李勁松,張妙妙

摘 要：建設(shè)國家公園作為我國生態(tài)文明制度中的重要舉措，在園區(qū)建設(shè)過程中不可避免地涉及對集體土地的使用。因集體土地所具有特殊的社會保障功能，在建設(shè)國家公園中如何利用集體土地，關(guān)系到千萬農(nóng)民的生存利益。當(dāng)前我國實(shí)踐中形成的物權(quán)模式、債權(quán)模式以及行政命令模式，存在著加大政府財政壓力、土地利用不穩(wěn)定等不可避免的缺陷。而理論上提出的公益用地模式、地役權(quán)模式，則存在著架空土地所有權(quán)的弊端。將土地信托理論引入國家公園的建設(shè)中，構(gòu)建以農(nóng)民集體作為委托人、政府部門作為受托人的土地信托模式，具有提高土地利用的穩(wěn)定性、緩解政府財政壓力、保障農(nóng)民生存利益等優(yōu)越性，可以作為建設(shè)國家公園的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：國家公園;集體土地;權(quán)屬設(shè)計(jì);土地信托

一、引言

（一）國家公園建設(shè)概述

中共十八屆三中全會正式提出將國家公園作為“美麗中國”建設(shè)的重要組成部分，此后，國家層面的政策性規(guī)定相繼出臺，推動了國家公園建設(shè)的落地生根。國務(wù)院于2015年發(fā)布的《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》，正式從國家層面啟動了國家公園的試點(diǎn)建設(shè)。中共中央及國務(wù)院于2017年聯(lián)合印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》，則為國家公園的治理體系搭建了基本框架。2019年10月17日，在國家林業(yè)和草原局召開的新聞發(fā)布會上，發(fā)言人指出我國國家公園的試點(diǎn)工作將在2020年結(jié)束，國家公園將在我國正式設(shè)立。國家公園的建設(shè)在我國正經(jīng)歷著由設(shè)計(jì)藍(lán)圖到具體實(shí)施，由區(qū)域試點(diǎn)到普遍開花的歷史進(jìn)程。

國家公園試點(diǎn)工作包含三江源等10個試點(diǎn)區(qū)，覆蓋面積超過20萬平方公里，涉及吉林、湖北等多達(dá)12個省份。國家公園建設(shè)的試點(diǎn)工作為此后正式設(shè)立國家公園積攢了大量的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，其中就暴露出諸多亟須解決的問題。在試點(diǎn)建設(shè)中，由于欠缺國家層面的具體實(shí)施辦法，各試點(diǎn)區(qū)在建設(shè)工作中遭遇到了如國家公園管理主體由于不具備執(zhí)法權(quán)限而難以懲戒園區(qū)內(nèi)存在的私搭亂建、濫砍濫伐等違法行為、因保護(hù)地類型不同而難以實(shí)現(xiàn)綜合管理等問題。[1]這些問題可集中表現(xiàn)為兩方面的突出拘束：人、地，人系指園區(qū)內(nèi)存在大量原住民，地則指土地使用權(quán)大多不屬于國有。[2]其中的土地權(quán)屬問題直接關(guān)系到國家公園建設(shè)的進(jìn)程。

（二）國家公園建設(shè)中探索集體土地利用模式的必要性

我國土地所有權(quán)分屬于國家與集體。在10個試點(diǎn)區(qū)內(nèi)，除長城國家公園的土地權(quán)屬不存在爭議外，其余試點(diǎn)區(qū)皆存在園區(qū)內(nèi)的集體土地使用問題。[3]我國土地所有權(quán)的公有制安排關(guān)系到農(nóng)民、農(nóng)民集體乃至整個社會、國家的利益，在建設(shè)國家公園時，探索恰當(dāng)?shù)募w土地利用模式十分具有必要。

1. 集體土地面積在國家公園中所占比例較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在此前建設(shè)自然保護(hù)區(qū)的工作中，約42.5%的自然保護(hù)區(qū)其核心區(qū)域的集體土地占比達(dá)41%，約45.2%的自然保護(hù)區(qū)其緩沖區(qū)域的集體土地占比達(dá)55%。[4]而在國家公園的試點(diǎn)中，大部分國家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)集體土地的比例高達(dá)20%以上。國家公園建設(shè)中對集體土地的使用是不可避免的，因此如何使用集體土地是國家公園建設(shè)中不可回避的問題。

2. 集體土地使用權(quán)關(guān)系復(fù)雜。集體土地不僅可以發(fā)包給本集體成員，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第48條的規(guī)定，對于部分荒山、荒溝等土地，在滿足條件時可以發(fā)包給集體之外的人員。且近年來土地流轉(zhuǎn)的興盛，土地使用權(quán)流入外來投資者的現(xiàn)象更為常見。如在老君山國家公園內(nèi)，就存在集體土地使用權(quán)大量集中在經(jīng)營大戶、外來投資者手中的現(xiàn)象。面對復(fù)雜的集體土地使用權(quán)關(guān)系，在國家公園建設(shè)應(yīng)當(dāng)探索出能夠適應(yīng)性強(qiáng)的土地利用模式。

3. 集體土地的特有保障功能。集體土地的權(quán)屬設(shè)計(jì)承擔(dān)著特有的社會保障功能，其不僅是私法意義上的權(quán)利，還為農(nóng)民提供著基本的社會保障。正如有學(xué)者指出，目前無法找到能夠取代土地為農(nóng)民提供基本保障的物質(zhì)條件[5]。因此，在建設(shè)國家公園中對集體土地的使用，必須考慮到農(nóng)民的社會保障問題。

