孫 悅，項松林，2

(1.安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601；2.安徽建筑大學(xué) 城市管理研究中心，安徽 合肥230601)

以城市群、都市圈為依托實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是新時代國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有高品質(zhì)的城市生活?！盵1]改革開放40多年來，我國已經(jīng)形成了城市群—都市圈—大中小城市協(xié)同發(fā)展的新空間格局[2](P1)。都市圈是城市群的核心區(qū)域，是促進區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要引擎，是推動大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的突破口[2](P3-7)，在我國新型城鎮(zhèn)化總體格局中具有承上啟下的重要地位與作用。

合肥都市圈是長三角城市群五大都市圈之一，包括合肥市、淮南市、六安市、滁州市、蕪湖市、馬鞍山市、蚌埠市、桐城市(縣級市)，區(qū)域面積占全省的40.6%，人口占全省的43.2%；2019年，合肥都市圈實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值23402億元、財政收入3440.7億元,分別占全省的63.1%、60.3%，是支撐全省發(fā)展的核心增長極。在《中國都市圈發(fā)展報告(2018)》中被評定為發(fā)展型都市圈,僅次于2個成熟型都市圈(都市連綿區(qū))[2](P83)。近年來，合肥都市圈從“省會經(jīng)濟圈”(2007)、“合肥經(jīng)濟圈”(2011)到國家級“合肥都市圈”(2016)不斷擴容與升級。2020年，《合肥都市圈一體化發(fā)展行動計劃》印發(fā)實施，并明確提出：“著力推進基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、開放合作、生態(tài)文明、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、市場體系等領(lǐng)域一體化，加快都市圈同城化步伐，深化與長三角都市圈協(xié)調(diào)聯(lián)動，建設(shè)具有較強影響力的國際化都市圈”[3]，合肥都市圈進入推進一體化發(fā)展新時代。

推進基本公共服務(wù)一體化是實現(xiàn)區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是立足新發(fā)展階段、構(gòu)建新發(fā)展格局、貫徹落實新發(fā)展理念的內(nèi)在要求。相較于其他領(lǐng)域的一體化，基本公共服務(wù)一體化具有基礎(chǔ)性與先導(dǎo)性，同時又是最為薄弱的短板與弱項。目前，國內(nèi)外有關(guān)都市圈同城化或一體化的研究主要聚焦于交通一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、市場體系一體化、科技創(chuàng)新一體化等方面，而基本公共服務(wù)一體化方面關(guān)注的不多，實證的測度分析更少。有鑒于此，本文擬對黨的十八大以來合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化水平進行測度分析，揭示其存在的問題與緣由，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策建議，以期進一步推動合肥都市圈高質(zhì)量一體化發(fā)展。

一、指標體系的建構(gòu)和實證分析

(一)評價指標體系和研究方法

1.指標體系建構(gòu)

基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)，保障全體公民生存和發(fā)展基本需要，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。基本公共服務(wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)[4]。公共服務(wù)一體化是要將一定范圍內(nèi)的公共服務(wù)可及化、均等化、便利化推進到區(qū)域之間(如都市圈、城市群)，在更大區(qū)域范圍內(nèi)優(yōu)化配置公共服務(wù)資源，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)標準統(tǒng)一、水平趨衡 、待遇互認、便利共享、政策協(xié)同與制度并軌[5]。為了保證實證結(jié)果的可比性和合理性，本文的研究對象是合肥都市圈其他七個地級市，不包含桐城市(縣級市)，并且借鑒有關(guān)學(xué)者基本公共服務(wù)一體化指標體系與方法[6-8]，采用綜合評價法建構(gòu)指標體系，對合肥都市圈基本公共服務(wù)的基本狀況、一體化發(fā)展水平及其存在的問題進行分析。基于數(shù)據(jù)的科學(xué)性、完整性、可獲得和可操作原則，經(jīng)過篩選后建構(gòu)了四個一級指標和19個二級指標，如表1所示。其中一級指標代表了基本公共教育服務(wù)一體化、基本社保與就業(yè)服務(wù)一體化、基本醫(yī)療與衛(wèi)生服務(wù)一體化、基本公共文化服務(wù)一體化，分別反映了學(xué)有所教、勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、文體有獲等民生愿景；二級指標則是對評價對象做進一步描述，如財政支出中教育支出占比、人均擁有社會保障和就業(yè)財政支出、每萬人擁有衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)等。本文的數(shù)據(jù)來源于2013—2020年《安徽省統(tǒng)計年鑒》、各市的統(tǒng)計年鑒以及相應(yīng)年份《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

