高鳴 魏佳朔 宋洪遠

摘? ?要：當前，新型農村集體經濟“多點開花”，已經形成經營型、聯(lián)營型、租賃型、服務型和黨建型等發(fā)展模式，但也面臨著發(fā)展規(guī)模不大、定位不明、質量不高的問題。面向2035年基本實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化的遠景目標，創(chuàng)新發(fā)展農村集體經濟要堅持新發(fā)展理念，繼續(xù)做好改革與立法的頂層設計，推動內部治理結構的優(yōu)化升級，綜合強化其外部支持并重點增強統(tǒng)籌功能，使新型農村集體經濟成為農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要支撐、銜接小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的重要紐帶、承接各類資源下鄉(xiāng)的重要平臺。

關鍵詞：新型農村集體經濟;農村集體產權制度改革;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F321.32? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）09-0121-13

2016年，中共中央、國務院印發(fā)《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》，明確將發(fā)展新型集體經濟作為改革的目標之一。習近平總書記在主持中共中央政治局就實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行第八次集體學習時強調，“要把好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政治方向，堅持農村土地集體所有制性質，發(fā)展新型集體經濟，走共同富裕道路”。“十三五”期間，我國集體經營性資產股份合作制改革有序推進，帶動新型農村集體經濟發(fā)展壯大。2019年，完成改革的集體經濟組織當年股金分紅571.2億元，累計分紅3 420億元;42.3%的農村集體經營收益超過5萬元，比2016年增長17.2%。但同時，這一比例在西部地區(qū)僅有27.4%①，全國仍有超過一半的集體經濟“空殼村”②，新型農村集體經濟發(fā)展不平衡不充分的問題還比較突出。

面向“十四五”時期，對標2035年遠景目標，創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要路徑。值得思考的是，新型農村集體經濟在發(fā)展實踐中積累了哪些典型模式，各自的比較優(yōu)勢和推廣適應范圍是什么？創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟面臨著哪些突出問題和挑戰(zhàn)？今后一段時期內，新型農村集體經濟的發(fā)展目標、發(fā)展思路和重點任務分別是什么？如何增強集體經濟的發(fā)展能力和統(tǒng)籌功能？回答好這些問題，對發(fā)展壯大新型農村集體經濟，進而完善農村基本經營制度、逐步實現(xiàn)共同富裕具有重要的現(xiàn)實價值。

現(xiàn)有研究在對農村集體產權制度改革進行廣泛分析的基礎上，對新型農村集體經濟的新特征[1-2]、典型發(fā)展模式[3-4]，及其與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關系等方面的研究也不斷深入[5-6]。但不足之處表現(xiàn)為：一是對新型農村集體經濟的內涵界定更多關注產權層面，不夠系統(tǒng)全面;二是少有研究對不同發(fā)展模式進行系統(tǒng)的提煉總結和比較分析;三是對新型農村集體經濟發(fā)展中面臨的新問題、新挑戰(zhàn)分析不足。鑒于此，本文在對新型農村集體經濟的內涵和特點進行更加明確界定的基礎上，比較分析不同發(fā)展模式的比較優(yōu)勢和適應范圍;在深入探究新型農村集體經濟面臨的問題和挑戰(zhàn)的基礎上，提出創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟的戰(zhàn)略構想。

一、新型農村集體經濟的內涵界定與典型特征

創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟首先要對其內涵進行更加明確合理的界定，提煉總結其典型特征，回答好新型農村集體經濟“是什么”的關鍵問題。

（一）新型農村集體經濟的內涵界定

現(xiàn)有政策文件對新型農村集體經濟的內涵界定較少，現(xiàn)有研究則從不同方面進行了比較詳細的說明。從產權體系的角度來看，新型農村集體經濟是遵循歸屬清晰、權責明確等現(xiàn)代產權制度要求的一種經濟形態(tài)[1，7]。從要素配置和利益聯(lián)結的角度看，新型農村集體經濟是以農民為主體，相關利益方緊密聯(lián)合，實行以按勞分配為主和按生產要素分配相結合的一種經濟形態(tài)[8-9]。在組織形式上，新型農村集體經濟以股份經濟合作社為主[10]。政策文件和現(xiàn)有研究中涉及新型農村集體經濟內涵界定的代表性觀點如表1所示。

結合文件精神和各地的實踐探索，現(xiàn)有研究對新型農村集體經濟內涵界定的不足主要表現(xiàn)為三個方面：第一，現(xiàn)有研究都關注到了新型農村集體經濟的新變化、新特征，但普遍從某一個方面進行內涵界定。實際上，新型農村集體經濟作為集體所有制經濟的一種新形態(tài)，是多種新型經濟關系的總和。第二，對新型農村集體經濟的內涵界定局限于制度和形式層面，未關注其現(xiàn)實的經濟實力和發(fā)展能力。第三，沒有考慮到新型農村集體經濟承擔的社會公共職能，對其內涵界定沒有與推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求結合起來。

綜合考慮新型農村集體經濟的產權體系、組織形式、發(fā)展能力和治理效益，新型農村集體經濟應當是指以農村集體經濟組織為依托，集體資產量化到集體成員，內部治理結構完善，兼具經濟實力和治理效益的農村公有制經濟形態(tài)。

