王士海+李先德+陳秧分

摘要 持續(xù)的農(nóng)業(yè)投資是確保世界糧食安全的根本措施。隨著全球糧價走高，農(nóng)業(yè)投資再次升溫，與此伴隨的跨國土地權(quán)屬交易以及相應(yīng)國際規(guī)則的制定問題成為全球糧食安全治理的重大問題。本文通過分析跨國農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬交易現(xiàn)狀和相關(guān)國際規(guī)則的制定動向來洞察跨國農(nóng)業(yè)投資的最新動態(tài)，為中國參與國際農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動提供參考依據(jù)。研究顯示，在新一輪的農(nóng)業(yè)投資熱潮中，投資主體依然是美國、歐盟和日本等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)投資國，新興國家的投資規(guī)模較小但卻備受國際社會關(guān)注。新的投資活動中出現(xiàn)了一些侵害當?shù)鼐用裢恋貦?quán)屬權(quán)利的現(xiàn)象，跨國農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬交易面臨諸多爭議。為了促進農(nóng)業(yè)投資的有序進行，以聯(lián)合國糧農(nóng)組織為核心的國際機構(gòu)著力進行農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬治理和交易規(guī)則的制定，并在經(jīng)過長時間的國際磋商之后形成了《國家糧食安全范圍內(nèi)土地、漁業(yè)及森林權(quán)屬負責任治理自愿準則》。另外一部相關(guān)規(guī)則《促進農(nóng)業(yè)和糧食系統(tǒng)負責任投資原則》還在磋商之中。兩套規(guī)則解決的是一個問題的兩個方面，前一個針對的是國內(nèi)土地權(quán)屬治理的制度安排，后一個則針對具體的農(nóng)業(yè)投資活動。其目標都是要強化發(fā)展中國家的土地權(quán)屬治理，保護農(nóng)民尤其是小規(guī)模農(nóng)戶的權(quán)屬權(quán)利，以實現(xiàn)更為全面的糧食安全。新的土地權(quán)屬交易國際規(guī)則的出臺抬高了農(nóng)業(yè)投資的準入門檻，但也為農(nóng)業(yè)投資營造更為良好的制度和法律環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)投資的不確定性。在此背景下，中國農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”要做出適當調(diào)整，以順應(yīng)新的投資環(huán)境。

關(guān)鍵詞跨國農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬交易;國際規(guī)則;權(quán)屬;農(nóng)業(yè)“走出去”

中圖分類號F113.3 文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）01-0097-06doi：103969/jissn1002-2104201501014

根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織（以下簡稱FAO）2009年的估計，為滿足93個發(fā)展中國家在2050年的預計農(nóng)產(chǎn)品需求，全球每年需要增加約2 090億美元的農(nóng)業(yè)投資[1]。由于大部分發(fā)展中國家資金匱乏，吸收國外農(nóng)業(yè)投資就成為他們促進農(nóng)業(yè)投資的有效途徑。然而，隨著近年跨國農(nóng)業(yè)投資的再次升溫，土地權(quán)屬交易活動增加，與此相關(guān)的爭議不斷出現(xiàn)，其相關(guān)國際規(guī)則的制定也成為了國際社會的熱點問題。

1跨國農(nóng)業(yè)投資的現(xiàn)狀

1.1跨國農(nóng)業(yè)投資的歷史與現(xiàn)狀

（1）跨國農(nóng)業(yè)投資與土地權(quán)屬的發(fā)展歷史。跨國農(nóng)業(yè)投資并不是新鮮事物，歐洲諸國、美國和日本等國從19世紀就已經(jīng)開始進行大規(guī)模的跨國農(nóng)業(yè)投資。這些投資活動主要是為了獲取工業(yè)化所需要的棉花、橡膠、食糖等工業(yè)原料和食物[2]，或者將農(nóng)產(chǎn)品出口到其他國家，也有一些投資者的發(fā)展目標是向本地市場提供農(nóng)產(chǎn)品以獲取經(jīng)濟利益，不過這樣的投資比例較低[3 - 5]。二戰(zhàn)后發(fā)展中國家通過國有化等手段加強了對農(nóng)業(yè)資源的控制，使得外國投資者很難直接參與農(nóng)業(yè)投資。從上世紀八十年代早期開始，外國投資者在發(fā)展中國家獲取土地的難度越來越大，他們不得不重新調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，逐漸向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的上游（農(nóng)資供應(yīng)和技術(shù)指導）或下游（貿(mào)易、加工和零售）轉(zhuǎn)移。例如，在中南美，投資企業(yè)逐漸從香蕉種植領(lǐng)域轉(zhuǎn)向技術(shù)咨詢和市場服務(wù)[6]。在這個階段，訂單農(nóng)業(yè)成為跨國投資者參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的重要形式，這種經(jīng)營形式主要存在于高價果蔬、有機產(chǎn)品、香料、鮮花、茶葉、煙草、制種等領(lǐng)域[7]。這種變化既是東道國政策調(diào)整的結(jié)果，也是國際投資者主動參與國際農(nóng)業(yè)分工的結(jié)果。

