摘要：對于發(fā)展中的人口大國而言，要克服城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡、農(nóng)村發(fā)展相對滯后的諸多弊端，單純依靠城市化這樣的傳統(tǒng)動力是有局限性的。由于城市工業(yè)發(fā)展水平總體有限，要完全依靠城市化來吸納農(nóng)村人口，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平的提檔升級，最終有可能導致“農(nóng)村病”與“城市病”并存。要立足我國國情，逐步探索城鄉(xiāng)適度二元發(fā)展模式。從長遠來看，促進城鄉(xiāng)適度二元發(fā)展的出發(fā)點在于激活鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，補齊農(nóng)村發(fā)展短板。在農(nóng)村微觀基層組織管理層面，逐步探索半自治半行政治理模式;在農(nóng)村宏觀管理體制方面，積極探索半計劃半市場模式;在農(nóng)產(chǎn)品流通體制方面，努力探索半統(tǒng)購半統(tǒng)銷模式，最終形成城鄉(xiāng)一體化互養(yǎng)互促而不是互害的管理體制和發(fā)展模式。在助推城鄉(xiāng)適度二元發(fā)展過程中，動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村。要探索建立農(nóng)業(yè)適度保護模式，著力提高低收入人群的收入水平;以鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地為重點推進農(nóng)村醫(yī)療、教育、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);廣大西部鄉(xiāng)村要大力培育發(fā)展庭院經(jīng)濟，為補齊農(nóng)村發(fā)展短板釋放新動能。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu);城市化;相對貧困治理

基金項目：國家社會科學基金西部項目“東西部收入差距視域下西部地區(qū)社會救助體系創(chuàng)新研究”（20XJY010）

中圖分類號：F291? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）09-0060-07

對于發(fā)展中的人口大國來說，“三農(nóng)”問題始終是一個大問題，也是國家發(fā)展的重中之重。有一種觀點認為，解決好“三農(nóng)”問題主要是通過城市化帶動來消解城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡、農(nóng)村發(fā)展嚴重滯后的矛盾。對此，筆者不敢茍同。筆者認為，單純依靠城市化來解決“三農(nóng)”問題是有局限性的，要立足人口大國的國情，重點通過制度創(chuàng)新來激活鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力，逐步探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化互養(yǎng)互促的適度二元發(fā)展模式。

一、謹防單純依靠城市化來解決“三農(nóng)”問題的局限性

城市是社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，也是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。根據(jù)考古有關(guān)結(jié)論，最早的城市起源于中東地區(qū)，距今約9000年前。從世界城市化過程來看，工業(yè)化是推動世界城市化進程的重要動力。18世紀60年代英國工業(yè)革命爆發(fā)，隨著工業(yè)化的推進，大批農(nóng)村人口進入城市，英國成為世界工廠，也成為世界第一個基本實現(xiàn)城市化的國家。1825年，英國鋼產(chǎn)量占世界一半，1851年，英國城市人口占總?cè)丝?1.2%，已經(jīng)有超過一半的人口生活在城市，基本實現(xiàn)了城市化。從19世紀50年代開始，工業(yè)革命在西方主要國家擴散，法國、美國、德國等一批國家相繼進入工業(yè)化階段，也帶動了整個世界進入城市化時代。到了1950年，經(jīng)過100年的發(fā)展和演化，這些發(fā)達國家的城市化率均達到50%以上，城市化的推進極大地促進了國家生產(chǎn)力的發(fā)展。①

但城市化對解決“三農(nóng)”問題的效果如何，是否能成為主要手段，需要根據(jù)不同國情來具體問題具體分析。對于人口小國比較可行，因為農(nóng)村人口不多，城市吸收農(nóng)村人口壓力不大。對于工業(yè)發(fā)達國家來說，也比較可行，因為工業(yè)發(fā)達，城市有相對完善的產(chǎn)業(yè)體系支撐，能夠吸收更多的農(nóng)村人口就業(yè)，不會導致“城市病”。同時，由于城市工業(yè)發(fā)達，工業(yè)可以反哺農(nóng)業(yè)和支援農(nóng)業(yè)，也不會導致“農(nóng)村病”。“從20世紀30年代開始，一些工業(yè)發(fā)達國家開始對農(nóng)業(yè)實施傾斜政策。進入20世紀六七十年代，工業(yè)發(fā)達國家普遍對農(nóng)業(yè)實施政策傾斜，比如，對農(nóng)產(chǎn)品價格補貼，對農(nóng)民提供補助，1995年歐共體補貼率達到50%，日本達到77%，世界經(jīng)合組織（OECD）農(nóng)產(chǎn)品總的補貼率為41%。由于財政傾斜支持發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)，發(fā)展農(nóng)村合作組織，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提高農(nóng)民收入，從而改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境，很多發(fā)達國家的城鄉(xiāng)差別已經(jīng)不大?！雹?但對于發(fā)展中的人口大國來說，要完全依靠城市化吸收農(nóng)村人口，并最終解決“三農(nóng)”問題有很大困難。從城市方面看，由于農(nóng)村人口基數(shù)大、數(shù)量多，城市要完全吸收壓力必然很大。由于城市自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，城市人口自身的就業(yè)壓力也比較大，隨著科學技術(shù)的不斷進步，一些簡單勞動正越來越多地被機器所替代，這無疑增加了農(nóng)村人口進城就業(yè)的難度。從農(nóng)村方面看，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)產(chǎn)品比較效益低下，再加上市場信息不對稱等因素的影響，城市的誘惑會導致農(nóng)村優(yōu)勢要素包括勞動力、資金等盲目無序地流入城市。因此，如果單純依靠城市化來解決“三農(nóng)”問題，最終有可能誘發(fā)城市人口過于擁擠、城市出現(xiàn)貧民窟、農(nóng)村“空殼化”和土地撂荒等“農(nóng)村病”與“城市病”并存的不良后果，導致整個國民經(jīng)濟陷入惡性循環(huán)狀態(tài)。