（二）新型農村集體經濟的典型特征

傳統(tǒng)的農村集體經濟組織對內實行“集體所有、統(tǒng)一經營”，集體資產的所有權和使用權聯(lián)結在一起，人人有份，但份額不清;對外和基層黨組織、村民委員會的邊界比較模糊，組織運行效率低;在市場競爭中，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)因為市場范圍窄、經營能力弱等問題最終處于停頓狀態(tài)甚至破產倒閉。相較之下，新型農村集體經濟的典型特征主要表現(xiàn)為產權體系、組織形式、經濟實力和治理結構四個方面（見表2）。

第一，完成股份合作制改革，產權體系更加清晰。新型農村集體經濟的制度前提是完成集體經營性資產的股份合作制改革。新型農村集體經濟在嚴格認定三級組織的成員資格、明確各級組織人員數量的基礎上，折股量化了集體經營性資產，為組織成員分享集體經濟的發(fā)展成果提供了分配依據。

第二，成立股份經濟合作社，在組織形式上獨立。通過組建以股份經濟合作社為主要形式的新型農村集體經濟組織，經濟職能逐步從黨建和自治職能中分離出來，有效提高了組織運行效率。在基層黨組織的全面領導下，具有特別法人地位的新型農村集體經濟組織實行集約化、專業(yè)化的獨立運營，主要職責是發(fā)展壯大集體所有制經濟。

第三，發(fā)展模式多元多樣化，經濟實力明顯增強。除在本地開展經營活動之外，新型農村集體經濟的發(fā)展模式還包括統(tǒng)一組織集體資產開展合作經營、投資入股經營或出租承包經營等，吸引社會資本和抵御市場風險的能力增強。同時，新型農村集體經濟還應以一定的經濟實力為支撐，不應是收益較低乃至沒有收益的“空殼村”。

第四，組織治理結構更完善，兼具鄉(xiāng)村治理效益。股份經濟合作社的內部設有股東大會、理事會和監(jiān)事會，實行股民民主表決的決策機制，涉及權力運行與監(jiān)督的制度規(guī)范比較明確，農民和集體的聯(lián)系更加緊密。涉及集體資產的規(guī)章制度更加健全，包括集體資產的經營管理制度、定期清查報告制度等更加完善，對集體資產的監(jiān)督管理能力增強，帶動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提高。

二、創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟的現(xiàn)實價值

新型農村集體經濟的產權體系和組織邊界更加清晰，發(fā)展能力也明顯增強，是實現(xiàn)農業(yè)高質高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農民富裕富足的重要力量。創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟，在推動實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化等方面具有重要的現(xiàn)實價值。

（一）鞏固和完善農村基本經營制度

以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是我國的農村基本經營制度。改革開放以來，家庭經營“分”的制度績效更加明顯，但集體經濟“統(tǒng)”的功能還有待加強。立足“大國小農”的發(fā)展定位，鞏固和完善農村基本經營制度需要發(fā)揮集體經濟在銜接小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展上的重要作用。

集體經濟組織在提升小農戶發(fā)展能力、提高小農戶組織化程度、構建面向小農戶的社會化服務體系上的地緣優(yōu)勢和組織優(yōu)勢明顯。創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟，特別是強化其在利用土地資源、整合涉農項目資金等方面的功能，是實現(xiàn)小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接、鞏固和完善農村基本經營制度的必然要求。

（二）推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化

治理有效是鄉(xiāng)村振興的總要求之一。集體經濟組織作為鄉(xiāng)村基層組織中的重要部分，承擔著發(fā)展鄉(xiāng)村公共事業(yè)的職能，同時也是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中的薄弱環(huán)節(jié)。

開展集體經營性資產股份合作制改革，成立股份經濟合作社，使集體經濟組織與其他鄉(xiāng)村基層組織的邊界、職能更加清晰，組織運行效率明顯提高。新型農村集體經濟與農民的利益聯(lián)結更加緊密，提高了農民的集體意識，鞏固了鄉(xiāng)村治理的群眾基礎。2019年，完成改革的集體經濟組織的公益性支出達到718.0億元，是2017年的2.7倍。其中，公益性基礎設施建設投入434.7億元，公共服務費用支出283.3億元，分別比2017年增長161.2%、191.2%。創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟，也將為提升農村基礎設施和公共服務水平創(chuàng)造條件，夯實鄉(xiāng)村治理的物質基礎。

（三）實現(xiàn)共同富裕的遠景目標

實現(xiàn)到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的遠景目標，重點和難點在鄉(xiāng)村。作為公有制經濟的組成部分，集體經濟以統(tǒng)分結合的雙層經營體制為基礎，是防止兩極分化、縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要經濟形態(tài)。

創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟，充分發(fā)揮其在推動農業(yè)規(guī)?；洜I、實現(xiàn)農業(yè)高質量發(fā)展、支持鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)中的作用，是夯實鄉(xiāng)村共同富裕經濟基礎的重要路徑。2019年，新型農村集體經濟當年股金分紅571.2億元，比2017年增加39.0%，累計股金分紅3 420億元。新型農村集體經濟將集體經營性資產量化到組織成員，集體收益按股分紅，是提高農民財產性收入、實現(xiàn)共同富裕遠景目標的有效方式。

