn)了長江流域由防洪到以防洪為中心進行綜合治理的歷史性轉(zhuǎn)變[1]。第二，1958年4月中共中央政治局會議通過了《關(guān)于三峽水利樞紐和長江流域規(guī)劃的意見》，這是中國共產(chǎn)黨和新中國治理開發(fā)長江流域的第一個“紅頭文件”。第三，1959年完成的《長江流域綜合利用規(guī)劃要點報告》，標志著以毛澤東、周恩來為代表的老一輩無產(chǎn)階級革命家治理開發(fā)長江流域思想的形成。

總得來說，該時期國民經(jīng)濟規(guī)模較小，貧困是主要矛盾，因此發(fā)展生產(chǎn)力解決溫飽問題是此階段要解決的首要問題。產(chǎn)業(yè)主要以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾還不明顯，環(huán)境保護在當時沒有得到廣泛重視，20世紀80年代之前基本上是我國環(huán)保政策的空白期[2]。

（二）1979—1991年長江經(jīng)濟帶環(huán)保體系的初步構(gòu)建時期

1979—1991年，隨著改革開放步伐的加快，長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟發(fā)展進入快車道，我國的環(huán)保意識從萌芽時期逐漸進入初步發(fā)展期，環(huán)保力度逐漸增大，長江經(jīng)濟帶環(huán)保體系初步形成。該時期標志性的事件有：第一，1979年通過的我國首部環(huán)保法《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，標志著國家層面的環(huán)境法律制度建設(shè)已正式起步。這意味著流域水環(huán)境管理體系已進入轉(zhuǎn)型階段，從轄區(qū)到流域管理轉(zhuǎn)變，從零散到系統(tǒng)管理轉(zhuǎn)變，從對水污染防治的忽視轉(zhuǎn)向注重防治。第二，1983年第二屆全國環(huán)境保護會議上環(huán)境保護被明確為基本國策，會議同時擬定了“三統(tǒng)一”和“三同步”戰(zhàn)略[3]。第三，1989年第三屆全國環(huán)境保護會議上確立了“三大政策八項管理制度”[4]。第四，“長治”工程啟動標志著長江流域綜合防治工程開始啟動。

該時期國家探索了一種以經(jīng)濟效益為中心的經(jīng)濟建設(shè)新路子，但其實質(zhì)仍然是粗放式的經(jīng)濟增長模式。在此期間，長江經(jīng)濟帶各省份沿岸重工業(yè)、鄉(xiāng)村工業(yè)以及農(nóng)業(yè)實現(xiàn)較快發(fā)展，同時也給當時的生態(tài)環(huán)境帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。此階段的生態(tài)環(huán)境污染源主要是農(nóng)業(yè)化肥和未經(jīng)處理污染物（如工業(yè)三廢），長江流域出現(xiàn)了不同程度上的水資源惡化、短缺、水土流失和洪災等問題。單從水土流失方面看，這一階段已非常嚴重，總面積達到50萬平方千米，主要集中在山丘地區(qū)，特別是長江上游地區(qū)，20世紀80年代長江流域森林覆蓋率只有20世紀50年代的一半[5]。

該階段長江流域治理規(guī)程基本以“統(tǒng)一規(guī)劃、全面發(fā)展、適當分工、分期進行”為原則，按照1959年發(fā)布的《長江流域綜合治理規(guī)劃要點報告》執(zhí)行[6]，在防旱防澇、防治水土流失、開發(fā)水力、改善水運條件等方面進行開發(fā)治理。一方面，在具體治理方面，此階段防洪排澇是首要任務(wù)，長江流域治理從單純治理災害轉(zhuǎn)向治理和資源保護并行，從片面防洪治理轉(zhuǎn)向全流域治理。另一方面，水土保持防治方面，國家做了大量修復和治理工作。1982年6月，我國發(fā)布了《水土保持工作條例》，同年7月，長江流域成為中國八個水土保持重點治理區(qū)之一。1988年，國家把長江上游作為國家的水土保持重點防治區(qū)，按照“預防為主，全面規(guī)劃;綜合防治，因地制宜;加強管理，注重效益”方針開展“長治”工程[7]。在此期間長江委也做了大量專項規(guī)劃工作，并于1991年組建水政水資源局。1990年9月頒布的《長江流域綜合利用規(guī)劃簡要報告》（修訂）成為長江流域綜合開發(fā)治理的基本依據(jù)[8]。

