黃惠冰 胡業(yè)翠 張宇龍 王威

摘要：“陸海統(tǒng)籌”已上升為國家戰(zhàn)略高度，對國民經(jīng)濟社會發(fā)展意義重大。國外的海岸帶綜合管理與我國“陸海統(tǒng)籌”具有相似性，在實施“陸海統(tǒng)籌”戰(zhàn)略時，澳大利亞海岸帶綜合管理有許多成功經(jīng)驗可以借鑒。文章系統(tǒng)梳理了澳大利亞海岸帶綜合管理的特征與趨勢，繼而結(jié)合我國海岸帶管理的實際情況，提出相應(yīng)對策。包括開展基于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的海岸帶綜合規(guī)劃；健全和完善海岸帶管理的法律法規(guī)體系；建立海岸帶綜合管理委員會和海岸帶管理非政府組織；加強海岸帶保護區(qū)建設(shè)，發(fā)展海岸帶生態(tài)產(chǎn)業(yè)；強化公眾的參與意識，引導(dǎo)利益相關(guān)者的參與等推進海岸帶管理建設(shè)。希望對中國政府部門進行海岸帶管理決策有所參考。

關(guān)鍵詞：海岸帶綜合管理；海岸帶；澳大利亞；陸海統(tǒng)籌；管理體制模式

中圖分類號： P 7 4 8； X 3 2 1 文獻標(biāo)志碼： A 文章編號： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 1） 0 1-0 0 2 8-0 8

基金項目：國家海洋信息中心課題“海岸帶‘三生空間’轉(zhuǎn)化差別化管制規(guī)則研究”.

I n t e g r a t e dC o a s t a lZ o n eM a n a g e m e n t i nA u s t r a l i a a n dI t sR e f e r e n c e t oC h i n a

HUANG H u i b i n g1， HUY e c u i1， Z HAN GY u l o n g2，WAN G W e i1

（ 1 . S c h o o lo fL a n dS c i e n c ea n dT e c h n o l o g y，C h i n aU n i v e r s i t yo fG e o s c i e n c e s（ B e i j i n g） ，B e i j i n g1 0 0 0 8 3，C h i n a； 2 .N a t i o n a lM a r i n eD a t aa n dI n f o r m a t i o nS e r v i c eC e n t e r， T i a n j i n3 0 0 1 7 1， C h i n a）

A b s t r a c t：“L a n da n ds e ac o - o r d i n a t i o n”h a sb e c o m ean a t i o n a ls t r a t e g i ch e i g h t， w h i c hi so fg r e a t s i g n i f i c a n c e t ot h en a t i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t . T h e r ea r es i m i l a r i t i e sb e t w e e nt h e i n t e g r a t e dc o a s t a lm a n a g e m e n t i nf o r e i g nc o u n t r i e sa n dt h a t i nC h i n a . T h e r ea r em a n ys u c c e s s f u l e x p e r i e n c e s i nt h e i m p l e m e n t a t i o no f t h es t r a t e g y . T h i sp a p e rs y s t e m a t i c a l l yc o m b e dt h ec h a r a c -t e r i s t i c sa n dt r e n d so ft h ec o m p r e h e n s i v ec o a s t a lm a n a g e m e n t i nA u s t r a l i a， a n dt h e n， c o m b i n e d w i t ht h ea c t u a ls i t u a t i o no ft h ec o a s t a lm a n a g e m e n t i nC h i n a， t h ep a p e rp u tf o r w a r dt h ec o r r e -s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e so nh o wt op r o m o t e t h e c o n s t r u c t i o no f c o a s t a lm a n a g e m e n t i nC h i n a i n t h e f u t u r e， i n c l u d i n gt h a t， i nt h ef u t u r e， I n t e g r a t e dC o a s t a lZ o n eP l a n n i n gs h o u l db ed e v e l o p e d b a s e do nc o a s t a l e c o s y s t e m s i nC h i n a；t h e l e g a la n dr e g u l a t o r ys y s t e mf o rc o a s t a l z o n em a n a g e -m e n ts h o u l db ei m p r o v e d；ac o a s t a lz o n ei n t e g r a t e d m a n a g e m e n tc o mm i t t e ea n dc o a s t a lz o n e m a n a g e m e n tn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ss h o u l db ee s t a b l i s h e d；t h ec o n s t r u c t i o no fc o a s t a l z o n ep r o t e c t i o na r e a s s h o u l db es t r e n g t h e n e d；c o a s t a l z o n e se c o l o g i c a l i n d u s t r i e s s h o u l db ed e v e l -o p e d；t h ep u b l i c ’ sa w a r e n e s so fp a r t i c i p a t i o ns h o u l db es t r e n g t h e n e da n dt h ep a r t i c i p a t i o no f s t a k e h o l d e r ss h o u l db eg u i d e d， h o p i n gt op r o v i d es o m er e f e r e n c ef o r t h eC h i n e s eg o v e r n m e n td e -p a r t m e n t s i nc o a s t a lm a n a g e m e n td e c i s i o n - m a k i n g .