表1 合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化評價指標體系

2.研究方法

第一步，運用熵值法確定各指標權(quán)重,并測度2012—2019年合肥都市圈基本公共服務(wù)水平，計算步驟如下：

其中，Mj為xij最大值，mj為xij最小值；Xij表示第i年的第j個評價指標值。

(5)差異性系數(shù)計算：gj=1-ej

(7)運用評價指標權(quán)重wj，與無量綱化后的數(shù)據(jù)Xij相乘。

第二步，采取基尼系數(shù)測度基本公共服務(wù)一體化程度。

鑒于合肥都市圈基本公共服務(wù)多處于中等發(fā)展水平，本文選擇對中等水平觀察值的變化相對敏感的基尼系數(shù)來衡量基本公共服務(wù)一體化程度[6]?；嵯禂?shù)是反映數(shù)據(jù)離散程度的一個重要指標，由此測算出的基本公共服務(wù)一體化系數(shù)越小，表明均等化程度越高。計算公式如下：

其中，N是都市圈內(nèi)城市數(shù)量，μ是基本公共服務(wù)水平平均值，xj和xi是各城市的基本公共服務(wù)水平。

(二)實證分析

1.合肥都市圈基本公共服務(wù)發(fā)展水平分析

圖1 合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化水平趨勢

表2 合肥都市圈各市基本公共服務(wù)發(fā)展水平

如圖1所示，黨的十八大以來，合肥都市圈基本公共服務(wù)發(fā)展水平總體呈上升趨勢，且發(fā)展速度較快，尤其在“十三五”時期一體化表現(xiàn)出強勁趨勢。2016年5月，《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》明確將合肥都市圈作為長三角五大都市圈之一，標志著合肥都市圈上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。2016年12月蕪湖市和馬鞍山市納入合肥都市圈，2019年9月蚌埠市加入合肥都市圈。隨著合肥都市圈的能量級和首位度的不斷提升，基本公共服務(wù)正在加速一體化進程。

從各成員城市來看(見表2)，2012—2019年合肥、蕪湖、蚌埠、六安、滁州市等基本公共服務(wù)水平發(fā)展態(tài)勢良好，一直處于穩(wěn)步上升水平，其中合肥尤為突出，2018—2019年期間，基本公共服務(wù)水平出現(xiàn)激增。馬鞍山市2012年統(tǒng)計數(shù)據(jù)很高，2013—2015年穩(wěn)步提升。淮南市的情況較為特殊，“十二五”時期的數(shù)據(jù)優(yōu)于“十三五”時期。通過比較分析可以發(fā)現(xiàn)，合肥和六安兩市的基本公共服務(wù)水平較高，其中“合六經(jīng)濟走廊”建設(shè)將合肥與六安聯(lián)系得更加緊密，經(jīng)濟的發(fā)展又推動了基本公共服務(wù)水平的提升；蕪湖、蚌埠和滁州三市的基本公共服務(wù)一體化水平高于合肥都市圈的總體水平，圈內(nèi)正在以小范圍的一體化來推進都市圈整體一體化。