（2）政府間國際機構(gòu)對當前跨國農(nóng)業(yè)投資形勢的判斷。進入21世紀尤其是2006年全球糧食價格上漲以來，跨國農(nóng)業(yè)投資再次具有吸引力。然而，目前農(nóng)業(yè)投資規(guī)模狀況一直不夠清晰，即使是最為權(quán)威的國際機構(gòu)也無法提供準確的跨國農(nóng)業(yè)投資數(shù)據(jù)。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議發(fā)布的《世界投資報告2009》顯示，2000年以來農(nóng)業(yè)投資增速加快，但其在全球資本流動中的比重很?。ǔ诉@份報告，其后續(xù)年度報告沒有再對跨國農(nóng)業(yè)投資進行專門討論）[8]。例如2007年全球跨國農(nóng)業(yè)直接投資規(guī)模約為320億美元，僅占同期全部跨國投資的0.2%。世界糧食安全委員會糧食安全和營養(yǎng)問題高級別專家組在2011年7月提交的報告《土地權(quán)屬與國際農(nóng)業(yè)投資》認為全球跨國農(nóng)業(yè)投資涉及到的土地規(guī)模大約為 5 000-8 000萬hm2，不過該數(shù)據(jù)的來源并不完全可靠[9]。2013年FAO的一份報告分析顯示，在2003-2011上半年，全球跨國農(nóng)業(yè)投資的交易額為1 433億美元。美國是全球最大的投資國，其跨國農(nóng)業(yè)投資額超過了290億美元。英國、法國、瑞士、荷蘭，日本、韓國、中國和海灣國家也是重要的投資方。主要的投資東道國有尼日利亞、南非、加納、埃及和安哥拉，美國、巴西、阿根廷、加拿大和墨西哥，俄羅斯、波蘭、英國、羅馬尼亞和西班牙[10]。

（3）土地矩陣網(wǎng)絡(luò)對當前跨國農(nóng)業(yè)投資規(guī)模的判斷。土地矩陣網(wǎng)絡(luò)（The Land Matrix）是由牛津饑荒救濟委員會、瑞士開發(fā)合作署、荷蘭外交部、德國經(jīng)濟合作發(fā)展部和歐盟委員會共同資助的一個全球土地監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)土地矩陣網(wǎng)絡(luò)最新數(shù)據(jù)，從2000-2013年可供查詢的土地權(quán)屬交易案例有1 789個，其中有1 307項已經(jīng)達成協(xié)議（包括口頭協(xié)議），涉及到的土地面積有4 230萬hm2，分布在72個國家。從十幾年的變化趨勢看，2007年之前交易的土地規(guī)模相對較小，2007年開始交易規(guī)模明顯增加，2008年達到650萬hm2。2011年以后交易規(guī)模明顯減少。投資的東道國主要集中在非洲和中南美國家，而投資者除了來自美國和英國等傳統(tǒng)投資國外，像中國、阿聯(lián)酋、印度、新加坡、沙特和韓國等新興農(nóng)業(yè)投資國的投資活動也明顯增多。

王士海等：跨國農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬交易及相關(guān)國際規(guī)則制定動向