從20世紀80年代開始，此階段長江流域經(jīng)濟增長速度加快，大量工程建設(shè)項目啟動，城市化進程加速，改造自然力度加強，資源需求擴大，但是開發(fā)模式粗放，在實現(xiàn)經(jīng)濟增長的同時也帶來了環(huán)境污染，環(huán)境問題比改革開放前進一步加重。隨著長江流域在我國戰(zhàn)略布局中的地位調(diào)整，其環(huán)境問題逐漸引起了國家和社會的關(guān)注，并為長江流域環(huán)境保護做了大量規(guī)劃設(shè)計和基礎(chǔ)性工作，以各種形式開展環(huán)保治理，治理污染的投資比重提升，環(huán)保體系初步形成，盡管如此，長江流域內(nèi)的點源、面源污染和水土流失等問題依然凸顯。

（三）1992—2001年長江經(jīng)濟帶環(huán)保區(qū)域分治體系的形成時期

進入20世紀90年代中期，隨著水污染惡化越來越嚴重，我國對流域水環(huán)境管理愈發(fā)重視，從1992年開始，在一系列法律法規(guī)體系保障下，中國環(huán)境治理工作正式成為國家發(fā)展規(guī)劃體系的一部分，并出臺了一系列環(huán)保政策。在區(qū)域分治的情況下，長江流域逐漸形成了“誰污染，誰治理”的治理模式[9]。1995年《淮河流域水污染防治條例》的出臺，標志著我國流域治理開始出現(xiàn)針對性和操作性更強的政策措施，成為流域水環(huán)境管理實施“強化重點流域、區(qū)域污染治理”的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略分治階段的標志。

在我國社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型期，長江經(jīng)濟帶各省市經(jīng)濟發(fā)展進入快車道，但城市資源過度消耗，生態(tài)環(huán)境不容樂觀，水土流失進一步加速、湖泊水庫淤沒，旱澇災害日趨嚴重。在此期間，長江流域點面源、非點源污染問題突出，污染涉及到水、土、氣、噪音等方面，環(huán)境污染呈多方面發(fā)展態(tài)勢，長江流域成為全國嚴重污染城市的集中地[10]。

該階段我國對長江流域的保護也正得益于當時的“九五計劃”。在一些重點流域污染事故頻發(fā)的背景下，我國針對“三河三湖”等流域開啟了大規(guī)模流域治水模式。第一，從治理和開發(fā)歷程看，“控制轉(zhuǎn)型、協(xié)調(diào)發(fā)展”是此階段長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理的主旨。1984年“長江流域綜合利用規(guī)劃要點報告修訂補充工作協(xié)調(diào)會議”在河北涿縣召開，重點規(guī)劃了1990—2000年長江流域治理和開發(fā)利用方案，并對57項干支流及專業(yè)規(guī)劃進行了部署安排。同時為更合理地開發(fā)和治理長江流域，長江委先后頒布了《長江干流中下游河道治理規(guī)劃》《長江流域綜合利用規(guī)劃審批后實施情況調(diào)查報告》《長江流域綜合利用規(guī)劃后評價報告》等。第二，在治理監(jiān)管方面，為合理開發(fā)和有效保護水資源，各相關(guān)機構(gòu)積極開展治理監(jiān)管。水資源保護局在1992年和1997年先后啟動長江干流沿岸城市入江排污口及排污量的調(diào)查和監(jiān)管工作，并完成《長江干流入江排污口調(diào)查評價報告》。2000年，在全國水功能區(qū)劃工作中，長江片水功能區(qū)劃報告被納入《中國水功能區(qū)劃（試行）》[11]，這對長江流域水資源保護與管理意義重大。第三，在水利建設(shè)方面，長江流域在該時期開展了多項大型水利樞紐工程。其中，標志性工程是1997年的長江三峽工程實現(xiàn)的大江截流，被稱為是人類利用和改造自然的壯舉。第四，在防洪和水土流失治理方面，該時期主要是針對長江上游的水土流失和長江中下游的重點河段防洪排澇的治理，出臺了多項水資源治理規(guī)劃，如《水土流失防治費、水土保持設(shè)施補償費征收使用管理辦法》《太湖污染防治“九五”計劃和2010年規(guī)劃》《長江干流九江—南京段水資源保護規(guī)劃》和《長江上游（重慶部分）水污染整治規(guī)劃》[12]等。這些治理政策的出臺與實施，標志著在區(qū)域分治背景下，長江流域開發(fā)和治理的迅速發(fā)展。

綜上，在長江流域環(huán)保區(qū)域分治體系的形成過程中，盡管中央與地方政府在流域水環(huán)境管理的環(huán)境法制建設(shè)和流域管理政策實踐等方面做了大量探索，但在我國央地關(guān)系明晰、各省市區(qū)競爭激烈的情況下，長江流域環(huán)保政策只能實現(xiàn)區(qū)域分治，并且此階段國家仍然是以經(jīng)濟增長優(yōu)先發(fā)展為政策導向，區(qū)域分治環(huán)保政策的執(zhí)行力度大大弱化。

