王厚軍 丁寧 岳奇 崔丹丹

摘要：文章分析當(dāng)前海域管理面臨的形勢，并剖析當(dāng)前存在的管理問題，提出管理的總體目標(biāo)和改革意見措施，同時對當(dāng)前海域使用管理法修訂、新一輪國土空間規(guī)劃制定、圍填海管控、海岸線保護與利用管理、養(yǎng)殖用海管理等主要工作提出管理建議。建議包括：構(gòu)建基于生態(tài)系統(tǒng)的海域綜合管理機制，深入落實生態(tài)文明建設(shè)總要求；開展海域資源本底調(diào)查，為深化綜合管理奠定基礎(chǔ)；整合涉海規(guī)劃，發(fā)揮陸海統(tǒng)籌作用；發(fā)揮指標(biāo)調(diào)控作用，實施市場化配置；調(diào)控產(chǎn)業(yè)用海，充分發(fā)揮海域資源最大效益；加大整治修復(fù)力度，恢復(fù)區(qū)域生態(tài)功能；打破部門間壁壘，形成監(jiān)管閉環(huán)。

關(guān)鍵詞：陸海統(tǒng)籌；海域綜合管理；管理機制；生態(tài)文明建設(shè)；國土空間規(guī)劃

中圖分類號： F 2 0 5； P 7 4 文獻標(biāo)志碼： A 文章編號： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 1） 0 1-0 0 0 3-0 5

基金項目：國家重點研發(fā)計劃資助項目（ 2 0 1 7 Y F C 1 4 0 4 9 0 0）.

A n a l y s i so nt h eC o m p r e h e n s i v eM a n a g e m e n t o fS e aA r e a su n d e r t h eB a c k g r o u n do fL a n d - s e aC o o r d i n a t i o n

WAN G H o u j u n1， D I N GN i n g1， YU EQ i1， C U ID a n d a n2

（ 1 .N a t i o n a lO c e a nT e c h n o l o g yC e n t e r， T i a n j i n3 0 0 1 1 2， C h i n a； 2 .T h em a r i n ee c o n o m i cm o n i t o r i n ga n dA s s e s s m e n t C e n t e ro f J i a n g s uP r o v i n c e， N a n j i n g2 1 0 0 0 3， C h i n a）

A b s t r a c t： T h i sp a p e ra n a l y z e dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no f t h em a n a g e m e n to fs e aa r e a sf r o ma s p e c t s s u c ha st h ee c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o ns y s t e mr e f o r m， t h ep o s i t i o n i n go fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s， t h e t h r e em a r i t i m em a n a g e m e n tm e a s u r e sa p p r o v e db yt h eC e n t r a lL e a d i n gG r o u pf o rC o m p r e h e n -s i v e l yC o n t i n u i n gt h eR e f o r m， a n dt h ef i r s tt i m eo fm a r i n ei n s p e c t i o n . T h ee x i s t i n gm a n a g e m e n t p r o b l e m sw e r ea l s oa n a l y z e da n dt h eo v e r a l lm a n a g e m e n to b j e c t i v e sa n dr e f o r ms u g g e s t i o n sa n d m e a s u r e sw e r ep u t f o r w a r d . T h em a n a g e m e n t s u g g e s t i o n so nr e v i s i o no f c u r r e n t s e aa r e au s e l a w， t h e f o r m u l a t i o no f an e wr o u n do f s p a t i a l p l a n n i n g， s e a r e c l a m a t i o nm a n a g e m e n t， c o a s t l i n ep r o t e c -t i o na n du t i l i z a t i o nm a n a g e m e n t， t h em a n a g e m e n to f s e aa q u a c u l t u r ew e r ep r o p o s e d， i n c l u d i n ge s -t a b l i s h m e n to f i n t e g r a t e ds e aa r e am a n a g e m e n tm e c h a n i s mb a s e do nt h ee c o s y s t e m， i n - d e p t hi m -p l e m e n t a t i o no fe c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o nc o n s t r u c t i o n；c a r r y i n go u tt h eb a c k g r o u n ds u r v e yo fs e a a r e ar e s o u r c e s t ol a yaf o u n d a t i o nf o rd e e p e n i n gi n t e g r a t e dm a n a g e m e n t；i n t e g r a t i n gs e a - r e l a t e d p l a n n i n ga n dp l a y i n gt h er o l eo f l a n d - s e ac o o r d i n a t i o n；G i v i n gp l a y t o t h e r o l eo f i n d e xr e g u l a t i o n a n d i m p l e m e n t i n gm a r k e t - o r i e n t e da l l o c a t i o n； i n c r e a s i n ga n dc o n t r o l i n d u s t r i a l s e au s ea n dg i v i n g f u l lp l a y t o t h em a x i m u mb e n e f i t s o f s e a r e s o u r c e s；I n c r e a s e r e m e d i a t i o ne f f o r t s t o r e s t o r e r e g i o n -a l e c o l o g i c a l f u n c t i o n；b r e a k i n gt h eb a r r i e r sb e t w e e nd e p a r t m e n t st of o r mac l o s e d - l o o ps u p e r v i -s i o n .

