劉 莉 劉倓麟

黨中央在制定“十四五”規(guī)劃的相關(guān)指導(dǎo)文件中提出要“加強基層社會治理隊伍建設(shè)”①詳見2020年10月29日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》。，而近年來，與社區(qū)工作者身份有關(guān)的勞動糾紛多有發(fā)生，已成為基層治理矛盾的來源之一。②在中國裁判文書網(wǎng)以社區(qū)工作者為關(guān)鍵詞的檢索情況為例，自2010年以來，社區(qū)工作者與街道辦事處之間的勞動糾紛案例約有50起，其案件大多以勞動關(guān)系認定為核心爭議。因此，社區(qū)工作者身份問題亟須得到解決，也有必要回顧、反思并解釋其運行機理以襄助實踐探索。此外，借助對社區(qū)工作者身份問題的描述、分析和解釋，亦能梳理基層權(quán)力網(wǎng)絡(luò)及其互動機制，對建構(gòu)合理的基層治理路徑和議程具有理論意義。

社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷深化和單位制的消解使基層權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，社區(qū)逐漸替代單位成為城市基層治理的基本單位（何海兵，2005）。居委會是社區(qū)和社會工作者組織化的重要載體，既要完成各部門、單位派發(fā)的行政事務(wù)，又要解決居民的具體訴求。社區(qū)工作者在此過程中扮演多重角色（如社區(qū)服務(wù)者、社區(qū)管理者、政府雇員和居民代表等），也承擔了大量基層治理工作。但是在正式制度中尚不屬于一種職業(yè)，常有社區(qū)工作者發(fā)出“我是誰？”的靈魂拷問。同時，針對社區(qū)工作者頗為嚴格的考核和任免機制，又向其提出了“職業(yè)”要求，使之處于職業(yè)身份不明而肩負重任的狀態(tài)。如何解釋社區(qū)工作者“無職而有責”的角色困境是本文想解答的核心問題。本文嘗試在界定“社區(qū)工作者”這一概念基礎(chǔ)上，從居委會發(fā)展歷史、國家－社會框架兩個方面梳理社會工作者身份問題的相關(guān)理論解釋，進而提出制度依附性理論的解釋框架。

一、歷史根源與國家－社會框架

（一）誰是社區(qū)工作者

社區(qū)工作者的概念本身并不明確，廣義的社區(qū)工作者包括社區(qū)和街道兩級工作人員（劉霞，2005）；狹義的社區(qū)工作者一般指居委會工作人員。本文所指的社區(qū)工作者，是在社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)黨群服務(wù)中心（社區(qū)工作站）專職從事社區(qū)管理服務(wù)和黨建工作，與街道簽訂服務(wù)協(xié)議，納入專職管理的全日制工作人員。有的社區(qū)工作者是先成為社區(qū)兩委成員后與街道簽訂協(xié)議，有的是先受聘于街道，再經(jīng)過選舉進入兩委或以專門的社區(qū)工作人員留任。

新中國成立之初社區(qū)工作者以兼職為主，大躍進時期逐漸變?yōu)槿殻▌⒆嬖疲?987）。改革開放后社區(qū)工作者經(jīng)歷了從“扎辮子干部”到“專職社工”“社區(qū)服務(wù)者”的轉(zhuǎn)變（汪鴻波、費梅蘋，2019）。近年來，社區(qū)工作者大多通過社會化招聘入職，在受到政府管理的同時還要獲得居民認可，才能進入居委會正式承擔自治組織的崗位職能。因而，不斷有學(xué)者提出其職業(yè)身份模糊（朱勝進，2011），甚至被看作政府為居民購買的服務(wù)（姚望，2017）。我國2015年頒布的《職業(yè)分類大典》中尚無“社區(qū)工作者”這一職業(yè)類型，類似的是群眾自治組織負責人，但這一代稱無法說明社區(qū)工作者的職業(yè)性質(zhì)、內(nèi)容和責任，也無法將鄉(xiāng)村自治組織和城市自治組織進行區(qū)分。從結(jié)構(gòu)上來說，在科層制的基層環(huán)境中存在的臨時工現(xiàn)象是體制和市場共同的產(chǎn)物（呂德文，2019）。