（四）貢獻農業(yè)農村現(xiàn)代化的“中國方案”

集體經濟是中國特色的制度安排，是公有制經濟在農村的具體實現(xiàn)形式。創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟，不僅將在以上方面帶來實實在在的變化，而且將在世界范圍內貢獻中國智慧與中國方案，拓寬發(fā)展中國家農業(yè)農村現(xiàn)代化的道路選擇。

我國幅員遼闊，不同地區(qū)的農業(yè)農村發(fā)展差異較大，探索新型農村集體經濟的創(chuàng)新發(fā)展，本身就是對農業(yè)農村現(xiàn)代化理論的豐富。從國際比較的視野來看，發(fā)達國家的農業(yè)農村現(xiàn)代化，更多是在后工業(yè)化階段，通過工業(yè)反哺農業(yè)、城市反哺鄉(xiāng)村實現(xiàn)的。創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟，提升農業(yè)農村的內生發(fā)展動力，走城鄉(xiāng)融合的特色發(fā)展道路，可為廣大工業(yè)和城市基礎薄弱的發(fā)展中國家提供經驗啟示，拓寬其發(fā)展道路選擇。

三、新型農村集體經濟的實踐探索

各地新型農村集體經濟發(fā)展“多點開花”，已經形成經營型、聯(lián)營型、租賃型、服務型和黨建型等發(fā)展模式。不同發(fā)展模式存在各自的比較優(yōu)勢，在推廣上也面臨著不同的約束條件和適應范圍。

（一）經營型集體經濟

經營型集體經濟是集體經濟組織立足本地優(yōu)勢和資源稟賦，獨立開展經營活動的一種經濟形態(tài)。在鄉(xiāng)村一二三產業(yè)加快融合發(fā)展的背景下，經營型集體經濟的業(yè)務范圍不再局限于種植業(yè)、畜牧業(yè)等傳統(tǒng)農業(yè)，而是拓展到休閑觀光農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新產業(yè)新業(yè)態(tài)。

經營型集體經濟能夠發(fā)揮的社會效益明顯，但面臨的經營風險較高。集體經濟在本地開展經營活動，能夠發(fā)揮吸引外出勞動力回流的功能，助力鄉(xiāng)村人才振興。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等新興業(yè)態(tài)，有助于發(fā)揮產業(yè)振興和生態(tài)振興雙向促進的協(xié)同效應。在這種模式下，經營風險全部由集體經濟組織承擔，一旦發(fā)生決策失誤或遭遇市場波動，就可能難以實現(xiàn)集體資產保值增值的目標要求。

這一發(fā)展模式對當地區(qū)位條件和人才條件的要求較高，更適合城郊鄉(xiāng)村或集體經濟基礎較好的鄉(xiāng)村。以鄉(xiāng)村文旅融合、產業(yè)聯(lián)合體為主要形式的經營型發(fā)展模式要突出當地特色，在交通便利程度、工業(yè)和城市發(fā)展基礎等區(qū)位條件上的要求較高。從實現(xiàn)要素組合配置的角度來看，經營型集體經濟的發(fā)展績效和鄉(xiāng)村人才緊密掛鉤。除需要有能力的村干部帶頭人之外，還需要有以職業(yè)經理為基礎的專業(yè)化團隊開展運營，以此提升管理效率和市場競爭力[11]。從區(qū)位條件和人才條件兩方面看，經營型發(fā)展模式更適合城郊鄉(xiāng)村或集體經濟基礎較好的鄉(xiāng)村。

（二）聯(lián)營型集體經濟

聯(lián)營型集體經濟是在實現(xiàn)集體經濟和外部資源有機結合的基礎上，聯(lián)合開展經營活動的一種經濟形態(tài)。具體來看，聯(lián)營型集體經濟的發(fā)展路徑既包括以集體土地參股參辦新型農業(yè)經營主體或工商企業(yè)，又包括整合碎片化的涉農資金，入股其他市場主體開展聯(lián)合經營。后一種路徑是中西部地區(qū)普遍采用的發(fā)展模式，更能突出反映聯(lián)營型集體經濟的主要特點。河南省濮陽市范縣孫莊村整合利用財政資金共160萬元，與當地的食品企業(yè)聯(lián)合創(chuàng)辦食品加工廠，約定盈利額的10%歸集體經濟。甘肅省蘭州市榆中縣咸水岔村整合利用財政資金90萬元，入股當地肉牛養(yǎng)殖專業(yè)合作社，約定每年的收益率為8%。

聯(lián)營型集體經濟能夠整合多方的實力和優(yōu)勢，實現(xiàn)利益共享與風險共擔，但能夠發(fā)揮的社會效益有限。與經營型集體經濟相比，聯(lián)營型發(fā)展模式能夠通過要素聯(lián)結、入股參股的方式共享其他市場主體和其他地區(qū)的增值收益。同時，避免了可能形成的沉沒固定資產，集體經濟組織和其他市場主體共同承擔經營風險，更能實現(xiàn)集體資產保值增值的目標要求。但整合資金參股入股其他市場主體的發(fā)展模式，可能難以充分發(fā)揮吸引外出勞動力回流等社會效益。