K e y w o r d s： I n t e g r a t e dC o a s t a lZ o n eM a n a g e m e n t， C o a s t a l z o n e， A u s t r a l i a， L a n da n ds e ac o o r d i n a -t i o n，M a n a g e m e n t s y s t e m m o d e l

0 引言

海岸帶是陸地、海洋、大氣相交的地帶，物質(zhì)和能量交換十分頻繁，對于環(huán)境變化也十分敏感，生態(tài)環(huán)境脆弱。但海岸帶物質(zhì)資源豐富，人類開發(fā)建設(shè)、海上交通運輸、漁業(yè)養(yǎng)殖業(yè)等都離不開海岸帶，海岸帶人類活動活躍，生態(tài)環(huán)境破壞的問題也令人擔(dān)憂。近年來，各沿海國家普遍采取海岸帶綜合管理（ I n t e g r a t e dC o a s t a lZ o n e M a n a g e m e n t， I C ZM）的方法，以實現(xiàn)海岸帶的有效管理和可持續(xù)發(fā)展[ 1]。

海岸帶綜合管理是通過規(guī)劃和項目開發(fā)，面向未來的資源分析，應(yīng)用可持續(xù)概念等檢驗每一個發(fā)展階段，試圖避免對沿海區(qū)域資源的破壞[ 2]。1 9 9 2年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會批準了《2 1世紀議程》，海岸帶綜合管理的概念和框架被正式提出。這次會議也被認為是海岸帶管理的分水嶺，前后可分別稱為海岸帶管理的傳統(tǒng)階段與現(xiàn)代階段[ 3]。在此之前海岸帶的管理通常是單個部門運用單一的方法，從單一的視角進行管理，效果十分有限，會議之后的海岸帶管理通常有多個部門參與，運用統(tǒng)籌的方法進行管理，“綜合”是其突出的特點，主要體現(xiàn)在海洋和陸地綜合、部門的水平綜合、中央部門和地方部門的垂直綜合、法規(guī)政策的綜合、各方利益的綜合、管理功能的綜合、空間上的綜合、時間的綜合、理論與技術(shù)的綜合、學(xué)科的綜合等。

據(jù)統(tǒng)計，到2 0 0 2年，約有1 4 5個國家和組織參與了6 9 8個這樣的行動[ 4]。主權(quán)國家也通過聯(lián)合合作加強對海岸帶的管理，如環(huán)地中海的歐洲各國[ 5]。1 9 9 5年，國家海洋局以綜合管理和可持續(xù)發(fā)展為主題制定了中國海洋2 1世紀議程及其行動計劃，為海岸帶管理做了大量工作[ 6]。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出：“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”，將陸海統(tǒng)籌上升到戰(zhàn)略高度。2 0 1 9年黨中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》將海岸帶專項規(guī)劃作為包含海洋在內(nèi)的“多規(guī)合一”國家空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容，我國海岸帶管理問題越來越被重視。國家和地方也都出臺了法規(guī)政策來管理海岸帶，一些地方也開展了海岸帶管理試點并取得一定成果，如山東、深圳、福建等編制的海岸帶綜合利用和保護規(guī)劃。但總體來看，我國的海岸帶管理模式尚未成熟，仍處于探索階段。

澳大利亞擁有超過3 . 6萬k m的海岸線，超過8 0%的人口居住于海岸帶地區(qū)，主要城市也都位于沿海地區(qū)，因此海岸帶的管理與保護受到重視，是海岸帶綜合管理的先驅(qū)之一[ 7]，其管理成效顯著。我國實施陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略，完善我國海岸帶管理制度可以借鑒澳大利亞海岸帶綜合管理的經(jīng)驗。重視海岸帶問題，實現(xiàn)海岸帶經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，為建設(shè)海洋強國創(chuàng)造條件[ 8]。

1 澳大利亞海岸帶綜合管理的實踐

1 . 1 強調(diào)生態(tài)保護理念，構(gòu)建海岸帶保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系