大多有關(guān)社區(qū)工作者身份問題的研究基本沿著“現(xiàn)狀－問題－對策”的邏輯展開。如劉俊清（2006）認為社區(qū)工作者職業(yè)化的過程中勞動關(guān)系問題難以解決，難消除他們的后顧之憂，不利于社區(qū)工作者隊伍的建設(shè)。此外，還存在非專業(yè)化、人員素質(zhì)參差不齊和人才流失嚴重等問題（薛慧芳，2006）。進而，有研究從“嵌入性”視角解釋持證社區(qū)工作者的身份在專業(yè)化和行政化之間呈現(xiàn)出模糊狀態(tài)（劉雨萌，2015）；身份模糊也反映在對社區(qū)工作者的普遍認知上，公眾對社區(qū)工作者的了解、認同程度較低（金橋，2013；賈志科、劉玉東，2015），這對社區(qū)工作者身份建構(gòu)都有不同程度的影響。

（二）居委會的發(fā)展史

實際上，社區(qū)工作者的身份模糊有其歷史根源，與居委會的產(chǎn)生、發(fā)展與變遷密不可分。就功能而言，居委會與歷史上保甲制度的基層社會管理功能有一定的相似之處，受基層政府行政權(quán)的極大影響（徐蘊，2016），兼具行政和自治的功能，且“行政性具有壓倒性的優(yōu)勢地位”（侯利文，2019），民國政府曾出于加強基層管控、整合資源的考慮恢復(fù)保甲制（劉俊清，2006）。新中國成立后，政府為實現(xiàn)人民群眾當家作主、傳達國家意志（郭圣莉，2007）、加強基層管理、開展具體工作（王金豹，2011）等方面的需要建立居委會制度，其經(jīng)歷了一個從基層行政組織向基層群眾自治組織演變的過程（劉祖云，1987）。并且，政府對居委會的人員機構(gòu)設(shè)置有較大的發(fā)言權(quán)，這具體體現(xiàn)在《城市居委會委員會組織條例》中（陳輝、謝世誠，2002）?？梢姟靶姓?自治”的二元結(jié)構(gòu)在居委會產(chǎn)生之初就已形成。

在居委會產(chǎn)生后的幾十年間，雖然在各類政治運動中幸存下來，但其自治功能有所消弭。同時，單位制的盛行也擠壓了居委會的自治空間。20世紀80年代，憲法與居委會組織法進一步明確了居委會職責，民政部也就居委會的問題進行討論，此后各地根據(jù)中央指示建設(shè)居委會（國云丹，2009：128），“行政+自治”的格局被恢復(fù)。隨著社會主義市場經(jīng)濟成型、單位制的解體，社區(qū)居委會逐漸替代單位成為城市基層治理的主體并呈現(xiàn)出多元發(fā)展的趨勢（鄭中玉，2010）。

目前，社區(qū)迅速發(fā)展而居民參與度較低，基層政府在社區(qū)中發(fā)揮著重要作用，有研究者將其稱為后單位制時代（吳曉林，2013；張秀蘭、徐曉新，2012）。在后單位時代的街居權(quán)力關(guān)系中，居委會逐漸成為街道辦事處事實上的下屬組織（朱健剛，1997），其組織規(guī)模和職能不斷擴張，在人事權(quán)、財權(quán)、決策權(quán)上高度依賴政府（向德平，2006；桂勇、崔之余，2003），社區(qū)工作者亦逐漸職業(yè)化。隨著2000年《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》頒布，社區(qū)建設(shè)再一次被推上社會治理發(fā)展的潮頭。社區(qū)被納入治理體系后，政府突破“單位”的努力從未停歇，但強國家之下去行政化改革難有突破（孫柏瑛，2016）。政府既強調(diào)社區(qū)自治，又對居委會采取行政化管理；居委會對政府的依賴沒有減弱，反而出現(xiàn)兩者間的共謀與互惠互依（楊愛平、余雁鴻，2011）。這是后單位時代下社區(qū)工作者工作環(huán)境的一大特點。

在居委會的歷史發(fā)展過程中，國家政策極大影響了社區(qū)居委會組織與功能的轉(zhuǎn)變。社區(qū)工作者自始便表現(xiàn)出與政府的高度結(jié)合（high-coupling）（周雪光，2008），這與單位人和單位之間的關(guān)系較為相似。改革開放后政府對社區(qū)工作者的單位式管理愈發(fā)制度化，表現(xiàn)為民政部門和地方政府聯(lián)合出臺的各類社會工作者聘任、考評、獎懲的政策性文件和實質(zhì)性管理。從某種程度上說，社區(qū)工作者既是社區(qū)人，又是單位人。綜上，“行政+自治”是當下中國城市社區(qū)居委會的基本模式，其設(shè)立和整個發(fā)展過程都貫穿著國家意志和權(quán)力依附性的結(jié)構(gòu)。