2.合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化程度分析

圖2 合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化水平趨勢分析

從圖2中總體基尼系數(shù)來看，2012—2017年處于穩(wěn)步下降的趨勢，2017年后又緩慢升高。基尼系數(shù)的升高意味著差距在拉大，反之則意味著差距在縮小。這表明合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化水平在2012—2017年期間穩(wěn)步提高，而在近幾年一體化水平又出現(xiàn)了擴散的趨勢?？傮w來看，合肥都市圈整體在朝著一體化方向發(fā)展，主要原因：首先是各成員城市建立了常態(tài)化的黨政領(lǐng)導(dǎo)會商、部門對接聯(lián)動制度，構(gòu)建了比較成熟的區(qū)域合作機制；其次是制定并實施了一個總體發(fā)展規(guī)劃、六大部門發(fā)展規(guī)劃、多個專項規(guī)劃的“1+6+N”規(guī)劃體系，簽訂了公共服務(wù)一體化等多個項目。

從各分項來看，基本公共教育呈現(xiàn)升升降降的波動變化，不過除2016—2018年間，基本公共教育的基尼系數(shù)基本處于總體水平以下，這表明合肥都市圈基本公共教育服務(wù)一體化水平較高。在基本社保與就業(yè)方面，2016年之前呈現(xiàn)穩(wěn)步下降的態(tài)勢，但仍處于總體水平以上；盡管在2016—2019年又緩慢上揚，差距有擴大的傾向，但處于總體水平以下，表明基本社保與就業(yè)在“十三五”時期有較大發(fā)展與改進?；踞t(yī)療衛(wèi)生圍繞總體水平反復(fù)波動，但整體處于下降的趨勢，尤其在“十三五”時期，一體化水平表現(xiàn)更高。需要注意的是，基本公共文化變化趨勢與基本社保與就業(yè)方面類似，在“十二五”時期穩(wěn)步下降但處于總體水平以上，“十三五”時期又逐漸上升且后期高于總體水平，這表明合肥都市圈在基本公共文化方面差距較大，一體化水平較低，是制約合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化發(fā)展的主要壁壘。比如，合肥2019年在公共文化上的財政投入是107347萬元，而淮南僅僅只有22356萬元。

二、合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化發(fā)展面臨的問題

盡管黨的十八大以來合肥都市圈在基本公共服務(wù)一體化方面取得了較大進展，但一體化整體水平較低，公共服務(wù)區(qū)域發(fā)展不均衡、標準不統(tǒng)一、供給能力不協(xié)同、體制機制不健全等問題較為突出。具體地說：

(一)基本公共服務(wù)區(qū)域發(fā)展不均衡

通過表2可以得知，合肥都市圈各市之間的基本公共服務(wù)水平還存在著很大的差距。以2019年為例，合肥和六安兩市基本公共服務(wù)水平較高，分別為82和88水平值，處于第一方陣；蕪湖、蚌埠兩市的基本公共服務(wù)水平一般，均為78水平值；而淮南市和馬鞍山市的基本公共服務(wù)水平較低，分別為53和41水平值，尤其是淮南的基本公共服務(wù)水平近三年出現(xiàn)了零增長。造成各地之間基本公共服務(wù)水平不均衡的主要原因還是經(jīng)濟發(fā)展的非均衡造成地區(qū)間橫向財力差距，以及實施分稅制后地方政府有更大的自由裁量權(quán)按照本地的需要提供公共服務(wù)，由此導(dǎo)致公共服務(wù)供給水平不一。

(二)基本公共服務(wù)供給能力不協(xié)同

合肥都市圈基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡的最直接原因是經(jīng)濟發(fā)展水平與財政能力不平衡，這直接導(dǎo)致供給能力不協(xié)同。比如，以2019年人均財政教育經(jīng)費、人均社會保障和就業(yè)財政支出為例，合肥市為0.25萬元、0.12萬元；蕪湖市為0.2萬元、0.15萬元；蚌埠市為0.15萬元、0.12萬元；馬鞍山市為0.16萬元、0.14萬元；六安市為0.14萬元、0.1萬元；淮南市為0.12萬元、0.12萬元；滁州市分別為0.17萬元、0.12萬元，“財力”差別很明顯。同時這也反映出當前我國基本公共服務(wù)供給方式的共性問題：政府供給模式“主導(dǎo)”與“中心”，社會化、市場化的供給模式的“邊緣”與“跛腳”。盡管近年來我國大力鼓勵與支持公共服務(wù)外包、社會組織承接公共服務(wù)，但政府購買公共服務(wù)內(nèi)卷化問題突出[9]。