澳大利亞政府在政策制定、管理過程中，通常把生態(tài)保護的理念放在首位。澳大利亞在海岸帶陸域上建立了一批保護區(qū)（國家公園和植物園） ，在海域上建立海洋保護區(qū)（海洋公園、海洋保護區(qū)、自然保護區(qū)） ，建立了全國性的保護區(qū)系統(tǒng)[ 9]，實行嚴格的保護管理。2 0世紀末，聯(lián)邦政府啟動海洋保護區(qū)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)計劃，目標(biāo)是建立從點到線、線到面的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，保持各個保護區(qū)之間的連通性。海洋保護區(qū)內(nèi)實行嚴格的用途管制，破壞環(huán)境的行為會被嚴懲，漁業(yè)等活動被全面禁止，讓海域成為海洋生物安全的地方。在維多利亞州的海洋保護區(qū)申報和實施期間，任何在保護區(qū)內(nèi)的活動都要由國家海洋公園的主管批準，主管為使用者頒布不同的許可證。2 0 0 2年，維多利亞州將“禁止進入”的海洋保護區(qū)增加了1 0 0倍，覆蓋了5%以上的沿海水域[ 1 0]，形成了高標(biāo)準且十分完善的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系[ 1 1]。

1 . 2 重視海岸帶法制建設(shè)，依法管理海岸帶

澳大利亞于1 9 7 9年頒布的《海岸和解書》規(guī)定州內(nèi)的內(nèi)水和3海里內(nèi)的沿海水域由州和領(lǐng)地管轄， 3海里以外的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)由聯(lián)邦管轄[ 1 2]，州和領(lǐng)地可以在自身的管轄范圍內(nèi)制定法律，明確了聯(lián)邦、州和領(lǐng)地的海岸帶管轄范圍，賦予了州和領(lǐng)地較大的自主權(quán)，使州和領(lǐng)地能夠根據(jù)其地方的特點因地制宜地制定法律。一般來說，聯(lián)邦政府在外交、國防、移民、海關(guān)等海岸帶事務(wù)上進行法律制定，除此之外的由州和地方政府進行規(guī)定[ 1 3]。

1 9 9 2年澳大利亞聯(lián)邦政府頒布《國家生態(tài)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，確立了“生態(tài)可持續(xù)”發(fā)展原則，成為后來制定海岸帶和海洋法律政策的基石。1 9 9 8年聯(lián)邦政府頒布《澳大利亞海洋政策》，由海洋政策和具體的部門實施兩部分組成，涉及約2 0個領(lǐng)域，包括養(yǎng)護海洋生物多樣性、航運、海洋污染、漁業(yè)和海事執(zhí)法等[ 1 4]。目前，澳大利亞已建立了比較健全的海岸帶和海洋法律體系，約有6 0 0余部與海洋有關(guān)的法律，使海岸帶管理有法可依。習(xí)慣法上承認國際海洋法的許多條款，并履行《聯(lián)合國海洋法公約》。

在法律制定中，聯(lián)邦政府十分重視海岸帶的生物多樣性保護，在海岸帶生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域進行專門立法，保護物種的棲息地。例如， 1 9 9 9年制定的《環(huán)境與生物多樣性保護案》與2 0 0 0年制定的《環(huán)境與生物多樣性保護規(guī)則》，法案中規(guī)定了為減少生物面臨的威脅所要采取的措施以及支持物種恢復(fù)直到可以從該法案受威脅物種名錄中能夠刪去，保護了受威脅的洄游海洋生物[ 1 5]。

1 . 3 建立海岸帶管理和研究機構(gòu)，協(xié)調(diào)沖突矛盾

1 . 3 . 1 海岸帶管理機構(gòu)

1 9 9 8年的《澳大利亞海洋政策》決定，聯(lián)邦有關(guān)部門部長（包括環(huán)境、漁業(yè)、旅游業(yè)部門等）組成國家海洋部長級委員會，其主要任務(wù)是監(jiān)督區(qū)域的海岸帶綜合管理政策措施執(zhí)行情況，海洋管理委員會、國家海洋咨詢小組都要對其負責(zé)[ 1 6]。國家海洋部長級委員會每年都要向總理匯報海洋管理的目標(biāo)和進展情況。

