張彤輝 李輝權(quán) 羅偉成 周治剛

摘要：海岸線作為海洋與陸地的分界線，是海域管理的重要界限和基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，也是地圖編繪、海洋調(diào)查和海岸帶演變研究的重要內(nèi)容，準(zhǔn)確掌握其位置、長度等信息，是提高海域管理科學(xué)化水平的必不可少的環(huán)節(jié)。文章結(jié)合廣東省海岸線修測實際工作中發(fā)現(xiàn)的問題，對圍海養(yǎng)殖區(qū)海岸線界定方法進(jìn)行探討。針對養(yǎng)殖區(qū)已進(jìn)行土地確權(quán)的情況進(jìn)行深入分析，并提出：以自然屬性為主要依據(jù)判定海岸線位置；承認(rèn)土地權(quán)利人的權(quán)利在先；圍海養(yǎng)殖區(qū)的海岸線統(tǒng)一以靠陸一側(cè)的外邊緣線進(jìn)行界定等解決方案。期望可以為海岸線修測和海域管理提供有益的參考。

關(guān)鍵詞：海岸線修測；圍海養(yǎng)殖；集體土地；位置界定；權(quán)屬；海域管理

中圖分類號： P 7 4 8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 1） 0 1-0 0 2 4-0 4

基金項目：廣東省級促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展專項資金（海洋經(jīng)濟發(fā)展用途）項目“海域使用審核審批業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”（ G DME - 2 0 1 8 E 0 1 0） ；廣東省級促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展專項資金（海洋經(jīng)濟發(fā)展用途）項目“廣東省年度海岸線調(diào)查統(tǒng)計”（ G DME - 2 0 1 8 E 0 0 6）.

A n a l y s i so nD e f i n i t i o no fC o a s t l i n eo fS e aR e c l a m a t i o n A q u a c u l t u r e i nt h eC o a s t l i n eS u r v e y

Z HAN GT o n g h u i， L IH u i q u a n， L UO W e i c h e n g， Z HOUZ h i g a n g

（ I n s t i t u t eo f l a n ds u r v e ya n dP l a n n i n go fG u a n g d o n gP r o v i n c e， G u a n g z h o u5 1 1 4 5 3， C h i n a）

A b s t r a c t： A s t h eb a s i cg e o g r a p h i cb o u n d a r yb e t w e e no c e a na n dl a n d， c o a s t l i n e i sa np r i m a r yc o n t e n to f m a pc o m p i l a t i o n，m a r i n es u r v e ya n dc o a s t a lz o n ee v o l u t i o nr e s e a r c h . A c c u r a t e l yg r a s p i n gi t sl o c a t i o n， l e n g t ha n do t h e r i n f o r m a t i o n i s a ne s s e n t i a l l i n k t o i m p r o v e t h e s c i e n t i f i c l e v e l o fm a r i t i m em a n a g e m e n t . M e t h o do nd e f i n i t i o no f t h ec o a s t l i n eo f s e ar e c l a m a t i o na q u a c u l t u r ew a sa n a l y z e da n dd i s c u s s e d i nt h i s p a p e rb a s e do n t h e p r o b l e m s f o u n d i n t h e c o a s t l i n e s u r v e yo fG u a n g d o n gP r o v i n c e . T h e s i t u a t i o nw a s a n a -l y z e d a n d s o m e s u g g e s t i o n sw e r e p u t f o r w a r d i nv i e wo f t h e f a c t t h a t t h e r i g h t o f l a n dh a s b e e n c o n f i r m e d i nt h e a q u a c u l t u r e a r e a . A n d t h e f o l l o w i n g s o l u t i o n sw e r ep u t f o r w a r d： l o c a t i o no f t h e c o a s t l i n e s h o u l db e d e t e r m i n e db a s e do n t h en a t u r a l a t t r i b u t e s， t h e r i g h t s o f l a n do w n e r s s h o u l db e r e c o g n i z e da n d t h e c o a s t -l i n eo f t h e c o a s t a l a q u a c u l t u r e a r e a s h o u l db ed e f i n e db y t h eo u t e r e d g eo f t h e l a n ds i d e .I t i se x p e c t e dt o p r o v i d eu s e f u l r e f e r e n c e f o r c o a s t l i n e s u r v e ya n dm a r i n em a n a g e m e n t .

