申燦 劉建軍

摘 要：全國一盤棋提出、形成于社會主義建設時期，發(fā)展于改革時期，在新時代被概括為中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。全國一盤棋有黨中央的集中統一領導、整體與部分、系統思維、堅持民主集中制和動態(tài)平衡等基本特征。堅持和完善全國一盤棋要正確處理其與地方能動性、地方積極性、社會力量有序參與和科學決策的關系。全國一盤棋是我們應對風險挑戰(zhàn)的制度性保障，是將黨的制度嵌入國家制度的成功范例，體現了社會主義制度和治理體系的優(yōu)越性。

關鍵詞：全國一盤棋;歷史演進;基本特征;完善路徑

中圖分類號：D62???? 文獻標識碼：A???? 文章編號：2096-5729（2021）04-0019-08

收稿日期： 2020-12-14

基金項目： 河北省社會科學基金項目“習近平新時代中國特色社會主義思想歷史方法論研究”（HB18DD007）;河北省社會科學基金項目“河北紅色資源在干部教育培訓中的開發(fā)與運用研究”（HB19MK011）

作者簡介： 申燦，中共河北省委黨校（河北行政學院）中共黨史教研部講師，主要研究方向為中共黨史、西柏坡經驗與西柏坡精神等;劉建軍，中共河北省委黨校（河北行政學院）中共黨史教研部副主任、教授、博士，河北經貿大學碩士生導師，主要研究方向為中共黨史、紅色文化等。

全國一盤棋是中國共產黨治國理政的重要方式，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨的十九屆四中全會總結了中國特色社會主義制度和國家治理體系的13個顯著優(yōu)勢，堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事是其中一項重要的制度優(yōu)勢。新中國成立70多年來取得的輝煌成就尤其是成功應對各種風險挑戰(zhàn)，充分證明了堅持全國一盤棋，集中力量辦大事的制度優(yōu)越性。新時代面臨著“兩個大局”，在前進征程上必須始終堅持全國一盤棋，進一步完善和擴大這一制度優(yōu)勢，發(fā)揮全國一盤棋的制度效能。

一、全國一盤棋的歷史軌跡

（一）全國一盤棋的提出

社會主義基本制度確立后，為盡快改變中國貧窮落后的面貌，中共中央在1958年黨的八大二次會議上制定了鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義的總路線。為調動全黨全國人民建設社會主義的積極性，毛澤東在1958年的春節(jié)團拜會上指出，“中央集權太多了，是束縛生產力的。這就是上層建筑和經濟基礎的關系問題。我是歷來主張‘虛君共和的，中央要辦一些事，但是不要辦多了，大批的事放在省、市去辦，他們比我們辦得好，要相信他們”。[1]（P559）

毛澤東反思中央高度集權式的經濟管理體制弊端，提出“虛君共和”主張，是從1956年開始的。經過幾年建設，中共中央和毛澤東開始認識到蘇聯中央高度集權的管理體制帶來的弊端。下放中央權力，擴大地方自主權是毛澤東試圖突破蘇聯高度集權管理體制，嘗試激發(fā)中央和地方兩個積極性的探索。

在1956年《論十大關系》一文中，毛澤東提出，過分集中是不利的，不利于調動一切力量來達到建設強大國家的目的，“應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情……有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有”。[2]（P31）《論十大關系》講話發(fā)表后幾天，毛澤東在4月28日中央政治局擴大會議的總結講話中再次強調：“現在我們講，過分集中是不利的，不利于調動一切力量來達到建設強大國家的目的?！盵2]（P56）由此可以看出，毛澤東此時提出下放中央權力、擴大地方自主權，既是為了調動地方積極性，更是為了突破蘇聯高度集權的管理模式，嘗試探索一種能夠調動中央和地方雙重積極性的制度。