（四）2002—2015年長江經(jīng)濟帶環(huán)保多元共治體系的完善時期

2008年我國成立了環(huán)境保護部，由此開啟了長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境多元化的預防整治。環(huán)境保護部先后在西南、西北、東北、華北、華南、華東成立環(huán)境保護督察中心，建立總量控制、定量考核、嚴格問責機制[13]，配合相應正常綜合調(diào)控，一改往昔僅行政辦法單線整治，改為運用行政、經(jīng)濟、技術(shù)、法律等多管齊下的綜合解決辦法，使環(huán)境保護形成多元化的共治局面，收效斐然。慢慢摸索出一套邊開發(fā)邊治理的平衡理念，解決流域水環(huán)境跨界問題，這也標志著長江經(jīng)濟帶環(huán)保多元共治體系形成并逐漸走向完善。

該階段國家實施的“十五”計劃、“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃均涉及到如何解決和預防流域水污染問題。在流域水污染防治中，“十五”計劃提出按照總量控制原則進行防控，“十一五”規(guī)劃首次以“五到省”原則（規(guī)劃、任務(wù)、目標、項目、責任到?。14]，將具體的責任落實到目標?。ㄊ校?，“十二五”規(guī)劃采用雙目標考核制，即同時對環(huán)境質(zhì)量和污染物的排放是否達標進行考核[15]。

在此期間，為應對長江流域環(huán)境出現(xiàn)的新情況，國家以流域水量—水質(zhì)—水生態(tài)為治理目標，以總量控制為治理原則出臺的相關(guān)法規(guī)政策，更加注重整體性治理。第一，水污染防治方面。2007年太湖發(fā)生了“藍藻事件”，國家發(fā)改委緊急組織“太湖、巢湖、滇池污染防治座談會”，并于2008年通過了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，《太湖水污染防治條例》也在同年開始實施，太湖流域各地方政府紛紛制定相匹配的制度，流域水環(huán)境向可持續(xù)方向發(fā)展 。第二，為了強化流域水質(zhì)量的監(jiān)管力度、提升水污染預警和水質(zhì)量污染事件的應急處置能力，2008年《淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、黃河中上游等重點流域水污染防治規(guī)劃（2006—2010年）》出臺。第三，在抗旱防洪方面，以三峽工程為代表的長江流域系列水利工程完工運行標志著我國長江流域防洪能力進一步提升。2009年我國首部規(guī)范抗旱工作法規(guī)《中華人民共和國抗旱條例》出臺。第四，在綜合規(guī)劃和開發(fā)原則方面，2010年2月《長江流域綜合規(guī)劃》出臺，標志著長江流域水資源與水環(huán)境綜合規(guī)劃進入新階段。

21世紀以來，伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進，長江流域生產(chǎn)生活密度加大，水資源與水環(huán)境面臨著水土流失、水質(zhì)污染、泥沙淤積情況嚴峻等問題，流域洪澇災害、地震和泥石流等各類重大自然災害頻發(fā)，水環(huán)境多種功能喪失，長江流域生態(tài)失衡狀況嚴重。經(jīng)過國家多年多渠道整治，長江流域環(huán)境總體狀況依舊不理想，究其原因，主要還是因為流域各省市傳統(tǒng)發(fā)展模式未得到根本轉(zhuǎn)變。

（五）2016年以來長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護戰(zhàn)略的全面推進時期

2016年以來，從國家領(lǐng)導的高度重視到政策層面的戰(zhàn)略部署都對長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護提出新的內(nèi)涵和要求。2016年習近平提出要“共抓長江大保護”，并將之提到“壓倒性的位置”[16]。2018年習近平在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指明“四個切實”的科學路徑，并明確了長江經(jīng)濟帶發(fā)展的五大關(guān)系。2020年習近平在南京召開的長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上提出長江經(jīng)濟帶“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的新戰(zhàn)略。習近平總書記三次重要指示一脈相承，具有高度的前瞻性和全局性，為長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護戰(zhàn)略的貫徹落實指明了方向。

宏觀層面生態(tài)大保護目標的首次提出是在2017年發(fā)布的《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》中，但戰(zhàn)略政策性文件出現(xiàn)則是2019年出臺的《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》。長江專屬的法律文件《中華人民共和國長江保護法》于2021年3月1日起頒布實施，成為我國首部流域法。該法律文件首次明確各部門各地區(qū)的法律責任，健全全流域執(zhí)法監(jiān)督體制，加強水資源管理、水環(huán)境治理等方面的執(zhí)法力度，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)與環(huán)保部門及水行政主管部門共享，結(jié)合我國當前的四部涉水一般法，與生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法、公益訴訟和刑事司法相銜接。長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略重心從“大開發(fā)”到“大保護”的轉(zhuǎn)變對推動當?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)、優(yōu)化空間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟健康發(fā)展具有重要作用。