值得注意的是，依靠房地產(chǎn)擴張所帶動的城市化進程與績效，對解決“三農(nóng)”問題只具有短期效應(yīng)，不具有長期效應(yīng)。一般房地產(chǎn)投資所帶動的經(jīng)濟周期大約是20年左右，最多不超過30年，而且后續(xù)如果缺乏其他產(chǎn)業(yè)配套，房地產(chǎn)泡沫的破滅也是必然的。所以，發(fā)展中的人口大國一定要高度警惕房地產(chǎn)擴張所帶動的城市化問題，在房地產(chǎn)擴張到一定程度后，必須依靠創(chuàng)新大力發(fā)展城市其他產(chǎn)業(yè)，逐步消解高房價問題。我們知道，新型城市化的實質(zhì)應(yīng)該是人的城市化，是人的實際生活水平和生活質(zhì)量的提高，如果城市內(nèi)生發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，一旦大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市戶口，就會出現(xiàn)很多人缺乏有效就業(yè)，形成偽城市化局面。對一個國家而言，城市化只是現(xiàn)代化的物質(zhì)外殼，并不是實質(zhì)，城市化是現(xiàn)代化的外生變量，而不是內(nèi)生變量，更多的是產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化促進城市化發(fā)展，而不是相反。在衡量國家現(xiàn)代化水平上，城市化應(yīng)該是一個次要因素，關(guān)鍵是要考量國家治理水平、產(chǎn)業(yè)競爭力、文化影響力以及居民生活質(zhì)量等內(nèi)涵指標。不可否認，在城市化快速擴張的過程中，由于體制機制不健全等因素影響，可能還會產(chǎn)生嚴重的官員尋租問題。比如，有的官員可能會通過土地拍賣價格的支配權(quán)，暗箱操作工程項目建設(shè)，為自己營造政績工程;有的還可以通過工程吃回扣尋租，一舉兩得。其惡果主要表現(xiàn)為一些城市由于過度供給商品房、巨型樓堂館所和廣場等出現(xiàn)“空城”“鬼城”現(xiàn)象;生產(chǎn)企業(yè)過度供給，突破規(guī)劃紅線粗放發(fā)展，進一步加劇產(chǎn)品過剩;土地利用率不高，五花八門的開發(fā)區(qū)開花不結(jié)果，造成土地資源大面積浪費，大多呈圈地閑置狀態(tài)等等。在這種情況下，快速的城市化進程寧可慢些穩(wěn)些也比快些要好，因為經(jīng)濟社會的任何發(fā)展都存在路徑依賴，一旦設(shè)施建好，返工重新建設(shè)成本更高。所以，積極穩(wěn)妥地推進城市化發(fā)展是一種優(yōu)化選擇，要防止那種急躁冒進的“大躍進”做法。

具體到合理的城市化指標，筆者認為，對于少數(shù)發(fā)達國家，尤其是具有雄厚工業(yè)基礎(chǔ)支撐的國家，城市化水平可以超過85%以上。但對于發(fā)展中的人口大國，如果城市化水平超過50%就需要慎行，一般以不超過75%為好。如果城市化水平超過75%，就有可能引發(fā)較為嚴重的“城市病”和“農(nóng)村病”。一般而言，設(shè)計合理的城市化水平指標應(yīng)重點考慮五個關(guān)鍵變量：一是農(nóng)民人均收入，尤其是人均純收入，這是農(nóng)村人口能否進城的收入前提，否則，農(nóng)民進城就是在制造更多的“貧民窟”;二是貧富差距或基尼系數(shù)，貧富差距越大或基尼系數(shù)越高，越不利于城市化進程，因為多數(shù)窮人是無法實現(xiàn)進城愿望的;三是工業(yè)化水平，工業(yè)化水平越高，城市化水平也必然越高;四是土地資源約束邊界，為了確保糧食安全，人口大國一定要確保一定的農(nóng)業(yè)用地，尤其在人均耕地較少的情況下，農(nóng)業(yè)用地的紅線為城市規(guī)定了最大土地擴張邊界;五是人口數(shù)量，人口數(shù)量越多的國家，其推進城市化健康發(fā)展的難度也越大。其中，城市化水平與人均收入水平、工業(yè)化水平呈正比例關(guān)系，而與貧富差距或基尼系數(shù)、土地紅線和人口數(shù)量呈反比例關(guān)系。在穩(wěn)妥推進城市化的過程中，發(fā)展中的人口大國還要特別注意城市布局的均衡問題。一方面，要考慮到城市自身發(fā)展的需要，突出特大城市或城市群的發(fā)展，這是關(guān)乎國家核心競爭力的問題。另一方面，要考慮到帶動農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，補齊小城鎮(zhèn)發(fā)展的短板，這是關(guān)乎國家穩(wěn)定尤其是糧食安全的問題。