K e y w o r d s： C o a s t l i n es u r v e y， S e ar e c l a m a t i o na q u a c u l t u r e，C o l l e c t i v e l y - o w n e dl a n d，L o c a t i o nd e f i n i t i o n， O w n e r s h i p， S e aa r e am a n a g e m e n t

0 引言

黨的十九大提出“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”?！吨腥A人民共和國海域使用管理法》[ 1]（以下簡稱《海域使用管理法》）規(guī)定：“本法所稱內(nèi)水，是指中華人民共和國領(lǐng)?；€向陸地一側(cè)至海岸線的海域”。從自然科學(xué)的角度，海岸線并非一條固定且清晰、明確的自然分界線，會隨潮汐在一個沿海岸的帶狀范圍內(nèi)變動[ 2]。為給海岸線以明確定義，目前一般將多年平均大潮的高潮線作為海岸線[ 3-4]。2 0 1 9年7月，自然資源部啟動了全國海岸線修測工作。根據(jù)《全國海岸線修測技術(shù)規(guī)程》[ 5]（以下簡稱《技術(shù)規(guī)程》） ，海岸線是多年大潮平均高潮位時的海陸分界痕跡線，分為三大類9種類型。

廣東省圍海養(yǎng)殖區(qū)面積大，涉及岸線長，圍海形成的人工岸線是海岸線現(xiàn)場勘測的重點。由于圍海養(yǎng)殖區(qū)地形復(fù)雜，《技術(shù)規(guī)程》中的規(guī)定相對簡單，實際工作中發(fā)現(xiàn)不少問題。例如，沿養(yǎng)殖區(qū)外圍現(xiàn)場踏勘難度大，難以充分了解海水自然交換情況。另外，《技術(shù)規(guī)程》中對已進(jìn)行土地確權(quán)的養(yǎng)殖區(qū)的處理方法，也不夠完善。本研究將結(jié)合廣東省海岸線修測實際工作中發(fā)現(xiàn)的問題，針對圍海養(yǎng)殖區(qū)海岸線的界定方法進(jìn)行深入分析，以期為海岸線修測和海域管理提供有益的參考。

1 海岸線定義

《海域使用管理法》頒布前，由于基準(zhǔn)面不統(tǒng)一，曾出現(xiàn)過多種海岸線定義[ 6]。2 0世紀(jì)9 0年代，趙明才等[ 7]提出，應(yīng)以“平均大潮高潮的痕跡線”作為海岸線的科學(xué)定義?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā奉C布后，研究者大都同意以平均大潮高潮線作為海岸線是科學(xué)的和可行的[ 8-1 0]，目前的國家標(biāo)準(zhǔn)基本上沿用了這一定義。《海道測量規(guī)范》[ 3]中規(guī)定：“海岸線以平均大潮高潮時所形成的實際痕跡進(jìn)行測繪”。《海洋學(xué)術(shù)語海洋地質(zhì)學(xué)》[ 4]中對海岸線的定義為：“多年大潮平均高潮位時海陸分界痕跡線”。

根據(jù)海岸線定義，海岸線位置主要由潮汐作用所決定，同時受海岸地形、海岸類型以及水動力條件的影響[ 8]。在實際測量中，難以嚴(yán)格認(rèn)定海岸線的準(zhǔn)確位置，所測得的海岸線只能是一條近似于平均大潮高潮面與岸灘相交位置的線。通常根據(jù)海岸陡坎、土壤、植被、沖積物線、建筑物等特征作出實地判別。

2 圍海養(yǎng)殖區(qū)人工岸線界定

2 . 1 海岸線界定方法

根據(jù)2 0 0 7年全國海岸線修測時所發(fā)布的《我國近海海洋綜合調(diào)查與評價專項海岸線修測技術(shù)規(guī)程（試行本）》[ 1 1]，鹽田和圍墾養(yǎng)殖區(qū)海岸，對于已取得土地證的鹽田以鹽田區(qū)域向海一側(cè)的海擋外邊緣線為海岸線，對于已按照《海域使用管理法》實施管理的鹽田區(qū)域和圍墾養(yǎng)殖區(qū)域，以該區(qū)域向陸一側(cè)的外邊緣線為海岸線。