由于政策變化， 2 0 0 5年國家海洋部長級委員會解體，海岸帶以及海洋事務(wù)歸并到自然資源部長委員會。自然資源部長委員會成立于2 0 0 1年，由工業(yè)、科學(xué)和資源部，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)部，環(huán)境部， M u r r a y - D a r l i n g盆地水資源委員會4個部門組成，形成了澳大利亞自然資源的管理體系（圖1）。將海岸帶和海洋事務(wù)歸并到自然資源部長委員會能夠有效協(xié)調(diào)與海岸帶有關(guān)部門之間的沖突矛盾，有利于海岸帶的統(tǒng)籌管理。2 0 0 6年，自然資源管理部長委員會發(fā)布《綜合海岸帶管理國家協(xié)作途徑—框架與執(zhí)行計劃》，重點開展流域-海岸-海洋交叉集成研究；基于陸地和海洋的海洋污染源研究；海岸帶與氣候變化研究；海岸帶有害動植物研究；人口變化與海岸帶研究；海岸帶環(huán)境與經(jīng)濟長期監(jiān)測等方面的研究。將流域―海岸―海洋作為一個交叉連續(xù)的生態(tài)統(tǒng)一體看待，對于澳大利亞此后開展基于生態(tài)系統(tǒng)的管理具有重要意義。

州政府也成立海岸帶管理機構(gòu)來加強對海岸帶的管理，維多利亞州政府就設(shè)立了“維多利亞公園”（ P a r k sV i c t o r i a）。維多利亞公園是一個法定機構(gòu)，負責(zé)管理7 0%的維多利亞海岸線和維多利亞海洋保護區(qū)[ 1 7]，由《2 0 1 8維多利亞公園法案（ P a r k s V i c t o r i aA c t 2 0 1 8）》創(chuàng)建，由能源、環(huán)境和氣候變化部長任命的委員會管理，并向部長報告。維多利亞公園的規(guī)劃框架包括1 0年的戰(zhàn)略計劃、3年的事務(wù)計劃和每年的商業(yè)計劃和預(yù)算，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下與社區(qū)、企業(yè)和個人合作[ 1 8]。

1 . 3 . 2 海岸帶科技研究機構(gòu)

澳大利亞政府建立海岸帶綜合管理的調(diào)查研究機構(gòu)，如澳大利亞海洋科學(xué)研究所（ A I M S）、澳大利亞地質(zhì)調(diào)查組織（ AG S O）、資源科學(xué)局等[ 1 6]，有利于迅速獲得海岸帶的信息，為海岸帶管理提供科學(xué)的方法和依據(jù)。

目前，海洋管理委員會下屬的海洋科學(xué)委員會致力于發(fā)展澳大利亞的高質(zhì)量海洋科學(xué)和藍色經(jīng)濟，承擔(dān)國家海洋科技計劃的制定，在2 0 1 5年8月1 1日發(fā)布了“國家海洋科學(xué)計劃（ 2 0 1 5年—2 0 2 5年）”[ 1 9]。海洋科學(xué)委員會為研究機構(gòu)、大學(xué)、澳大利亞政府部門、州政府和更廣泛的澳大利亞海洋科學(xué)共同體提供協(xié)調(diào)和信息共享。

海洋科學(xué)委員會成員構(gòu)成：由2 9個在澳大利亞進行海洋研究的組織代表，以及國家海洋科學(xué)企業(yè)的利益相關(guān)者，如能源公司、港口當(dāng)局、旅游經(jīng)營者、商業(yè)和娛樂漁民等組成。目標(biāo)：旨在確保海洋科學(xué)有助于解決澳大利亞作為海洋國家面臨的“重大挑戰(zhàn)”（將通過整合社會和經(jīng)濟因素的前沿研究來實現(xiàn)，并在工業(yè)、政府和社會利益相關(guān)者所要求的時間和空間尺度上完成）。職責(zé)：向國家海洋科學(xué)共同體提供有關(guān)計劃和其他有關(guān)事項的更新和新聞項目，國家海洋科學(xué)委員會每季度舉行一次會議，會議結(jié)果在官方網(wǎng)站公布。

1 . 4 進行海岸帶生態(tài)分區(qū)，開展分區(qū)規(guī)劃與管理

1 . 4 . 1 大堡礁海洋公園分區(qū)管理

澳大利亞的海岸帶空間規(guī)劃最早可以追溯到1 9 7 5年聯(lián)邦政府頒布的《大堡礁海洋公園法案》，在法案中聯(lián)邦政府首次提出了分區(qū)計劃，但法案中只對分區(qū)計劃做了框架性的描述。在2 0 0 4年7月1日《大堡礁海洋公園分區(qū)計劃》生效，該計劃對分區(qū)做了詳細的描述，規(guī)劃上采用陸地生態(tài)圈的方法，將大堡礁海洋公園分為8個管理區(qū)域（表1） ，對區(qū)域的范圍和邊界的界定采用地理經(jīng)緯度的方法來描述，并確定每個區(qū)域的管理目標(biāo)，規(guī)定了每個管理區(qū)域允許、限制、禁止進行的活動，被限制的活動需要獲得許可證才能進行[ 2 0]。海洋公園的分區(qū)管理對地區(qū)的海岸帶生態(tài)環(huán)境、生物多樣性的保護起到重要作用。