二、改革開放以來我國農(nóng)村發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的階段性特征

長期以來，受制于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)失衡、農(nóng)村發(fā)展相對落后的體制性約束，以抽吸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素紅利為主來支撐城市工業(yè)化快速發(fā)展的制度設(shè)計，在很大程度上雖然推動了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性升級換代，提高了城市的綜合競爭實力，但工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村提質(zhì)增效的示范效應(yīng)并不明顯，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力缺乏成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的嚴重桎梏。從農(nóng)村改革與發(fā)展的不同階段來看，推動農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力嚴重不足，國家的一系列惠農(nóng)支農(nóng)扶農(nóng)政策也缺乏連續(xù)性設(shè)計。

第一階段，從改革開放初期到上個世紀80年代中期，農(nóng)村發(fā)展的主要動力有三：需求、價格和結(jié)構(gòu)。從需求動力來看，這一階段，國家總體農(nóng)產(chǎn)品市場短缺，農(nóng)民不存在銷售困難問題，農(nóng)產(chǎn)品需求動力比較充足。從價格動力來看，這一階段，國家多次調(diào)整提高了農(nóng)產(chǎn)品收購價格，部分降低了農(nóng)用工業(yè)品銷售價格?！爸?984年，全國農(nóng)副產(chǎn)品收購價格總水平比1978年提高了53.6%，而同期農(nóng)用工業(yè)品零售價格水平上升幅度為7.8%?！雹?由此農(nóng)村發(fā)展取得了價格比較優(yōu)勢。從結(jié)構(gòu)動力來看，這一階段，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大幅調(diào)整，“1984年與1978年相比，經(jīng)濟作物播種面積增長了33.7%，其中棉花和油料的總產(chǎn)量均增加了1倍多到2倍，其它如糖料、茶葉、蠶繭、水果、烤煙和黃麻等，也獲得大幅度的增長。同時，糧食播種面積雖然減少了6.4%，但單產(chǎn)提高了42.8%，總產(chǎn)量增長了33.6%。”④

第二階段，從上世紀80年代中期到90年代中期，農(nóng)村發(fā)展的主要動力體現(xiàn)在兩個方面。一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟管理體制改革的逐步深入，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，成為這一階段帶動農(nóng)村發(fā)展的最核心動力。“1984年至1988年，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體經(jīng)濟發(fā)展的黃金期，鄉(xiāng)辦企業(yè)增加了2萬多個，個體和聯(lián)戶辦企業(yè)增加了近1600萬個，其中鄉(xiāng)辦企業(yè)的平均就業(yè)人數(shù)達到50人左右，農(nóng)村戶辦企業(yè)的平均就業(yè)人數(shù)在2人左右?！雹荨?992年以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又一次掀起了超高速發(fā)展浪潮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)一舉突破2000萬，在職職工突破1億人，總產(chǎn)值達到1.8億元，實現(xiàn)利潤突破1000億元，完成出口貿(mào)易額也超過1000億元。到了1995年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值達到14595.2億元，占GNP的25.5%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數(shù)占全國勞動力的20%，占農(nóng)村勞動力的28.6%?！雹?在這一階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展也出現(xiàn)了三種典型模式：“一種是蘇南模式，這種類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要源于改革開放前發(fā)展起來的社隊企業(yè)，企業(yè)由基層政權(quán)建立和擁有，集體經(jīng)濟特點比較突出，是上個世紀80—90年代全國各地最流行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式;一種是溫臺模式，以浙江省溫州、臺州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表，這類企業(yè)主要是在農(nóng)民和手工業(yè)者等私人創(chuàng)立的個體工商戶基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，私營企業(yè)特點比較突出;一種是珠三角模式，這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的特點是由港澳臺投資者（包括內(nèi)地在港澳開設(shè)的企業(yè)）創(chuàng)辦和擁有，其業(yè)務(wù)也多為外向型?！雹?另外，農(nóng)村發(fā)展還有一個動力來源于小城鎮(zhèn)的發(fā)展。1984年以后，國家允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自帶口糧到集鎮(zhèn)落戶。到1990年底，全國小城鎮(zhèn)突破1萬個，小城鎮(zhèn)人口達到2.67億人左右。小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體經(jīng)濟等配套共同發(fā)展，構(gòu)成了這一階段農(nóng)村發(fā)展的主要動力。