根據(jù)2 0 1 9年《全國海岸線修測技術(shù)規(guī)程》[ 5]，圍海形成的人工岸線主要指圍海養(yǎng)殖和鹽田用海形成的人工岸線，原則上以圍海養(yǎng)殖與鹽田區(qū)靠陸一側(cè)的外邊緣線進(jìn)行界定。圍海養(yǎng)殖和鹽田區(qū)符合以下情形之一的，按照靠海一側(cè)的外邊緣線進(jìn)行界定：《海域使用管理法》實施前已進(jìn)行土地確權(quán)的；《海域使用管理法》實施后進(jìn)行土地確權(quán)且不可進(jìn)行海水自然交換的。有居民海島的海岸線界定方法參照大陸海岸線的界定方法。

本次海岸線修測基本沿用了2 0 0 7年修測時圍海養(yǎng)殖區(qū)的岸線界定方法，但對土地確權(quán)情況的處理方法不同，不再把土地確權(quán)區(qū)域的海岸線統(tǒng)一界定在向海一側(cè)的海擋外邊緣線，而是做了更加細(xì)致的規(guī)定。首先明確以《海域使用管理法》的實施為時間節(jié)點，前后采用不同的處理方法。其次關(guān)注養(yǎng)殖區(qū)是否可以進(jìn)行海水自然交換，并據(jù)此認(rèn)定不同的岸線位置。

2 . 2 存在問題

圍海養(yǎng)殖區(qū)的海岸線界定，既涉及測量的技術(shù)問題，又涉及海域和土地權(quán)屬的管理問題，一直存在較多爭議。雖然最新的《技術(shù)規(guī)程》中針對土地確權(quán)情況已經(jīng)做了更加詳細(xì)的規(guī)定，但本研究認(rèn)為仍有需要深入探討之處。

廣東沿海的圍海養(yǎng)殖多采取連片開發(fā)的方式，很多地方以村集體為單位在淺海修建圍堤，圍堤內(nèi)再分割出養(yǎng)殖池塘，分片承包經(jīng)營。圍塘間溝渠、潮灘并存，沒有清晰的海陸分界線，多數(shù)情況下養(yǎng)殖區(qū)外圍海堤較為簡陋，測量人員難以到達(dá)海堤進(jìn)行踏勘，也難以發(fā)現(xiàn)通水閘口的位置，即使利用無人機航拍手段，在影像或視頻中定位通水涵閘也有很大難度。因此，海水自然交換情況在理論上可以作為依據(jù)，但在實際操作層面，通過現(xiàn)場踏勘難以掌握準(zhǔn)確信息。

外業(yè)勘測完成后，內(nèi)業(yè)處理過程中會根據(jù)土地確權(quán)情況對海岸線位置進(jìn)行校核，本研究以廣東省江門市鎮(zhèn)海灣海域為例進(jìn)行討論。鎮(zhèn)海灣圍海養(yǎng)殖數(shù)量多，圍海養(yǎng)殖區(qū)以農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)的情況比較普遍（圖1） ，內(nèi)業(yè)中發(fā)現(xiàn)不少海岸線位置存在爭議的情況。

如圖1中所示，區(qū)域一于2 0 0 4年土地確權(quán)，用途為旅游業(yè)，該范圍內(nèi)目前為海上溫泉度假區(qū)；區(qū)域二于2 0 1 2年土地確權(quán)，屬村集體土地，現(xiàn)狀為坑塘水域；區(qū)域三于2 0 1 2年土地確權(quán)，屬村集體土地，現(xiàn)狀為坑塘水域。A區(qū)塊位于區(qū)域一和區(qū)域三之間，未進(jìn)行土地確權(quán)； a點位于養(yǎng)殖圍塘之間的水道內(nèi)，水道為開放水域； b點所在圍塘未進(jìn)行土地確權(quán)，與北側(cè)確權(quán)區(qū)之間水體可連通； c點同樣位于養(yǎng)殖圍塘之間的開放水道內(nèi)； d點位于養(yǎng)殖圍塘外的開放水域，但屬土地確權(quán)范圍。

通過現(xiàn)場踏勘，在土地確權(quán)邊界的海堤上未發(fā)現(xiàn)水閘，養(yǎng)殖圍塘不能提閘進(jìn)水或自然納潮，圍塘內(nèi)、外海水無法進(jìn)行自然交換。依據(jù)《技術(shù)規(guī)程》，對于《海域使用管理法》實施后進(jìn)行土地確權(quán)且不可進(jìn)行海水自然交換的情況，應(yīng)按養(yǎng)殖區(qū)靠海一側(cè)的外邊緣線界定海岸線。但土地確權(quán)范圍與養(yǎng)殖區(qū)實際邊界存在明顯的不一致，《技術(shù)規(guī)程》中并未說明兩者不一致的情況，若按土地確權(quán)范圍或按養(yǎng)殖區(qū)實際邊界會產(chǎn)生兩條不同的海岸線。