在毛澤東上述思想的推動下，中共中央和國務院在1958年相繼頒布了《關于工業(yè)企業(yè)下放的幾項規(guī)定》《關于企業(yè)、事業(yè)單位和技術力量下放的規(guī)定》兩個文件。在這兩個文件的指導下，中央各部直接管理的1165個企事業(yè)單位中有885個單位下放到地方，下放比例高達76%，并要求在6月15日前完成，由此可見中央下放權力的力度和決心之大。但在實際執(zhí)行中，由于權力下放過多過快，導致在企業(yè)管理和資源調配上出現混亂。同時，隨著“大躍進”的狂飆猛進，各地爭相大上建設項目，重復低水平的建設造成大量資源浪費，“導致計劃失控，工業(yè)生產秩序混亂”。[1]（P827）為解決這一問題，毛澤東在1958年12月12日主持召開的中共中央政治局常委和各協作區(qū)主任會議上提出：“全國一盤棋與地方積極性相結合，有矛盾，按全國一盤棋原則去解決。”[3]（P641）正如陳云后來所指出：“一九五八年六月，將大批企業(yè)下放，不久發(fā)現有問題，又強調全國一盤棋?！盵4]（P98）

在毛澤東看來，提出全國一盤棋并不是為了把權力全部集中在中央，全國一盤棋并不排斥地方積極性，地方也不是絲毫沒有自主權。全國一盤棋與地方積極性是相互促進、相互提升、相輔相成的共生關系，只有當地方和中央產生矛盾時，地方才要服從中央的安排部署。但由于當時各地工業(yè)生產秩序混亂打亂了中央的計劃，影響了全國經濟建設大局，全國一盤棋在1959年后的實際執(zhí)行中更多強調了對中央集中統一領導的貫徹。

（二）全國一盤棋的初步貫徹實施

毛澤東提出全國一盤棋后，迅速得到全黨的貫徹和執(zhí)行。1959年1月21日，黃克誠在軍事會議上指出：“毛主席在六中全會上號召要‘全國一盤棋，工業(yè)、基本建設、商業(yè)各方面都要一盤棋，不能各自為政?！盵5]（P724）鄧小平在出席中共中央召開的省、市、自治區(qū)黨委第一書記會議上談到1959年國民經濟計劃時也指出：“一切問題的關鍵是要貫徹一盤棋的方針?！盵6]（P8）這就將全國一盤棋原則置于經濟建設的核心地位，突出強調中央的集中統一。2月16日，中共上海市委書記柯慶施在《紅旗》雜志上發(fā)表題為《論“全國一盤棋”》的署名文章。2月24日，《人民日報》也刊發(fā)社論《全國一盤棋》，對全國一盤棋進行了詳細論述和闡釋。當時主管經濟的陳云在多個場合都強調了堅持全國一盤棋的重要性，將全國一盤棋作為生產建設的根本指導原則，要求各地區(qū)和各部門堅決貫徹中央的集中統一領導。

1960年11月14日，周恩來在召集中央文教部門負責人制訂1961年文教工作計劃問題時指出：“搞計劃必須全國一盤棋，這點應切實貫徹到每一個領導同志，應該總結經驗，改進工作，搞好明年的計劃?！盵7]（P368）這次講話將全國一盤棋從經濟建設引入文化領域，逐漸成為處理中央和地方、集中和分散矛盾的指導思想。

全國一盤棋在經濟建設領域的貫徹執(zhí)行，扭轉了之前混亂的局面，重新將權力集中在中央。雖然中央和毛澤東反復強調全國一盤棋與地方積極性相結合，但后來在實際中并沒有能很好處理集中與分散的矛盾關系，使得經濟社會發(fā)展不時呈現出“一收就緊一放就松”的不良循環(huán)。