第三階段，從上個世紀90年代中期到現(xiàn)在，農(nóng)村發(fā)展的主要動力是城市化?！皬?978年到1996年的18年間，我國的城市化率僅僅平均年增0.74個百分點。世紀之交，城市化開始加速。1997年以后，城市化率年均增速上升到1.5個百分點左右，21世紀初期也一直維持這樣的速度?！雹?其中，1994年的分稅制改革是推進城市化發(fā)展的一個重要誘因?！?993年12月15日，國務(wù)院作出《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，要求從1994年1月1日開始在全國范圍內(nèi)實行以“分稅制”取代“包干制”的改革，主要內(nèi)容包括：（1）調(diào)整中央與地方的事權(quán)、財權(quán)劃分。調(diào)整后，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關(guān)運行所需經(jīng)費，負責調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、宏觀調(diào)控等所需的支出。地方則承擔本地區(qū)經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展所需支出。（2）調(diào)整中央與地方收入權(quán)的劃分。根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控的稅種劃為中央稅，將與經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的稅種劃為中央和地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。（3）實現(xiàn)稅收返還。為了減少實施阻力，對于地方按照新體制計算的上劃收入超過一定基數(shù)的部分，返還地方政府?！雹?分稅制改革之后，所有企業(yè)的稅收都要與中央分享，而且稅收系統(tǒng)獨立于地方政府，這就導致地方政府能夠從企業(yè)中得到的財政收入大為減少，辦集體企業(yè)的熱情迅速下降。在來自企業(yè)稅收收益減少的情況下，地方政府積極從預(yù)算外、尤其是從土地征收中為自己聚集財力，“城市化”開始成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的新增長點。城市化對農(nóng)村的帶動作用主要表現(xiàn)在三個方面：一是增加了農(nóng)民來自土地的收入;二是增加了農(nóng)民進城打工的機會;三是增加了對農(nóng)產(chǎn)品的需求，進而帶動了農(nóng)民收入的增加。目前，城市化帶動農(nóng)村發(fā)展的潛力已經(jīng)明顯不足，鄉(xiāng)村振興需要尋找新的動力源。這個新的動力源關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新，要通過制度創(chuàng)新，激活鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，這是根本。如何創(chuàng)新？筆者認為要把改革開放前和改革開放后兩個階段鄉(xiāng)村發(fā)展的制度優(yōu)勢充分結(jié)合起來，去粗取精，積極探索建立一個新的制度管理框架。

三、契合城鄉(xiāng)適度二元發(fā)展目標的制度安排

作為發(fā)展中的人口大國，我們立足構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)關(guān)系，從根本上解決“三農(nóng)”問題，絕不能盲目地照搬發(fā)達國家或別國的發(fā)展路子。在城市化動力變?nèi)醯那闆r下，需要著力激活農(nóng)村社會發(fā)展的內(nèi)生動力，這是根本。同時，鄉(xiāng)村發(fā)展目標不宜過高。對此，筆者認為應(yīng)探索建立一個城鄉(xiāng)適度二元發(fā)展的制度管理框架。⑩ 什么是適度二元？即城市是一元，農(nóng)村是一元，城市與鄉(xiāng)村存在不同發(fā)展模式，同時城鄉(xiāng)發(fā)展水平的差距不是太大，是適度二元。值得注意的是，這種意義上的城鄉(xiāng)適度二元發(fā)展，只是表明總體發(fā)展水平上城鄉(xiāng)有別是一種客觀存在，但在基礎(chǔ)面上，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)該實現(xiàn)基本均等化目標。比如，教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)要努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化，防止城鄉(xiāng)發(fā)展水平的差距過分懸殊。這里的關(guān)鍵是要在城市和鄉(xiāng)村之間設(shè)置一個制度隔板，或一個管控通道，在這個管控通道的作用下，重點實現(xiàn)農(nóng)村人口、資金、土地等要素向城市的合理有序流動。在要素有序流動的過程中，既要考慮到城市發(fā)展的需要，更要考慮農(nóng)村的發(fā)展，要確保農(nóng)村有一定數(shù)量的人口，確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，尤其是要確保以糧食種植為基礎(chǔ)的國家糧食安全等。

一是現(xiàn)代農(nóng)村土地制度如何設(shè)計。對于發(fā)展中的人口大國來看，土地制度如何設(shè)計，需要考慮社會穩(wěn)定和發(fā)展兩個維度。從確保社會穩(wěn)定方面來看，要考慮土地是農(nóng)民的最后保險，一般不能輕易讓農(nóng)民失去土地，因為如果大規(guī)模的農(nóng)民失去土地，就必須確保城市能吸納這些失地農(nóng)民就業(yè)，否則，這些失地農(nóng)民的穿衣吃飯都可能成為問題，這會給社會穩(wěn)定帶來較大沖擊。為此，在土地制度設(shè)計上要給農(nóng)民留有退路，有一塊地作為最后保障，一旦在城市失業(yè)，農(nóng)民還可以再回到農(nóng)村從事生產(chǎn)和生活。從促進鄉(xiāng)村發(fā)展的角度看，筆者認為，關(guān)鍵是要實現(xiàn)或確保在土地上勞動或投資農(nóng)業(yè)的人真正獲益，讓在土地上直接種植農(nóng)作物的人有較高收益，而不是土地所有者或承包者或經(jīng)營者獲取更多收益，這樣才能通過土地留住更多的人。由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄利性與周期性特點，如果讓土地的所有者或承包者或經(jīng)營者抽吸農(nóng)業(yè)種植的較高收益，再加上還要給土地所有者或承包者或經(jīng)營者交租，這樣會大大降低實際在土地上勞動或投資農(nóng)業(yè)的人的生產(chǎn)積極性，從而增加土地撂荒或土地轉(zhuǎn)入其他產(chǎn)業(yè)的可能性。