K e y w o r d s： L a n d - s e ac o o r d i n a t i o n， I n t e g r a t e d m a r i n es e aa r e am a n a g e m e n t，M a n a g e m e n tm e c h a -n i s m， E c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o nc o n s t r u c t i o n， T e r r i t o r i a l s p a t i a l p l a n n i n g

黨的十九大報告提出堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國。海域資源是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要保障，對海洋強國建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興具有十分重要的意義[ 1]。海域綜合管理是對海域資源合理配置和治理的過程，新形勢下應(yīng)順應(yīng)時代要求，統(tǒng)籌考慮海域自然資源特性和區(qū)位條件、用海產(chǎn)業(yè)布局、社會經(jīng)濟發(fā)展需求以及生態(tài)文明建設(shè)要求等因素，改變傳統(tǒng)的以項目審批為主的資源配置方式，充分發(fā)揮市場化配置和政府宏觀調(diào)控的作用，以海域資源稟賦決定用海項目布局，進而突出綜合管理的效能。

1 當(dāng)前面臨的新形勢

1 . 1 生態(tài)文明體制改革提出了新舉措

黨的十九大對生態(tài)文明體制改革提出了更高要求，當(dāng)前現(xiàn)代化建設(shè)要實現(xiàn)人與自然和諧共生，必須堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗。海洋是重要的自然資源，如何利用海洋資源創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富滿足人民日益增長的美好生活需要，同時提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，亟待通過海域資源的更優(yōu)配置加以實現(xiàn)。

1 . 2 政府職能調(diào)整提出了新命題

2 0 1 8年中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，同時將國家海洋局的海域海島管理等職責(zé)并入自然資源部，有利于綜合統(tǒng)籌海域和陸域管理，特別是沿海灘涂、海岸帶等相關(guān)區(qū)域的管理。如何全面發(fā)揮陸海統(tǒng)籌管理職能提出了新命題。

1 . 3 《圍填海管控辦法》等文件提出了新任務(wù)

《圍填海管控辦法》《海岸線保護與利用管理辦法》《國務(wù)院關(guān)于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》等文件的出臺，對加強圍填海管理、海岸線保護與利用提出了新的要求，并建立了海域、無居民海島有償使用動態(tài)調(diào)整機制，為海域綜合管理提出了新任務(wù)。

1 . 4 首次海洋督察提出了新要求

首次海洋督察實現(xiàn)了全覆蓋，對沿海地方政府貫徹落實國家海洋資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護舉措部署、解決突出資源環(huán)境問題、落實主體責(zé)任情況等進行了督察，及時發(fā)現(xiàn)了圍填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”的突出問題，為下一步海域綜合管理機制的優(yōu)化調(diào)整提出了新要求。

2 存在的主要問題

2 . 1 涉海規(guī)劃繁多，規(guī)劃間銜接不夠

當(dāng)前涉海規(guī)劃種類繁多，導(dǎo)致規(guī)劃間銜接不夠，規(guī)劃執(zhí)行不嚴的局面。涉海規(guī)劃既有海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)紅線制度、海岸帶綜合保護與利用總體規(guī)劃、沿海戰(zhàn)略規(guī)劃、海岸帶區(qū)域的土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、濱海開發(fā)區(qū)規(guī)劃等空間類規(guī)劃，還有港航、漁業(yè)、鹽業(yè)、旅游等行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。多頭規(guī)劃導(dǎo)致規(guī)劃間存在相互沖突，規(guī)劃管控的效率低下。另外，各類涉海規(guī)劃大都沒有長遠考慮，多為滿足當(dāng)前社會經(jīng)濟的發(fā)展所制定，而忽略了海洋資源的可持續(xù)性和代際間的公平性原則。