中國人口·資源與環(huán)境2015年第1期

1.2新世紀跨國農(nóng)業(yè)投資再次興起的動因

跨國農(nóng)業(yè)投資本來就是全球農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的一個組成部分，特別是在一些發(fā)展中國家，外國投資者一直都是該地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要推動力量。新世紀以來，跨國農(nóng)業(yè)投資再次升溫是多方面因素作用的結(jié)果。首先，保證本國糧食安全是投資國政府支持海外農(nóng)業(yè)土地投資的主要動因。全球范圍的環(huán)境變化和干旱、洪水等自然災害頻發(fā)，全球糧食供應(yīng)形勢已經(jīng)令糧食高度依賴進口的海灣國家非常擔憂。在這樣的背景下，在海外購買土地種植糧食成為沙特、阿聯(lián)酋、科威特等國的重要農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。嚴重依賴糧食進口的沙特、巴林、科威特、卡塔爾、阿曼、約旦和阿聯(lián)酋等國家也加強海外農(nóng)業(yè)投資。其次加強本國農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)產(chǎn)品供給是東道國吸引農(nóng)業(yè)土地投資的動因。對于農(nóng)業(yè)資源豐富而又缺乏資金的國家，通過吸引海外資本進行農(nóng)業(yè)投資是其開發(fā)本國農(nóng)業(yè)，增強自身農(nóng)產(chǎn)品供給的有效途徑。非洲聯(lián)盟 2003 年的非洲農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展計劃（CAADP）要求各成員國政府將政府支出的10%投資于農(nóng)業(yè)，多數(shù)國家尚未達到這一目標，很多國家通過土地交易尋求私人國際資金來填補資金空缺。最后，經(jīng)濟利益是私營部門進行跨國農(nóng)業(yè)投資的主要動力。雖然政府政策可以激勵海外投資，但在土地投資方面一直走在前列的還是私有部門。由于土地和農(nóng)產(chǎn)品的相對價格在中長期預計將呈上漲態(tài)勢，預計投資回報率也會保持相對穩(wěn)定，并逐步上升。一項對投資基金、私募基金和大型上市農(nóng)業(yè)公司的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)有138個實體在全球各地有農(nóng)業(yè)投資[11]。

2跨國農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬交易引發(fā)的國際關(guān)注和爭議

2.1引發(fā)關(guān)注和爭議的原因

與以往不同，此次興起的跨國農(nóng)業(yè)投資活動不是對農(nóng)業(yè)的上游和下游產(chǎn)業(yè)進行投資，而是主要直接投資于農(nóng)業(yè)本身。這種投資進行的第一步就是進行土地等農(nóng)業(yè)資源權(quán)屬的交易，而這正是跨國農(nóng)業(yè)投資引起國際關(guān)注和爭議的所在。由于很多國家不允許外國人擁有土地，因此跨國農(nóng)業(yè)投資獲取土地的主要方式就是租賃，其次才是收購?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的土地租賃期短的少于十年，長的可達99年，有的甚至是永久性的[12-13]。而且租地的年租金很低，從埃塞俄比亞的不到2美元/hm2，到利比里亞的5美元/hm2，再到喀麥隆的13.8美元/hm2。有些合同規(guī)定了5年的免租金期，有些則允許隨著時間推移對租金進行調(diào)整[14]。長期租賃與買斷所有權(quán)類似，因為投資者幾乎完整擁有所有權(quán)利，包括使用權(quán)、管理權(quán)、專屬權(quán)，而且在越來越多的案例中，還擁有租約轉(zhuǎn)讓權(quán)。租期長，加之租金便宜，這在一定程度上助長了投機性租賃行為。證據(jù)表明，很多土地交易完成后都沒有后續(xù)的生產(chǎn)性投資，只有20%的已公布投資項目在后期真正進行了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，投機可能就是其中原因之一[15]。在非洲、中南美洲和亞洲的不少發(fā)展中國家，土地在法律上歸國家所有或被國家實際掌控。因此，政府機構(gòu)在土地權(quán)屬交易中起著核心作用。很多情況下，政府為了吸引外國投資者會利用自己的征地權(quán)剝奪投資所在地居民的土地權(quán)益[15]。在很多小農(nóng)系統(tǒng)中，個人獲得土地完整產(chǎn)權(quán)的情況是很少見的。相反，土地通常具備多重權(quán)利。農(nóng)村社區(qū)居民習慣性地使用社區(qū)的農(nóng)地和其他公共資源。土地征用或官方主導的租賃在一定程度上侵害了原居民長久擁有的習慣性權(quán)益，進而影響了他們的生計。