二、長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護政策演變特征

長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護政策的指導思想經(jīng)歷了“人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展—可持續(xù)發(fā)展—科學發(fā)展—生態(tài)文明”的歷史性變遷?？v觀長江經(jīng)濟帶保護政策演變歷程， 其治理主體、治理模式、治理工具以及治理目標呈現(xiàn)如下特征。

（一）治理主體“多中心”

長江流域治理主體“多中心”體現(xiàn)在縱橫兩個方面?？v向主要表現(xiàn)為行政性垂直分級的分包結(jié)構(gòu)：國務(wù)院水利部—長江委—地方水利部，管理主要是以命令控制模式展開。在橫向上，流域治理涉及到水利工程、環(huán)保、防洪防澇、航道運輸?shù)榷鄠€領(lǐng)域，不同領(lǐng)域分屬不同部門，功能性職權(quán)不同。

目前，長江流域主導的生態(tài)環(huán)境治理仍然屬于屬地管理。鑒于長江經(jīng)濟帶11個省市經(jīng)濟發(fā)展程度不同，從各省市自我利益出發(fā)，治理目標也不同，容易導致跨界生態(tài)問題的產(chǎn)生。由于流域生態(tài)環(huán)境屬于自然生態(tài)共同體，不同的功能部門間需要協(xié)同合作，才能實現(xiàn)有機整合。近幾年，在區(qū)域一體化發(fā)展背景下，長江流域各省份環(huán)保合作協(xié)議和倡議書相繼簽訂。但缺乏職級較高的流域管理機構(gòu)的主導，大多內(nèi)容還屬于倡議性質(zhì)的，約束性不足?；诖耍?020年出臺的《中華人民共和國長江保護法》明確了配置長江流域的管理事權(quán)，創(chuàng)新涉及縱橫兩方面的多個部門、多個領(lǐng)域、多個地方的長江保護工作體制，規(guī)定國家建立長江流域協(xié)調(diào)機制，形成多元主體共同治理的全新格局。

（二）治理模式“多層次”

長江流域治理是以中央政府為主導，地方政府為主體，非政府組織及公民社會參與協(xié)作的治理主體多元化的治理模式，其治理模式“多層次”的現(xiàn)象可以從三個維度進行區(qū)分。治理模式在宏觀層面表現(xiàn)為：中央的派出機構(gòu)（負責管控）—區(qū)域的水利部門（負責組織、監(jiān)督、指導）—流域派出機構(gòu)（長江委負責制定治理方案）—各級政府（負責監(jiān)督）—環(huán)保部門（負責治理）。在中觀層面表現(xiàn)為：省一級牽頭協(xié)調(diào)下的地方各級政府聯(lián)合治理模式。在微觀層面表現(xiàn)為城市政府主導下的層級（市、區(qū)、街、村等）考核模式，在這個層面有了非政府組織、公民等社會團體的參與。長江流域治理模式還具有以下特征。

1. 政府作為主要治理主體，企業(yè)、公眾及社會團體權(quán)利主體缺位。在流域行政命令控制型的管理模式下，各級政府承擔著主要治理主體的角色和責任，弱化了企業(yè)、社會團體、公眾參與治理及監(jiān)督的權(quán)利。《都柏林原則》指出只有利益相關(guān)者成為決策參與者時，才能真正實現(xiàn)水資源綜合管理[17]。因此，長江流域治理模式微觀層次中，政府、市場、企業(yè)和公眾等多元主體參與協(xié)調(diào)聯(lián)動的治理模式亟待建立。

2. 碎片化治理嘗試向一體化治理轉(zhuǎn)變。我國流域管理推行的是以行政區(qū)為基本單元的區(qū)域管理模式。長江雖然有統(tǒng)一管理機構(gòu)——長江委，但由于長江委作為水利部派出的流域管理機構(gòu)，沒有足夠的職權(quán)對長江流域各省進行統(tǒng)一調(diào)度協(xié)調(diào)管理，無法實現(xiàn)綜合一體化治理。隨后長江河長制的出現(xiàn)打破了這一局面，縱向上采用黨政負責制，通過行政上的上下級對接來完成縱向治理。橫向上打破區(qū)域及部門間的管理壁壘，對各區(qū)域和部門進行協(xié)調(diào)和功能整合。但以各級行政首長的行政命令來管理的河長制，帶有一定的人為因素，且易受其他因素如經(jīng)濟考核因素的影響。在最新出臺的長江法中，國家首次嘗試以流域法的形式通過規(guī)定建立長江流域協(xié)調(diào)機制來進行長江流域一體化協(xié)調(diào)管理。

（三）治理工具“多樣化”