2 . 2 海域資源配置以項目審批為主，缺乏資源配置主動性

海域資源作為國家基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，稀缺性十分突出。當(dāng)前海域資源配置中存在3個層次的問題，在法治建設(shè)上，資源配置管理規(guī)定過于原則化，配置制度不健全、配置流程不完善；在動態(tài)調(diào)劑機制上，海域使用金沒有充分發(fā)揮對資源利用結(jié)構(gòu)和空間布局等方面的引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用；在配置方式上，資源配置形式相對單一，過分依賴行政配置，市場化配置資源進程緩慢[ 2]。海域管理工作主要以項目審批為主，海洋功能區(qū)劃、圍填海計劃指標(biāo)管控等多為項目審批而服務(wù)。

2 . 3 海域管理與海域執(zhí)法脫節(jié)，導(dǎo)致違法用?；?/p>

動屢禁不止

在項目審批中，執(zhí)法部門很少參與，審批的項目信息也未反饋同級執(zhí)法機構(gòu)，導(dǎo)致用海項目在審批后不能及時得到監(jiān)管，“未批先建、少批多建、邊批邊建”等違法行為時有發(fā)生。另外，執(zhí)法情況也不能及時反饋給管理部門，曾出現(xiàn)違法企業(yè)在接受執(zhí)法部門立案查處過程中，審批部門還在為其積極辦理合法手續(xù)的情形[ 3]。另外，海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測結(jié)果未與執(zhí)法部門共享，導(dǎo)致很多界定為違法用海的海域使用疑點疑區(qū)不能及時立案查處，同時由于缺少海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測等技術(shù)部門的監(jiān)測鑒定，一些違法情況無法得到驗證，執(zhí)法人員對此多采取謹慎或回避的態(tài)度。

2 . 4 海域資源開發(fā)利用程度低，單位產(chǎn)能亟待提升

我國海域資源粗放發(fā)展?fàn)顩r普遍，綜合利用和可持續(xù)性整體水平較差。目前，我國海域開發(fā)利用面積占近岸海域面積的4 0%，且單位面積的產(chǎn)量和產(chǎn)值都很低。絕大部分開發(fā)活動集中在近岸海域，遠海開發(fā)利用不足。如臨港工業(yè)區(qū)是海洋經(jīng)濟主要活動區(qū)，包括鋼鐵、石化、機械、修造船等產(chǎn)業(yè)，但產(chǎn)業(yè)同質(zhì)同構(gòu)嚴重，布局分散，導(dǎo)致港口、岸線等近岸資源過度開發(fā)，漁業(yè)資源趨于枯竭，海洋經(jīng)濟效益低。同時近年來，圍填海規(guī)模較大，很多填海項目沒有實體項目落地，導(dǎo)致圍填海存量嚴重。

3 總體管理目標(biāo)

建立基于生態(tài)系統(tǒng)的海域綜合管理機制，利用規(guī)劃引導(dǎo)、行政調(diào)控、市場配置等手段，優(yōu)化海域資源配置空間與時序，妥善處理海域資源開發(fā)與社會經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護間的關(guān)系，統(tǒng)籌安排各類開發(fā)用海，控制新增開發(fā)用海規(guī)模，發(fā)揮區(qū)域海域資源優(yōu)勢，合理調(diào)整用海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，推動海洋經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型、改善人居環(huán)境、維護生態(tài)功能、提升生態(tài)質(zhì)量，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間水清灘美，最終實現(xiàn)人海和諧、永續(xù)利用。

4 管理建議

4 . 1 構(gòu)建基于生態(tài)系統(tǒng)的海域綜合管理機制，深

入落實生態(tài)文明建設(shè)

基于生態(tài)系統(tǒng)的海域綜合管理是將人類社會和經(jīng)濟的需要納入生態(tài)系統(tǒng)中，協(xié)調(diào)生態(tài)、社會和經(jīng)濟目標(biāo)，將人類的活動和自然的維護綜合起來，維持生態(tài)系統(tǒng)健康的結(jié)構(gòu)和功能，在此基礎(chǔ)上使社會和經(jīng)濟目標(biāo)得以持續(xù)，既實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)發(fā)展，又實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的持續(xù)發(fā)展。海域生態(tài)系統(tǒng)管理的對象包括人類社會和經(jīng)濟以及自然緊密聯(lián)系的3個組成部分，社會-經(jīng)濟-自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)的海域綜合管理實施前提是對生態(tài)系統(tǒng)健康進行客觀、科學(xué)、全面的評價，掌握各物種之間的相互關(guān)系以及物種和海洋環(huán)境之間的相互作用。以海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體恢復(fù)作為調(diào)控和管理的目標(biāo)，該管理模式代表了現(xiàn)代海洋管理的發(fā)展方向，其理念在一系列重要的國際性和地區(qū)性法規(guī)以及國家法律中得到了體現(xiàn)[ 4-8]。當(dāng)前亟須加強基于生態(tài)系統(tǒng)的海域綜合管理體制機制方面的研究，在此基礎(chǔ)上有針對性地建政施策，從根本上實現(xiàn)以海定量、量海而行。