（三）全國一盤棋在改革開放時期的發(fā)展

1978年黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的新時期。汲取建設時期的經驗和教訓，中國共產黨對全國一盤棋的認識和理解逐漸深入。一是提出全國一盤棋是社會主義優(yōu)越性的體現。鄧小平在1982年同國家計委負責人談話時就指出：“社會主義同資本主義比較，它的優(yōu)越性就在于能做到全國一盤棋，集中力量，保證重點?！盵8]（P422）鄧小平將全國一盤棋作為社會主義的優(yōu)越性提出來，充分表明全國一盤棋不是政策性和策略性的方針，而是一項體現社會主義優(yōu)越性的重要制度安排，是社會主義制度的一種優(yōu)勢?！吧鐣髁x制度優(yōu)越性的一個重要方面，就是能夠組織起來，集中力量，有計劃地高效率地進行大規(guī)模建設?！盵9]（P657）二是強調正確處理全國一盤棋與地方積極性的關系。提出“必須堅持大計劃、小自由，大集中、小分散，擺正全國一盤棋和發(fā)揮地方積極性的關系”。[10]（P1194）計劃與自由、集中與分散相輔相成，缺一不可，共同構成推動經濟社會發(fā)展的重要力量。三是更加注重全國一盤棋內部的協調聯動，既強調中央對地方的集中統一領導，又重視中央與地方、地方與地方之間的協同發(fā)展，提出區(qū)域之間要密切合作、加強配合。堅持黨中央集中統一領導是發(fā)揮黨中央總攬全局、協調各方領導核心作用的基礎，而堅持區(qū)域之間協調發(fā)展，則“是貫徹全國一盤棋思想的必然要求，是發(fā)揮各個區(qū)域優(yōu)勢、增強全國發(fā)展合力的現實需要”。[11]（P373）

（四）全國一盤棋成就“中國之治”

全國一盤棋作為社會主義國家獨特的優(yōu)勢，逐漸成為推動國家經濟社會平穩(wěn)快速發(fā)展的重要力量。尤其是在面對重大風險挑戰(zhàn)時，全國一盤棋成為我們國家成功解決各種難題的重要制度保障。黨的十八大以來，面對深刻復雜的國內外形勢，中央提出全黨要“牢固樹立全國一盤棋思想，以貫徹黨中央決策部署為前提，確保黨中央確定的目標任務和戰(zhàn)略部署順利實現”。[12]新中國成立70多年取得的輝煌成就證明了“我國社會主義政治制度優(yōu)越性的一個突出特點是黨總攬全局、協調各方的領導核心作用”，[13]（P96）是能在黨的領導下組織起來，集中力量辦大事解難題。黨的十九屆四中全會明確指出了中國特色社會主義制度和國家治理體系的13個顯著優(yōu)勢，明確回答了堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么的重大問題。堅持全國一盤棋，調動各方積極性，集中力量辦大事是中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，是鞏固和完善中國特色社會主義制度、推動國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是社會主義制度優(yōu)越性的體現。

二、全國一盤棋的基本特征

黨的十九屆四中全會指出：堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事是中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。深入理解全國一盤棋的基本特征是充分認識和把握這一顯著優(yōu)勢的應有之義，是堅定制度自信，推進國家治理體系和治理能力現代化的基本要求，也是進一步鞏固和完善這一制度優(yōu)勢的現實需要。

（一）黨中央的集中統一領導

中共中央和毛澤東提出全國一盤棋是為了解決當時存在的中央和地方、地方和地方之間的矛盾，特別是地方爭相建設打亂了中央的計劃，影響了整個國家經濟建設發(fā)展的規(guī)劃。1959年1月，鄧小平在中央召開的省、市、自治區(qū)黨委第一書記會議上談到完成1959年國民經濟計劃的基本方針時指出：一切問題的關鍵是要貫徹一盤棋的方針，“所謂一盤棋，就是全國要統一安排基建，全國統一安排主要產品的生產，統一安排原材料和兩個部類（一個生產，一個生活）的主要物資分配”。[6]（P8）統一的權力在中央，中央根據全局需要協調資源配置，各地要在中央的統一安排部署下進行建設。中共中央和毛澤東提出全國一盤棋的目的就是要求全國經濟建設由中央統一領導指揮，加強中央權威，反對分散主義和本位主義，地方不能各自為政，各干各的。因此，黨中央的集中統一領導是全國一盤棋的核心，也是其根本保證和最大優(yōu)勢。