綜上，國家公園建設(shè)中對集體土地的使用是一個復(fù)雜且不可回避的問題，如何對集體土地進(jìn)行使用，關(guān)系到國家、社會、個人的三方利益。在建設(shè)國家公園過程中，如何實(shí)現(xiàn)對集體土地的有效利用，成為亟須解決的問題。

二、實(shí)踐中集體土地利用模式的利弊

自2006年我國云南省建立起中國大陸的第一個國家公園——迪慶普達(dá)措國家公園起，到2017年我國頒布《建立國家公園體制總體方案》，再到2020年在我國設(shè)立正式的國家公園，其間經(jīng)歷了十余年的制度摸索。由于缺乏統(tǒng)一的操作方案，各地在面對如何使用集體土地這一問題時采取了不同的做法，主要呈現(xiàn)為三種模式。

（一）物權(quán)模式

所謂物權(quán)模式即通過征收、置換等方式將集體土地收歸國家所有，從而實(shí)現(xiàn)國家對該土地的利用。實(shí)踐中采取這種模式的例子，如杭州西溪國家濕地公園在建設(shè)中，征收集體土地22.79萬平方米。[6]在國外，基于土地的私有屬性，不少國家在建立國家公園時也采取了此類做法。如歷史上美國國家公園通過購買、征用土地或捐贈獲得土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府對保護(hù)土地的控制。[7]

1. 物權(quán)模式的優(yōu)越性

通過變動所有權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)國家對集體土地的利用在一定程度上能夠解決集體土地的問題，該模式具有如下的優(yōu)越性：

（1）避免權(quán)屬糾紛。將國家公園園區(qū)內(nèi)的土地統(tǒng)一收歸國有，則在園區(qū)內(nèi)將不會產(chǎn)生土地權(quán)屬的混亂問題，避免園區(qū)建設(shè)時產(chǎn)生爭議。

（2）便于統(tǒng)一管理。通過征收程序，可以實(shí)現(xiàn)園區(qū)的歸零重整，可將園區(qū)內(nèi)原有集體土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，集中進(jìn)行建設(shè)，實(shí)現(xiàn)園區(qū)內(nèi)的綜合治理。

2. 物權(quán)模式的弊端

物權(quán)模式操作直接、便捷，是國家取得集體土地使用權(quán)的一條快速通道。但也正是由于其直接便捷，在實(shí)踐操作中暴露出了以下問題：

（1）政府財政壓力過大。我國法律在征收集體土地的程序中，要求國家就征收集體土地給予農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)用并妥善安排農(nóng)民的社會保障。我國國家公園園區(qū)內(nèi)的集體土地占有相當(dāng)比例，因此這部分補(bǔ)償費(fèi)用的金額絕不可等閑視之。如在錢江源試點(diǎn)區(qū)內(nèi)，若通過征收取得土地權(quán)利則當(dāng)?shù)卣枰Ц兜难a(bǔ)償費(fèi)用高達(dá)15.25億元，對于縣級政府而言其財政壓力不可謂不大。[3]

（2）農(nóng)民抵觸情緒較強(qiáng)。首先，出于財政壓力的考量，政府在征收土地過程中，可能出現(xiàn)壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)乃至無償征收的問題，例如在云南省部分地區(qū)就出現(xiàn)了無償劃占農(nóng)民土地用于建設(shè)國家公園的現(xiàn)象。[8]此類現(xiàn)象易激發(fā)農(nóng)民與政府之間的矛盾，造成群體性事件，阻礙國家公園的建設(shè)進(jìn)程。其次，由于農(nóng)民與土地長期的結(jié)合關(guān)系，在許多地區(qū)農(nóng)民對土地的依賴性較強(qiáng)，因此其對被征收存在抵觸情緒，進(jìn)而為園區(qū)的后期建設(shè)埋下了隱患。

（3）忽視了集體土地的社會保障功能。我國集體土地不僅具有私權(quán)的屬性，還承擔(dān)著農(nóng)村的社會保障功能。將集體土地大面積征收，盡管國家存在相應(yīng)的補(bǔ)償以及社會保障，但是仍舊難以替代土地的社會保障功能。如我國各地相繼出臺的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，只能保障農(nóng)民的養(yǎng)老問題，而達(dá)到退休年齡之前的階段無法提供保障。因此，征收模式可能導(dǎo)致大量失地農(nóng)民物質(zhì)生活保障的缺失問題。

（二）債權(quán)模式

面對財政壓力與農(nóng)民的抵觸，部分地區(qū)的政府采取了債權(quán)模式，即通過征用、租賃和抵押等合同方式實(shí)現(xiàn)了國家對集體土地的使用。如浙江衢州市對于烏溪江國家濕地公園的管理中就規(guī)定，規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬關(guān)系維持不變，農(nóng)民享有自主經(jīng)營權(quán)。[6]

1. 債權(quán)模式的優(yōu)越性

通過簽訂租賃等合同的方式能夠在一定程度上緩解物權(quán)模式的弊端，其主要具有以下三點(diǎn)優(yōu)越性。

（1）緩解了政府的財政壓力。債權(quán)模式所產(chǎn)生的支出將遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于物權(quán)模式。如在前述錢江源試點(diǎn)區(qū)內(nèi)，如采用租賃的方式對集體土地進(jìn)行使用，則每年政府需支付的補(bǔ)償費(fèi)用為584.76萬元，相較于征收的費(fèi)用，可謂是天壤之別。