（三）國家－社會框架

社區(qū)工作者的身份也是中國近代以來國家與社會關(guān)系不斷演變的一種投射。在國家－社會理論范式中，國家與社會常被看作一種二元對立的關(guān)系，有學(xué)者建議“從自下而上的角度，營建健康的中國市民社會，形成一種良性的互動關(guān)系，最終達成中國的現(xiàn)代化”（鄧正來，2008：4）。但也有學(xué)者對西方理論和中國現(xiàn)實的契合性提出質(zhì)疑，認為由于中國的國家與社會一直沒有明顯的分化，法團主義等國家－社會的概念框架不適用于中國，并提出需要對外來概念進行再造（陳家建，2010）；還有人在考察中國農(nóng)村的基礎(chǔ)上反對從國家－社會的角度對中國進行研究（卜正民、傅堯樂，2014：155）。

本土經(jīng)驗的探索一定程度上填補了西方理論的不足，研究者們提出了被認為更符合中國實際的理論路徑，如以分類控制為基礎(chǔ)的“行政吸納社會”（康曉光、韓恒，2005）和“行政吸納服務(wù)”（唐文玉，2010）、“行政吸納市場”（王蒙、李雪萍，2015）等解釋框架；也有人認為中國國家主導(dǎo)的市民社會是出于實用的結(jié)合（卜正民、傅堯樂，2014：53），可通過“逆向替代”以及嵌入性治理解釋社區(qū)內(nèi)社會工作組織的身份變化（楊寶、楊曉云，2019）。這實際上都延續(xù)了“強國家－弱社會”的邏輯。

在爭論國家－社會的西方范式和本土經(jīng)驗的同時，有部分學(xué)者更傾向于從“實用”角度出發(fā)來探討以良性互動為特征的社會治理路徑，例如要在國家與社會互動中發(fā)揮政黨的連接作用（景躍進，2019）；以“雙向賦權(quán)”促進國家和社會的共同發(fā)展，提高黨和政府的治理能力（紀鶯鶯，2017）等等。韋克難等人（2019）在用這一角度審視中國的國家和社會的關(guān)系時提出“共治”的概念。

國家－社會框架為社區(qū)工作者身份問題的研究提供了社會結(jié)構(gòu)的背景知識。理論、政策以及實踐中從管理到治理的轉(zhuǎn)變讓國家－社會框架的關(guān)注點從對立轉(zhuǎn)向合作，治理理論的發(fā)展體現(xiàn)了對國家－社會良性互動的展望。研究者嘗試用這些理論解釋社區(qū)問題，如社區(qū)范圍內(nèi)的協(xié)同治理（燕繼榮，2013）、培育社會力量發(fā)揮社會治理的功能（郁建興、關(guān)爽，2014）、強調(diào)國家與社會在基層社區(qū)互動（何海兵，2006）的方式等。倘若治理體系將社區(qū)包含在政府科層系統(tǒng)之內(nèi)，那么在社區(qū)層面國家與社會的互動將趨于“粘連”（桂勇，2007）——如果國家與社會的邊界不清，合作互動只是傳統(tǒng)強國家模式的延續(xù)，治理技術(shù)越進步，社會力量越發(fā)展，國家就越可以通過社會力量貫徹自身意志。另一方面，宏觀理論需要落實到具體的研究對象，“因為中國太復(fù)雜、也太大了，任何一種理論模型都可以在這里找到支持自己的經(jīng)驗資料，只要其信奉者真誠地去尋找而且敢于忽視相反的事實”（康曉光、韓恒，2005）。就社區(qū)工作者的研究而言，宏觀理論難以觸及社區(qū)內(nèi)的具體表現(xiàn)形式并提供更有說服力的理論解釋。

二、一個更有效的解釋框架：新傳統(tǒng)式的制度性依附

（一）新傳統(tǒng)主義與后單位社區(qū)

20世紀90年代，華爾德（Andrew G.Walder）提出分析國家與社會關(guān)系的新傳統(tǒng)主義理論。其總結(jié)了中國單位制下國有工廠中人們的行為模式與制度的關(guān)系，以社會網(wǎng)絡(luò)（social network）作為分析中國社會的結(jié)構(gòu)性概念，認為工人對工廠和領(lǐng)導(dǎo)有強烈的“經(jīng)濟－政治”依附性，同時充斥著私人的上下級互惠關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)和工人們利用這種關(guān)系和制度尋求自身利益的最大化。然而此后不久，中國國情隨著改革開放的深入而變化多樣，許多學(xué)者質(zhì)疑其解釋力，華爾德本人也一度認為這種解釋框架可能不再適應(yīng)中國社會（汪和建，2006）。