全國一盤棋突出強調黨中央總攬全局、協調各方的領導核心作用。“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。”[13]（P96-97）黨中央總攬全局、協調各方，對整個國家大局和發(fā)展趨勢最有發(fā)言權。堅持全國一盤棋是充分發(fā)揮地方積極性和創(chuàng)造性的前提，“地方要充分發(fā)揮各自的積極性和創(chuàng)造性，因地制宜地做好工作，但必須維護和服從中央的統一領導”。[14]（P1059）中國特殊的國情決定了只有加強黨中央的集中統一領導，發(fā)揮中央協調各方的領導核心作用，才能避免出現各自為政的混亂局面，才能確保全國大局穩(wěn)定發(fā)展。

（二）整體與部分

全國一盤棋是哲學中整體與部分辯證統一關系的形象化表述。馬克思主義哲學認為整體是事物內部各要素相互聯系構成的有機統一體及其發(fā)展的過程;部分是組成事物有機統一體的各個方面、要素及發(fā)展全過程的某一階段。整體由部分組成，大于部分，居于主導地位。整體和部分不是對立關系，而是相互依存相互聯系的辯證統一關系。在全國治理體系的大棋局中，中央居于主導地位，統率全局，各地是全局的組成部分，要服從中央統一領導。全國一盤棋并不影響地方發(fā)揮積極性，不能把一盤棋和地方積極性對立起來，堅持全國一盤棋是為了更加合理優(yōu)化地發(fā)揮地方積極性。在保證全局計劃正常實施的前提下，地方可以充分發(fā)揮自己的能動性。正如毛澤東所說：“如果某項意見在局部的情形看來是可行的，而在全局的情形看來是不可行的，就應以局部服從全局。反之也是一樣，在局部的情形看來是不可行的，而在全局的情形看來是可行的，也應以局部服從全局?！盵15]（P525）堅持全國一盤棋要求我們在想事情、做決策、定計劃時要從整體著眼，從全局考慮，樹立大局意識和整體思維，在服從全局的基礎上充分發(fā)揮局部的積極性和能動性。

（三）系統思維

系統思維是傳統中國象棋的核心理念，某個棋子的布局不僅會影響其他棋子的安全，甚至會影響棋局最終的勝負?！耙恢簧鳚M盤皆輸”準確表達了棋局中各棋子相互聯系相互影響的關系。全國一盤棋形象表達了中央與地方、地方與地方間的這種相互聯系相互影響的有機整體關系。在國家治理體系大棋局中，既有中央與地方的垂直關系，也有地方與地方、部門與部門間的橫向關系?？v向與橫向關系決定了全國一盤棋不是簡單的各部分相加，而是由各種結構和功能通過各種聯系建立起來的有機整體。中央與地方、地方與地方相互聯系相互依存，協調聯動，共同構成全國一盤棋。貫徹全國一盤棋必須堅持系統思維，既要樹立大局意識和系統觀念，將本地區(qū)本部門的工作放到整個大局中去考慮;又要處理好共性和個性的關系，將黨中央的決策部署與本地區(qū)本部門具體實際有機結合。因為“盲目地表面上完全無異議的執(zhí)行上級指示，這不是真正的落實”，[16]（P111）難以真正發(fā)揮全國一盤棋的系統效能。

系統思維要求在貫徹中央決策部署時要“善于把中央精神同地方和部門實際結合起來，創(chuàng)造性開展工作”，[17]（P454）在全國一盤棋的治理體系中充分發(fā)揮各部分主動性和積極性。中央與地方、地方與地方要加強配合協作，打破中央與地方、地方與地方存在的中梗阻，發(fā)揮組織結構的內部優(yōu)勢，充分釋放全國一盤棋的系統效能，從而使整個國家治理體系呈現出整體大于部分之和的優(yōu)勢。

（四）堅持民主集中制

民主集中制是我們黨的根本組織原則和領導制度，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的重要標志。民主基礎上的集中和集中指導下的民主兩者互為條件、相輔相成、缺一不可。堅持民主集中制既可以激發(fā)全黨創(chuàng)造活力，又有利于統一全黨思想和行動，克服分散主義和個人主義。而全國一盤棋是黨內民主集中制在國家治理體系中的運用。強調中央在治理體系中的領導地位，各地必須服從中央統一安排，貫徹中央的決策部署，這是民主集中制中集中的體現。同時，全國一盤棋并不排斥地方積極性和能動性，在服從中央統一安排和貫徹中央決策部署的前提下，各地可根據自己實際情況充分發(fā)揮主動性和能動性，激發(fā)地方的創(chuàng)造活力。全國一盤棋既有民主又有集中，既堅持中央的統一領導，又充分尊重各地積極性，既有紀律又有自由，是中國共產黨民主集中制在治國理政中的體現和運用。