長江流域治理工具大概有以下幾種：組織性工具（如“領(lǐng)導小組”“河長制”等政府資源形成的機制）、管制性工具（如行政命令型強制性政策工具）、誘導性工具（區(qū)際生態(tài)補償?shù)龋┖妥栽感怨ぞ撸ü膭钌鐣妳⑴c流域管理）等。政策工具的多樣化使得長江流域能夠在水環(huán)境治理制度、保護和監(jiān)管等方面取得實質(zhì)成績，以達到有效推進長江經(jīng)濟帶生態(tài)文明建設(shè)的目的，其治理工具還具有以下演變特征。

1. 環(huán)境政策的實施手段從單一的行政命令為主導發(fā)展為以法律、經(jīng)濟手段為主導的復合多樣的工具體系。改革開放以來，長江經(jīng)濟帶環(huán)境政策工具從單一的命令控制型為主導轉(zhuǎn)變?yōu)槊羁刂菩?、?jīng)濟刺激型和公眾參與型的復合工具體系。在長江經(jīng)濟帶環(huán)保體系構(gòu)建和完善過程中，環(huán)境政策工具由原來的帶有行政命令性質(zhì)（如“整改政策”和“三同時”制度等），逐漸引入競爭機制和經(jīng)濟、法律的手段（如排污收費制度、排污許可證制度、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境稅等），同時公眾參與型工具也開始出現(xiàn)（環(huán)境信訪制度和環(huán)境信息披露制度等）。2020年出臺的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》指出，要構(gòu)建由多方（黨委領(lǐng)導、政府主導，社會、企業(yè)和公眾參與）構(gòu)成的現(xiàn)代復合型環(huán)境治理體系。在這個背景下長江經(jīng)濟帶的環(huán)境保護政策工具也越來越復雜多樣化。

2. 從注重末端治理向過程和源頭控制轉(zhuǎn)變。從長江經(jīng)濟帶大保護政策演變歷程可以看出，長江經(jīng)濟帶治理工具正由末端治理轉(zhuǎn)向過程和源頭控制。源頭、過程、末端是污染控制三階段，20世紀70年代的環(huán)境管理是通過規(guī)定污染物排放標準控制，主要為末端治理。末端治理主要通過對污染濃度進行限制的方式進行污染防治，缺失源頭預防、過程控制。近年來長江流域各省市出臺的《污染防治方案》《修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》等通過明確長江環(huán)境保護的總體目標和區(qū)域污染的總量控制，用約束性目標管理來倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，強調(diào)污染的過程控制和源頭控制。從長江經(jīng)濟帶治理工具的演化過程“排放標準—排污收費—排污許可證—環(huán)境稅”可以看出長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護政策正由末端治理向過程和源頭控制轉(zhuǎn)變。

（四）治理目標“多元化”

長江經(jīng)濟帶環(huán)境保護政策理念經(jīng)歷了從“重經(jīng)濟、輕環(huán)境”的偏重局部污染控制傾向到“污染控制與生態(tài)保護并重”。治理目標呈現(xiàn)出單一向多元轉(zhuǎn)變的特點，即從改革開放之前和改革開放初期的“經(jīng)濟增長為中心，局部污染控制”，到政策形成期的“開發(fā)優(yōu)先，污染治理與生態(tài)保護并重”，再到政策完善期的“以人為本，環(huán)境優(yōu)先”，直至現(xiàn)在的大保護時期的“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的可持續(xù)發(fā)展演化過程，在這一過程中經(jīng)濟規(guī)模的快速增長與日益嚴重的生態(tài)環(huán)境之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境政策演變的動力，使得長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略重心實現(xiàn)了從“大開發(fā)”到“大保護”的轉(zhuǎn)變。

三、長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護戰(zhàn)略探索

回顧長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護政策的發(fā)展歷程，盡管我國流域生態(tài)治理力度不斷強化，長江流域系統(tǒng)協(xié)同管理體制機制建設(shè)進展仍然較慢，存在很多薄弱之處。例如由于流域省際之間的協(xié)調(diào)管理及監(jiān)管力度不夠，橫向之間協(xié)調(diào)難度大;省際之間信息交流不夠通暢、共享不充分，缺乏硬約束和高權(quán)威的決策監(jiān)管，未形成統(tǒng)一高效的流域行政執(zhí)法體系，造成跨流域污染問題一直是長江流域在生態(tài)大保護工作中亟需解決的問題。由此可見，我國流域生態(tài)保護面臨著巨大壓力，現(xiàn)行的流域保護管理機制及政策還不能很好地適應生態(tài)大保護的需要。為實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護目標，現(xiàn)結(jié)合產(chǎn)權(quán)理論及外部性內(nèi)部化理論，基于“流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理”的流域治理系統(tǒng)思維，以“三生空間”和“六全”維度為研究領(lǐng)域，構(gòu)建長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護政策共建共治共享機制，探索長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護戰(zhàn)略。