針對遙感影像中具體情況進(jìn)行海岸線界定的詳細(xì)分析如下。

（ 1）區(qū)域一與區(qū)域三土地確權(quán)范圍的向海一側(cè)邊界相接，區(qū)域一內(nèi)部的圍塘主體與區(qū)域三中圍塘不相接，之間被A區(qū)塊所在圍塘和a點所在水道分隔開。A區(qū)塊所在圍塘東側(cè)為水道，西側(cè)與區(qū)域三相鄰。A區(qū)塊占據(jù)所在圍塘的西半部分，東半部分屬于區(qū)域一。

若海岸線以土地確權(quán)范圍為準(zhǔn)，則海岸線界定在區(qū)域一與區(qū)域三土地確權(quán)范圍的向海一側(cè)邊界。區(qū)塊A和a點所在水道將被劃為陸域，由于區(qū)塊A未進(jìn)行土地確權(quán)，且a點所在水道為開放水域，結(jié)果與《技術(shù)規(guī)程》不符。若海岸線以實際養(yǎng)殖區(qū)邊界為準(zhǔn)，區(qū)塊A同樣將被劃為陸域，且區(qū)域一將被拆分為3部分： A區(qū)塊所在圍塘的東半部分、a點所在水道、東側(cè)圍塘主體。其中，中間的水道認(rèn)定為海域，東西兩側(cè)認(rèn)定為陸域。區(qū)域一原始的土地權(quán)屬需相應(yīng)的進(jìn)行變更，從管理的角度很難處理。即使通過技術(shù)處理，海岸線繞區(qū)塊A邊緣劃定，將其內(nèi)部留空，由于本身并非自然形成的區(qū)域，海岸線走向也明顯不夠合理。

（ 2） b點所在圍塘未進(jìn)行土地確權(quán)，與北側(cè)確權(quán)區(qū)之間水體可連通。若海岸線沿圍塘外圍邊界劃定，由于水體可連通，則海岸線將界定在b點所在圍塘的外側(cè)海堤，未確權(quán)區(qū)域?qū)⒈粍潪殛懹?，與《技術(shù)規(guī)程》不符。若沿土地權(quán)屬邊界劃定海岸線，將會有一小段海岸線位于水域，沒有海岸實體，不符合海岸線定義。

（ 3） c點位于養(yǎng)殖圍塘之間的開放水道。若沿養(yǎng)殖圍塘邊界劃定海岸線，中間水道保留為海域，原土地確權(quán)范圍將被拆分成3塊，兩側(cè)區(qū)域認(rèn)定為陸域，中間部分認(rèn)定為海域，將給管理造成很大不便。若按土地確權(quán)邊界劃定海岸線，則開放水道將被劃為陸域，不符合《技術(shù)規(guī)程》的規(guī)定。

（ 4） d點位于養(yǎng)殖圍塘外的開放水域，但屬土地確權(quán)范圍。若沿養(yǎng)殖圍塘邊界劃定海岸線， d點附近保留為海域，原土地確權(quán)范圍將被拆分成兩部分，圍塘主體部分認(rèn)定為陸域，東南的小部分認(rèn)定為海域，不利于管理。若按土地確權(quán)邊界劃定海岸線，則開放水域被劃為陸域，不符合《技術(shù)規(guī)程》的規(guī)定。

3 討論

對于有水閘的養(yǎng)殖區(qū)，海水可實現(xiàn)自然交換，即使養(yǎng)殖區(qū)被完全封閉，依然可通過布設(shè)管道，使用抽排水機械設(shè)備達(dá)到穩(wěn)定的海水循環(huán)。從循環(huán)水量、水質(zhì)以及循環(huán)效率考慮，兩者可達(dá)到相似效果；從保持部分海域?qū)傩缘慕嵌龋瑑烧咭不鞠嗤?。因此，本研究建議海水自然交換情況不作為海岸線位置界定的重要條件。