（五）動態(tài)平衡

央地關系是國家治理中一項十分重要的內容，央地制度是國家制度體系中重要的組成部分。能否正確處理央地關系，關乎國家統一、經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，關乎國家治理體系和治理能力現代化的實現。全國一盤棋是一項系統工程，各個組織結構之間始終處在運動的狀態(tài)，中央和地方的關系、地方和地方的關系不是固定不變的，而是始終處于一種動態(tài)平衡狀態(tài)。全國一盤棋始終是處在一種調適的狀態(tài)，不存在絕對平衡，也找不到絕對平衡的辦法。強調全國一盤棋，并不意味著地方就沒有了積極性，而是根據實際需求適度調整中央賦予地方自主權的界限。強調中央集中統一，雖然短期內地方喪失了部分自主權，但從長遠看，地方的自主權和機動性是不斷提高的。當全國經濟社會發(fā)展穩(wěn)定受到沖擊，全局受到影響，中央會適當強調集中統一;而當安定平穩(wěn)時期，中央則會適當給予地方更多自主權，充分釋放地方的積極性。因此，全國一盤棋與地方積極性始終處在一種動態(tài)平衡中，總體保持平衡，但在不同時期面對不同問題時會選擇收縮或放開。

三、堅持和完善全國一盤棋

要正確處理四種關系

制度發(fā)展要與經濟社會發(fā)展相適應，制度的完善處于一個動態(tài)發(fā)展過程。一方面，全國一盤棋提出和初步實踐于計劃經濟時期，在改革和社會主義市場經濟實踐中發(fā)展出新的現實形態(tài)，依然管用，依然有強大生命力，是源于我國社會主義建設實踐的內生性制度，必須毫不動搖地堅持。另一方面，即使作為顯著優(yōu)勢的制度，也要隨著各種新的治理問題的產生而不斷發(fā)展變化，從而使顯著優(yōu)勢進一步擴大和鞏固。作為制度優(yōu)勢的全國一盤棋，只有不斷發(fā)展和完善，才能持續(xù)彰顯制度優(yōu)勢，真正實現國家治理體系和治理能力的現代化。

（一）正確處理堅持全國一盤棋與發(fā)揮地方能動性的關系

“中央與地方關系是指國家體制縱向上的權力與資源配置關系。”[18]（P185）堅持全國一盤棋強調局部服從全局，地方服從中央，中央在權力和資源配置上有絕對的權威。但需要清楚的是，全國一盤棋不是“一刀切”，強調全國一盤棋不是不要地方能動性。中央的重要作用在于把握大局、引領方向、協調各方，確保國家的發(fā)展道路和基本路線、基本方略的正確性;中央集中統籌的不是全部資源，而是涉及全國具有戰(zhàn)略性、全局性的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)。各地在服從中央集中統一安排部署的前提下，要結合自身實際，運用有限的權力和資源充分發(fā)揮主觀能動性。

正確處理堅持全國一盤棋與發(fā)揮地方能動性的關系，一方面需要中央能夠精準研判具有戰(zhàn)略性、全局性的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，明確集中權力的邊界和集中資源的領域，避免主次不分、眉毛胡子一把抓。中央“要告訴下面的同志哪些事必須統一，不能亂來?？傊梢院蛻斀y一的，必須統一，不可以和不應當統一的，不能強求統一”。[19]另一方面，全國一盤棋不是靜態(tài)的權力收縮和集中，而是在動態(tài)中不斷調整權力集中的邊界。地方要在服從中央集中統一領導的基礎上，拋棄等靠要思想，根據本地實際情況，科學制定本地區(qū)經濟社會發(fā)展政策。