從適應范圍來看，聯(lián)營型發(fā)展模式對人才和資金的要求高，更適合鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣。整合資金參股入股其他市場主體的發(fā)展模式突破了經營活動的空間邊界，受到本地區(qū)位條件的限制較少。但聯(lián)營型發(fā)展模式在資金條件上的要求更高，也需要有社會資源豐富、能夠連接其他市場主體的鄉(xiāng)村人才，如第一書記、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才等。與其他地區(qū)相比，鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣在財政資金上更有優(yōu)勢，也將成為各類人才下鄉(xiāng)入鄉(xiāng)的重點地區(qū)，更適合發(fā)展聯(lián)營型集體經濟。

（三）租賃型集體經濟

租賃型集體經濟是集體經濟組織在整合利用土地資源或投資建設廠房園區(qū)的基礎上，盤活集體資源資產并獲得租金收入的一種經濟形態(tài)。新型農村集體經濟在集體資產量化到組織成員的基礎上，租賃收入的分配更加規(guī)范合理。

租賃型集體經濟的收益穩(wěn)定且風險較小，但對農村集體內生發(fā)展動力的激勵有限。租賃型集體經濟不直接面對經營風險，租金形式的收益穩(wěn)定且風險較小，更能實現(xiàn)集體資產的保值增值。其他市場主體租入集體資源性、經營性資產在當地開展經營活動，也能發(fā)揮帶動就業(yè)等其他經濟效益和社會效益。但長期依賴租賃型發(fā)展模式下的租金收入，不能充分激發(fā)集體經濟的內生發(fā)展動力，難以有效提升集體經濟的經營管理和治理能力。

租賃型發(fā)展模式更依賴當地的區(qū)位條件，適合交通便利、周邊工業(yè)與城市發(fā)展基礎好的鄉(xiāng)村。租賃型發(fā)展模式與當地的人才條件基本脫鉤，只要市場主體按期繳納租金，就能夠獲得穩(wěn)定可觀的收益。但面向新型農業(yè)經營主體出租耕地，要求當地的地形平坦、地塊規(guī)則;面向工商企業(yè)出租廠房或建設用地，要求以一定的縣域經濟發(fā)展水平為基礎。同時，兩類具體模式都要求有比較便利的交通條件。

（四）服務型集體經濟

服務型集體經濟是農村集體利用自身的地緣優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，為農民和其他市場主體提供生產性服務并獲取收益的一種經濟形態(tài)。當前，服務型集體經濟的業(yè)務范圍以農業(yè)領域為主，主要是為農戶提供生產資料、耕種防收環(huán)節(jié)的生產托管等農業(yè)社會化服務，在服務小農戶的同時增加集體收入。

服務型集體經濟承擔的經營風險有限，也能夠增強集體經濟的統(tǒng)籌功能。面向小農戶開展以生產托管為主要形式的農業(yè)社會化服務，對實現(xiàn)糧食生產的節(jié)本增效、保障國家糧食安全具有重要意義。在提供農業(yè)社會化服務的過程中，農民與集體的利益聯(lián)結更加緊密，能夠提高農民的集體意識。同時，服務型集體經濟不直接面對經營風險，能夠獲得的收益比較穩(wěn)定。但合作社、企業(yè)和農業(yè)服務專業(yè)戶同樣是開展農業(yè)社會化服務的市場主體，新型農村集體經濟需要在比較激烈的市場競爭中明確優(yōu)勢領域和優(yōu)勢環(huán)節(jié)，否則容易被其他市場主體替代。

服務型發(fā)展模式在區(qū)位條件和人才條件上的要求不高，可推廣性更強。各地普遍面臨小農戶的強大需求，發(fā)展服務型集體經濟有相對廣闊的農業(yè)農村市場。同時，服務型發(fā)展模式基本與本地的交通便利程度、工業(yè)發(fā)展基礎等區(qū)位條件脫鉤，并且還可以進一步拓寬服務半徑，提供跨區(qū)作業(yè)服務。盡管服務型發(fā)展模式也需要有農機手等專業(yè)技術人才的支撐，但整體要求不高，更適合集體經營性資產和特色資源較少的集體經濟薄弱村和典型農業(yè)村。

（五）黨建型集體經濟

黨建型集體經濟是以黨建為紐帶，以“村村聯(lián)合”“人才帶動”等方式發(fā)展壯大新型農村集體經濟的一種經濟形態(tài)。其主要路徑可以概括為：一是不同集體經濟組織通過村村聯(lián)合、結對幫扶等方式實現(xiàn)共同發(fā)展;二是動員和選拔有能力、有思路的各類人才充實到農村基層黨組織，以人才振興帶動產業(yè)振興。

浙江金華市婺城區(qū)85個村整合利用各類資金共6 800萬元，以“飛地抱團”形式入股發(fā)展可供10個左右汽摩配小微企業(yè)入駐的創(chuàng)業(yè)園項目，村均年經營性收入超過5萬元。安徽亳州市譙城區(qū)牛集鎮(zhèn)在強化黨支部統(tǒng)領作用的基礎上，推行“鄉(xiāng)土人才+基地+農戶”模式，共吸引優(yōu)秀人才100余人回流，發(fā)動近200人參與領辦集體經濟發(fā)展項目，極大改善了新型農村集體經濟發(fā)展的人才條件和資金條件。