（一）以“系統(tǒng)化保護思維”為指導，創(chuàng)建跨行政區(qū)流域綜合管理體系

我國實行的是以行政區(qū)為基本單元的區(qū)域管理模式，區(qū)際之間的行政分割與排斥割裂了生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性和完整性，流域環(huán)境治理碎片化等現(xiàn)實困境突出。流域生態(tài)文明建設(shè)以及可持續(xù)發(fā)展需要在傳統(tǒng)行政區(qū)域?qū)で髤^(qū)域載體層面上的創(chuàng)新突破，因此，實現(xiàn)多種領(lǐng)域多種路徑的一體化合作是實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境文明發(fā)展的必由之路。

面對當前流域生態(tài)環(huán)境治理各自分割的局面，須將流域視為一個整體，用系統(tǒng)化保護思維，打破地域分割、部門分割的碎片模式，按照山水林田湖草沙保護的要求，以流域為單元統(tǒng)籌保護與發(fā)展，創(chuàng)建跨行政區(qū)域的流域綜合管理體系，從生態(tài)、經(jīng)濟、社會、政治和文化等方面進行全面統(tǒng)籌，對各類生態(tài)系統(tǒng)實行統(tǒng)一保護和監(jiān)管，構(gòu)筑上下游、左右岸、干支流協(xié)同治理的“大協(xié)同、大生態(tài)”格局，增強生態(tài)保護的制度性和協(xié)調(diào)性，將生態(tài)大保護機制中的多元化屬性歸整到系統(tǒng)化屬性，從而形成長江經(jīng)濟帶一體化生態(tài)大保護格局。

（二）以“三生空間”為重要載體，設(shè)計生態(tài)大保護政策體系

“三生空間”即橫跨“山水林田湖草沙”的品質(zhì)化生態(tài)空間、貫穿“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”的集約化生產(chǎn)空間及環(huán)繞“城鄉(xiāng)”和諧化生活空間，基本涵蓋了流域上游生態(tài)大保護所需的空間類型。生態(tài)空間是生態(tài)大保護的基本底色;生產(chǎn)空間是生態(tài)大保護的根本動力;生活空間是生態(tài)大保護的基礎(chǔ)載體。協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的關(guān)系是長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護可持續(xù)發(fā)展的必然要求、根本目標和行為準則，是推動流域生態(tài)文明建設(shè)、優(yōu)化國土空間開發(fā)和鄉(xiāng)村振興等重大政策落地的重要載體。

圍繞“三生空間”設(shè)計長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護可持續(xù)政策體系包括如下三方面內(nèi)容：第一，從生態(tài)空間維度構(gòu)建長江經(jīng)濟帶大保護可持續(xù)政策體系，包括流域生態(tài)補償政策、水污染治理政策、草原荒漠化治理政策等;第二，從生產(chǎn)空間維度構(gòu)建長江經(jīng)濟帶大保護可持續(xù)政策體系，包括生態(tài)農(nóng)業(yè)政策、工業(yè)綠色發(fā)展政策、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級政策等;第三，從生活空間維度構(gòu)建長江經(jīng)濟帶大保護可持續(xù)政策體系，包括生態(tài)扶貧政策、綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策、綠色城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策、綠色宜居城鎮(zhèn)建設(shè)政策等。

（三）以“六全”為基本維度，構(gòu)建生態(tài)保護復合系統(tǒng)工程

“六全”即全方位、全地域、全產(chǎn)業(yè)、全鏈條、全要素及全過程，以“六全”為基本維度構(gòu)建生態(tài)大保護的復合系統(tǒng)工程為長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟社會綠色發(fā)展提供了基本導向。

第一，全方位。按照“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思路，打通“海陸空”“城市和農(nóng)村”中生態(tài)文明建設(shè)的堵點，進行立體化全方位建設(shè)，從而形成長江經(jīng)濟帶一體化生態(tài)大保護格局。第二，全地域。長江流域各地自然地理條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、面臨的生態(tài)環(huán)境問題不盡相同，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分問題比較突出。要實現(xiàn)長江流域生態(tài)大保護一體化建設(shè)，就必須有效跨越流域上下游干支流所流經(jīng)的“政域”，實現(xiàn)政域自治、流域同治、山域整治、跨域聯(lián)治、全域共治的“五域五治”綜合協(xié)同治理模式。第三，全產(chǎn)業(yè)。長江流域的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)橫跨初級、次級及終端各產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，是從上游到下游各元素復雜交織的整體產(chǎn)業(yè)鏈。應以“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”為指導，在衡量各環(huán)節(jié)生態(tài)系統(tǒng)承載力的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧，整體施策，形成流域全產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系。第四，全鏈條。實施長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護就是要打通產(chǎn)業(yè)價值鏈上游的研發(fā)及生產(chǎn)環(huán)節(jié)、中游的分配及流通環(huán)節(jié)、下游的市場拓展及消費環(huán)節(jié)，推動企業(yè)之間的供求匹配，形成可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)鏈。第五，全要素。流域生態(tài)大保護必須覆蓋到生態(tài)系統(tǒng)的各大基本要素：生物部分，即生產(chǎn)者、消費者、分解者;非生物部分和人工物質(zhì)要素。在綜合各要素的基礎(chǔ)上，探索有利于人類生活和生產(chǎn)活動的生態(tài)系統(tǒng)保護修復制度體系。第六，全過程。生態(tài)大保護是貫穿生態(tài)、政治、經(jīng)濟、文化、社會建設(shè)的全過程。為此，要協(xié)同流域空間內(nèi)的“五化”，通過自然環(huán)境、社會及經(jīng)濟子系統(tǒng)的物質(zhì)、能量和信息交換，實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶協(xié)調(diào)發(fā)展，形成耦合整體。