從上個世紀80年代以來，國家一直強調(diào)穩(wěn)定土地承包權(quán)，其積極意義毋庸置疑，但也存在明顯的不足，特別是由于土地流轉(zhuǎn)與家庭人口變動不協(xié)調(diào)，產(chǎn)生了諸多問題。一方面，農(nóng)村家庭人口這些年實際變化很大，比如，年老去世、婚喪嫁娶、上學就業(yè)等因素帶來的人口變化，但從80年代伊始國家一直強調(diào)穩(wěn)定土地承包權(quán)，并沒有統(tǒng)籌考慮農(nóng)村人口變化的現(xiàn)實需求，即使土地承包權(quán)有小幅調(diào)整，也大多是在宗族內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。另一方面，農(nóng)村土地承包政策多年保持不變，導致農(nóng)村居民家庭的土地實際擁有數(shù)量出現(xiàn)兩極分化的問題，有的家庭人口少土地擁有量多，而有的家庭人口多土地擁有量很少，由于土地要素擁有量不平衡，缺地少地的農(nóng)民就很容易致貧返貧，這也客觀上加劇了農(nóng)村社會的貧富分化問題。面對土地與家庭人口變化不協(xié)調(diào)這種情況，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些村干部希望農(nóng)村土地根據(jù)家庭人口變化最好10年一調(diào)整，因為一般10年就是一代人。但如果農(nóng)村土地調(diào)整過于頻繁，也不利于保護土地肥力，還會助長土地利用的短期行為。有些學者主張在穩(wěn)定土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，通過推進農(nóng)村土地要素市場化來解決農(nóng)村問題，這是十分危險的。因為土地要素市場化雖然能帶來短期收益，在短期內(nèi)也可能刺激經(jīng)濟增長，但從長期來看，就會催生大量的失地農(nóng)民，這無疑會給社會穩(wěn)定帶來巨大的風險。

二是對戶籍制度要有一個正確認識。任何國家都需要對人口流動進行管理，都需要戶籍制度。戶籍制度有狹義和廣義之分，狹義看戶籍制度，就是按戶登記人口的一種人口統(tǒng)計和管理制度，其主要目的是掌握人口信息、了解人口變動情況;廣義看戶籍制度，就有更深刻的含義，包括與戶籍有關(guān)的政治制度、意識形態(tài)、經(jīng)濟制度以及各項法規(guī)政策等。新中國建立以后，1951年在城市開始施行城市戶口登記制度，1958年1月9日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，改變了以往的戶口登記和管理規(guī)定，增加了遷入地和準遷單位的審批程序。改革開放前，由于戶口與權(quán)利、稀缺資源結(jié)合在一起，我國戶籍制度存在事實上的二元等級，戶籍變成了一種等級身份認同符號。改革開放后，國家對戶籍制度不斷進行改革探索，1980年代中期開始試行的居民身份證制度，是戶口管理制度中的一項重大改革措施。戶籍制度如何改，既要考慮公平問題，還要考慮效率問題，要在公平與效率結(jié)合上實現(xiàn)社會總效應(yīng)的最優(yōu)化。這里尤其要樹立正確的公平觀，任何公平都是建立在現(xiàn)實基礎(chǔ)上的，不能脫離特定現(xiàn)實來談?wù)摴?。“任何社會的公平都不是抽象的、絕對的和永恒不變的，而是具體的、相對的和歷史的，不同的社會存在著不同的公平觀念。權(quán)力決不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)制約的社會文化發(fā)展。公平則始終只是現(xiàn)存經(jīng)濟關(guān)系的或者反映其保守的方面、或者反映其革命方面的觀念化的神圣化的表現(xiàn)。希臘人和羅馬人的公平認為奴隸制是公平的;1789年資產(chǎn)者的公平要求廢除封建制度，因為據(jù)說它不公平。在普魯士的容克看來，甚至可憐的行政區(qū)域條例也是永恒公平的破壞?！眥11}

黨的十九大報告中明確指出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，并強調(diào)“我國社會主要矛盾的變化，沒有改變我們對我國社會主義所處歷史階段的判斷，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變”。這“兩個沒有變”是我們最大的國情。目前，我們推進任何改革，包括公平觀的樹立，都應(yīng)立足于這個最大的國情基礎(chǔ)。立足于“兩個沒有變”的基本國情，筆者認為，我國的戶籍制度應(yīng)立足城鄉(xiāng)適度二元特點來設(shè)計。在生產(chǎn)力基礎(chǔ)總體還比較薄弱的情況下，如果過度強調(diào)一元化，雖然更靠近公平，但有損害效率之嫌，甚至有可能較大程度地損害效率;如果過度強調(diào)二元化，雖有一定效率，但又有損害公平之嫌，甚至嚴重損害公平。這里需要在公平與效率之間尋找一個平衡，這就需要考慮適度二元的問題。在戶籍制度設(shè)計方面，筆者認為，隨著我國鄉(xiāng)村發(fā)展水平不斷提高，可以考慮實行城市和小城鎮(zhèn)兩種戶籍制度。這里的城市戶口，其管理方式與傳統(tǒng)的城市戶口一樣，但小城鎮(zhèn)戶口的管理方式要與傳統(tǒng)的農(nóng)村戶口有別，要比傳統(tǒng)的農(nóng)村戶口管理更嚴一些。筆者認為，可以考慮將大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)為小城鎮(zhèn)戶口，尤其是一些集中在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心的農(nóng)民，都可以整體轉(zhuǎn)為小城鎮(zhèn)戶口。最終，城鄉(xiāng)適度二元發(fā)展反映在戶籍層面，就是城市戶籍和小城鎮(zhèn)戶籍兩種設(shè)計。

