摘 要：作為整體性治理理論在流域治理領(lǐng)域的一種制度創(chuàng)新，河長制已上升為中國的一項(xiàng)國家戰(zhàn)略。通過實(shí)行河長制，一定程度上實(shí)現(xiàn)了跨行政區(qū)河流縱向治理層級的整合、橫向治理層級的整合以及公私合作關(guān)系的整合。但由于河長制仍未完成從一元治理到多元治理、從科層管理到整體性治理的嬗變，其在運(yùn)行過程中也暴露出跨域治理的一些共性問題，諸如以逐級分包為主的組織體系造成權(quán)責(zé)模糊化，以垂直問責(zé)制為主的考核手段導(dǎo)致問責(zé)缺乏監(jiān)督，以公權(quán)力為導(dǎo)向的單邊治理模式引致社會參與不足。以河長制為例，要實(shí)現(xiàn)跨域治理的績效優(yōu)化，關(guān)鍵在于建立縱向到底、橫向到邊的聯(lián)結(jié)機(jī)制，增強(qiáng)組織體系的一體化;注重考核的頂層設(shè)計(jì)和底層邏輯，強(qiáng)化考核問責(zé)的閉環(huán)性;構(gòu)建全過程、多渠道的公眾參與機(jī)制，提高公私合作的協(xié)同度。

關(guān)鍵詞：河長制;整體性治理;流域治理;跨域治理

中圖分類號：X321???? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A???? 文章編號：2096-5729（2021）04-0079-10

收稿日期： 2021-03-07

基金項(xiàng)目： 國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“我國基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測體系構(gòu)建研究”（18CZZ034）

作者簡介： 程志高，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，四川開放大學(xué)副教授，主要研究方向?yàn)楣舱摺?/p>

一、問題的提出

2007年，太湖流域暴發(fā)藍(lán)藻事件導(dǎo)致周邊城市的供水危機(jī)。當(dāng)年8月，無錫市出臺政策，要求各級黨政主要負(fù)責(zé)人作為轄區(qū)內(nèi)重要河流的河長，并通過一定的激勵和懲戒措施，使其對河流、水源水環(huán)境負(fù)責(zé)，對水資源進(jìn)行管理和保護(hù)。這一流域治理機(jī)制的創(chuàng)新，就是后來的“河長制”。作為地方政府在環(huán)保方面的有益探索，各省市紛紛開始效仿無錫市關(guān)于流域管理的創(chuàng)新之舉。2014年3月21日，水利部領(lǐng)導(dǎo)在國務(wù)院新聞發(fā)布會上表示打算將“河長制”這一地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和成功做法在全國推廣。

2016年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會議審議并通過了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，指出河長制作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，是踐行綠色發(fā)展理念、解決跨行政區(qū)的水資源管理問題、維護(hù)江湖環(huán)境健康的有效措施;全面實(shí)施河長制，有助于完善水管理體制，保障國家水資源安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。[1]

目前，河長制已在全國各地全面推開。以四川省為例，2017年1月，四川省委、省政府出臺了全面實(shí)施河長制的方案，成立了全面實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，省委書記和省長分別擔(dān)任組長、副組長，其他省級領(lǐng)導(dǎo)任成員。同時，依托領(lǐng)導(dǎo)小組建立了總河長制，對嘉陵江、岷江、沱江等11條省級河流實(shí)行雙河長制，每條河都由兩位副省級領(lǐng)導(dǎo)任河長。