大堡礁海洋公園將區(qū)域活動大致分為1 7類，在8個管理分區(qū)中都詳細規(guī)定了禁止、允許以及需要許可證才能進行的活動。例如，一般使用區(qū)是限制活動最少的區(qū)域，在一般使用區(qū)中，劃船、潛水、捕蟹、垂釣、漁網(wǎng)捕撈、拖網(wǎng)捕撈、拖釣等活動允許進行；水產(chǎn)養(yǎng)殖，捕撈水族館魚類、珊瑚、海灘蠕蟲，捕撈海膽、海參、熱帶魚蝦，科研，旅游活動，海洋資源的傳統(tǒng)利用等活動需要許可證才能進行。

1 . 4 . 2 南澳大利亞州生態(tài)環(huán)境評價區(qū)

澳大利亞的海洋空間規(guī)劃歷史上基本是小區(qū)域的規(guī)劃，而且忽視了海洋生態(tài)系統(tǒng)的作用。2 0 0 6年南澳大利亞州頒布《南澳大利亞海洋規(guī)劃框架》（MP F）提出了一種基于大尺度的，以海岸帶生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的空間規(guī)劃。區(qū)域覆蓋了將近6萬k m2的面積，以40 0 0k m的海岸帶為邊界，利用G I S和生態(tài)標(biāo)準，通過數(shù)理模型建立了4個不同的生態(tài)環(huán)境評價區(qū)。該空間規(guī)劃制定的原則包括：生態(tài)可持續(xù)發(fā)展（ E D S） ；基于生態(tài)系統(tǒng)的管理；可調(diào)整的管理[ 2 2]。政府通過4個生態(tài)環(huán)境評價區(qū)制定不同的海岸帶管理目標(biāo)、戰(zhàn)略、政策（表2）。

根據(jù)該空間規(guī)劃南澳大利亞州政府制訂了多個新的海洋計劃，如“斯賓塞灣海洋計劃”，調(diào)整了一些現(xiàn)有的海洋政策。政府也制定了評估系統(tǒng)來檢驗海岸帶政策的執(zhí)行效果，以便發(fā)現(xiàn)海岸帶政策存在的問題，及時對政策進行調(diào)整。

1 . 5 拓寬公眾參與渠道，提升社會參與水平

1 . 5 . 1 維多利亞州社區(qū)的直接參與

州政府在制定法案之前會充分調(diào)查民意。例如，在1 9 9 5年《維多利亞海岸帶管理法》的制定中，州政府在海岸帶固定的5個地點（由政府機構(gòu)運營的工作單位）散發(fā)討論文件，再直接邀請3 0個重要的利益相關(guān)者參與討論，在州主要日報中也會刊登廣告邀請公眾參與。最后州政府總共分發(fā)了45 0 0份初步討論文件，部長收到了1 9 7份書面意見[ 2 3]。

主要的社區(qū)參與方式是通過建立“海岸帶顧問小組”（ C R G）。顧問小組會考慮所有的公眾討論文件，積極征求社區(qū)的意見，在兩個月之內(nèi)召開5次會議，最后發(fā)布建議書。建議書會散發(fā)到所有寫過討論文件的公眾手中，也會散發(fā)給利益相關(guān)者，便于下一輪的對部長的直接反饋。

1 . 5 . 2 維多利亞州的社區(qū)組織活動

社區(qū)組織類型多樣，如：保護組織參與海岸帶生態(tài)保護；潛水俱樂部管理珊瑚礁健康；海岸帶公園組織負責(zé)除雜草工作；捕撈者協(xié)會管理區(qū)域捕撈等。

通過1 9 9 5年開始的“國家海岸行動計劃”，以社區(qū)為基礎(chǔ)的活動得到了援助和關(guān)注，“海岸保護（ C o a s t c a r e）”是其中一個重要組成部分，州政府直接向社區(qū)提供資金援助?！昂０侗Ｗo”贊助的項目包括：海岸資源工具項目，向所有地面上的海岸管理人員提供工具；每季的通信、廣播節(jié)目以及眾多的植被重建項目等?！昂０侗Ｗo”成立了一些非政府的志愿組織實現(xiàn)海岸帶恢復(fù)、社區(qū)教育、管理和保護計劃，大多數(shù)組織和當(dāng)?shù)刈h會或政府機構(gòu)合作，贊助的團體類型包括保護團體、公民進步協(xié)會和當(dāng)?shù)胤?wù)團體。