2.2新殖民主義評論甚囂塵上

2008年，韓國大宇集團與馬達加斯加政府簽署合作備忘錄，馬國政府原則同意將130萬hm2土地長期出租給大宇集團用于種植棕櫚樹及其產(chǎn)品加工和出口，租期為99年。據(jù)美國政府估計，大宇集團在馬達加斯加租用的農(nóng)田約占其可耕地面積的一半。該租賃協(xié)議引發(fā)國內(nèi)民眾和反對派的強烈不滿，并由此導致馬達加斯加政府倒臺。此后，大規(guī)?？鐕顿Y活動引起了國際社會的高度關(guān)注。包括知名非政府組織如樂施會（Oxfam）在內(nèi)的批評方指出，這類交易是一種新殖民主義形式。2011年2月在達喀爾召開的世界社會論壇期間，“農(nóng)民之路”組織和西非農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，在食為先信息及行動網(wǎng)絡(luò)國際協(xié)會（Foodfirst Information and Action Network International）等其他組織的協(xié)助下，推動通過了《達喀爾反土地掠奪請愿書》。2011年2-6月，500多家民間社會組織簽署了《達喀爾反土地掠奪請愿書》。這些組織呼吁各國政府立即停止目前或今后的大規(guī)模土地掠奪行為，歸還所掠奪的土地，進行重新分配式的土地改革，并請求“各國、各區(qū)域組織和國際機構(gòu)保障人民擁有土地的權(quán)利，支持家庭農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)?！苯┠晗耥n國、海灣諸國、中國和印度等這些新興投資國加入對歐美日等投資先行者構(gòu)成了一定的競爭壓力。盡管先行者和后來者在土地獲取上的方式類似，造成的影響也類似，但當先行者占據(jù)優(yōu)勢以后再給后行者設(shè)置進入障礙無疑是保護既得利益的有效手段。近些年，美日歐等國肆意宣揚新興農(nóng)業(yè)投資國所謂的“圈地”影響，給后行者設(shè)置輿論壓力，其主要考慮恐怕是上屋抽梯，限制后行者分享發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)投資利益。

2.3事實與后果

然而，大量的經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，官方記錄的土地交易量要遠遠低于媒體報道中提到的交易量。雖然土地轉(zhuǎn)讓的交易量可能非常大，但外國投資者通常只構(gòu)成土地投資者的小部分。舉一個較為極端的例子：2004-2009年間利比里亞出現(xiàn)大規(guī)模土地征購，涉及全國一半以上的農(nóng)用土地，這其中只有約30%的交易涉及外國投資者，且其中大多數(shù)為美歐日等跨國投資先行者長期土地特許經(jīng)營權(quán)的續(xù)約。柬埔寨和埃塞俄比亞涉及土地征購的農(nóng)業(yè)用地比例較高，柬埔寨為18%，而埃塞俄比亞為10%，但土地買賣的投資者大部分是其國內(nèi)投資者，特別是近年來，這一趨勢更加明顯[15-16]。在大部分其他國家，大規(guī)模土地征購涉及的農(nóng)業(yè)用地大約占所有農(nóng)業(yè)用地的1%-3%，這些交易的投資者中，外國投資者只占了少數(shù)。盡管如此，國際社會關(guān)于土地權(quán)屬交易的討論更多地還是針對所謂的“新殖民主義”，而且新興投資國最容易受到指責。在國際社會尤其是輿論媒體的高度關(guān)注下，跨國農(nóng)業(yè)投資進程受到越來越大的道義壓力，一些東道國開始收緊跨國農(nóng)業(yè)投資門檻。例如莫桑比克暫停生物燃料項目用地供給，阿根廷通過了限制外國人購買土地的法案，烏拉圭也將有類似行動。全球興起的反農(nóng)業(yè)投資浪潮不僅不符合美國、日本和歐盟等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)跨國投資大國的利益，而且減緩了全球農(nóng)業(yè)投資進程，不利于農(nóng)業(yè)的長期發(fā)展。

3跨國農(nóng)業(yè)土地交易相關(guān)國際規(guī)則制定的最新進展

為了規(guī)范所謂的“海外屯田”和各國在農(nóng)業(yè)用地治理中的行為，國際社會發(fā)起了旨在規(guī)范各國土地權(quán)屬治理和農(nóng)業(yè)國際投資的行為準則的努力，由此形成了《國家糧食安全范圍內(nèi)土地、漁業(yè)及森林權(quán)屬負責任治理自愿準則》（以下簡稱《自愿準則》）和《促進農(nóng)業(yè)和糧食系統(tǒng)負責任投資原則》（簡稱《投資原則》）兩份文件。從發(fā)起方的意圖看，《自愿準則》和《投資原則》是一個問題的兩個方面，一個針對國內(nèi)土地權(quán)屬管理的制度安排，另一個針對具體的農(nóng)業(yè)投資活動。最近幾年《自愿準則》和《投資原則》的磋商與出臺占居了全球糧食安全治理工作的重要位置。