三是創(chuàng)新農(nóng)村管理體制。作為一個發(fā)展中的人口大國，在農(nóng)村微觀基層組織管理層面，可以探索實行半自治半行政模式;在農(nóng)村宏觀管理體制層面，可以探索實行半計劃半市場模式;在農(nóng)產(chǎn)品流通體制層面，可以探索實行半統(tǒng)購半統(tǒng)銷模式。從農(nóng)村基層微觀生產(chǎn)組織建設(shè)看，目前農(nóng)村總的改革方向應(yīng)該是大力推進農(nóng)村社會的組織化和合作化建設(shè)，這是提高農(nóng)村生產(chǎn)效率的重要途徑。一家一戶分散的生產(chǎn)方式是產(chǎn)生農(nóng)村諸多問題的重要根源，農(nóng)村基層組織軟弱渙散也與此有關(guān)。一家一戶各自為政，合作互助精神進一步稀缺，互相攀比加劇，人情淡漠化，婚喪嫁娶成了主要的群體精神生活凝聚點。由于缺乏分工效率和規(guī)模效率，單個農(nóng)戶承受風險的能力弱，對技術(shù)的推廣多持保守觀望態(tài)度，嚴重制約了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)民收入的提高。由于歷史傳統(tǒng)等諸多因素影響，中國農(nóng)民善分不善合的特點還是比較突出的，所以，僅僅依靠農(nóng)民自發(fā)推進組織化和合作化生產(chǎn)難度較大，客觀上需要政府發(fā)揮好主導和引領(lǐng)作用。由于人多地少，城市吸納勞動人口的能力還比較弱，出于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展考慮，農(nóng)村的合作形式應(yīng)多具備勞動密集性和技術(shù)密集性特點，鄉(xiāng)村勞動力人口不能太少。為此，在合作組織制度設(shè)計上，要適當增加農(nóng)民跳出鄉(xiāng)村社會的制度成本，在農(nóng)村建立半自治半行政基層組織。所謂半自治半行政組織，具體就是農(nóng)村基層組織主要負責人由上級組織部門考察任命，在經(jīng)過一段時間的實際工作觀察后，村民對上級組織任命的干部若不滿意，可以行使否決權(quán)否決任命，由上級組織再選合適人選任命。這種上級任命、下級否決的做法本質(zhì)上也是實現(xiàn)權(quán)力制衡的一種方式。目前農(nóng)村基層推行村書記、村主任和村集體經(jīng)濟組織負責人等“一肩挑”，這也是農(nóng)村深化改革和推進發(fā)展的一個大方向，是有積極意義的。但問題是，要真正實現(xiàn)“一肩挑”，組織機構(gòu)上必須合一，要一個“身子”，不能多個“身子”，不然，“一肩挑”就會流于形式，而且還可能導致組織運行效率低下的問題。未來的農(nóng)村基層組織治理應(yīng)考慮經(jīng)濟組織、政治組織、行政組織等一體化建設(shè)，一套人馬、多塊牌子，這就會大大提高基層組織效率。

從農(nóng)村宏觀管理體制建設(shè)看，可以探索實行半計劃半市場模式。所謂半計劃半市場模式，就是一部分在計劃的盤子里運轉(zhuǎn)，一部分在市場的盤子里運轉(zhuǎn)。過去高度集中的傳統(tǒng)計劃體制造成發(fā)展缺乏活力，不利于調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性;農(nóng)民對市場而言是弱勢群體，由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供給的自然周期性以及社會對農(nóng)產(chǎn)品需求的收入彈性系數(shù)較小，同時，農(nóng)產(chǎn)品的儲存成本較高，完全市場化對農(nóng)業(yè)發(fā)展來說就是高風險低收益，這會導致越來越多的人不愿意經(jīng)營農(nóng)業(yè)，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)撂荒化問題。如何實行半計劃半市場模式？國家要根據(jù)各地土地、氣候、水資源等區(qū)域比較優(yōu)勢，對重要農(nóng)產(chǎn)品的總需求狀況進行評估，合理布局生產(chǎn)，避免盲目重復競爭導致生產(chǎn)過剩;基層組織按國家計劃落實生產(chǎn)任務(wù)，剩余部分由基層組織和農(nóng)戶根據(jù)市場需求組織生產(chǎn)。農(nóng)產(chǎn)品不同于工業(yè)品，主要涉及吃飯等問題，所以在人口數(shù)量基本穩(wěn)定的前提下，市場需求大體也是穩(wěn)定的，而現(xiàn)代大數(shù)據(jù)等高科技手段為精準預(yù)測農(nóng)產(chǎn)品需求狀況提供了可靠的技術(shù)支撐。