1 . 5 . 3 維多利亞州的海岸帶旅游

維多利亞公園的主題是“健康公園，健康民眾”，使公園成為人們生活的一部分，人們可以進入公園進行散步、野營、騎行、劃船、潛水、游泳等不會造成環(huán)境破壞的活動，使民眾貼近海岸帶，形成自覺保護海岸帶的意識。

維多利亞公園還通過舉辦公益性的旅游活動來保護海岸帶。例如， 2 0 1 7—2 0 1 8年，維多利亞公園發(fā)起“海洋害蟲項目”（M a r i n ep e s t sp r o g r a m）來應(yīng)對海洋害蟲的擴張。項目目標(biāo)包括：開發(fā)抑制海洋害蟲傳播的產(chǎn)品；控制海洋生物入侵的活動和調(diào)查；增強與研究機構(gòu)的合作以更好地應(yīng)對海洋害蟲[ 2 4]。使民眾參與海岸帶保護的同時，也帶給民眾參與旅游活動的樂趣和參與海洋科普的機會。

2 澳大利亞海岸帶綜合管理經(jīng)驗對中國的借鑒

2 . 1 開展基于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的海岸帶綜合規(guī)劃

2 0 1 2年3月《全國海洋功能區(qū)劃（ 2 0 1 1年-2 0 2 0年）》（以下簡稱《區(qū)劃》）經(jīng)國務(wù)院批準正式實施，這是我國推出的新一輪全國海洋功能區(qū)劃?！秴^(qū)劃》主要根據(jù)海洋的自然屬性和社會需求劃分海洋功能區(qū)，對海洋開發(fā)活動起到重要的指導(dǎo)、約束作用，是保護海洋生態(tài)環(huán)境、合理利用海洋資源的重要依據(jù)。我國的海岸帶規(guī)劃也應(yīng)該繼承《區(qū)劃》堅持在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展的原則，不僅要考慮海岸帶的社會經(jīng)濟屬性，也應(yīng)重視自然屬性，理解生態(tài)優(yōu)先是海岸帶綜合治理的首要原則[ 2 5]。

澳大利亞的海岸帶規(guī)劃充分考慮海洋和海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性，根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性等級劃分生態(tài)分區(qū)，在此基礎(chǔ)上進行海洋和海岸帶有關(guān)政策的制定和調(diào)整。根據(jù)我國海岸帶開發(fā)利用的現(xiàn)狀，進行基于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的等級評估是十分必要的。根據(jù)海岸帶生態(tài)評估結(jié)果以及海岸帶開發(fā)利用適宜性和海岸帶環(huán)境承載力，進行大尺度的海岸帶功能區(qū)劃定，以分區(qū)評價結(jié)果為基礎(chǔ)開展立法、管理、監(jiān)測、評估工作，對重要生態(tài)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)劃定海岸帶生態(tài)紅線，也為省、市、縣地區(qū)的海岸帶進一步分區(qū)提供依據(jù)。在小尺度的地區(qū)空間規(guī)劃上，劃分海岸帶的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，在“三生空間”中進一步分類細化功能區(qū)，明確各個功能區(qū)允許、限制、禁止的行為活動，限制活動需要許可證才能進行。例如，在生態(tài)空間中，可以根據(jù)土地對維護生態(tài)的功能大小劃分為重要生態(tài)功能區(qū)、一般生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)容納功能區(qū)，用法律形式對各個功能分區(qū)進行用途管制。

2 . 2 健全和完善海岸帶管理的法律法規(guī)體系

在國家立法上，我國在2 0世紀8 0年代就已經(jīng)開始嘗試建立海岸帶專門立法，如《海岸帶管理條例》《海岸帶灘涂資源管理條例》等，但都未能實施。2 0 1 7年3月國家海洋局發(fā)布《海岸線保護與利用管理辦法》， 1 2月發(fā)布《國家海洋局印發(fā)關(guān)于開展編制省級海岸帶綜合保護與利用總體規(guī)劃試點工作指導(dǎo)意見》，各沿海省、市、自治區(qū)都相繼響應(yīng)。但從總體上看，我國缺乏專門的海岸帶管理法[ 2 6]，關(guān)于海岸帶管理的法規(guī)不完善，相關(guān)標(biāo)準、適用范圍、體制機制的專門法律法規(guī)有待制定。例如，在土地管理法和海洋管理法中存在有關(guān)灘涂的爭議問題，當(dāng)灘涂屬于海域時是國家所有，屬于陸域時，既可以是國家所有，也可以是集體所有，但是灘涂是屬于海域還是陸域，界線并不明確，這就勢必導(dǎo)致部門管理之間的交叉沖突[ 2 7]。因此，我國亟須健全和完善海岸帶管理法律體系，修訂爭議問題，也為地方法律法規(guī)的制定提供大框架。