（2）能夠充分尊重農(nóng)民的意愿。租賃合同的簽訂完全是基于雙方當(dāng)事人意思自治的結(jié)果，在此類合同中不存在行政權(quán)行使的問題，因此能夠充分尊重農(nóng)民、農(nóng)民集體的意愿，保障建設(shè)工作的順利開展。

（3）維持集體土地的社會保障功能。由于沒有喪失土地的所有權(quán)，農(nóng)民的最后一道生存保障依然存在，且每年固定的土地租賃收入能提供一定的生活來源，不會導(dǎo)致農(nóng)民的生存問題。

2. 債權(quán)模式的弊端

債權(quán)模式的靈活性也正是其弊端之所在，通過此種模式建設(shè)國家公園將存在以下問題：

（1）租賃存在期限限制。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第214條的規(guī)定，租賃期限是不能超過20年的，盡管到期可以續(xù)簽，但每次續(xù)簽仍然不得超過20年。我國國家公園的建設(shè)所要探索的是一種長效機(jī)制，而非不穩(wěn)定的政策。因此，在租賃模式之下，如到期農(nóng)民集體不愿意續(xù)簽合同，則國家將喪失對園區(qū)內(nèi)部分土地的使用權(quán)，直接導(dǎo)致國家公園的管理混亂。

（2）易出現(xiàn)農(nóng)民拒絕租賃。在租賃模式下，政府作為租賃合同的要約人，農(nóng)民作為受要約的一方，此時訂立合同的決定權(quán)掌握在農(nóng)民手中。由此，可能出現(xiàn)部分農(nóng)民借機(jī)高額主張租賃費(fèi)或基于種種原因拒絕出租，導(dǎo)致出現(xiàn)園區(qū)內(nèi)存在零星土地仍歸個人使用的現(xiàn)象，不便于國家公園的統(tǒng)一管理。

（3）債權(quán)具有相對性。租賃等合同所產(chǎn)生的使用權(quán)屬于債權(quán)，而債權(quán)具有相對性，不得對抗善意第三人，如出租人將集體土地權(quán)利處分給他人時，則可能出現(xiàn)國家喪失集體土地使用權(quán)的困境。

（三）行政命令模式

行政命令模式之下，國家并不取得集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)，而是由行政機(jī)關(guān)發(fā)布相關(guān)的行政命令，對園區(qū)內(nèi)集體土地的使用與管理進(jìn)行限制。如在安徽省黃山風(fēng)景名勝區(qū)就通過條例的方式，要求權(quán)利人對土地管理、保護(hù)須在管委會的指導(dǎo)下進(jìn)行。

1. 行政命令模式的優(yōu)越性

行政命令模式就法律效果與操作成本而言，具有如下獨(dú)特的優(yōu)勢：

（1）減少交易成本。行政機(jī)關(guān)可以直接發(fā)布行政命令，無須考慮農(nóng)民意愿，可以減少協(xié)商成本。

（2）無時間限制。只要該行政命令不被撤銷或廢止，則其效力原則上沒有時間限制，符合國家公園建立長效機(jī)制的目標(biāo)。

（3）緩解財政壓力。由于不取得集體土地的所有權(quán)或使用權(quán)，則政府無須為此支付費(fèi)用，大大減輕了政府的財政壓力。

2. 行政命令模式的弊端

利之所在，弊之所存。此種模式看似具有超越前兩種模式的優(yōu)越性，實(shí)則其背后的弊端更甚于前兩者。

（1）加劇利益沖突。在不發(fā)生權(quán)利變動的情況下，單純通過行政命令限制集體土地的使用，將產(chǎn)生農(nóng)民合法土地權(quán)利的行使與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的沖突問題。一方面，由于土地權(quán)屬未發(fā)生變化，農(nóng)民可以依法行使自己的土地承包經(jīng)營權(quán)。另一方面，國家公園為實(shí)現(xiàn)其生態(tài)保護(hù)的目的而限制在園區(qū)內(nèi)開展土地使用。當(dāng)農(nóng)民行使權(quán)利的行為與公園的規(guī)劃不符時，將產(chǎn)生利益沖突。

（2）加劇基層矛盾。相比于物權(quán)模式與債權(quán)模式，在前兩種模式中，農(nóng)民可以直接從政府獲得征收補(bǔ)償、土地使用費(fèi)等現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，其抵觸情緒或可控制。而直接通過行政行為限制其對土地的使用，導(dǎo)致其權(quán)利受限、利益減少，而未對其予以補(bǔ)償，其抵觸較之前兩者應(yīng)更為強(qiáng)烈。此種建設(shè)國家公園與農(nóng)民利益保護(hù)的問題，可能將轉(zhuǎn)化為農(nóng)民與政府機(jī)關(guān)之間的矛盾，容易加大基層治理的難度，帶來社會的不穩(wěn)定。

（3）架空集體土地保障功能。集體土地所具有的特殊的社會保障功能前已論及，限制農(nóng)民對集體土地的使用，使其對在集體土地上進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的范圍受限，可能直接導(dǎo)致農(nóng)民的收入減少。對于收入的減少在前兩種模式下尚存在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而在行政命令模式下則難以實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。由此，集體土地對農(nóng)民的社會保障功能在一定程度上將被架空。

綜上，我國目前存在的物權(quán)模式、債權(quán)模式、行政命令模式盡管均具備一定的優(yōu)越性，在建設(shè)國家公園的試點(diǎn)工作中，發(fā)揮了一定的積極的推動力。但是，由于上述三種模式均存在不可避免的缺陷，難以成為我國正式建立國家公園時的保障制度。