黨建型集體經濟能夠發(fā)揮的社會效益明顯。通過開展“強弱互補”“弱弱抱團”等方式，黨建型發(fā)展模式為破解“無區(qū)位、無資金、無產業(yè)”等集體經濟發(fā)展的典型難題提供了思路。同時，黨建型發(fā)展模式是協(xié)調推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興、人才振興和組織振興的有效路徑，也是推動區(qū)域內協(xié)同發(fā)展和共同富裕的重要方式。但黨建型集體經濟面臨的關鍵難題是要在眾多的農村集體之間，構建起既能調動各方面積極性又能避免區(qū)域內兩極分化的利益聯(lián)結機制。

在推廣適應上，各鄉(xiāng)村都想謀求集體經濟的發(fā)展壯大，容易形成發(fā)展黨建型集體經濟的一致目標，有更強的推廣復制性。黨建型發(fā)展模式對本地區(qū)位條件的要求比較低，但對“領頭雁”式的人才要求高，需要有鄉(xiāng)村黨政人才、村黨組織帶頭人的支撐。

綜合來看，以上五類新型農村集體經濟發(fā)展模式的比較優(yōu)勢和適應范圍如表3（下頁）所示。

四、創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟面臨的問題

新型農村集體經濟的發(fā)展成效顯著，但整體上仍處于起步階段。一方面，對新型農村集體經濟的認識還有待深化，特別是與其他市場主體的關系不夠明確;另一方面，還面臨著如區(qū)位條件、人才條件上的約束。主客觀兩方面的因素，使新型農村集體經濟在發(fā)展規(guī)模、發(fā)展定位和發(fā)展質量上還面臨著一些問題和挑戰(zhàn)。

（一）集體經濟仍需跳出“改革—掛牌”的形式邏輯

到2020年底，全國53萬個村完成經營性資產股份合作制改革，超過50萬個村認領集體經濟組織登記證書。但回顧集體經濟的發(fā)展歷史不難發(fā)現(xiàn)，常有一些地區(qū)存在“跟風”后“掛牌”的情況[12]。開展經營性資產股份合作制改革、成立股份經濟合作社是動力和路徑，發(fā)展壯大新型農村集體經濟才是根本目的。

從整體來看，集體經濟“空殼村”占50%以上。2012—2016年，集體經濟的發(fā)展勢頭微弱，經營收益5萬元以上村的占比僅從21.6%提高到25.1%。2016年以來，農村集體產權制度改革持續(xù)深化，帶動集體經濟發(fā)展壯大。到2019年，這一比例達到42.3%，比2016年提高了17.2個百分點。但與此同時，仍有超過50%的集體經濟組織是沒有收益或收益低于5萬元的“空殼村”。發(fā)展壯大新型農村集體經濟，首先面臨著如何跳出“改革—掛牌”的形式邏輯，實質性推動集體經濟發(fā)展壯大，最終減少甚至消除“空殼村”的問題。

分區(qū)域來看，西部、東北地區(qū)的發(fā)展短板明顯。如表4（下頁）所示，2019年西部地區(qū)、東北地區(qū)的集體經濟“空殼村”占比分別下降至72.6%和62.0%，但仍高于全國57.7%的平均水平。相比之下，西部地區(qū)、東北地區(qū)普遍缺少集體經營性資產，是典型的農區(qū)、集體經濟發(fā)展薄弱地區(qū)。在繼續(xù)推進農村集體產權制度改革的基礎上，特別要重視各類發(fā)展模式在西部地區(qū)、東北地區(qū)的有效推廣和應用，縮小與東部、中部地區(qū)的發(fā)展差距。

（二）增強集體經濟統(tǒng)籌功能的難題尚未破解

農村集體產權制度改革增強了集體經濟的統(tǒng)籌功能，但“分得充分、統(tǒng)得不夠”的問題仍然存在，集體經濟服務農業(yè)發(fā)展和農村建設的能力還有待增強。

在發(fā)揮統(tǒng)籌農業(yè)生產的功能上，以開展農業(yè)社會化服務為例，2019年農村集體經濟組織平均服務小農戶107戶。與企業(yè)、合作社相比，集體經濟面向小農戶的服務能力還有待增強，特別是提供服務的范圍有待拓展。從橫向來看，針對非糧食作物的服務能力和服務質量還有待提高;從縱向來看，面向產前、產后環(huán)節(jié)提供服務的能力還有不足。除面向小農戶提供社會化服務之外，集體經濟在銜接小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、推動農業(yè)規(guī)模化經營上的實現(xiàn)形式還應更加多樣。

在發(fā)揮統(tǒng)籌農村建設的功能上，在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的新階段，將有大量來自國家、社會和個人的資源下鄉(xiāng)。但從整體來看，集體經濟承接利用好下鄉(xiāng)資源的統(tǒng)籌能力仍有不足，各類要素在向鄉(xiāng)村流動的過程中缺少落腳點，外部資本不愿進入、財政資金不知投向誰的問題仍然存在。