（四）以“共建共治共享”為基本理念，構(gòu)建和完善生態(tài)大保護新機制

從共建共治共享的生態(tài)治理新格局出發(fā)，以共建作為流域生態(tài)大保護可持續(xù)機制運行的基礎(chǔ)，改變條塊分割和碎片化模式;以共治作為流域生態(tài)大保護可持續(xù)機制運行的動力，強調(diào)多元主體的共同參與、協(xié)同發(fā)力以及聯(lián)合促進;以共享作為流域生態(tài)大保護可持續(xù)機制運行的歸屬。

1. 構(gòu)建長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護共建機制。首先，以流域為單元構(gòu)建環(huán)境保護空間格局，明確流域生態(tài)空間布局、生態(tài)功能定位和生態(tài)保護目標。其次，以流域水環(huán)境容量為最大剛性約束，確定生態(tài)管控目標和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展目標，統(tǒng)籌考慮流域產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)達度、人口集聚度、水網(wǎng)密集度、水環(huán)境敏感度，對流域水環(huán)境進行分區(qū)管控。

第一，推動并加快建立以流域生態(tài)環(huán)境為整體的治理機制，實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。應將流域視作一個有機整體，對流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境、自然資源、生物資源、礦產(chǎn)資源等進行整體性保護、修復和治理，如此以往持續(xù)改善流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，增強流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給能力。第二，建立全國性流域協(xié)調(diào)機構(gòu)，實現(xiàn)“政域”和“流域”協(xié)同共建。流域生態(tài)環(huán)境問題通常涉及到跨域環(huán)境治理，而跨域環(huán)境治理又涉及多元主體，應根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境的自然屬性，積極探索流域生態(tài)問題的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和因果關(guān)系，打破“政域”和“流域”的界限，按流域設(shè)置監(jiān)管與行政執(zhí)法機構(gòu)，建立全國性流域協(xié)調(diào)機構(gòu)，促進以流域為單位開展協(xié)同性、整體性治理，提高流域的協(xié)調(diào)權(quán)威，將規(guī)劃權(quán)、統(tǒng)籌權(quán)、人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)力收歸流域協(xié)調(diào)機構(gòu)，實行流域整體設(shè)計，集中統(tǒng)一治理，制定流域生態(tài)環(huán)境標準與流域生態(tài)環(huán)境技術(shù)政策。

2. 構(gòu)建長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護共治機制。以流域為基本單元，成立生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機制和流域治理組織機構(gòu)，推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法一體化、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管標準一體化、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系一體化，實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法;實施流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“正面清單”和“負面清單”管理，嚴格管控生態(tài)空間，遵守生態(tài)保護紅線，加強生態(tài)保護監(jiān)督，構(gòu)建生態(tài)安全格局，從而構(gòu)筑起生態(tài)安全屏障，為切實推進長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護可持續(xù)發(fā)展提供強力保障。

第一，完善長江流域生態(tài)環(huán)境治理跨部門聯(lián)防聯(lián)控機制。傳統(tǒng)的流域生態(tài)環(huán)境治理模式，存在著嚴重的“政府失靈”問題，并且行政區(qū)內(nèi)各部門之間、跨行政區(qū)之間出于不同的利益考量，不愿共享信息。因此各部門應積極建立流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)商制度，以各地環(huán)保部門為依托，成立流域生態(tài)環(huán)境保護專題工作小組，制定專門的流域生態(tài)環(huán)境大保護合作規(guī)劃，進行流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)察與監(jiān)測，促進資源合理開發(fā)與流域生態(tài)環(huán)境保護，強化現(xiàn)代化信息技術(shù)手段在流域綜合管理中的應用，建立覆蓋全流域的綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)動態(tài)管理平臺，建立一個全面、嚴格、及時、有效的聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)督體系。第二，以流域為單位進行綜合立法。制定一系列流域治理國家政策，有效地推進流域治理，并適時地將政策上升為法律法規(guī)，保障流域綜合治理“有法可依”。樹立山水林田湖草沙系統(tǒng)治理思維，完善以流域為單位的綜合立法原則，健全整體性的流域治理法律法規(guī)內(nèi)容，加大流域各區(qū)域、各部門聯(lián)合執(zhí)法力度，促進立法、行政、司法的無縫對接和有機融合，推進流域山水林田湖多維度綜合性治理，增強流域治理效能。