三、理論中集體土地利用模式的利弊

由于實(shí)踐中對集體土地的利用模式難以成為建設(shè)國家公園的長效機(jī)制，學(xué)界在結(jié)合實(shí)踐模式的缺陷之上，對國家公園建設(shè)中集體土地的使用模式進(jìn)行了積極的探索，其中以公益用地模式和地役權(quán)模式較為典型。

（一）公益用地模式

公益用地模式是通過“三權(quán)”分置的管理體制實(shí)現(xiàn)對集體土地的監(jiān)管。具體而言，在明確土地權(quán)屬的基礎(chǔ)之上，由土地權(quán)利人與保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)簽訂委托管理協(xié)議，政府通過行使監(jiān)督權(quán)的方式對集體土地的利用進(jìn)行監(jiān)督和成效考核。

此種公益用地模式在我國建設(shè)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)踐中已經(jīng)有所體現(xiàn)，由美洲銀行慈善基金會和大自然保護(hù)協(xié)會（TNC）攜手我國政府及當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)共同推動“社會公益型自然保護(hù)區(qū)項(xiàng)目”即采用此種模式，標(biāo)志著公益用地這種全新的土地管理及保護(hù)模式在我國啟動。[9]此后，政府廣泛地通過與土地權(quán)利人簽訂合同的方式取得土地管理權(quán)，在不改變土地用途和所有權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，建立自然保護(hù)區(qū)。

公益用地模式因引入民間組織資金而具有緩解政府財政壓力的顯著優(yōu)勢，在我國自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)中扮演了重要角色。同時，政府只取得監(jiān)管權(quán)而不取得土地使用權(quán)，農(nóng)民依舊可以對土地進(jìn)行符合要求的使用，一定程度上能夠發(fā)揮集體土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能和社會保障功能。但是，此種模式究其實(shí)質(zhì)依舊是上述債權(quán)模式的變種，與租賃等合同并無本質(zhì)上的區(qū)別，其依然面臨著土地使用的長期性、穩(wěn)定性與相對性等問題。

（二）地役權(quán)模式

以秦天寶先生為代表的學(xué)者在物權(quán)模式中進(jìn)行創(chuàng)新，提出通過設(shè)定環(huán)境地役權(quán)這一用益物權(quán)的方式對集體土地進(jìn)行使用。

具體而言，我國學(xué)者通過對發(fā)源于美國的保護(hù)地役權(quán)的引入，從林地、草地、自然資源保護(hù)等方面對保護(hù)地役權(quán)制度進(jìn)行了研究，形成了對于保護(hù)地役權(quán)制度的定義：政府、企業(yè)、社會團(tuán)體等主體（需役地人）為了環(huán)境資源保護(hù)的目的，與自然資源權(quán)利人（供役地人）協(xié)商，從后者取得土地（供役地）進(jìn)行保護(hù)性管理，并對“供役地人”出于保護(hù)目的而放棄的收益權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，達(dá)到土地的經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值的平衡。[10]

通過設(shè)立地役權(quán)，限定集體土地的使用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家公園園區(qū)土地的統(tǒng)一規(guī)劃與利用，具有三個方面的優(yōu)勢。首先，由于不改變集體土地的權(quán)屬，僅就設(shè)定地役權(quán)對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，大大緩解了當(dāng)?shù)卣呢斦毫?。其次，地役?quán)作為物權(quán)，在期限上具有穩(wěn)定性，同時經(jīng)過登記后的地役權(quán)具有對抗效力，不受供役地權(quán)利人行為的影響。最后，地役權(quán)一般是限制供役地的使用，而非禁止供役地的使用，因此集體的土地的特定功能在一定范圍內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)。

但是，在地役權(quán)模式之下，由于國家不取得集體土地的使用權(quán)，由此帶來了兩個弊端。其一，由于國家公園規(guī)劃的長期性，對集體土地的使用基本是永久的，通過地役權(quán)永久限定集體土地的使用，在一定程度上將架空集體土地的所有權(quán)。其二，由于國家不能直接對集體土地進(jìn)行使用，難以實(shí)現(xiàn)園區(qū)規(guī)劃、利用的統(tǒng)一安排和有效部署，即對土地的積極利用。

除上述兩種模式的探索之外，部分學(xué)者還提出了如尊重農(nóng)民意愿等具體的操作辦法，這些探索對于解決國家公園對集體土地的利用均具有積極的意義，也在一定程度上修正了現(xiàn)有實(shí)踐模式的不足。但是由于各種理論模式自身的局限性，難以成為妥善地解決集體土地利用問題方案。

四、國家公園建設(shè)中土地信托模式的構(gòu)建

國家公園利用集體土地的方案，不僅關(guān)系到國家公園的順利推進(jìn)，更是直接影響著涉及中國千萬農(nóng)民切身利益的“三農(nóng)”問題的處理。目前，我國實(shí)踐與理論中所存在的關(guān)于利用集體土地的模式均不能妥當(dāng)協(xié)調(diào)農(nóng)民個人利益與國家公共利益的沖突，因此需要通過其他路徑解決此問題。

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中首次提出了“鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”這一政策導(dǎo)向。鼓勵和引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)村土地市場的政策，為我國土地信托的理論研究與實(shí)踐提供了政策依據(jù)。