但筆者以為，新傳統(tǒng)主義對當代中國社區(qū)仍有解釋力。其一，華爾德認為政府創(chuàng)造了一種非嚴格意義上市場化的特殊勞工關(guān)系（華爾德，1996：1），這與社區(qū)工作者的處境基本一致；其二，雖然華爾德將新傳統(tǒng)主義用于分析工業(yè)組織中的權(quán)力結(jié)構(gòu)（華爾德，1996：11），但當代社區(qū)仍具備過去工業(yè)組織的單位制特點。當代社區(qū)工作者和基層政府之間關(guān)系的核心要素，形塑了二者之間互動的過程與結(jié)果，定格了二者之間的關(guān)系類型和性質(zhì)，也將指引社區(qū)工作者的行動取向、實現(xiàn)其實踐意義。

在后單位時代的語境中，“后”是茫然無措的代號，既為它命名，同時又加以否定（貝克，2018：1），“紐帶”主體的變化使單位制的影響逐漸減小但未完全消失（何艷玲：2007）。人在單位制中通過單位依附于國家，“單位”代表著行政主導(dǎo)的制度依附延續(xù)。在后單位時代，單位政治中的公共政治場所（張靜，1998：184）轉(zhuǎn)移到社區(qū)，其既是國家與個人間的“紐帶”，又是自治的載體。市場經(jīng)濟使大部分居民脫離了與單位的直接聯(lián)系，但社區(qū)工作者仍需通過社區(qū)依附于政府以獲得合法性和收益，其身份模糊以單位式的行政主導(dǎo)與人身依附為背景，個體既想突破又受其束縛，這生動地刻畫了“后單位時代”的社區(qū)工作者的身份特征。盡管中國的政策和管理模式有較大的變化，但其核心的制度性特征延續(xù)了下來。事實證明，社區(qū)工作者的身份與境遇受到單位制普及、替代和延續(xù)的深刻影響。

同時，新傳統(tǒng)主義能夠提供一個中觀的“關(guān)系互構(gòu)”機制（侯利文，2018），通過中觀層面的制度分析來解釋社區(qū)工作者的身份問題，連接宏觀理論和微觀事實，描述國家在社區(qū)內(nèi)的制度化表現(xiàn)，以此加強國家與社會關(guān)系理論在微觀層面的解釋力。圖1為本文運用該解釋框架的示意圖。

圖1 新傳統(tǒng)式的制度性依附解釋框架

（二）社區(qū)工作者的制度性依附

華爾德認為工業(yè)單位的垂直權(quán)力結(jié)構(gòu)中存在制度性依附，即工人在經(jīng)濟、政治以及個人關(guān)系上依附于工廠和領(lǐng)導(dǎo)（華爾德，1996：14）。本文把社區(qū)中經(jīng)濟－社會、政治結(jié)構(gòu)以及人際關(guān)系看作變量，以此衡量社區(qū)工作者對政府的依附程度。

經(jīng)濟－社會依附。華爾德認為工人們通過企業(yè)來滿足需求的部分越大，外部選擇機會越少，他們的依附性就越大（華爾德，1996：17）。單位滿足工人需求的比例越高則依附性越高（如工資、福利等）；相反，在單位以外能滿足職工需求的外部機會越多（如其他就業(yè)機會等），職工對單位的依附程度就越低。在非完全市場意義上的雇傭關(guān)系中，工人獲得經(jīng)濟收入的同時還可以得到社會身份。通過考察社區(qū)工作者在經(jīng)濟上對基層政府的依附程度，可以明晰基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)形式和對社區(qū)工作者身份的影響。

政治依附。在這一方面華爾德對“工人群體是否能組織集體行動來反抗領(lǐng)導(dǎo)，以及領(lǐng)導(dǎo)是否能采用制度性的手段鎮(zhèn)壓來判斷依附程度”（華爾德，1996：19）的相關(guān)研究可以作為參考。但社區(qū)與工廠不同，工廠是經(jīng)濟單位，主要目的是完成經(jīng)濟指標，其政治目標處于從屬地位，居委會是自治組織，在制度內(nèi)組織集體行動的可能性大大降低。因此強調(diào)對立與博弈的新傳統(tǒng)主義與社區(qū)工作者的現(xiàn)實情況有出入，引證分析時需要修正，即從社區(qū)工作者合法性來源的角度分析社區(qū)工作者對政府的依賴程度，合法性受政府影響越大依附性越高，反之越低。合法性是社區(qū)工作者開展工作的基礎(chǔ)，從法理上看其合法性來源于居民選舉，但在實際中，科層制的行政驅(qū)動使其合法性的賦予以政府支持為前提。