從農(nóng)產(chǎn)品流通體制建設(shè)看，可以探索半統(tǒng)購半統(tǒng)銷模式。所謂半統(tǒng)購半統(tǒng)銷，就是一部分農(nóng)產(chǎn)品由國家統(tǒng)購統(tǒng)銷，尤其是重要農(nóng)產(chǎn)品，一部分走市場渠道，由農(nóng)民自主經(jīng)營。這里的半統(tǒng)購半統(tǒng)銷和半計劃半市場模式是相銜接的，在半計劃的盤子里，也就是國家計劃種植的農(nóng)產(chǎn)品一律實現(xiàn)統(tǒng)購統(tǒng)銷;在半市場的盤子里，即農(nóng)民根據(jù)市場需求狀況自主種植的農(nóng)產(chǎn)品銷售由市場作主或調(diào)節(jié)。為什么要半統(tǒng)購半統(tǒng)銷？這是因為主要農(nóng)產(chǎn)品銷售不穩(wěn)定是目前最突出的問題。農(nóng)產(chǎn)品市場行情看好時，農(nóng)民容易產(chǎn)生過度投資，供給過剩出現(xiàn)“賣難”的現(xiàn)象，這等于間接降低農(nóng)民收入，也成為農(nóng)民致貧的一個重要原因;當某一種農(nóng)產(chǎn)品供給出現(xiàn)短缺形成“買難”的現(xiàn)象，會直接增加居民的消費支出，影響城鄉(xiāng)消費者的日常生活。如何增加農(nóng)民收入和城市居民的社會福利水平，需要建立農(nóng)產(chǎn)品從農(nóng)村到城市的直銷渠道，這個直銷渠道由半統(tǒng)購半統(tǒng)銷體制來承擔。這里我們要注意，不要一提統(tǒng)購統(tǒng)銷就意味著倒退或不合時宜。過去國家實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，是在農(nóng)產(chǎn)品供給普遍短缺的情況下，為了支援工業(yè)化所設(shè)計的農(nóng)產(chǎn)品流通制度，對農(nóng)民是一種利益抽吸;當下農(nóng)產(chǎn)品市場的供求狀況受氣候、生產(chǎn)成本、病蟲害和物流等各種不確定性因素的影響不斷加劇，階段性周期性的農(nóng)產(chǎn)品供給過剩或短缺的市場沖擊在所難免，實行部分農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷完全是對農(nóng)民的一種保護，而不是傷害。另外，對于一個發(fā)展中的人口大國和農(nóng)業(yè)大國來說，在工業(yè)化城市化發(fā)展面臨結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型升級等多重挑戰(zhàn)的大背景下，有限的政府財力大幅度用來補貼農(nóng)業(yè)并不現(xiàn)實，而通過統(tǒng)購統(tǒng)銷來直接降低農(nóng)產(chǎn)品流通成本，這也是政府對農(nóng)民的一種間接補貼。最終，在城鄉(xiāng)適度二元發(fā)展的基礎(chǔ)上形成互養(yǎng)模式。所謂互養(yǎng)，就是城市的發(fā)展有利于鄉(xiāng)村的發(fā)展，鄉(xiāng)村的發(fā)展反過來有利于城市的發(fā)展，而不是以互害為代價，或以損害對方為代價。這里所謂的城鄉(xiāng)互養(yǎng)，實際上就是城鄉(xiāng)一體化，通過一體化互養(yǎng)，形成城鄉(xiāng)互為支持、互為補充、有機聯(lián)系的協(xié)調(diào)發(fā)展局面。

四、系統(tǒng)培植助推城鄉(xiāng)適度二元發(fā)展的新動力

2020年，我國全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，但解決相對貧困的任務(wù)仍然十分艱巨。目前，我國低收入人群主要集中在鄉(xiāng)村，要構(gòu)建和諧的城鄉(xiāng)適度二元發(fā)展模式，必須著力解決好鄉(xiāng)村社會的相對貧困問題，也就是低收入人群的發(fā)展問題，同時，要努力實現(xiàn)脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接。{12}這既是補齊農(nóng)村發(fā)展最大短板的需要，也是構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)和國際國內(nèi)雙循環(huán)新格局的需要。

一是暢通國內(nèi)大循環(huán)，創(chuàng)新相對貧困治理的方式方法，努力提高鄉(xiāng)村低收入人群收入。暢通國內(nèi)大循環(huán)，最重要的是城鄉(xiāng)之間的循環(huán)。鄉(xiāng)村大部分群體收入不高，國內(nèi)大循環(huán)就很難暢通?？紤]到邊際消費傾向，努力提高鄉(xiāng)村低收入人群收入，對暢通國內(nèi)大循環(huán)會產(chǎn)生良好效果。對貧困人口而言，產(chǎn)生貧困的原因是多方面的，而信息不對稱、智能替代勞動力、數(shù)字幫扶等問題更為嚴重。信息不對稱既限制了勞動者在生產(chǎn)資料上進行更有效配置的市場空間，誘使貧困人口采取更為保守的生產(chǎn)策略，又增加了貧困人口之間合作生產(chǎn)的難度，成功的概率更低。由于大多數(shù)貧困人口從事的都是簡單勞動，而簡單勞動正逐步被先進的機器人所替代，比如，無人超市、無人工廠、家政機器人等讓貧困人口就業(yè)雪上加霜。幫扶政策上的一些偏差也不能忽視，比如幫扶過程中的形式主義、數(shù)字幫扶等。