（二）正確處理堅持全國一盤棋與發(fā)揮地方積極性的關系

調動兩個積極性是新中國成立以來，中國共產黨一直在探索解決央地矛盾的最優(yōu)目標。毛澤東指出：“我們在講地方的獨立性，講地方獨立自主的時候，要注意不要走向極端，偏到另一方面去了。當然，在現在地方缺少獨立性的時候，強調一下地方的獨立自主，是很有必要的?！盵2]（P56）理論上，中央和地方兩個積極性是解決央地矛盾最為理想的狀態(tài)，但在實際執(zhí)行中卻不易實現。陳云就曾經指出：“全國一盤棋與地方積極性，能否找到一個適當的辦法，做到兩全其美呢？這是一個沒有解決的問題，強調地方積極性就影響全國一盤棋，強調全國一盤棋又妨礙地方積極性?！盵20]（P303）

究其原因，在于中央和地方認識積極性的立足點不同。中央是從整個全國的大局和廣大人民的根本利益出發(fā)，對全局有利的集中即使有時會影響地方積極性，也在可接受范圍內，并且這種影響是短暫的。地方則容易站在本地區(qū)本部門利益的角度看問題，擔心中央的集中會在一定程度損害地方和部門利益。出發(fā)點和立足點不同，就很容易導致央地雙方在積極性上存在著認識偏差和行動歧異。

在社會主義制度下，中央和地方關系不應該也決不能是零和博弈性質的關系。只有處理好中央權威與地方積極性的關系，才能更好發(fā)揮全國一盤棋的制度優(yōu)勢。正確處理中央權威與地方積極性的關系，關鍵在于正確認識整體與部分、當前與長遠的辯證關系。既要用全國一盤棋的思想，統籌區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展，統籌經濟社會發(fā)展，又要給地方一定的權力和政策，鼓勵地方根據本地的特點，加快經濟社會發(fā)展步伐。整體居于主導地位統率部分，整體具有部分沒有的功能，當各部分以合理的形式組織起來時，整體就會優(yōu)于部分之和。全國一盤棋要求部分為了整體犧牲自己的部分利益，從而以一種最優(yōu)的形式組成整體。當整體以最優(yōu)形式呈現時，部分也會受到整體的帶動，收益也會遠大于損失。從長遠看，雖然對整體利益的強調短時間內讓地方積極性受到了一定影響，但整體上地方的自主權是不斷擴大的，即使中央在強調全國一盤棋時也始終注意保護地方的積極性，從而確保中央權威與地方積極性的關系保持一種動態(tài)的平衡。

全國一盤棋離不開地方積極性的發(fā)揮，但局部如果迷失方向，違背全局的要求，那么就不會有正確的積極性。所以，地方積極性的發(fā)揮，應該是貫徹中央精神與立足本地實際相結合，是對當地人民負責和對全國人民負責相統一。同時，強調中央的集中統一，維護中央的權威，決不是把應該賦予地方的權力收上來，而是要在合理劃分中央與地方職責和權限的基礎上，充分發(fā)揮兩個積極性。

（三）正確處理堅持全國一盤棋與社會力量有序參與的關系

正確處理堅持全國一盤棋與社會力量有序參與，是適應社會治理發(fā)展新趨勢的必然要求，也是進一步完善社會治理體系和推動國家治理體系和治理能力現代化的內在需要。近年來，隨著經濟社會的進步，各種社會組織和社會力量有了很大發(fā)展，在參與社會救援、慈善捐助、提供社會服務等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。多元主體參與社會治理成為未來社會治理發(fā)展的趨勢和特征。各種社會力量協同和公眾參與有助于進一步釋放社會活力，提升社會治理的科學性和有效性。同時，越來越多的社會問題需要協調大量人力物力資源，尤其當社會面臨重大風險挑戰(zhàn)時，更需要將整個社會力量納入國家治理的大棋局中。