人際關(guān)系依附。華爾德認為工人對于領(lǐng)導(dǎo)的人際依附程度取決于組織科層制度的完善程度（華爾德，1996：23）。組織的科層制度越完善，工人對領(lǐng)導(dǎo)的依附程度越低；反之，如果組織中的權(quán)力由于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的影響而被個人化，那么工人對領(lǐng)導(dǎo)依附程度就會提高。但是，在社區(qū)中，黨組織和科層制都增強了社區(qū)工作者對領(lǐng)導(dǎo)的人際依附性。其一，社區(qū)居委會歷史性的依附和黨組織的強化使社區(qū)工作者與政府關(guān)系密切，街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)黨委，街道領(lǐng)導(dǎo)對社區(qū)工作者有相當大的影響力。其二，政府系列政令施行賦予了街道領(lǐng)導(dǎo)對社區(qū)工作者的實質(zhì)管理權(quán)，而社區(qū)工作者缺少類似工廠工會或職工代表大會的群體利益表達機制，因而完善的科層化制度反倒加強了社區(qū)工作者對街道領(lǐng)導(dǎo)的依附。

新傳統(tǒng)主義提供了一種以制度性依附為核心的權(quán)力結(jié)構(gòu)分析框架，而在“行政+自治”的工作模式下，社區(qū)工作者在“依附與獨立”之間搖擺，這種制度性依附可以呈現(xiàn)基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)，并進一步解釋社區(qū)工作者身份的不確定性。下文將通過一個勞動糾紛案例來闡釋這一理論路徑，在揭示社區(qū)工作者身份困境的同時，描述和分析社區(qū)工作者制度性依附和社區(qū)基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以及這種結(jié)構(gòu)如何反過來影響社區(qū)工作者的行為邏輯、街道與居委會的互動關(guān)系，并再一次強化社區(qū)工作的身份困局。

三、案例分析

（一）案例概況

J街道位于X區(qū)的中心地帶，常住人口7萬余人，人口流動頻繁，基層治理壓力大，轄區(qū)內(nèi)有10個社區(qū)居委會，160余名社區(qū)工作者。2018年初，其中一位社區(qū)工作者黃某，歷時2年余，窮盡所有法律救濟方式之后雖然和街道達成和解，但她和街道之間的勞動關(guān)系始終沒有得到確認。

圍繞此案例，本研究團隊對黃某所在的社區(qū)、街道和區(qū)進行了社會調(diào)查，主要對社區(qū)居民、社區(qū)工作人員和街道主管部門工作人員進行訪談，收集了與社區(qū)工作人員任免、管理、考核和獎懲等相關(guān)制度有關(guān)的規(guī)范性文件。

黃某系J街道社區(qū)工作者，她于20世紀90年代進入社區(qū)工作，曾任居委會委員、副主任和主任。2016年，黃某達到退休年齡，但以自身無過錯為由拒絕退休，街道遂禁止其繼續(xù)上班并停止為其發(fā)放補貼、繳納社保。黃某以要求街道為其補繳醫(yī)保被拒為由向X區(qū)勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁，仲裁決定不支持黃某訴求。

2017年黃某不服仲裁結(jié)果，向法院提起訴訟，要求街道為其辦理退休手續(xù)，后被駁回。黃某提供《X區(qū)社區(qū)專職工作者聘用合同書》等資料，希望證明存在勞動關(guān)系。法院認為原、被告就辦理退休手續(xù)發(fā)生爭議，并非純粹的勞動爭議，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍；社區(qū)工作者身份特殊，不適用《中華人民共和國勞動法》；勞動者認定須有從屬性，根據(jù)《中華人民共和國居委會組織法》街道和社區(qū)之間的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，并非上下級隸屬關(guān)系，因此黃某與街道之間無勞動關(guān)系。黃某不服，認為一審法院適用法律錯誤，遂向中級人民法院上訴，要求根據(jù)《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》判決，后被二審法院再次駁回，其理由同樣基于黃某與街道之間并無勞動關(guān)系。同年，黃某向高級人民法院申請再審，被第三次駁回。高院同樣認為，黃某任職基礎(chǔ)為居民選舉而非勞動關(guān)系；街道對黃某的考核與獎勵屬于行政職權(quán)而非勞動關(guān)系中的管理；街道向黃某支付的款項系根據(jù)《居委會組織法》和相關(guān)部委聯(lián)合規(guī)定提供的生活補貼而非勞動關(guān)系中的勞動報酬。因此，黃某與街道間無勞動關(guān)系。