3.1《自愿準則》的磋商過程與爭議點

（1）磋商過程。2009年初，F(xiàn)AO自然管理及環(huán)境司下屬土地權(quán)屬與管理處完成了一份“負責任土地及其他自然資源權(quán)屬治理自愿準則”的討論文件。隨后FAO舉行了一系列區(qū)域性的磋商活動，對該文件進行了廣泛的討論，133個國家和近700名代表參加了相關(guān)的磋商活動。2010年10月，在世界糧食安全委員會（以下簡稱“糧安委”）第36次會議上，土地權(quán)屬和國際農(nóng)業(yè)投資作為兩個熱點問題得到了廣泛而深刻的討論。2011年4月，F(xiàn)AO召開《自愿準則》第一版草案（初稿）的發(fā)布會，同時在網(wǎng)站公布草案內(nèi)容。在糧安委的牽頭下，關(guān)于《自愿準則》的政府間磋商分別于2011年7月和10月舉行，并在2012年3月的最后一次磋商會議中完成， 2012年5月召開的糧安委特別會議通過了《自愿準則》。

（2）參與磋商的主體特征?！蹲栽笢蕜t》一共分7部分，就《自愿準則》的目標、性質(zhì)和范圍，概要性事項，權(quán)屬權(quán)利及義務(wù)的認定及分配，權(quán)屬權(quán)利及義務(wù)的轉(zhuǎn)讓及其他變更，權(quán)屬的行政管理，應(yīng)對氣候變化和緊急情況，執(zhí)行、監(jiān)測及評價等進行了詳盡的規(guī)定。針對當前農(nóng)業(yè)投資活動中出現(xiàn)的侵害當?shù)剞r(nóng)民非正式權(quán)屬權(quán)利的現(xiàn)象，《自愿準則》要求各國保護沒有被納入法律體系的習慣性權(quán)屬，并規(guī)范征地行為。在磋商過程中，作為跨國農(nóng)業(yè)投資的先行者，美日歐等發(fā)達國家積極推動《自愿準則》的出臺，并在其磋商中也發(fā)揮了核心作用。而作為土地供給方的東道國分為三種類型。一些國家需要國外投資來改善當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展條件和農(nóng)產(chǎn)品供給狀況，他們認為《自愿準則》的實施可能有利于改善其國內(nèi)的權(quán)屬治理，推動解決本國的糧食安全問題，也避免因內(nèi)外因素而引發(fā)的經(jīng)濟與法律糾紛以及社會與政治動蕩。因此，他們希望《自愿準則》能夠通過。有的發(fā)展中國家對農(nóng)業(yè)國際投資心存疑慮，尤其是在國內(nèi)利益集團的壓力下對國際投資持排斥態(tài)度，但又不好直接表達。大部分非洲國家和部分拉美國家屬于這種類型。還有一些國家或許是因為與自身關(guān)系不太緊密而采取觀望和順從的態(tài)度。在整個磋商過程中非政府組織表現(xiàn)十分活躍，對《自愿準則》的最終形成發(fā)揮了很大影響力。

（3）磋商中的主要分歧點。《自愿準則》磋商的爭論焦點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是《自愿準則》的性質(zhì)。有的磋商代表力圖強化《自愿準則》的強制性，傾向使用約束性和限制性較強的字眼，而大多數(shù)代表主張保留《自愿準則》的自愿性，最后通過的文本接受了后者的建議;二是非正式權(quán)屬權(quán)利的保護問題，一些成員尤其是非政府組織主張歸還或補償權(quán)屬權(quán)利受侵害土著人民，這和存在土著權(quán)屬問題的加拿大和澳大利亞等國產(chǎn)生了很大分歧，也受到一些投資先行國的反對;三是農(nóng)業(yè)資源權(quán)屬權(quán)利轉(zhuǎn)讓及其變更問題?！蹲栽笢蕜t》要求各國要對征地規(guī)模予以限制，在這個問題上主要新興農(nóng)業(yè)投資國（海灣國家和亞洲國家）與傳統(tǒng)投資國和部分非政府組織之間的分歧十分明顯;四是關(guān)于土地等農(nóng)業(yè)資源重新分配型改革問題。部分非政府組織強烈要求在這些國家進行土地資源的重新分配。但是這個提議卻嚴重危及那些早期在這些國家進行農(nóng)業(yè)投資的發(fā)達國家的利益。例如，美國等國就明確提出反對進行重新分配型改革，主張利用市場機制解決土地分配不公平問題;五是關(guān)于暴力沖突問題。該問題在近中東的阿拉伯國家與美國和俄羅斯之間形成激烈的交鋒。前者如阿富汗、伊朗等主張在每個段落、甚至于標題上都要采用“被占領(lǐng)土”（Occupation）的詞匯，而美國和俄羅斯則表示堅決反對。