堅持全國一盤棋，要求整個國家和社會的力量在中央的協調指導下進行運轉，各地要與中央保持一致，堅決貫徹執(zhí)行中央決策部署。一方面，中央要充分發(fā)揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，科學合理調動和部署各方力量。政府要積極引導、鼓勵和支持社會力量有序參與社會治理，制定相應法律法規(guī)，進一步規(guī)范社會力量參與社會治理。另一方面，社會力量和社會組織要遵從中央的集中統一領導，積極發(fā)揮社會能量，鞏固和壯大一盤棋的組織力量。只有堅持全國一盤棋，社會力量參與治理才能釋放出最大能量，才能真正發(fā)揮社會組織的效能。也只有將社會力量和社會組織納入治理體系中，才能實現組織動員的最大化，使全社會凝聚在中央的領導下如身使臂如臂使指，真正實現全國一盤棋。

（四）正確處理堅持全國一盤棋與科學決策的關系

堅持全國一盤棋，大量權力和資源集中在中央，各地區(qū)、各部門都要貫徹中央的決策部署。牽一發(fā)而動全身，決策失誤不僅會造成資源浪費，甚至會造成影響廣泛的重大事故。因此，堅持全國一盤棋的前提是中央的決策要科學，只有科學決策才能真正發(fā)揮全國一盤棋的制度優(yōu)勢。

科學決策是充分釋放全國一盤棋制度優(yōu)勢的前提和基礎，提升科學決策能力是堅持全國一盤棋的內在要求。做好科學決策，一要加強調查研究，促進科學決策。中國共產黨歷來重視調查研究。只有在中央每項重大決策的制定時都經過了深入實際的詳細調查研究，才能在決策時避免出現重大的失誤。二要做到民主決策。民主決策是人民當家作主的重要體現和必然要求，要充分利用現代信息技術，拓寬民眾參與途徑，創(chuàng)新參與形式，確保決策始終反映最廣大人民的意志，符合最廣大人民的利益。三要做到依法決策。依法決策是建設法治國家、法治政府的必然要求。中央在決策過程中要嚴格遵守法定權限，依法履行法定程序，確保決策程序與內容符合各項法律法規(guī)和各種規(guī)章規(guī)定。

四、深入把握堅持和完善

全國一盤棋的重大意義

新中國成立以來，我們始終堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事、難事，實現了中華民族從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。全國一盤棋之所以在中國社會成為可能，是因為它充分體現了對中國社會的歷史傳承，充分立足和適應了中國經濟社會發(fā)展水平。堅持全國一盤棋是社會主義國家應對各種風險挑戰(zhàn)的制度性保障，是中國特色社會主義制度和治理體系的顯著優(yōu)勢，是社會主義優(yōu)越性的具體體現。深入理解和把握全國一盤棋的重大意義，有利于我們堅定制度自信，進一步完善、鞏固和擴大制度優(yōu)勢。

（一）全國一盤棋是國家應對風險挑戰(zhàn)的制度性保障

“真正實現社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安，還是要靠制度，靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質干部隊伍?！盵21]制度之治是最可靠最穩(wěn)定的治理形式，是一個國家抵御風險挑戰(zhàn)、贏得主動的有力保障。在建設和改革的不同時期，中國共產黨依靠全國一盤棋將全社會凝聚在一起，團結起全國人民的力量，成功應對來自國內外的各種風險挑戰(zhàn)，創(chuàng)造了經濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的偉大奇跡。2020年面對突如其來的新冠肺炎疫情，中央堅持全國一盤棋，各地堅決服從黨中央的統一指揮、統一協調、統一調度，地方與中央、地方與地方協調聯動，實現了抗擊新冠肺炎疫情的決定性勝利，凸顯了中國特色社會主義強大的國家治理能力。當今世界正經歷百年未有之大變局，不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，我國發(fā)展不平衡不充分矛盾突出，各種重大突發(fā)性事件也時有發(fā)生。歷史和實踐證明，堅持全國一盤棋是成功應對各種風險挑戰(zhàn)的重要制度保障，是確保經濟社會始終平穩(wěn)快速發(fā)展的重要基礎。我們已經實現第一個百年奮斗目標、開啟了第二個百年奮斗目標的新征程。新征程上會遇到各種未知的風險和挑戰(zhàn)，只有堅持全國一盤棋，堅決維護黨中央的集中統一領導，充分調動各方面積極性，才能實現化危為機、轉危為機，實現中華民族的偉大復興。