社區(qū)工作者無疑是用自己的勞動換取收益的人，但上述案例反映出社區(qū)工作者的身份在入職、考核、收入、獎懲、勞動保護等方面都存在不確定性，其結(jié)果是社區(qū)工作者與政府間確實沒有為法律認可的勞動關(guān)系，這兩者之間的法律關(guān)系還有待商榷（程立武，2014）。曾有學(xué)者指出應(yīng)該承認社區(qū)工作者和街道之間的勞動關(guān)系（彭瑤，2017），但現(xiàn)實中無法認定勞動關(guān)系使社區(qū)工作者的勞動權(quán)益難以得到法律保障。當前，社區(qū)工作者隊伍頗為壯觀，民政部《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》雖未設(shè)社區(qū)工作者一項，但統(tǒng)計了居委會10.5萬個，居委會成員57.9萬人。黃某的情況可能在任何一個社區(qū)工作者身上出現(xiàn)，勞動法和居委會組織法之間的制度性張力不可避免地模糊了基層社區(qū)工作者的勞動者身份。與此同時，基層權(quán)力結(jié)構(gòu)約束社區(qū)工作者尋求權(quán)利保護的行為，對政府的制度性依附更加深了社區(qū)工作者的身份不確定性。

（二）制度性依附理論的闡釋

1.經(jīng)濟－社會的依附

成員對組織的依附程度取決于組織滿足成員需求的程度和外部選擇的機會。組織越能滿足成員的需求，外部選擇越少，成員的依附性就越高，反之越低。社區(qū)工作者對政府的經(jīng)濟依附在《居委會組織法》和相關(guān)工作考核的規(guī)章制度①《居委會組織法》第十七條規(guī)定居委會成員的生活補貼由政府劃撥，居委會辦公地點由政府統(tǒng)籌解決。政府每月向社區(qū)工作者提供生活補貼和社保滿足了社區(qū)工作者的基本生活需要。中集中體現(xiàn)。將這種依附進一步強化的是社區(qū)工作者的“專職”化。最初的社區(qū)工作者主要是居民選舉的居委會成員，他們大多有正式工作或?qū)偻诵萑藛T，政府提供的生活補貼只是他們收入的一部分。隨著社區(qū)工作者的專職化，政府提供的生活補貼逐漸成為社區(qū)工作者收入的主要甚至唯一來源，社區(qū)工作者對政府的經(jīng)濟－社會依附大大增強。黃某一案中，法院就強調(diào)政府支付給生活補貼是依《居委會組織法》而為，因此不屬于勞動法調(diào)解的范圍。

除了生活補貼以外，街道通過高度制度化的方式影響社區(qū)工作者的績效收入。社區(qū)工作者的生活補貼普遍不高，以J街道為例，調(diào)查顯示160多名社區(qū)工作者中絕大部分2019年月收入不足4000元，多數(shù)在2000元到3500元之間。根據(jù)該地所在市統(tǒng)計局的信息，2018年該市城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年每月平均工資6813.67元；私營單位就業(yè)人員年每月平均工資4379.83元，均高于社區(qū)工作者的收入。X區(qū)系生活成本較高的主城區(qū)，相較其他地區(qū)，每月的收入則顯得更少。

在收入不高的情況下，街道對社區(qū)工作者的績效考核結(jié)果就有更加顯著的影響。X區(qū)區(qū)委組織部、民政局曾先后出臺社區(qū)工作者的考核規(guī)章制度，相應(yīng)部門單位據(jù)此對社區(qū)進行考核。如街道每季度會對社區(qū)進行評級，每級之間的績效獎勵相差幾百元?？冃Э己颂峁M足其經(jīng)濟需求的正向激勵，進而強化社區(qū)工作者對政府的經(jīng)濟依附。

既然收入水平有限，那么社區(qū)工作者似乎可另謀高就跳出去。但現(xiàn)實中，大部分社區(qū)工作者受限于年齡、學(xué)歷、家庭等因素無法或不愿從事其他工作，因此真實可靠的外部選擇機會很少。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)相當比例的女性社區(qū)工作者入職的動機是離家近，照顧子女方便，因此難有更好的外部選擇。年輕的社區(qū)工作者更為看重參加公務(wù)員考試優(yōu)先錄取的資格，但以此渠道晉升的概率很小，J街道2019年160多名社區(qū)工作者中僅有2名通過了公務(wù)員考試。