（三）集體經濟組織的市場定位亟待明晰

2020年審議通過的《民法典》明確規(guī)定，農村集體經濟組織依法取得法人資格，農村集體經濟組織法人為特別法人。在具體執(zhí)行上，縣級農業(yè)農村部門負責對新型農村集體經濟組織發(fā)放登記證書，并賦予統(tǒng)一社會信用代碼。盡管這從法律層面和操作層面賦予了新型農村集體經濟組織比較明確的市場主體身份，但集體經濟組織與新型農業(yè)經營主體、工商企業(yè)等其他市場主體存在具體業(yè)務上的交叉和競爭，其在農業(yè)農村發(fā)展中的市場定位還應更加清晰明確。

在聯(lián)營型、租賃型發(fā)展模式下，集體經濟組織與其他市場主體之間形成了比較緊密和明確的利益聯(lián)結機制，在經營活動上的競爭關系不明顯。集體經濟組織更多扮演了要素供給者的角色，更多承擔了為其他市場主體提供服務的功能，市場定位比較明確。

但在經營型、服務型發(fā)展模式下，一方面，各類工商企業(yè)“擠壓”了集體經濟組織的發(fā)展空間;另一方面，集體經濟組織在農業(yè)領域的統(tǒng)一經營業(yè)務也容易被各類新型農業(yè)經營主體替代。2019年，共有6.3萬個集體經濟組織開展農業(yè)社會化服務，占社會化服務組織總量的7.1%，占集體經濟組織總量的10%左右，多數集體經濟組織以開展“居間”的統(tǒng)籌協(xié)調服務為主。與其他市場主體相比，集體經濟組織還承擔著提供和保障農村公共產品的職能，這強調了集體經濟的經營活動應當是收益穩(wěn)定且低風險的。就經營型、服務型集體經濟而言，在有限的經營范圍中，還應更加明確新型農村集體經濟在哪些產業(yè)領域、哪些環(huán)節(jié)具有比較優(yōu)勢，更有市場競爭力。

（四）集體經濟組織的治理結構仍有待優(yōu)化

目前，多數地區(qū)已經成立集體經濟股份合作社。但在生產關系更加清晰、經濟基礎更加堅實的基礎上，作為上層建筑的內部治理結構仍有優(yōu)化改進的空間。發(fā)展壯大新型農村集體經濟不僅要重視產業(yè)和技術的現(xiàn)代化，而且要補齊治理結構和經營管理體制上的短板。具體體現(xiàn)在：一是農村經營管理人才隊伍薄弱。當前，農村經營管理隊伍出現(xiàn)行政力量不足、公益職責懸空、鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量分散的問題。擅長經營管理的集體經濟帶頭人、以職業(yè)經理為基礎的專業(yè)化管理團隊的人才缺口較大。二是決策和監(jiān)督機制落實不充分。一些集體經濟組織在股民民主表決的決策機制上落實不充分，還存在過去干部家長式決策的現(xiàn)象。在對集體經濟的監(jiān)督上，2019年中部、西部、東北地區(qū)年內平均公開農村財務3.5次、3.9次、3.9次，低于東部地區(qū)6.7次和全國4.8次的平均水平。三是經營管理體制有待完善。以會計核算體系為例，集體經濟組織目前執(zhí)行的仍是2004年制定的《村集體經濟組織會計制度》;在硬件方面，2019年全國仍有36.2%的行政村尚未實現(xiàn)會計電算化，集體經濟財務管理的現(xiàn)代化水平仍有提升空間。

（五）集體經濟創(chuàng)新發(fā)展中的風險問題亟待重視

經過多年探索，新型農村集體經濟已經積累一些典型發(fā)展模式，并且還將進一步發(fā)展創(chuàng)新。但與此同時，一些風險問題也不斷暴露出來，給農業(yè)農村的穩(wěn)定發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。

從集體經濟組織的資產負債率來看，2017—2019年，全國集體經濟組織的資產負債率由40.3%下降至35.5%。但如圖1所示，相比之下，東部地區(qū)集體經濟組織的資產負債率相對較高，連續(xù)多年保持在42%的水平上。一些地區(qū)在壯大集體經濟規(guī)模的同時，還要更加注重防范和化解鄉(xiāng)村債務風險。一些地區(qū)在引入工商資本下鄉(xiāng)的過程中，對集體資產的管護不足，存在集體資產流失的風險。

從集體經濟在土地流轉上面臨的風險來看，一些集體經濟組織在農地經營權流轉之后的監(jiān)管缺位，存在新型農業(yè)經營主體違規(guī)變更耕地用途、違約變更種植品種的情況，導致耕地利用的“非農化”“非糧化”。更有新型農業(yè)經營主體“跑路”的情況發(fā)生，使農民的合理利益受損，也給保障國家糧食安全帶來了風險。

五、新型農村集體經濟創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略構想

針對新型農村集體經濟面臨的發(fā)展規(guī)模不大、定位不明、質量不高的問題，綜合考慮到2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進展、農業(yè)農村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)的時間節(jié)點，新型農村集體經濟創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略構想應在發(fā)展目標、發(fā)展思路和重點任務上更加明確。

（一）新型農村集體經濟的發(fā)展目標

對標2035年基本實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化的遠景目標，結合上述具體發(fā)展模式，新型農村集體經濟的發(fā)展目標應當主要包含以下方面：