3. 構(gòu)建長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護共享機制。第一，加大流域生態(tài)環(huán)境保護的技術(shù)投入與創(chuàng)新，建立跨域信息共享機制。與流域利益相關(guān)的各方，要重視技術(shù)投入與創(chuàng)新對流域生態(tài)環(huán)境文明發(fā)展的貢獻，積極組織高校、企業(yè)、科研機構(gòu)開展聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)研究，進一步加強流域生態(tài)環(huán)境保護的技術(shù)保障，建立流域生態(tài)環(huán)境保護數(shù)據(jù)庫，為流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)提供及時有效的信息。同時，可以建立跨域信息共享機制，以共享理念打破“政域”和“流域”間的信息壁壘，提高各流域區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理效率，實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境保護信息跨區(qū)域流動化和信息資源共享化。第二，構(gòu)建綜合的生態(tài)要素市場和自然資源資產(chǎn)交易的共享平臺，實現(xiàn)成果共享。建立和完善水權(quán)的初始分配和交易系統(tǒng)，促進水權(quán)和電力的市場交易。實現(xiàn)成果共享需要在全面廓清流域邊界和干支流水系分布的基礎(chǔ)上，以市場化、多元化流域生態(tài)補償為手段，嚴格落實生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，加快完善流域生態(tài)補償機制，建立健全生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)，深化生態(tài)產(chǎn)品價值化核算研究，不斷完善生態(tài)補償標準體系，探索完善異地開發(fā)補償機制，建立健全流域生態(tài)文明建設(shè)目標責任制，實現(xiàn)生態(tài)保護的責任和成本由多個相關(guān)方共同承擔。在共建共治共享的社會治理格局中，共享既是目標導向，也是最終歸屬所在，讓廣大人民群眾共同享有共建共治的社會成果，是流域生態(tài)大保護新機制運行的根本目的。

四、結(jié)語

長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護政策體系的形成歷經(jīng)四個發(fā)展階段，保障新時期長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護政策持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，必須遵循以生態(tài)系統(tǒng)整體保護為基本理念，以流域生態(tài)經(jīng)濟為物質(zhì)基礎(chǔ)，以國家生態(tài)安全為根本目標，以生態(tài)文化為靈魂，以“三生空間”為重要載體，以“六全”為基本維度，以國土空間開發(fā)保護為支撐，以目標責任管理為手段，以加強統(tǒng)一生態(tài)監(jiān)管為重要措施，系統(tǒng)推進生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展，平衡經(jīng)濟增長與環(huán)境保護之間的關(guān)系。國家要通過完善多元協(xié)調(diào)機制、探索政府與市場相結(jié)合的生態(tài)補償機制，切實構(gòu)建長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護共建共治共享新機制。

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責任編輯：母愛英

Ecological Protection Policy in the Yangtze River Economic Belt： Evolution， Characteristics and Strategic Exploration

Wen Chuanhao， Lin Caiyun

（School of Economics， Yunnan University， Kunming， Yunnan 650091， China）

Abstract：The ecological protection of the Yangtze River Economic Belt is a comprehensive protection of the ecological， economic， and social complex system of the Yangtze River Basin， and an important guarantee for the construction of ecological civilization in the Yangtze River Basin. The evolution of the ecological protection policy in the Yangtze River Economic Belt can be divided into four stages： the initial construction of the environmental protection system， the formation of the environmental protection zone division system， the improvement of the environmental protection diversified co-governance system， and the comprehensive promotion of the ecological protection strategy. The analysis of the evolution process and characteristics of the ecological protection policy in the Yangtze River Economic Belt shows that China has basically established an ecological protection strategic policy system for the ecological civilization of the river basin. In order to further promote the ecological protection project in the Yangtze River Economic Belt， it is proposed to use the overall systemic protection thinking to integrate the diversified attributes of the ecological protection mechanism to systematic attributes， with the "six completeness" as the basic dimension， and the "three generations space" as an important carrier， to establish a joint construction， co-governance and sharing mechanism of a large ecological protection policy， and realize the continuous stability of the large-scale ecological protection policy in the Yangtze River Economic Belt.

Key words：Yangtze River Economic Belt; ecological protection; policy evolution; strategic exploration