(三)基本公共服務(wù)標準不統(tǒng)一

除經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入等因素之外，影響與制約合肥都市圈基本公共服務(wù)區(qū)域發(fā)展不平衡、供給能力不協(xié)同的另一個重要原因是缺乏規(guī)范統(tǒng)一的標準體系、標準化的管理以及頂層設(shè)計。首先，缺乏頂層設(shè)計，沒有制定合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化專項發(fā)展規(guī)劃。其次，缺乏標準體系，沒有制定合肥都市圈基本公共服務(wù)標準，無法引導(dǎo)和協(xié)調(diào)“地方標準”。最后，缺乏標準化的管理。在經(jīng)濟發(fā)展水平以及利益藩籬與行政壁壘的約束下，各市優(yōu)先考慮本市居民對基本公共服務(wù)的需求，公共服務(wù)資源更多在本市間流動，在待遇互認、便利共享上主動作為不夠。

(四)基本公共服務(wù)體制機制不健全

當前，我國主要是按照行政等級配置公共資源與公共服務(wù)，體制機制問題是更深層次的原因。盡管合肥都市圈各城市政府在教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)領(lǐng)域有廣泛的合作，但是一體化的公共服務(wù)決策機制、協(xié)調(diào)機制、供給機制、激勵機制、監(jiān)督機制尚未建立，區(qū)域之間的資源要素的聯(lián)通性、流動性協(xié)同性與一體化的程度還有很大的距離。而這些問題的背后是空間“圍墻”、利益藩籬與行政壁壘等瓶頸制約，它們是影響都市圈高質(zhì)量一體化發(fā)展的共同性的結(jié)構(gòu)性難題。

三、推進合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化的對策建議

隨著《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》的出臺，我國進入了都市圈元年。合肥都市圈作為長三角五大都市圈的重要組成部分，是安徽融入長三角的橋頭堡?；竟卜?wù)協(xié)同一體正是長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展中最基礎(chǔ)、最復(fù)雜的環(huán)節(jié)之一。因而“十四五“時期，更要立足長三角一體化戰(zhàn)略謀劃和協(xié)同發(fā)展都市圈，堅持問題導(dǎo)向與目標導(dǎo)向，大力破解合肥都市圈公共服務(wù)一體化的瓶頸制約，建立健全縱橫結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范統(tǒng)一的標準體系、多元協(xié)同的供給模式、高效務(wù)實的治理機制、強化合肥都市圈和南京都市圈聯(lián)動發(fā)展。

一是探索縱橫結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付制度。作為最重要的區(qū)域補償政策工具，財政轉(zhuǎn)移支付制度有助于區(qū)域間的財政能力平衡與公共服務(wù)水平均衡。為推進合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化，建議在逐步完善縱向轉(zhuǎn)移支付機制基礎(chǔ)上，探索建立都市圈橫向財政轉(zhuǎn)移支付機制，實行縱向和橫向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式；同時通過先富幫后富，以制度化形式定向援助、對口幫扶發(fā)展比較薄弱的都市圈，逐步縮小區(qū)域財力差距，通過財力的適度均衡推進基本公共服務(wù)一體化[10]。除此之外，針對轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范性弱、透明度低、穩(wěn)定性差、法律支撐和保障不到位，需要滬蘇浙皖一市三省的立法部門共同協(xié)商，完善相關(guān)法律法規(guī)對其予以規(guī)范，將其納入法治軌道。

二是建立規(guī)范統(tǒng)一的公共服務(wù)標準體系。一般認為，基本公共服務(wù)的標準包括服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標準、支出責任、牽頭負責單位等方面的主體內(nèi)容和實施機制?！笆奈濉睍r期，合肥都市圈要認真貫徹落實《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標準體系的指導(dǎo)意見》與《國家基本公共服務(wù)標準(2021年版)》，依據(jù)長三角區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、城市空間規(guī)劃和文化環(huán)境特征，具體制定《合肥都市圈基本公共服務(wù)標準》，明確人民群眾基本公共服務(wù)的權(quán)利清單、政府的責任清單，實現(xiàn)域內(nèi)公共服務(wù)標準的互認與對接，從而促進合肥都市圈與長三角其他城市公共服務(wù)資源的有序流動和有機融合[11]。同時，要加強標準化管理，強化供給能力建設(shè)，持續(xù)開展基本公共服務(wù)質(zhì)量達標行動，以標準化促進基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化。