當(dāng)圍海養(yǎng)殖區(qū)的土地確權(quán)邊界與實際海堤邊界不一致時，《技術(shù)規(guī)程》中并未給出明確的解決方案。針對本研究中所列舉的情況，以土地權(quán)屬邊界和實際養(yǎng)殖圍塘邊界來劃定海岸線都難以獲得各方一致認(rèn)可的結(jié)果。圍海養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)進(jìn)行土地確權(quán)是實際存在的情況，但在相關(guān)法律法規(guī)不完善的情況下，是否應(yīng)該將土地確權(quán)問題通過海岸線修測來進(jìn)行解決，是值得探討的問題。在考慮土地權(quán)屬的情況下，問題復(fù)雜程度會大大增加，并且按土地權(quán)屬界定海岸線位置目前仍缺乏明確依據(jù)。本研究認(rèn)為，海岸線修測應(yīng)盡量減少復(fù)雜管理問題的干擾，按照“多年平均大潮的高潮線”的定義，以自然屬性為主要依據(jù)判定海岸線位置，這樣可以使問題得到簡化，更易于處理。

圍海養(yǎng)殖區(qū)的自然基底為海域，海域被筑堤封閉后，養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)原始岸灘的自然沖淤過程中斷，岸灘演變不再受外圍海洋動力過程的影響，但區(qū)域內(nèi)的主要海洋生態(tài)功能仍有部分保留。從自然屬性的角度出發(fā)，不考慮土地權(quán)屬問題，本研究認(rèn)為，不論土地確權(quán)與否，可將圍海養(yǎng)殖區(qū)界定為海域，海岸線統(tǒng)一界定在圍海養(yǎng)殖區(qū)靠陸一側(cè)的外邊緣線。

在海岸線統(tǒng)一界定在圍海養(yǎng)殖區(qū)靠陸一側(cè)的外邊緣線的情況下，部分已進(jìn)行土地確權(quán)的養(yǎng)殖區(qū)將被劃為海域。從海域管理角度出發(fā)，本研究認(rèn)為應(yīng)承認(rèn)土地權(quán)利人的權(quán)利在先[ 1 2]，可作為一類特殊確權(quán)區(qū)進(jìn)行管理，土地權(quán)利人仍可按照土地使用權(quán)證書中規(guī)定的地類（用途）進(jìn)行開發(fā)。若未來海域?qū)傩园l(fā)生改變，如農(nóng)業(yè)圍墾或城鎮(zhèn)建設(shè)，則不再具有海域?qū)傩裕稍谙麓魏０毒€修測過程中，根據(jù)實際成陸范圍修正海岸線位置。這種做法可在很大程度上降低管理成本。

已進(jìn)行土地確權(quán)的養(yǎng)殖區(qū)很大部分登記為集體所有土地，由于海域?qū)儆趪宜?，若將集體土地界定為海域，從法律的角度，可能涉及對非國有財產(chǎn)的征收[ 1 2]，這一問題目前屬法律的空白地帶，建議按“尊重歷史、面對現(xiàn)實、互利互讓”的原則，處理土地權(quán)屬的問題[ 1 2]。

在以自然屬性為海岸線界定主要依據(jù)的基礎(chǔ)上，本研究建議，《技術(shù)規(guī)程》中不再區(qū)分土地確權(quán)和海水自然交換情況，圍海養(yǎng)殖區(qū)的海岸線統(tǒng)一以靠陸一側(cè)的外邊緣線進(jìn)行界定。

4 結(jié)論

本研究結(jié)合廣東省海岸線修測實際工作中發(fā)現(xiàn)的問題，針對圍海養(yǎng)殖區(qū)海岸線界定問題進(jìn)行了深入分析與探討，形成如下結(jié)論。

（ 1）海岸線修測應(yīng)盡量減少復(fù)雜管理問題的干擾，按照“多年平均大潮的高潮線”的定義，以自然屬性為主要依據(jù)判定海岸線位置，這樣可以使問題得到簡化，更易于處理。

（ 2）對于劃為海域的土地確權(quán)區(qū)，從海域管理角度出發(fā)，建議承認(rèn)土地權(quán)利人的權(quán)利在先，作為一類特殊確權(quán)區(qū)進(jìn)行管理。若未來海域?qū)傩园l(fā)生改變，如農(nóng)業(yè)圍墾或城鎮(zhèn)建設(shè)，則不再具有海域?qū)傩裕稍谙麓魏０毒€修測過程中，根據(jù)實際成陸范圍，修正海岸線位置。

（ 3）建議《技術(shù)規(guī)程》中不再區(qū)分土地確權(quán)和海水自然交換情況，圍海養(yǎng)殖區(qū)的海岸線統(tǒng)一以靠陸一側(cè)的外邊緣線進(jìn)行界定。

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