4 . 2 開展海域資源本底調(diào)查，為深化綜合管理奠定基礎(chǔ)

開展海域資源狀況調(diào)查，全面摸清我國海岸線、海灣、入海河口、濱海灘涂等的類型、分布、面積以及近岸水深、水動力、水質(zhì)、沉積物和生物多樣性等生態(tài)環(huán)境狀況；收集涉海保護區(qū)名稱、范圍、保護對象等資料。開展海域使用現(xiàn)狀本底調(diào)查，并全面掌握我國圍填海、構(gòu)筑物用海、養(yǎng)殖用海等現(xiàn)狀；結(jié)合第一次海洋經(jīng)濟調(diào)查和地理國情監(jiān)測等成果開展我國漁業(yè)、港口、旅游、修造船、風(fēng)電、石化等產(chǎn)業(yè)用?，F(xiàn)狀布局、產(chǎn)能效益及發(fā)展需求分析。建立海域資源狀況和海域使用現(xiàn)狀本底庫，為綜合分析海域資源保護與利用提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。同時建議將海域資源本底調(diào)查列入《中華人民共和國海域使用管理法》修訂內(nèi)容，形成常態(tài)化的制度，結(jié)合國土資源調(diào)查，每十年開展一次全面調(diào)查，每年做變更監(jiān)測。

4 . 3 整合涉海規(guī)劃，發(fā)揮陸海統(tǒng)籌作用

以國土空間規(guī)劃編制為契機，提高海岸帶保護與利用綜合規(guī)劃的戰(zhàn)略定位?；谡纤猩婧Ｒ?guī)劃，以海洋生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以保護中開發(fā)為出發(fā)點，從不同尺度制定不同的管控目標(biāo)，明確開發(fā)時序，將各類涉海發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)、用途管制的指標(biāo)、空間規(guī)劃的坐標(biāo)，整合為一本規(guī)劃和一張藍圖，通過規(guī)劃引導(dǎo)，實現(xiàn)“三生”空間集約高效利用。

4 . 4 發(fā)揮指標(biāo)調(diào)控作用，實施市場化配置

各級海洋主管部門依據(jù)區(qū)劃規(guī)劃制定的開發(fā)時序和功能定位，開展海域資源承載力評價，根據(jù)評價結(jié)果，每年制訂用海指標(biāo)方案，明確用海區(qū)域、用海類型和最低投資金額，經(jīng)批準(zhǔn)后，以市場化出讓的方式，向公眾發(fā)布，充分發(fā)揮市場化配置作用。除國家批準(zhǔn)同意的重大建設(shè)項目、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和國防建設(shè)等用海項目實施項目審批制外，其余用海項目實施市場化配置，最大程度發(fā)揮政府宏觀調(diào)控和市場配置各自優(yōu)勢。

4 . 5 調(diào)控產(chǎn)業(yè)用海，充分發(fā)揮海域資源最大效益

在摸清我國現(xiàn)有涉海產(chǎn)業(yè)布局、臨港工業(yè)園區(qū)定位和產(chǎn)業(yè)用海需求的基礎(chǔ)上，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新舊動能轉(zhuǎn)換，制定用海產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄，淘汰落后產(chǎn)業(yè)，大力推行綠色產(chǎn)業(yè)用海；制定優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)現(xiàn)有過剩產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)用海的轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，明確最低投入產(chǎn)出比例，提高單位面積用海產(chǎn)出效率。

4 . 6 加大整治修復(fù)力度，恢復(fù)區(qū)域生態(tài)功能

制定海域整治修復(fù)計劃，建立整治修復(fù)項目庫。整治修復(fù)要以實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)功能，恢復(fù)健康的生態(tài)系統(tǒng)為目的，需要從時間尺度和修復(fù)的目標(biāo)等方面考慮，短期的景觀美化工程并不能代表修復(fù)的成功，往往會造成更加負面的影響，應(yīng)從區(qū)域生態(tài)平衡角度，統(tǒng)籌陸域整治和海域整治，開展整體修復(fù)與治理。建立多渠道的資金保障方式，鼓勵民間資本積極參與生態(tài)修復(fù)。探索建立用海補償機制，對新增破壞生態(tài)用海項目在周邊生態(tài)惡化的海域開展不低于用海面積的修復(fù)工程；用海項目海域使用論證報告與生態(tài)修復(fù)方案應(yīng)同時審批，項目施工與修復(fù)措施同時建設(shè)、同時竣工驗收。