從自然角度看，河流湖泊具有整體性，然而對公共行政而言，其表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性。河長制的出現(xiàn)較好解決了傳統(tǒng)科層管理在我國流域治理領(lǐng)域失靈的問題。對于河長制的實(shí)施，生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門官員、地方政府、新聞媒體對此都表示了肯定和支持。環(huán)保部門認(rèn)為，這明確了具體官員治理污染的責(zé)任，有利于水污染防治;地方政府強(qiáng)調(diào)了其創(chuàng)新性，認(rèn)為它抓住了治水的關(guān)鍵，效果顯著。[2]（P17）四川省11條主要河流實(shí)行河長制以來，流域內(nèi)的河長們在落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管、控制污染、加大投入等方面履行職責(zé)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和民眾的滿意度等有了顯著的提高，流域內(nèi)的環(huán)保和生態(tài)文明建設(shè)得到了加強(qiáng)。監(jiān)測結(jié)果表明，“十三五”期間四川全省水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好，2020年87個國考斷面優(yōu)良比例達(dá)95.4%，同比上升6.9個百分點(diǎn)，岷江流域更是首次全面達(dá)標(biāo)。[3]從實(shí)際的角度來看，河長制的跨部門協(xié)同機(jī)制在很大程度上克服了中國目前流域治理中的碎片化問題，極大地促進(jìn)了相關(guān)涉水部門之間的合作，至少在短期效應(yīng)方面是顯而易見的。

但是，河長制是如何實(shí)現(xiàn)對河湖特別是跨行政區(qū)流域的有效治理，其內(nèi)在機(jī)理是怎樣的？河長制是否真的破解了“九龍治水”的困局，其實(shí)際運(yùn)行又有哪些需要加以改進(jìn)的地方？再有，河長制看似解決了涉水部門行政權(quán)力運(yùn)行的本位化與碎片化等問題，是否意味著我國跨域治理已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了整體性治理呢？本文擬從整體性治理視角出發(fā)，圍繞上述問題進(jìn)行相應(yīng)研究，并以河長制為例，提出實(shí)現(xiàn)跨域治理績效優(yōu)化的相關(guān)對策。

二、研究現(xiàn)狀

（一）對跨流域治理問題的研究

國外學(xué)者對公共事務(wù)治理的研究開展得較早，為流域治理提供了理論基礎(chǔ)。奧普爾斯（Ophuls）認(rèn)為，受限于自然資源的公共性和外部性，流域難以避免在使用過程中存在“公地悲劇”的問題。[4]（P228-229）埃莉諾·奧斯特羅姆對此提出了質(zhì)疑，認(rèn)為自主治理對于公共事務(wù)是具有可行性的，并通過實(shí)驗(yàn)論證的方式，得出通過合作能夠?qū)崿F(xiàn)小規(guī)模公共池塘資源的有效管理，不需要政府的強(qiáng)力介入。[5]（P31-41）

在國內(nèi)，學(xué)者們自20世紀(jì)80年代以來，通過借鑒國外河流開發(fā)與保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，如美國密西西比河、歐洲多瑙河、巴西亞馬遜河、埃及尼羅河等的污染及其治理，總結(jié)出了國外流域管理的三種主要模式，即直接調(diào)控模式、市場治理模式和談判治理模式[6]（P91），并通過對這幾種模式的對比，試圖總結(jié)出我國流域治理中值得采取的對策。其后，一些學(xué)者對流域治理過程中的水利發(fā)展、沿江產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展、空間布局等關(guān)鍵問題進(jìn)行了詳細(xì)的分析。

近年來，學(xué)者們借用治理相關(guān)理念，對跨域管理問題進(jìn)行了深入研究。雷玉桃通過對流域水環(huán)境的管理進(jìn)行博弈分析，提出了對流域內(nèi)水資源實(shí)行一體化管理的原則。[7]（P124-125）王浩等將行政區(qū)域管理與流域管理相結(jié)合，通過對數(shù)字流域的研究，提出構(gòu)建以流域管理為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)水事綜合管理模式。[8]（P19）趙來軍對太湖流域、淮河流域，黃德春、華堅(jiān)、周燕萍對長三角區(qū)域，陳瑞蓮、任敏對珠江流域、東江流域的治理分別進(jìn)行了研究，從實(shí)踐層面對流域跨界糾紛的產(chǎn)生機(jī)理及協(xié)調(diào)糾紛框架，跨界水污染治理的交易機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以及我國跨行政區(qū)河流湖泊的水環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制等問題進(jìn)行了綜合分析。[9]（P8）