源自英國的土地信托通過與我國的土地制度結(jié)合后產(chǎn)生了具有中國特色的土地信托理論，對這一制度的界定，學(xué)界主流觀點(diǎn)為：在堅(jiān)持土地權(quán)屬不發(fā)生改變的基礎(chǔ)之上，土地承包經(jīng)營權(quán)人將其權(quán)利委托給受托人，受托人通過其專業(yè)規(guī)劃而以自己的名義管理或處分該土地承包經(jīng)營權(quán)，并在信托期限屆滿、出現(xiàn)法定或者約定解除事由時，再由土地承包經(jīng)營權(quán)人（以受益人或委托人的身份）恢復(fù)行使土地承包經(jīng)營權(quán)。[11]土地信托因其具有實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分離”、突破了農(nóng)村土地僅限于集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的界限、降低了法律風(fēng)險等優(yōu)勢，是在堅(jiān)持嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的一個重要手段。[12][13]因此，土地信托作為對馬克思主義土地理論的進(jìn)一步發(fā)展、應(yīng)用和創(chuàng)新，在國家公園建設(shè)對集體土地的利用過程中，能夠妥善協(xié)調(diào)各方利益，對推進(jìn)我國國家公園的建設(shè)具有重大意義。[14]

（一）土地信托模式的制度安排

在土地信托模式的構(gòu)造下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)村基層自治組織作為委托人，將土地權(quán)利信托給作為受托人的政府部門或者其組建的有關(guān)組織，受托人定期按照信托合同的約定將收益分配給約定的受益人農(nóng)民或者農(nóng)民集體。本文在此僅強(qiáng)調(diào)信托財產(chǎn)與信托當(dāng)事人的制度安排，其他關(guān)于信托合同的內(nèi)容由當(dāng)事人自行約定或由《中華人民共和國信托法》（以下簡稱“《信托法》”）進(jìn)行調(diào)整，此處不贅。

1. 信托財產(chǎn)。由于我國土地所有權(quán)的公有制性質(zhì)，土地所有權(quán)的主體受到法律的嚴(yán)格限制，目前只存在國家通過征收的方式取得集體土地所有權(quán)的途徑。因此，在土地信托中，集體土地的所有權(quán)不是信托財產(chǎn)。我國學(xué)界關(guān)于土地信托中信托財產(chǎn)的界定通說觀點(diǎn)為“土地承包經(jīng)營權(quán)”，本文贊同這一觀點(diǎn)。并且在“三權(quán)分置”的語境之下，土地經(jīng)營權(quán)脫離集體成員身份而存在，更適宜作為信托財產(chǎn)而進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，在我國土地信托中的信托財產(chǎn)為土地承包經(jīng)營權(quán)或土地經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)，而非土地所有權(quán)。

2. 信托當(dāng)事人。信托法律關(guān)系包含委托人、受托人、受益人三方當(dāng)事人。（1）委托人。由于土地信托中的信托財產(chǎn)為土地承包經(jīng)營權(quán)，因此原則上應(yīng)當(dāng)由土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人即農(nóng)民作為委托人。但是，考慮到如果個別簽訂信托合同而造成的交易成本的增加，在我國進(jìn)行土地信托時，可采取由農(nóng)民先與集體簽訂委托合同，再由農(nóng)民集體統(tǒng)一代表農(nóng)民簽訂信托合同的方式;（2）受托人。由于土地所具備的特殊屬性及其存在的社會保障功能，因此在我國進(jìn)行土地信托時不能完全由市場主體來控制，否則對于農(nóng)民的生存利益而言風(fēng)險過大。因此，在我國的土地信托中，應(yīng)由政府部門或其主導(dǎo)設(shè)立的組織作為委托人;（3）受益人。受益人是直接享有信托利益的主體，在我國土地信托中能夠最終享有該利益的顯然是農(nóng)民，至于是直接將該利益歸屬于農(nóng)民還是先歸屬于農(nóng)民集體再由集體進(jìn)行分配則屬于當(dāng)事人自治的范圍。

（二）土地信托模式的可行性分析

土地信托模式雖然在我國并無現(xiàn)行法上的明確規(guī)定，但是其并非是僅僅存在于我國學(xué)界的一個概念。相反，土地信托在我國國家公園的建設(shè)中具備現(xiàn)實(shí)的可行性。

1. 契合全民所有占主體地位的要求?！督夜珗@體制總體方案》中明確要求“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”，在我國法律背景中“全民所有”等于“國有”，即在國家公園建設(shè)中要確保國有自然資源資產(chǎn)的主體地位。這能否得出在我國國家公園建設(shè)中只能存在國有土地而排斥集體土地，進(jìn)而否定信托模式呢？答案是否定的。首先，“自然資源資產(chǎn)”并不僅僅指稱土地，還包括園區(qū)內(nèi)的生物資源、河流資源等等，因此“自然資源資產(chǎn)”的主體地位是一個總的概念，并不能得出僅存在國有土地的結(jié)論。其次，“主體”按照其文義指的是“事物的主要部分”并不是事務(wù)的全部。故，尚存在事物的非主要部分，即非全民所有的自然資源資產(chǎn)。照此文義解釋，國家公園的建設(shè)并不完全排斥集體土地的存在。最后，關(guān)于“主體地位”的解讀，在我國學(xué)界存在形式上的主體地位與實(shí)質(zhì)上的主體地位兩種觀點(diǎn)。前者主張國有土地須在國家公園園區(qū)內(nèi)占絕對數(shù)量意義上的多數(shù)，后者則主張只要能對集體土地進(jìn)行使用或限制亦屬于此處的主體地位。后一種觀點(diǎn)更符合我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的脈絡(luò)，如國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位從“絕對比例”到“控制力的變革”，而且也不會導(dǎo)致因?yàn)樽非蠼^對的數(shù)量所導(dǎo)致的社會不穩(wěn)定的情況。[15]實(shí)質(zhì)上的主體地位說更具備優(yōu)越性。因此，在《建立國家公園體制總體方案》所要求的全民主體地位，無論從文義解釋或?qū)嵸|(zhì)主體地位的觀點(diǎn)來看，均不排斥園區(qū)內(nèi)集體土地的存在，有適用土地信托模式的余地。