新傳統(tǒng)主義式的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，成員與組織的關(guān)系不是純粹市場意義上的勞動關(guān)系，成員受雇于組織的同時也獲得了社會身份（華爾德，1996：17）。社區(qū)工作者難以在市場中獲得滿意的職位，也難以割舍眼下的工作，雖然收入不高但相對穩(wěn)定。經(jīng)濟需求的部分滿足和外部選擇的窄化共同造就了社區(qū)工作者的制度性經(jīng)濟依附。

2.政治上的依附

華爾德從工人是否有集體性、組織性抗爭和領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)對來衡量依附程度，就此而言，社區(qū)工作者完全依附于街道。從社會組織角度觀察的結(jié)果顯示，居委會中重要的位置基本上都是由黨員擔任，在X區(qū)，社區(qū)主任、書記一肩挑，確保了街道黨工委對社區(qū)工作者的強力領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)了“工作單位的政治組織化”（華爾德，1996：20）。J街道的某次人事調(diào)動中，A居委會主任因故離職，街道即調(diào)B居委會主任接任，以C居委會一副主任接任B居委會主任職位。被調(diào)動者均為黨員，即通過黨內(nèi)調(diào)動實現(xiàn)居委會間的職位調(diào)動。

黨組織塑造了街道與社區(qū)之間的上下級垂直關(guān)系，弱化了社區(qū)之間、社區(qū)工作者之間的橫向關(guān)系，使其難有集體行動的空間。社區(qū)工作者沒有工會之類的利益訴求組織，因此不具備集體行動的組織資源。同時，社區(qū)工作者的政治忠誠可以為職業(yè)生涯帶來聲望與利益（華爾德，1995），對其而言，向組織表忠心比抗爭性的群體行動更可能維護利益。上述案例中用盡法律途徑未能成功的黃某最終通過與街道協(xié)商，訴求得到了部分滿足。不過社區(qū)工作者和政府的關(guān)系不同于工人與工廠的關(guān)系，要解釋社區(qū)工作者對政府真正的政治依附需追溯其合法性構(gòu)成。

居委會是帶有鮮明政治色彩的群眾自治組織，其開展活動需要合法性的支撐，也就意味著社區(qū)工作者需獲得群眾的認可、支持與配合。但是，社區(qū)工作內(nèi)容與政府職能高度一致，社區(qū)在某種程度上被吸納到行政體系中。調(diào)查顯示，不少居民認為社區(qū)工作者是公務(wù)員，居委會是政府機構(gòu)。為了社區(qū)治理的有序開展，政府為社區(qū)工作者的合法性提供必要支持。在政府主導(dǎo)和自治疲軟的共同作用下，居民對社區(qū)工作者的信任更多源于其政府工作人員的身份而非源于對其提供服務(wù)的自治組織成員的身份認同。但同時，由于社區(qū)服務(wù)的特殊性，社區(qū)工作者若得不到居民的認可而僅僅受政府指派必然寸步難行。因此，社區(qū)工作者實際上受到雙重影響，但最初的和持續(xù)的合法性支持主要是政府，這塑造了他們對政府的政治依附。

3.人際關(guān)系的依附

新傳統(tǒng)主義中，“新”主要指科層化、照章辦事和非個人化等特征，“傳統(tǒng)”則代表任人唯親、搞關(guān)系和暗箱操作等特征（華爾德，1996：11）。新傳統(tǒng)式的權(quán)力結(jié)構(gòu)下領(lǐng)導(dǎo)掌握的制度性權(quán)力呈現(xiàn)出個人化的特征，這導(dǎo)致工人依附領(lǐng)導(dǎo)（華爾德，1996：24）。基于個人化的權(quán)力對工人們的利益至關(guān)重要，工人們必須與領(lǐng)導(dǎo)保持良好關(guān)系。社區(qū)工作者所處的社區(qū)中也有制度和個人兩個層面，但社區(qū)工作者的處境是兩類的疊加。從新中國成立之初到改革開放，中央不斷探索創(chuàng)新基層管理模式，居委會組織條例和居委會組織法都體現(xiàn)了基層管理的制度化。21世紀以來，社區(qū)建設(shè)受到民政部的高度重視，居委會的行政化，同時也代表著社區(qū)工作者工作環(huán)境的正規(guī)化、制度化，各地也多有出臺相關(guān)文件指導(dǎo)基層發(fā)展，基層政府則會制定管理社區(qū)工作者的規(guī)章和細則，通過科層系統(tǒng)向下傳遞。但制度化的過程呈現(xiàn)了“傳統(tǒng)”的色彩，制度性權(quán)力有個人化的傾向。在調(diào)查中，年齡較長的社區(qū)工作者普遍反映，20世紀90年代，有很多下崗職工主要通過熟人介紹成為社區(qū)工作者，而非像現(xiàn)在通過統(tǒng)一考試進入。X區(qū)民政局在2019年的一份文件中禁止私自安排未經(jīng)過考試的人員擔任社區(qū)工作者，這也能印證曾有這種情況的存在。同時，街道往往在社區(qū)工作者招錄環(huán)節(jié)中有話語權(quán)，社區(qū)工作者進入街道后派往哪個社區(qū)，擔任什么職位均由街道提出方案，過程中沒有具體的實施規(guī)則且少有監(jiān)督，具有相當?shù)膫€人色彩。