（二）全國一盤棋是將黨的制度嵌入國家制度的成功范例

按照現代西方政治理論，基于國家-社會的分析框架，政黨制度不屬于國家制度體系而是屬于社會范疇，是議會制度中派生出來的主要發(fā)揮代表和表達功能的政治組織。近代以來，中國特殊的國情決定了我們是先有政黨后有現代國家，政黨是建立、治理現代國家的核心。中國共產黨創(chuàng)立了新中國，開創(chuàng)了中國特色社會主義，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。在當代中國，“國家治理體系是在黨的領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一套緊密相連、相互協調的國家制度”。[22]中國共產黨既是國家制度體系的領導核心，又是國家制度體系的重要組成部分，是貫穿于國家制度體系的骨架和枝干。黨的十九屆四中全會提出的我國國家制度和國家治理體系的13個顯著優(yōu)勢中，堅持黨的集中統一領導，堅持黨的科學理論，保持政治穩(wěn)定，確保國家始終沿著社會主義方向前進是第一位的。黨的制度內嵌入國家制度體系中，成為中國共產黨治國理政的重要制度來源，是中國特色社會主義制度和治理體系的重要特征。全國一盤棋是黨的組織制度民主集中制在治國理政中的體現和運用。少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨服從中央等原則在全國一盤棋中都得到了體現，是將黨的制度內嵌入國家制度的成功運用。

（三）全國一盤棋是中國特色社會主義制度和治理體系的獨特優(yōu)勢

全國一盤棋的獨特優(yōu)勢，是由社會主義制度決定的。社會主義制度的建立，能夠克服社會化大生產與生產資料私人占有之間的矛盾，真正解放和發(fā)展生產力;能夠確保消除異化，實現人的全面發(fā)展。只有社會主義制度才能真正做到集中力量，為人民辦大事、做好事、解難事。

全國一盤棋堅持了社會主義制度的基本原則、基本精神和基本價值，是社會主義國家優(yōu)越性的體現，是中國特色社會主義制度和國家治理體系的獨特優(yōu)勢。黨的十九屆四中全會系統總結了中國特色社會主義制度和國家治理體系13個方面的顯著優(yōu)勢，堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事就是其中一個重要方面。只有社會主義制度才能運用全國一盤棋，只有中國特色社會主義制度才能運用好、發(fā)揮好全國一盤棋的最優(yōu)效能。全國一盤棋，集中力量辦大事是中國特色社會主義制度的獨特優(yōu)勢，造就著發(fā)展中國特色社會主義的強勁動力，是我們實現從追趕時代到引領時代的重要因素。歷史和實踐證明，這一顯著優(yōu)勢是實現中華民族從站起來、富起來到強起來偉大飛躍的重要基礎，是實現中華民族偉大復興中國夢的重要支撐。

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On the Historical Evolution，Basic Characteristics and Perfect Path of “Take the Whole Country into Account”

SHEN Can，LIU Jian-jun

（Party School of the Hebei Provincial Committee of C.P.C [Hebei Administration Institute]，Shijiazhuang 050061，China）

Abstract：“Take the whole country into account” was put forward，formed in the period of socialist construction and developed in the period of reform，which is a significant advantage of the socialist system with Chinese characteristics and national governance system. “Take the whole country into account” has the basic characteristics of the Partys centralized and unified leadership，the whole and part，systematic thinking，democratic centralism and dynamic balance. To adhere to and improve the “take the whole country into account”，we should correctly handle the relationship between it and local initiative，local enthusiasm，orderly participation of social forces and scientific decision-making. “Take the whole country into account” is an institutional guarantee for us to cope with risks and challenges，a successful example of embedding the Partys system into the national system，and reflects the superiority of the socialist system.

Key Words：take the whole country into account;the historical evolution;basic characteristics;perfect path

責任編輯：彭 瀾