4 . 7 打破部門間壁壘，形成監(jiān)管閉環(huán)

修訂填海項目竣工驗收管理辦法，對所有建設(shè)用海項目均應(yīng)開展竣工驗收工作。建立海域使用直通車制度，填海項目可直接進行實體項目建設(shè)，同時對實體項目進行監(jiān)管，確保審批用途與實際用途保持一致，杜絕填海項目變更土地使用權(quán)后直接用于房地產(chǎn)開發(fā)及低水平旅游娛樂項目建設(shè)。建立海域管理、海域執(zhí)法和海域監(jiān)測聯(lián)動機制， 3個部門全程參與項目論證、審批、監(jiān)管、后評估，加強信息共享，形成監(jiān)管合力。

5 重點解決的問題

5 . 1 關(guān)于《中華人民共和國海域使用管理法》修訂

建議將《中華人民共和國海域使用管理法》改為《海域保護與利用法》，強化海域資源保護，體現(xiàn)生態(tài)用海、生態(tài)管海理念。將海域資源本底調(diào)查、海岸線修測、海域使用市場化配置、海域使用事中事后監(jiān)管、海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測等內(nèi)容納入法律管理。

5 . 2 關(guān)于新一輪國土空間規(guī)劃制訂

建立以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃制度。從宏觀上解決海洋資源的開發(fā)利用與生態(tài)保護，當(dāng)前利益與長遠利益，整體管理與區(qū)域管理的協(xié)調(diào)問題。建立國家、省、市三級空間規(guī)劃區(qū)劃制度，國家層面可以海區(qū)為單位，從大尺度海洋生態(tài)系統(tǒng)著手，制定管控目標(biāo)和開發(fā)時序；省級從中尺度海洋生態(tài)系統(tǒng)角度出發(fā)，統(tǒng)籌對海灣、河口、濱海灘涂等典型生態(tài)系統(tǒng)確定功能定位、保護目標(biāo)和開發(fā)時序；市級從小尺度角度以縣域為單位，落實各生態(tài)單元的具體利用布局和開發(fā)時序。同時建立海洋開發(fā)利用時空秩序，實施總量控制制度，結(jié)合空間規(guī)劃和海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要，形成我國海洋開發(fā)利用的時空安排，建立以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的開發(fā)利用動態(tài)調(diào)整機制。

5 . 3 關(guān)于圍填海管控

在落實《圍填海管控辦法》和《國務(wù)院關(guān)于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》的基礎(chǔ)上，制定階段性圍填海管控制度，暫停除黨中央、國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)同意的重大建設(shè)項目、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和國防建設(shè)等用海項目外的一切新增圍填海項目，積極消化圍填海存量。根據(jù)用海產(chǎn)業(yè)合理調(diào)整空間布局，將臨海產(chǎn)業(yè)布局在靠海側(cè)，配套產(chǎn)業(yè)布局在靠陸側(cè)，非涉海產(chǎn)業(yè)不予安排。

5 . 4 關(guān)于海岸線保護與利用管理

在落實《海岸線保護與利用管理辦法》的基礎(chǔ)上，建立海岸線段長制，落實監(jiān)管責(zé)任主體，加大自然岸線和深水岸線保護力度；設(shè)定親水岸線比例，還岸于民；建立占用岸線補償機制，實施占一補二，增加人工岸線生態(tài)修復(fù)長度。

5 . 5 關(guān)于養(yǎng)殖用海管理

開展養(yǎng)殖用海排查，摸清養(yǎng)殖用?，F(xiàn)狀，理清養(yǎng)殖用海涉海管理范圍；加強養(yǎng)殖用海流轉(zhuǎn)，促進近岸養(yǎng)殖規(guī)?；?jīng)營，集約節(jié)約養(yǎng)殖用海；大力推行養(yǎng)殖用海廢水處理，整治近岸養(yǎng)殖污染。鼓勵深海養(yǎng)殖，在不影響航道和軍事用海的前提下，將近岸養(yǎng)殖逐步引導(dǎo)到內(nèi)水以外海域。

參考文獻

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