與街道領(lǐng)導(dǎo)間的人際關(guān)系對社區(qū)工作者的職業(yè)生涯影響重大。本研究案例中對比黃某和一起工作且同齡的社區(qū)工作者最終的工作安排，能說明人際關(guān)系對社區(qū)工作者的影響——X區(qū)民政局規(guī)定，特別優(yōu)秀的社區(qū)工作者到了退休年齡后經(jīng)街道研究同意可以留任，結(jié)果是黃某沒有得到留任機會，她被要求退休而對方留任。但需要強調(diào)的是，社區(qū)工作者對人際關(guān)系的依附一定基于正式制度。就某種程度而言，權(quán)力的運行達成了制度與個體的合謀，社區(qū)工作者如果想獲得更大的利益，必須受到與街道領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的約束，故而客觀上表現(xiàn)出社區(qū)工作者對街道領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系的依附。

綜上所述，社區(qū)工作者在經(jīng)濟－社會、政治、人際關(guān)系三方面制度性地依附政府。基于制度性依賴，相較于作為居民利益的代表，他們更傾向于重視對政府的義務(wù)和責任。相同的目標不意味技術(shù)上和群體間的完全協(xié)調(diào)，迫于對政府的依附，社區(qū)工作者在對政府和居民的雙重義務(wù)中疲于奔命，進而加重了身份的不確定性。黃某的案例中，J街道向X區(qū)法院發(fā)的函表達了對社區(qū)工作者在這種制度性依附下身份困境的“同情”，函的大意為：大家都不愿意看到出現(xiàn)勞動糾紛，但現(xiàn)行制度下的沖突不易化解，只有頂層設(shè)計的改變才能真正解決基層的無奈。

四、結(jié)論

社區(qū)工作者當前面臨的尷尬局面有其歷史根源，也是國家基層政權(quán)建設(shè)和中國特有的國家－社會關(guān)系下，基層權(quán)力網(wǎng)絡(luò)和個體互動的結(jié)果，本研究用修正后的新傳統(tǒng)主義式制度性依附理論解釋了這一互動機制。在歷史傳統(tǒng)和國家與社會關(guān)系的基礎(chǔ)上，探討新傳統(tǒng)主義式的權(quán)力結(jié)構(gòu)有助于考察后單位時代中國家與社會關(guān)系在社區(qū)中的表現(xiàn)與影響。

基層群眾自治與基層黨建的相互促進、共同發(fā)展，應(yīng)是21世紀中國民主政治建設(shè)的一個基本景觀（林尚立，1999）。就目前而言，各地創(chuàng)新實踐雖層出不窮，但能否突破社區(qū)內(nèi)不均衡的“行政+自治”傳統(tǒng)還是未知數(shù)。法理上街道僅應(yīng)指導(dǎo)社區(qū)工作，但在新傳統(tǒng)式的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，街道通過結(jié)合黨政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)保障了治理效果。良好的國家與社會關(guān)系應(yīng)該是互動合作的，而這種互動合作要以完善發(fā)達的社會力量為基礎(chǔ)（郁建興、關(guān)爽，2014）。在構(gòu)建共建共治共享的治理格局中，社區(qū)治理重在多主體互動協(xié)作，沒有堅實自治基礎(chǔ)的治理只能是政府管理手段的技術(shù)化和居委會、社區(qū)工作者的進一步工具化。目前，各地也在探索新的路徑解決社區(qū)工作者的身份問題，比如通過督促社會工作者職業(yè)培訓(xùn)和專業(yè)資格證考試落實相關(guān)政策、保障措施以吸引和激勵社區(qū)工作者等，但仍然面臨大量遺留問題。為解決這一結(jié)構(gòu)性問題，需要以系統(tǒng)思維探索確定職責的制度設(shè)置。