2. 我國土地權(quán)利可以作為信托財產(chǎn)。根據(jù)我國《信托法》對于信托財產(chǎn)的要求，可信托財產(chǎn)的本質(zhì)特征在于“合法的財產(chǎn)權(quán)利”。土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)滿足《信托法》對信托財產(chǎn)的要求，可以成為信托財產(chǎn)。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)作為對集體土地占用、使用、收益的一項(xiàng)用益物權(quán)，其直接體現(xiàn)了財產(chǎn)內(nèi)容，符合《信托法》要求的財產(chǎn)屬性。其次，在我國的現(xiàn)行法體系之下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的一種，不屬于禁止或者限制流通的財產(chǎn)，相反在符合法律規(guī)定的條件下其可以在一定范圍內(nèi)自由流通。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)不屬于我國《信托法》所規(guī)定的不得信托的財產(chǎn)，其作為一項(xiàng)合法的可流通的財產(chǎn)權(quán)利，可以成為信托財產(chǎn)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。

3. 委托人與受托人的主體身份具備可行性。首先，對于委托人的身份，前文述及由農(nóng)民或者農(nóng)民集體作為委托人，有農(nóng)民集體作為委托人時在我國土地信托實(shí)踐中廣泛采納了“二次代理”機(jī)制，先由土地承包經(jīng)營權(quán)人將其土地承包經(jīng)營權(quán)委托給村民委員會（以下簡稱村委會）或政府部門，再由村委會或政府部門將歸集的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給信托公司。[11]農(nóng)民集體根據(jù)《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱“《民法總則》”）的規(guī)定作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人完全具備簽訂信托合同的民事主體資格。其次，對于受托人的身份，在我國土地信托實(shí)踐中已經(jīng)存在由政府、合作社、信托公司及供銷社等作為受托人的情形。[16]由政府或者政府主導(dǎo)的組織作為土地信托的受托人，在我國完全存在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，且根據(jù)《民法總則》的規(guī)定政府機(jī)關(guān)作為機(jī)關(guān)法人具備民事主體資格，享有簽訂信托合同的民事權(quán)利能力。因此，無論從實(shí)踐還是法律規(guī)定的角度，我國委托人與受托人的主體資格均不存在障礙，具備可操作性。

4. 具備現(xiàn)行法基礎(chǔ)。土地信托相比于創(chuàng)設(shè)環(huán)境地役權(quán)等新型權(quán)利制度而言，在我國具備現(xiàn)行法的立法基礎(chǔ)。我國《信托法》作為信托制度的基礎(chǔ)，為土地信托的建立提供了制度參照的藍(lán)本。根據(jù)《信托法》的禁止性規(guī)定，土地信托無論是在目的上、財產(chǎn)合法性確定上還是受益人范圍上，都不與該法的規(guī)定相沖突，所以土地信托法律關(guān)系可以成為《信托法》調(diào)整的對象。[17]與此同時，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律中關(guān)于土地權(quán)利的規(guī)定，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)在符合規(guī)定時的可流轉(zhuǎn)性。盡管我國現(xiàn)行法律制度中，沒有關(guān)于土地信托的明文規(guī)定，但是土地信托并不屬于法律禁止的情形，相反其符合立法鼓勵信托流轉(zhuǎn)的精神，也符合中共十八屆三中全會的《決定》的政策導(dǎo)向。通過土地信托模式解決國家公園對集體土地的使用，具備現(xiàn)行法基礎(chǔ)，切實(shí)可行。

5. 具備實(shí)踐基礎(chǔ)。土地信托模式不僅在立法上存在可能的依據(jù)、在理論上經(jīng)歷了充分的討論，且在我國土地流轉(zhuǎn)中已經(jīng)存在土地信托的實(shí)踐。自2013年安徽省宿州完成我國的首次土地信托以來，我國各地均開展了土地信托的試點(diǎn)。如在浙江紹興建立了縣、鎮(zhèn)、村三級土地承包經(jīng)營權(quán)信托服務(wù)組織、河南安陽農(nóng)民通過土地信托完成了轉(zhuǎn)業(yè)創(chuàng)收，此外浙江杭州、湖南益陽等多地均開展了土地信托的試點(diǎn)。數(shù)年來我國土地信托試點(diǎn)所積攢的寶貴經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)閲夜珗@建設(shè)中土地信托模式的構(gòu)建提供制度參照和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（三）土地信托模式的優(yōu)越性分析

土地信托作為土地流轉(zhuǎn)中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，作為促進(jìn)土地使用權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的必由之路，與物權(quán)模式、債權(quán)模式等實(shí)踐與理論中存在的利用模式相比，能夠規(guī)避上述模式的典型缺陷，更加契合國家公園的建設(shè)的制度規(guī)劃。具體而言，在國家公園建設(shè)中采用土地信托模式具有以下獨(dú)特優(yōu)勢：