一是市場定位更加清晰，新型農村集體經濟組織與其他市場主體的聯(lián)動發(fā)展格局基本形成。就聯(lián)營型、租賃型集體經濟而言，集體經濟組織服務其他市場主體的能力增強，利益聯(lián)結機制更加完善。就經營型、服務型集體經濟而言，集體經濟組織的市場定位更加清晰，在區(qū)域性、綜合性經營領域上的比較優(yōu)勢更加明確，市場競爭優(yōu)勢增強。

二是發(fā)展能力穩(wěn)步提高，新型農村集體經濟的實現(xiàn)形式更加多元多樣、可持續(xù)發(fā)展機制普遍建立。新型農村集體經濟創(chuàng)新發(fā)展面臨的交通約束和人才約束進一步緩解，農村集體的資源優(yōu)勢進一步轉化為市場優(yōu)勢，發(fā)展模式更加多元多樣。具有農村集體特色、反映農業(yè)農村發(fā)展要求的現(xiàn)代經營制度建立完善，集體經濟的可持續(xù)發(fā)展機制普遍建立，集體資產的保值增值能力明顯增強。

三是經濟實力持續(xù)增強，新型農村集體經濟成為農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要支撐。結合2012年以來農村集體經濟的發(fā)展態(tài)勢（見圖2），其在經濟實力方面的遠景目標應當是，到2035年，集體經濟組織的平均收益基本實現(xiàn)比2020年翻一番，達到平均每村80萬元以上，經營收益5萬元以上的集體經濟組織占比達到70%～80%。集體經濟在不同區(qū)域間的發(fā)展差距持續(xù)縮小，西部地區(qū)和東北地區(qū)的集體經濟“空殼村”明顯減少，接近全國的平均水平。

四是統(tǒng)籌功能充分實現(xiàn)，新型農村集體經濟組織成為銜接小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的重要紐帶、承接各類資源下鄉(xiāng)的重要平臺。集體經濟組織面向小農戶提供農業(yè)社會化服務的能力增強、質量提高，平均服務規(guī)模達到合作社的水平，與企業(yè)的服務能力差距進一步縮小。農業(yè)生產托管服務糧食作物的面積維持在50%以上，節(jié)本增效功能更加明顯，為保障國家糧食安全貢獻力量。新型農村集體經濟組織成為各類資源下鄉(xiāng)的落腳點，在公益性基礎設施建設和公共服務上的支出持續(xù)增加，在公共事業(yè)等非經營性領域的支撐作用增強，服務農村建設和農民生活的能力明顯提高。

（二）新型農村集體經濟的發(fā)展思路

發(fā)展新型農村集體經濟是一項長期性、系統(tǒng)性任務，對標以上發(fā)展目標，新型農村集體經濟的發(fā)展思路主要包括：

一是以服務鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代為戰(zhàn)略方向。把發(fā)展新型農村集體經濟作為重要抓手，推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農業(yè)農村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。將創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟作為提高農民收入的重要路徑，補齊共同富裕的鄉(xiāng)村短板。

二是以新發(fā)展理念為戰(zhàn)略指南。立足全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展的新階段，落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。將創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟作為構建新發(fā)展格局的重要組成部分，暢通“雙循環(huán)”在鄉(xiāng)村的堵點和斷點。

三是以科學界定發(fā)展定位為戰(zhàn)略基礎。在法律層面，對新型農村集體經濟組織的內在機制、成員權利等方面予以更加明確的規(guī)范。在市場層面，立足新型農村集體經濟組織的特別法人地位，從理論和實踐兩個方面探索其在社會主義市場經濟條件下的比較優(yōu)勢和市場定位。

四是以持續(xù)優(yōu)化治理結構為戰(zhàn)略重點。按照既能體現(xiàn)集體優(yōu)越性又能調動各方面積極性的要求，圍繞完善組織章程、落實民主決策與監(jiān)督、完善收益分配制度等重點方面，健全符合社會主義市場經濟運行機制的新型農村集體經濟治理體系。同時，以優(yōu)化新型農村集體經濟的治理結構為契機，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）發(fā)展新型農村集體經濟的重點任務

結合前文主要研究結論，今后一段時期內創(chuàng)新發(fā)展農村集體經濟的重點任務主要包括以下方面（見圖3）：

一是繼續(xù)完善新型農村集體經濟的頂層設計，做好改革和立法的相關工作。繼續(xù)推進有集體經營性資產的村鎮(zhèn)，特別是脫貧地區(qū)開展股份合作制改革，實現(xiàn)資源變資產、資金變股金、農民變股東。對已經完成股份合作制改革的集體經濟組織，要及時做好登記賦碼和證書發(fā)放工作。繼續(xù)深入研究制定農村集體經濟組織法，指導有條件的地方開展先行立法，將農村集體產權制度改革的各項成果法制化。

二是推動新型農村集體經濟組織內部治理結構的優(yōu)化升級。各地應當參照《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，指導集體經濟組織制定或完善章程。落實好涉及集體經濟發(fā)展、關乎組織成員利益的重大事項股民民主決策表決機制。修訂完善新型農村集體經濟組織的財務會計制度，加快建設規(guī)范化、信息化的集體資產監(jiān)督管理平臺。健全完善新型農村集體經濟組織的收益分配制度，因地制宜確定公積金、公益金的提取比例。