3.2 《投資原則》的出臺過程與核心內(nèi)容

（1）《投資原則》前期準備過程。《投資原則》作為一項議題被提出來與《自愿準則》時間相差無幾，但從被部分國家和相關(guān)國際組織提出到進入正式官方磋商的進程要緩慢得多。2009年9月23日，由日本政府、世界銀行、FAO、國際農(nóng)業(yè)開發(fā)基金會和聯(lián)合國貿(mào)易及發(fā)展會議共同主持的“促進負責任國際農(nóng)業(yè)投資”圓桌會議在美國紐約市召開，此后國際農(nóng)業(yè)投資議題被廣泛納入國際論壇。在2009年11月舉辦的世界糧食安全首腦會議上，各國領(lǐng)導人發(fā)布宣言，同意繼續(xù)研究投資原則和良好做法，以促進負責任的國際農(nóng)業(yè)投資。2009年12月，聯(lián)合國大會第二委員會向聯(lián)合國大會提交草案，建議對跨國公司等進行大規(guī)模購地行動表示關(guān)切，并強調(diào)負責任農(nóng)業(yè)投資的重要性。2009年世界糧食安全首腦會議后，F(xiàn)AO、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議和世界銀行便開始共同起草負責任農(nóng)業(yè)投資原則。2010年2月，四家組織聯(lián)合發(fā)布了7 項“尊重權(quán)利、生計和資源的負責任農(nóng)業(yè)投資原則”的摘要版本，以此作為“推動全球?qū)υ挼挠懻撐谋尽保⒔M織了一些介紹并討論這些原則的相關(guān)活動。在2011年 10月召開的糧安委第三十七屆會議上，各成員國“支持在糧安委內(nèi)部發(fā)起一個包容性磋商進程，為加強糧食安全和營養(yǎng)的負責任農(nóng)業(yè)投資制定原則，并爭取擴大對這些原則的認同?！?/p>

（2）《投資原則》正式磋商案文的出臺。2013年4月，糧安委秘書處發(fā)布了《糧食安全與營養(yǎng)背景下的負責任農(nóng)業(yè)投資原則》零草案。經(jīng)過2013年5月召開的開放性工作組會議上的討論，糧安委秘書處于2013年7月推出包含8條原則的零草案。在經(jīng)過幾個月的區(qū)域性磋商后，糧安委秘書處又在2014年4月推出《投資原則》第一稿，并將其作為開展負責任農(nóng)業(yè)投資進一步磋商的基礎(chǔ)文件。在這個文件中，糧安委又將原則擴充到10條。根據(jù)2014年8月最新磋商結(jié)果，負責任農(nóng)業(yè)投資應(yīng)該具有以下特點：要有利于改善糧食安全和營養(yǎng)，有利于經(jīng)濟可持續(xù)、內(nèi)涵式發(fā)展并減少貧困，有利于促進性別平等，要有利于當?shù)啬贻p人參與投資活動，要尊重農(nóng)業(yè)資源權(quán)屬權(quán)利，要保證自然資源的可持續(xù)利用，要尊重當?shù)匚幕z產(chǎn)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)文化，要推動建立安全健康的生產(chǎn)體系等?！锻顿Y原則》高度重視國家在負責任農(nóng)業(yè)投資中的作用?！锻顿Y原則》認為國家在實現(xiàn)糧食安全和營養(yǎng)方面負有首要責任，國家應(yīng)該盡量確保負責任的農(nóng)業(yè)投資（無論是在國內(nèi)的還是在國外的）要和其在國內(nèi)法及國際法的義務(wù)相一致，符合相關(guān)的國際貿(mào)易及投資協(xié)定;國家不應(yīng)該運用原則去實行貿(mào)易壁壘或采取保護主義做法;應(yīng)鼓勵各國建立穩(wěn)定和長期的國家糧食安全和營養(yǎng)戰(zhàn)略;各國應(yīng)該努力創(chuàng)造有利于負責任投資的環(huán)境，包括立法、政策、公共行政、公共物品提供等。