1. 不改變土地權(quán)屬，能夠?qū)崿F(xiàn)集體土地的社會保障功能。首先，根據(jù)我國《信托法》第2條的規(guī)定，“委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人”，“委托”二字按照學(xué)界的主流觀點(diǎn)是并不發(fā)生財產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。因此，受托人并不取得土地的所有權(quán)，僅僅是享有對土地承包經(jīng)營權(quán)為管理、處分的權(quán)利。此時，土地所有權(quán)仍歸屬農(nóng)民集體，可以避免出現(xiàn)土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致“耕者無其田”“失地”人口演變?yōu)樯鐣话捕ㄒ蛩氐痊F(xiàn)象的發(fā)生。其次，國家保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，其實(shí)質(zhì)是保障農(nóng)民基本的生存權(quán)利。在土地信托模式之下，國家公園通過對集體土地進(jìn)行利用所產(chǎn)生的收益按照信托合同的約定歸屬于受益人農(nóng)民，即農(nóng)民可以通過信托合同取得穩(wěn)定的基本收益，維持其基本生存。與此同時，土地不再歸農(nóng)民利用，將在一定程度上將農(nóng)村勞動力從土地上解放出來，農(nóng)民得有時間和精力從事其他的勞動活動進(jìn)而取得收益。因此，一方面以集體土地信托所產(chǎn)生的收益為兜底，另一方面通過進(jìn)行其他的勞動取得的增收。在土地信托模式之下，集體土地仍能在一定范圍內(nèi)發(fā)揮其對農(nóng)民的社會保障作用，維持農(nóng)村社會的繁榮與穩(wěn)定。

2. 以利代費(fèi)，緩解政府財政壓力。首先，不同于通過征收取得土地所有權(quán)或者通過設(shè)立地役權(quán)需要一次性向農(nóng)民支付對價補(bǔ)償，土地信托模式中受托人按照約定向受益人農(nóng)民所支付的收益是按照信托合同的約定分批支付、按期支付而非一次性支付。此種支付模式避免了一次性支付給政府所帶來的巨大財政壓力。其次，根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》的規(guī)定，對于國家公園園區(qū)內(nèi)的土地并非完全不能從事生產(chǎn)經(jīng)營，相反“嚴(yán)格規(guī)劃建設(shè)管控，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動”的規(guī)定意味著在國家公園內(nèi)可以開展自然觀光、科研、教育、旅游等開發(fā)建設(shè)活動，而這些活動完全可能產(chǎn)生較大的收益。受托人通過在國家公園內(nèi)開展為法律所允許的開發(fā)活動從而產(chǎn)生收益，并以此收益作為支付給收益人的土地信托收益，盡管政府可能還需要進(jìn)行部分財政補(bǔ)貼，但是存在穩(wěn)定的營利收入將大大緩解其財政壓力，免去政府開展國家公園建設(shè)的資金顧慮，提高其工作的積極性。

3. 因勢利導(dǎo)，提高農(nóng)民自愿性。實(shí)踐數(shù)據(jù)表明，在采取土地信托的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民的自愿性、積極性更強(qiáng)。例如紹興縣的土地信托實(shí)踐中，采用土地信托后當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)率在短時間內(nèi)達(dá)到了40%。[18]同時根據(jù)社會調(diào)查顯示，農(nóng)民參與土地信托的意愿主要受到家庭情況、政策環(huán)境等因素的影響。[19]在國家公園建設(shè)中采用土地信托模式能夠有效地提高農(nóng)民的自愿性，避免出現(xiàn)物權(quán)模式中存在的農(nóng)民抵觸心理強(qiáng)造成社會矛盾的問題。首先，土地信托能夠有效地提高農(nóng)民的收入，以經(jīng)濟(jì)利益刺激農(nóng)民的自愿性。正如前文述及，以土地信托利益作為兜底，以其他生產(chǎn)活動作為增收，在此模式之下農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入得到了穩(wěn)步的提高。例如湖南沅江市草尾鎮(zhèn)開展的土地信托實(shí)踐，直接使得村民的人均收入翻倍增加。[18]其次，土地信托以政府為主導(dǎo)，政府的公信力為農(nóng)民的積極參與提供了保障。在國外的土地信托實(shí)踐中，如美國政府兩次對聯(lián)邦土地銀行進(jìn)行注資、日本政府通過制定《信托檢查指引》等文件指引信托業(yè)務(wù)開展過程中的風(fēng)險控制[13]。在我國的土地信托中，也有觀點(diǎn)主張以政府或集體組織作為信托關(guān)系的主導(dǎo)。[20]與此同時，在我國開展的土地信托試點(diǎn)實(shí)踐中，不乏由政府主導(dǎo)而開展的土地信托，如在中信信托在安徽宿州的項(xiàng)目中區(qū)政府作為信托的委托人。[21]通過政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用，能夠?yàn)橥恋匦磐刑峁┕帕?，從而增加農(nóng)民參與土地信托獲得利潤的信心，提高其自愿性、積極性。最后，作為委托人的農(nóng)民或者農(nóng)民集體，可以根據(jù)《信托法》享有對受托人進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。如《信托法》第20條賦予了委托人了解信托財產(chǎn)、查閱信托賬目等權(quán)利。同時，也有學(xué)者主張針對土地權(quán)利的特殊性，可以借鑒公益信托中的信托監(jiān)察人制度以監(jiān)督土地信托的運(yùn)轉(zhuǎn)。[20]因此，通過信托法上賦予的各種權(quán)利的保障，農(nóng)民對于從事土地信托的自愿性將得到激勵。