我國應(yīng)借鑒澳大利亞海岸帶和海洋立法，統(tǒng)籌考慮已有的有關(guān)海岸帶管理的法律，推進海岸帶管理立法進程，明確海岸帶管理的地理范圍和管理主體，明確管理的責(zé)任，以便層層落實。協(xié)調(diào)現(xiàn)有海岸帶管理法律法規(guī)存在的沖突矛盾，健全相關(guān)標(biāo)準和技術(shù)規(guī)范，形成一套完整的海岸帶法律體系。開展國際海洋、海岸帶法律制度的研究，使我國海岸帶法律能夠與國際公約接軌。法律的制定要更加關(guān)注海岸帶生態(tài)環(huán)境保護的問題，維護海岸帶的生物多樣性。

2 . 3 建立海岸帶綜合管理委員會和海岸帶管理非政府組織

按照自然資源部2 0 1 9年5月1 0日印發(fā)的《自然資源部北海局、東海局、南海局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，自然資源部設(shè)立北海局、東海局、南海局，分別管理北海、東海、南海海域的海洋資源，但三局都沒有設(shè)立專門的海岸帶管理機構(gòu)和海岸帶咨詢機構(gòu)。一些沿海地區(qū)認識到海岸帶管理涉及多部門，存在權(quán)責(zé)不分，難以形成工作合力的問題，應(yīng)推進建立海岸帶管理的跨部門聯(lián)席會議制度，如福建省、廣東省就采取了相應(yīng)的措施。廣東省建立跨部門的海岸帶管理聯(lián)席會議制度，還設(shè)立海岸帶綜合管理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。福建省建立海岸帶綜合管理聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議的日常工作由同級人民政府海洋與漁業(yè)行政主管部門承擔(dān)，省人民政府及有關(guān)部門按照各自職責(zé)密切配合，但海岸帶綜合管理聯(lián)席會議制度和咨詢協(xié)調(diào)機構(gòu)還未普及所有沿海地區(qū)。

借鑒澳大利亞海岸帶管理機制（自然資源部長委員會和國家海洋部長級委員會） ，建議我國成立高層次的海岸帶管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，可以由各個海岸帶相關(guān)的部長負責(zé)人組成海岸帶綜合管理委員會，海岸帶綜合管理委員會應(yīng)隸屬于自然資源部，來負責(zé)我國的海岸帶事務(wù)管理。還需成立一個海岸帶綜合管理委員會的附屬機構(gòu)，由利益相關(guān)者組成，使利益相關(guān)者也能參與海岸帶管理的決策，鼓勵海岸帶管理聯(lián)席會議制度在各沿海省、市、自治區(qū)的普及。

澳大利亞各州在海岸帶管理中有很大的自主權(quán)，可以制定州的法律和政策，使州可以針對自身存在的問題提出相關(guān)對策。我國沿海各省、市、自治區(qū)的海岸帶也同樣具有特殊性，存在不同的問題，海岸帶綜合管理委員會應(yīng)只對全國的海岸帶進行宏觀管理，制定大框架，中央應(yīng)該賦予地方一定的自主權(quán)，使地方在中央的宏觀指導(dǎo)下進一步制定更具體的政策法規(guī)。另外，鼓勵民間成立海岸帶管理非政府組織，發(fā)揮市場機制的作用，為海岸帶管理提供資金和技術(shù)支持。

2 . 4 加強海岸帶保護區(qū)建設(shè)，發(fā)展海岸帶生態(tài)產(chǎn)業(yè)