（3）《投資原則》磋商的爭議點?！锻顿Y原則》的討論和官方磋商已經(jīng)持續(xù)了4年多時間，整個過程充滿了爭論和妥協(xié)，主要投資國和民間社會組織、發(fā)達國家和發(fā)展中國家、投資先行國和新興投資國之間都有不一致的利益所求。就《投資原則》的性質(zhì)而言，在整個磋商的過程中總有一些代表希望增強《投資原則》的約束力，而這與農(nóng)業(yè)投資國和急于尋求農(nóng)業(yè)投資的國家的訴求相悖?！锻顿Y原則》強調(diào)了小農(nóng)在負責任農(nóng)業(yè)投資原則中的作用，但許多發(fā)展中國家和民間社會代表依然認為其對小農(nóng)作用強調(diào)得還很不夠，于是在磋商中不得不一再增加小農(nóng)作用的內(nèi)容。一些民間組織代表反對大規(guī)模土地權(quán)屬交易，提出要“避免大規(guī)模土地轉(zhuǎn)移”，主要投資國對此表示明確反對，他們認為沒有任何證據(jù)顯示大規(guī)模農(nóng)業(yè)投資就是不負責任的。磋商過程中，土著權(quán)利問題再次成為代表們爭論的核心問題，民間社會組織與美國和加拿大等存在土著居民問題的國家代表之間存在很大分歧。在磋商過程中，發(fā)達國家和發(fā)展中國家的一些分歧也暴露了出來。例如在氣候變化問題上，發(fā)展中國家強調(diào)投資要“適應(yīng)氣候變化”，而發(fā)達國家則強調(diào)“緩解氣候變化”，而這種表述隱含著要求各國采取減排措施，對此雙方爭議比較大。有的發(fā)達國家代表希望將市場準入問題引入《投資原則》中，而發(fā)展中國家對此表示反對。此外，一些國家和民間社會代表力圖將一些容易引發(fā)爭議的國際文書內(nèi)容引入《投資原則》，這也在一定程度上增加磋商的難度。

3.3《自愿準則》和《投資原則》的總體導向

《自愿準則》和《投資原則》是在跨國農(nóng)業(yè)投資備受爭議的國際背景下出現(xiàn)的，也是國際機構(gòu)對這種爭議的一種反饋。盡管在這兩個文件的磋商中存在一些反投資的聲音，但毫無疑問促進投資仍然是它們的總體導向。不可否認，在以往的農(nóng)業(yè)投資中的確存在一些問題，但國際社會更清楚，應(yīng)對這些問題的方式不是放緩農(nóng)業(yè)投資步伐，而是采取有效措施限制投資帶來的負面影響。畢竟要保障全球糧食安全，增加投資是必然選擇。

作為自愿性質(zhì)的國際文件，《自愿準則》和《投資原則》將在多大程度上規(guī)范未來的農(nóng)業(yè)投資行為存在很大不確定性。甚至他們能不能打消國際社會對農(nóng)業(yè)投資行為的看法也是個未知數(shù)。因為早在四家組織聯(lián)合發(fā)布了7 項“尊重權(quán)利、生計和資源的負責任農(nóng)業(yè)投資原則”的摘要版本時，就有民間團體認為《投資原則》只是在明修棧道暗渡陳倉，其用意是要將“土地掠奪”正?；痆17]。他們認為美歐等國極力推動《農(nóng)業(yè)投資原則》出臺的本意是為土地掠奪提供支持。不管這種懷疑是不是有依據(jù)，但可以肯定的是，美歐等跨國農(nóng)業(yè)投資先行國與反投資民間組織的主張有著很大分歧。其表現(xiàn)就是在其主導的原則案文中竭力反對有可能侵害其既得利益的內(nèi)容，如進行再分配型改革等。當然，他們更不可能接受《達喀爾反土地掠奪請愿書》提到的“歸還所掠奪的土地”等要求。2011年6月23日巴黎20國集團農(nóng)業(yè)部長會議的與會者均收到了《達喀爾反土地掠奪請愿書》，但請愿書提供的行動并不在各國政要考慮的選項之內(nèi)。