4. 權(quán)利期限長，提高利用的穩(wěn)定性。相較于租賃等債權(quán)模式所存在的期限限制、不具有對抗性等問題，信托模式可以規(guī)避這一缺陷，實(shí)現(xiàn)國家公園對于集體土地使用的穩(wěn)定性。首先，土地信托合同中受托人享有的權(quán)利具有物權(quán)屬性，信托經(jīng)過登記生效，具備對抗性。在我國土地信托理論中，有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的是土地承包經(jīng)營權(quán)。[11]并且通過論述認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)作為委托人享有的合法、可流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)權(quán)利，符合信托法關(guān)于信托設(shè)置的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以作為信托財產(chǎn)。同時，在“三權(quán)分置”的語境下，土地經(jīng)營權(quán)亦可確認(rèn)其為用益物權(quán)，進(jìn)而可以設(shè)定信托。由于此種信托財產(chǎn)的物權(quán)屬性，在設(shè)立土地信托時，應(yīng)當(dāng)依法辦理信托登記，否則該信托合同將不產(chǎn)生法律效力。[17]故在信托合同中，由于信托財產(chǎn)為土地上的用益物權(quán)且該信托合同辦理了登記，因此受托人的權(quán)利具有物權(quán)屬性，能夠長期存在且因登記而具備對抗第三人的效力，能夠?qū)崿F(xiàn)國家公園對集體土地的穩(wěn)定使用。其次，盡管有學(xué)者提出，在土地信托法律關(guān)系中，信托合同的期限受到土地承包經(jīng)營合同剩余期限的限制。即便存在土地承包經(jīng)營合同期限的限制，信托模式仍舊較租賃等債權(quán)模式具有時間上的穩(wěn)定性。一方面，中央已經(jīng)提出土地承包經(jīng)營權(quán)期限由“30年不變”轉(zhuǎn)化為“長久不變”，可見該承包經(jīng)營權(quán)正在逐漸擺脫期限的限制;另一方面，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，各類土地中承包期限最短的為耕地30年，最長的為林地可以長達(dá)70年，而國家公園的建設(shè)大部分集中在林地，其期限70年足以保證集體用地使用上的穩(wěn)定性，即便在占用耕地進(jìn)行園區(qū)建設(shè)中，30年的期限也遠(yuǎn)遠(yuǎn)長于租賃合同20年上限的規(guī)定，能夠凸顯出其持續(xù)性。最后，還要強(qiáng)調(diào)，地役權(quán)模式也具備長期的穩(wěn)定性，但是由于國家公園建設(shè)的永續(xù)性，通過地役權(quán)永久限制集體土地的部分權(quán)能，在一定程度上架空了集體土地所有權(quán)。此種方式對于集體土地權(quán)利的限制，其不合理性較之行政命令模式無本質(zhì)區(qū)別。與之相反，信托模式下，當(dāng)存在信托合同約定或者《信托法》規(guī)定的事由，如信托目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或者不能實(shí)現(xiàn)時，信托可以發(fā)生終止，此時土地權(quán)利復(fù)歸農(nóng)民集體，即此時集體土地權(quán)利并不因信托而永久受限或喪失。整體而言，信托模式下國家公園對集體土地的使用具有時間上的穩(wěn)定性，且通過登記能夠?qū)沟谌?，并不因信托而永久喪失土地?quán)利，具備獨(dú)特的優(yōu)勢。

5. 具備公益屬性，契合土地信托目的。在美國土地信托的設(shè)立，其根本職責(zé)是保護(hù)及經(jīng)營土地，機(jī)構(gòu)發(fā)展的第一要義是維護(hù)公眾利益，維護(hù)社會及生態(tài)效益[16]。在我國，盡管學(xué)者引入土地信托的主要目的是為了實(shí)現(xiàn)集體土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，但其背后仍然蘊(yùn)含著解決“三農(nóng)”問題、實(shí)現(xiàn)土地高效利用等具有公益屬性的目的。國家公園的建設(shè)是黨中央在新時代為把我國建設(shè)成為“美麗”的社會主義現(xiàn)代化國家，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的重要舉措，關(guān)系到中華民族的偉大復(fù)興，其完全具備維護(hù)社會利益、國家利益的公益屬性。因此，在國家公園的建設(shè)中引入土地信托模式實(shí)現(xiàn)對集體土地的利用，不僅僅是為了實(shí)現(xiàn)法律效果而硬搬該法律制度，相反這完全契合土地信托模式的制度目的。

五、結(jié)語

在我國國家公園的建設(shè)中不可避免地要涉及對集體土地的大規(guī)模使用，在我國現(xiàn)有實(shí)踐及理論上存在的利用集體土地的模式均難以妥當(dāng)?shù)奶幚砑w土地的利用問題。在探索利用集體土地的新模式時，需要考慮到集體土地的特有功能、農(nóng)民參與的意愿、政府的財政壓力、土地使用的穩(wěn)定性等因素。通過借鑒實(shí)踐與理論中存在的模式，同時考慮到上述因素，將土地信托制度用以解決國家公園建設(shè)中對集體土地的利用問題，一方面，土地信托模式符合立法精神與政策導(dǎo)向，能夠在現(xiàn)行法找到合法性的依據(jù);另一方面，土地信托模式能夠規(guī)避前述模式的缺陷，因其存在的調(diào)動農(nóng)民的自愿性、減輕政府財政壓力、實(shí)現(xiàn)土地穩(wěn)定利用等優(yōu)勢，能夠妥善處理國家公園建設(shè)中對集體土地的利用問題。

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