三是深化部門間的協(xié)同協(xié)作，綜合強化新型農村集體經濟創(chuàng)新發(fā)展的外部支持。“要想富，先修路”的觀點仍不過時，要繼續(xù)以建設“農村四好公路”為切入點，提高農村公路的網絡化水平，破解新型農村集體經濟創(chuàng)新發(fā)展面臨的“硬約束”。優(yōu)先向集體經濟薄弱村選派駐村第一書記和工作隊，完善對集體經濟組織人才的激勵機制，緩解人才方面的“軟約束”。落實好新型農村集體經濟組織的稅費優(yōu)惠政策，完善金融機構的相關融資、擔保等政策。

四是重點增強新型農村集體經濟的統(tǒng)籌功能，提高服務農民生產生活的能力。繼續(xù)增強新型農村集體經濟組織面向小農戶提供社會化服務的能力，針對重要農產品產前、產中、產后的關鍵和薄弱環(huán)節(jié)，拓寬服務范圍、提高服務質量。支持新型農村集體經濟組織在尊重成員意愿的基礎上，統(tǒng)一組織開展耕地整理并進行對外招標承包，重點增強經營權流轉之后的監(jiān)督管理，制止“非農化”、防止“非糧化”。支持新型農村集體經濟組織通過股份合作、租賃等形式，參與農村公益性基礎設施建設、人居環(huán)境整治等鄉(xiāng)村建設活動，并根據不同投資來源和有關規(guī)定加強對非經營性資產的統(tǒng)一運行管護。

六、推動新型農村集體經濟創(chuàng)新發(fā)展的政策建議

面向“十四五”時期和2035年遠景目標，創(chuàng)新發(fā)展以股份經濟合作社為主要組織形式、兼具經濟實力和治理效益的新型農村集體經濟，具有重要的現(xiàn)實和理論意義。針對新型農村集體經濟面臨的發(fā)展規(guī)模不大、定位不明、質量不高的問題，今后的重點任務是要繼續(xù)做好改革與立法的頂層設計，推動內部治理結構的優(yōu)化升級，綜合強化其外部支持并重點增強統(tǒng)籌功能。推動新型農村集體經濟創(chuàng)新發(fā)展，應從如下方面著手：

第一，因地制宜深化農村集體產權制度改革，鞏固改革成果。繼續(xù)推進集體經營性資產股份合作制改革，加強對改革進展緩慢地區(qū)的指導力度。率先完成改革的地區(qū)，應將改革的重點因地制宜地轉移到探索新型農村集體經濟的有效實現(xiàn)形式上，注重發(fā)揮基礎條件好、組織能力強的集體經濟的輻射帶動作用。組織開展農村集體產權制度改革的“回頭看”工作，對前期改革工作進行查漏補缺，規(guī)范提升。

第二，持續(xù)提高城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平，緩解新型農村集體經濟面臨的經營風險約束。集體經濟承擔的公共事業(yè)責任對控制經營風險提出了較高要求，同時也限制了其經營范疇。推動新型農村集體經濟的多元多樣發(fā)展，除了緩解其在交通條件和人才條件上面臨的約束外，一種可能的路徑是持續(xù)提高城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化水平，減輕其公共事業(yè)負擔。圍繞教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等重點領域，繼續(xù)明確基本公共服務的國家標準并建立動態(tài)調整機制。促進基本公共服務資源向農村覆蓋，持續(xù)增加各級財政對農村公共服務的支持。

第三，總結推廣服務型、黨建型集體經濟的主要經驗和發(fā)展路徑。與其他新型農村集體經濟的發(fā)展模式相比，服務型、黨建型發(fā)展模式更適合在集體經濟薄弱村和典型農業(yè)村開展。應進一步總結推廣兩類新型農村集體經濟的主要經驗和發(fā)展路徑，為中西部地區(qū)發(fā)展壯大新型農村集體經濟提供發(fā)展思路和道路選擇。

第四，加強創(chuàng)新發(fā)展新型農村集體經濟的風險管理。對新型農村集體經濟開展的產業(yè)項目進行風險評估，做好持有股權的價值評定。對集體經濟的資產負債情況進行動態(tài)監(jiān)測，注重防范化解鄉(xiāng)村債務風險。對各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體進行資格審查，防止本地巨頭、外來資本借發(fā)展新型農村集體經濟之名侵吞集體資產，重點防范集體土地流轉風險。 [Reform]

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Strategic Conception and Policy Optimization of Innovative Development of New Rural Collective Economy

GAO Ming? WEI Jia-shuo? SONG Hong-yuan

Abstract： Currently， the new rural collective economy has formed the main development models of independent operation， joint operation， leasing， servicing and party building， but it still faces the problems of small scale， unclear positioning and low quality. Facing the long-term goal of basically realizing the modernization of agriculture and rural areas in 2035， the innovative development of new rural collective economy should adhere to the new development concept， complete the top-level design of reform and legislation， optimize the internal governance structure， comprehensively strengthen its external support， and focus on enhancing the overall planning function. Promoting the new rural collective economy to become the support for agricultural and rural modernization， the link between small farmers and modern agricultural development， and the platform to undertake all kinds of resources to the countryside.

Key words： new rural collective economy; the reform of rural collective property right system; rural revitalization