三是完善多元協(xié)同的公共服務(wù)供給模式。一般地看，公共服務(wù)供給模式有三種基本類型：政府供給模式、市場供給模式、志愿供給模式。當前，我們基本上就糾偏了公共服務(wù)單一化的供給方式，但多元化的供給模式還較低端，市場化的、社會化的供給模式嚴重發(fā)育不良，政府購買公共服務(wù)存在較突出的內(nèi)卷化問題。因此，“十四五”時期要根據(jù)都市圈經(jīng)濟社會發(fā)展實際，對公共服務(wù)的類型、范圍要進行合理分類，探索多樣化的公共服務(wù)供給模式；要根據(jù)不同的公共服務(wù)領(lǐng)域，靈活運用合同外包、公私合作、政府補助、憑單制等多種公共服務(wù)購買方式；要積極培育政府購買公共服務(wù)的承接主體，強化政府購買公共服務(wù)法律規(guī)制。

四是健全高效務(wù)實的公共服務(wù)治理機制。首先，要做好一體化頂層設(shè)計。按照區(qū)域經(jīng)濟社會一體化的發(fā)展思路對合肥都市圈公共服務(wù)進行前瞻性、系統(tǒng)性、整體性規(guī)劃，比如，要在《合肥都市圈一體化發(fā)展行動計劃》的基礎(chǔ)上，規(guī)劃編制《合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化發(fā)展專項行動計劃》，明確合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化的總體要求、基本原則、發(fā)展目標、重點任務(wù)、保障支撐與配套措施。其次，要依托一市三省信息共建共享打造合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化服務(wù)平臺。一體化的服務(wù)平臺既包括具有較高規(guī)劃與層次、較強統(tǒng)籌性與協(xié)調(diào)性的實體性組織機構(gòu)，也包括智慧化治理的“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)平臺。再次，要建立合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化體制機制。要著力破除物理空間、利益空間、體制空間障礙，構(gòu)建協(xié)同的責任體系、精準的反饋體系、完備的法律規(guī)范體系、嚴密的質(zhì)量監(jiān)督體系，推動公共服務(wù)資源由按城市行政等級配置向按實際服務(wù)管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)型變遷。最后，要改進合肥都市圈基本公共服務(wù)一體化政策舉措。要圍繞補短板強弱項，在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障等民生重難點領(lǐng)域，加強制度創(chuàng)新與政策協(xié)同力度。

五是強化合肥都市圈和南京都市圈聯(lián)動發(fā)展。《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》的批復(fù)將合肥都市圈和南京都市圈推上了最緊密的合作平臺，建設(shè)好南京都市圈、培育好合肥都市圈，以此推進長三角基本公共服務(wù)一體化具有重要意義。一方面要充分發(fā)揮合肥綜合性國家科學(xué)中心的作用，輻射和吸引周邊城市，推動合肥國家實驗室與蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)協(xié)同合作，逐漸縮小城市間的差距，尤其是平衡城市間的基本公共服務(wù)水平。其次，深化南京和合肥兩個中心城市在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的協(xié)同發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)拉動安徽、蘇中、蘇北地區(qū)經(jīng)濟水平提高，進而提升兩個中心城市公共服務(wù)發(fā)展。另一方面，要積極落實《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》中提出的以上海、杭州、南京為中心聯(lián)動合肥、寧波建設(shè)長三角樞紐群，推進南京和合肥市域鐵路向圈內(nèi)其他成員城市延伸，逐步形成以兩大都市圈城際軌道為主的便捷交通網(wǎng)絡(luò)，進一步提升區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)要素流通速度[12]。