一般而言，政府在反貧困中的主要職能是救助弱勢群體、完善社會保障制度、規(guī)范社會公共秩序建設(shè)、維護良好的市場經(jīng)營環(huán)境。要通過聚合社會各方面各階層扶危濟困的力量，創(chuàng)新扶持第三部門健康發(fā)展的方式方法，因地制宜，分類施策，確保反貧困取得實效。對有勞動能力的低收入群體，重在激活內(nèi)生動力。要加大教育投入，扶貧必扶智，要注重增加個體的人力資本;將提升后的人力資本通過組織化或合作化途徑具體投入到生產(chǎn)過程中去，變?yōu)楝F(xiàn)實的生產(chǎn)力。在教育或人力資本投入方面，要特別注重勞動就業(yè)技能方面的培訓，尤其是對一些無地農(nóng)民、新生代農(nóng)民工、下崗失業(yè)人員、退役軍人、就業(yè)困難人員（含殘疾人）等重點人群加強技能培訓。對喪失勞動能力的貧困人口，政府需要通過建立健全有針對性的社會保障制度解決他們的困難，其主要任務(wù)是要防止這類人群陷入絕對貧困。

二是加強鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治。鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治的重點是推進“廁所革命”。小廁所，大問題。從宏觀看，通過硬件設(shè)施投資，可以進一步刺激市場需求，包括間接刺激旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)的需求，有助于推進社會精神文明建設(shè);從微觀看，提高廁所的干凈整潔度，會提高個人的幸福指數(shù)，包括身心愉悅、減少患病等。要進一步加大廁所建設(shè)方面的資金投入，組織專家對廁所建設(shè)進行科學規(guī)劃和設(shè)計，體現(xiàn)環(huán)保、綠色、人文等理念，廁所建設(shè)績效應(yīng)納入基層政府工作考核的重要環(huán)節(jié)。從西部一些省份看，有的地方由于農(nóng)村土地面積相對充裕，大多數(shù)農(nóng)戶都建有一個面積不等的庭院。結(jié)合人居環(huán)境整治行動，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地為重點，大力發(fā)展庭院經(jīng)濟和大田經(jīng)濟，便于農(nóng)村老年人就近務(wù)農(nóng)，也有助于推進大田經(jīng)濟的規(guī)?；?jīng)營，切實把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心。

五、結(jié)語

如何解決人口大國的“三農(nóng)”問題，暢通國內(nèi)大循環(huán)，革除城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡的痼疾，客觀上不能單純依靠工業(yè)化城市化發(fā)展動力，城市化發(fā)展到一定階段后，從長遠看更需要重點激活鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。在助推城鄉(xiāng)適度二元發(fā)展過程中，動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村。暢通國內(nèi)大循環(huán)，最重要的是城鄉(xiāng)之間的循環(huán)。要暢通國內(nèi)大循環(huán)，就必須努力提高鄉(xiāng)村低收入人群收入。為了確保人口大國的糧食安全，鄉(xiāng)村要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)更多的要以農(nóng)業(yè)為主，在這樣的大背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、適度二元發(fā)展應(yīng)該是一個長期的過程。

從長遠來看，轉(zhuǎn)換動力促進城鄉(xiāng)適度二元發(fā)展的出發(fā)點在于激活鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，補齊農(nóng)村發(fā)展短板。要在農(nóng)村微觀基層組織管理層面逐步探索半自治半行政治理體制和機制，在農(nóng)村宏觀管理體制方面積極探索半計劃半市場模式，在農(nóng)產(chǎn)品流通體制方面努力探索半統(tǒng)購半統(tǒng)銷模式，最終形成城鄉(xiāng)一體化互養(yǎng)互促而不是互害的管理體制和發(fā)展模式。要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地為重點推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治，著力提高低收入人群的收入水平。在戶籍制度改革方面，基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的復雜性，在動力轉(zhuǎn)換的過渡時期可考慮設(shè)立城市戶口和小城鎮(zhèn)戶口兩種戶籍，農(nóng)民整體可變?yōu)樾〕擎?zhèn)戶口。建設(shè)城鄉(xiāng)適度二元發(fā)展模式的好處是，既有利于防止“城市病”，又有利于防止“農(nóng)村病”，最終形成城鄉(xiāng)一體化互養(yǎng)模式。在城鄉(xiāng)適度二元發(fā)展的基礎(chǔ)上，應(yīng)隨著生產(chǎn)力水平的不斷提高，進一步推進城鄉(xiāng)一元化建設(shè)，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展。

注釋：

①② 劉維奇：《城市化與城鄉(xiāng)關(guān)系——兼論中國城市化健康發(fā)展之路》，中國財政經(jīng)濟出版社2014年版，第60、61—62頁。

③④⑤⑥ 董輔礽主編：《中華人民共和國經(jīng)濟史》下卷，經(jīng)濟科學出版社1999年版，第40、43、212、213—214頁。

⑦⑧⑨ 吳敬璉：《中國經(jīng)濟改革進程》，中國大百科全書出版社2018年版，第86、274、142頁。

⑩ 宋圭武：《理性審視發(fā)展中大國的三農(nóng)問題》，《江漢論壇》2020年第6期。

{11} 《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1995年版，第305頁。

{12} 徐曉軍、張楠楠：《鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的對接：邏輯轉(zhuǎn)換與實踐路徑》，《湖北民族學院學報》（哲學社會科學版）2019年第6期。

作者簡介：宋圭武，中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）中國特色社會主義理論體系研究中心教授，甘肅蘭州，730070。

（責任編輯? 陳孝兵）