4對中國農(nóng)業(yè)“走出去”的影響及戰(zhàn)略選擇

近些年國際社會關(guān)于中國農(nóng)業(yè)走出去的報道不斷升溫，特別是在伴隨著全球糧食危機帶來恐慌情緒，關(guān)于中國新殖民主義的批評聲音也甚囂塵上?？鐕r(nóng)業(yè)投資新規(guī)則的出臺可能會增加土地租用的成本以及投資的不確定性，進而加大農(nóng)業(yè)“走出去”的難度。但是從長期看，負責任的農(nóng)業(yè)投資有利于投資企業(yè)獲得長久的穩(wěn)定利益。新的投資規(guī)則有利于東道國改善國內(nèi)的土地等資源的權(quán)屬治理，使得農(nóng)業(yè)投資擁有更為良好的制度和法律環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)投資的不確定性，也有利于投資企業(yè)與當?shù)鼐用窠⒑椭C的關(guān)系?！锻顿Y原則》是一個投資促進原則，而不是反投資原則。中國企業(yè)在發(fā)展中國家開展農(nóng)業(yè)開發(fā)必須尊重當?shù)鼐用竦耐恋睾退荣Y源權(quán)利，保護生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，防止由開發(fā)行為引起的失業(yè)和貧困。此外，中國企業(yè)應(yīng)該學會與民間組織交往，充分展示中國企業(yè)海外農(nóng)業(yè)投資對促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和改善當?shù)孛裆l(fā)揮的積極作用，以實際行動扭轉(zhuǎn)西方媒體對中國企業(yè)的妖魔化宣傳。作為世界最大的糧食生產(chǎn)國和消費國，中國的糧食安全狀況必然受全球糧食安全狀況的影響，相應(yīng)地，我國的糧食安全戰(zhàn)略應(yīng)該有更為廣闊的全球視角。全球糧食安全狀況的改善，全球饑餓人口的減少將利于我國糧食國際獲取能力的增強，因此扎扎實實地做好農(nóng)業(yè)發(fā)展援助，幫助缺糧國提高糧食自給率也應(yīng)該是我國糧食安全國際戰(zhàn)略的內(nèi)容之一。

（編輯：劉照勝）

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Analysis of Transnational Farm Land Tenure Transactions and Trend of Formulating

Relevant International Rules

WANG Shihai1LI Xiande2CHEN Yangfen2

（1.College of Economics & Management， Shandong Agricultural University， Taian Shandong 271018，China;

2.Institute of Agricultural Economics and Development， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081，China）

Abstract

Sustainable agricultural investment is the basic measure to ensure the worlds food security. As the global grain price goes up， agricultural investment is heating up again. The accompanying transnational land tenure transactions and the corresponding international rules have become major concerns of global food security governance. This article examines the latest dynamics in transnational agricultural investment through analyzing the status quo of transnational land tenure transactions and the trend of formulating relevant international rules， which can be the reference for China to participate in international agricultural economic activities. Studies show that in the new round of agricultural investment boom， the investment subject remains traditional agricultural investors including the U.S.， EU and Japan. Emerging countries have smaller investment scale but attract much attention from international community. New investment activities have witnessed violations of local residents land tenure rights. Thus， transnational land tenure transactions face numerous disputes. To facilitate the orderly agricultural investment， international institutions centered around FAO are striving to improve farm land tenure governance and formulate the transaction rules， and have formed the “Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land， Fisheries and Forests in the Context of National Food Security” after longtime international negotiations. Another relevant rule， “Principles for Responsible Investment in Agriculture and Food Systems”， is under negotiation. The two rules are to solve two aspects of the same problem with the former one aiming at the institutional arrangement of domestic land tenure governance and the latter one at specific agricultural investment activities. Their goal is the same： to strengthen the land tenure governance of developing countries and protect the property rights of farmers， particularly smallscale farmers， so as to ensure comprehensive food security. The newlyreleased international rule of land tenure transaction raises the access threshold to agricultural investment， but provides a sound institutional and law environment and reduces uncertainties of agricultural investment. In this context， Chinese agricultural enterprises should make proper adjustments to go out and adapt to the new investment environment.

Key wordstransnational agricultural land tenure transactions; international rule; tenure; agriculture “Going Global” strategy