改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，海岸帶環(huán)境質(zhì)量下降，生態(tài)資源枯竭。目前，全國自然岸線保有率不足4 0%[ 2 8]，海岸線人工化比例已達6 0%以上，有些城市甚至已經(jīng)沒有自然岸線[ 2 9]，海岸帶自然景觀遭到嚴重破壞，生物多樣性降低，一些物種面臨生存困境。海岸帶生態(tài)空間被嚴重壓縮，而生產(chǎn)、生活空間卻不斷擴大。我國應(yīng)在海岸帶生態(tài)脆弱和具有重要生態(tài)功能的區(qū)域建立保護區(qū)，增加保護區(qū)的數(shù)量，擴大保護區(qū)的范圍，建立我國的海岸帶保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系。海岸帶是我國經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域[ 3 0]，應(yīng)加快調(diào)整海岸帶的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，扶持生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，適度發(fā)展濱海旅游業(yè)。成立旅游區(qū)的專門管理機構(gòu)進行管理，在旅游區(qū)內(nèi)開展分區(qū)計劃，對旅游者的行為活動進行限制，并對分區(qū)管理效果進行評估。評估指標(biāo)分為生態(tài)指標(biāo)和經(jīng)濟指標(biāo)，生態(tài)指標(biāo)包括生物多樣性、水質(zhì)健康、污染物等；經(jīng)濟指標(biāo)包括游客滿意度、經(jīng)濟收入等。

2 . 5 強化公眾的參與意識，引導(dǎo)利益相關(guān)者的參與

我國公眾對海岸帶的認識不足，對海岸帶、海洋的保護意識薄弱，參與海岸帶管理的積極性不高，海岸帶管理機制也缺乏有效措施能夠使公眾參與到海岸帶管理決策中。政府應(yīng)該加強宣傳教育，并充分發(fā)揮社區(qū)的作用。政府給予社區(qū)一定的資金支持，使社區(qū)更加活躍地參與到海岸帶管理中，鼓勵社區(qū)自發(fā)舉辦海岸帶保護志愿活動，向社區(qū)民眾發(fā)放海岸帶管理知識手冊，成立海岸帶相關(guān)俱樂部等，提高公民對海岸帶的認識。通過發(fā)展海岸帶生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，使公眾近距離接觸海岸帶，了解海岸帶，提高公民參與海岸帶生態(tài)文明建設(shè)的自覺性和積極性。

為了使決策充分反映民意，提高利益相關(guān)者的參與度，在法案準備階段，政府應(yīng)該充分調(diào)查民意。如：通過互聯(lián)網(wǎng)向公眾和重要利益相關(guān)者發(fā)放文件，收集反饋意見，修改法案后再向公眾發(fā)放修改文件，并解答公眾的疑問，可以進行多輪的公眾意見收集，再由專家學(xué)者給出修改反饋意見，確定最后的法案；或者通過舉辦聽證會，網(wǎng)上投票等來收集民意信息。

3 結(jié)論

海岸帶是陸地生態(tài)系統(tǒng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)耦合而成的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，也是自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)耦合而成的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。海岸帶綜合管理是關(guān)系我國實施海洋強國戰(zhàn)略的重要手段，為了維持海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的健康，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，我國可以借鑒澳大利亞海岸帶綜合管理的思想和方法。

通過分析總結(jié)，本研究認為澳大利亞海岸帶綜合管理基于生態(tài)優(yōu)先的理念，將保護生態(tài)多樣性和關(guān)注海岸帶氣候變化放在首位，建立了完善的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系；建立了較為健全的海岸帶管理法，包括聯(lián)邦法律和州、地方法律，使海岸帶管理有法可依；建立了海岸帶的管理機構(gòu)和研究機構(gòu)，明確海岸帶管理的主體，提高管理的科學(xué)性；進行了海岸帶的生態(tài)分區(qū)，包括國家海洋公園的小尺度分區(qū)和州范圍的大尺度分區(qū)，實行嚴格的分區(qū)管理和用途管制；重視公眾參與，公眾具有直接或間接參與海岸帶管理的渠道，且公眾參與的積極性高。結(jié)合澳大利亞的海岸帶綜合管理經(jīng)驗，我國應(yīng)該以陸海統(tǒng)籌、生態(tài)優(yōu)先的理念探索符合本國國情的海岸帶管理模式：在海洋保護區(qū)和海洋公園等重點保護區(qū)中，進行分區(qū)管理，嚴格控制民眾的活動，減少對海岸帶的生態(tài)破壞，并進行大尺度的基于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的海岸帶評價，根據(jù)評價結(jié)果調(diào)整管理和規(guī)劃政策；積極改革海岸帶管理機制，建立海岸帶綜合管理委員會，協(xié)調(diào)部門之間橫向的沖突矛盾，鼓勵建立海岸帶管理的非政府組織；建立我國海岸帶保護區(qū)和海洋公園的網(wǎng)絡(luò)體系；通過宣傳教育以及發(fā)展海岸帶旅游，提高公眾對海岸帶的認識，調(diào)動公眾參與海岸帶管理決策的積極性，拓寬公眾參與的渠道，保障管理信息的透明度。

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