總的來看，以上研究大多停留在“借鑒-應(yīng)用”的分析層面，缺乏對適合中國特色流域管理模式的系統(tǒng)討論。運(yùn)用整體性治理理念研究中國流域治理模式的仍然很少見。張成福等作為其中的代表，提出跨區(qū)域治理的基礎(chǔ)在于多方共同參與，是一種強(qiáng)調(diào)構(gòu)建伙伴關(guān)系、共同分擔(dān)利益風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)作治理模式，可以按照時空維度，將其劃分成中央主導(dǎo)、區(qū)域協(xié)調(diào)和多元驅(qū)動三種模式。[10]（P105）

（二）對河長制的研究

在地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，河長制起到了積極的作用。但學(xué)術(shù)界對河長制體制形式的法治或人治、應(yīng)急制度或長期制度機(jī)制定位、政府主導(dǎo)或多元治理結(jié)構(gòu)等問題，仍存在許多爭議。

王書明、蔡萌萌從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析了河長制優(yōu)缺點(diǎn)，認(rèn)為其權(quán)責(zé)明確，有利于治污效率提高，但同時難以根除因忽視社會力量導(dǎo)致的委托代理問題、利益關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)等許多制度缺陷，因而很難追究河長的責(zé)任。[11]（P11-12）劉超、吳加明認(rèn)為，河長制沒有走出因事設(shè)崗的傳統(tǒng)管理窠臼，錯亂的制度邏輯導(dǎo)致無法建立長效機(jī)制。[12]（P42）任敏認(rèn)為河長制是中國政府對流域問題開展跨部門協(xié)同治理的一個樣本，盡管它在短時間內(nèi)提高了協(xié)同的效率，但從長遠(yuǎn)來看，這種新型的基于權(quán)威的混合層次協(xié)同模型面臨著能力困境、組織邏輯困境和責(zé)任困境的挑戰(zhàn)。[13]（P30）黃愛寶在權(quán)力體系、法制和倫理體系的框架下分析了河長制，認(rèn)為其發(fā)展趨勢應(yīng)該是逐步擺脫權(quán)力體系，適度追求法制建設(shè)，加強(qiáng)道德倫理體系建構(gòu)。[14]（P145-146）王勇認(rèn)為河長制面臨著法治與人治、民主與集中、長期與臨時、多元與統(tǒng)一等內(nèi)在張力，因此，需要引入合理程序，將政府主導(dǎo)與公眾參與聯(lián)系起來，優(yōu)化多元主體的法律關(guān)系結(jié)構(gòu)，提升目標(biāo)責(zé)任制的法治水平。[15]（P5-6）

總體而言，學(xué)界認(rèn)為應(yīng)將河長制定位于一種過渡性或階段性的制度設(shè)置，并認(rèn)為其是有效而非長期的，并對其需要改進(jìn)的地方進(jìn)行了較為系統(tǒng)且有益的反思。但對河長制的內(nèi)在機(jī)理分析甚少，從整體性治理視角對其進(jìn)行研究就更少。目前，筆者僅找到1篇相關(guān)文獻(xiàn)。王偉、李巍借助整體性治理理論對河長制進(jìn)行了樣本研究，認(rèn)為河長制的關(guān)鍵在于整體責(zé)任制度的統(tǒng)籌構(gòu)建、形成合作共治的治理結(jié)構(gòu)等。[16]（P18-19）本文將在此基礎(chǔ)上，作進(jìn)一步探討。

三、理論基礎(chǔ)

英國學(xué)者?？怂梗≒erri 6）于1997年首次提出了“holistic government”的概念。他認(rèn)為，政府改革的新方向是走向一個全局性的政府。[17]（P10）2002年，?？怂沟仍谄渲鳌哆~向整體性治理》中正式提出了整體治理理論，認(rèn)為政府組織一直在追求的目標(biāo)就是政府機(jī)構(gòu)之間的整合、協(xié)調(diào)和合作。[18]（P9）

整體性治理是對新公共管理政策失敗導(dǎo)致的政府治理碎片化的一種反思與回應(yīng)。傳統(tǒng)的官僚制追求政府的高效率。新公共管理范式力求平衡工具理性和價(jià)值理性。而整體性治理則側(cè)重于治理的整合和協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)整體價(jià)值。與協(xié)同治理、網(wǎng)絡(luò)治理和合作治理等治理理論相似的是，它們都反對行政權(quán)力運(yùn)行的分權(quán)和部門化，主張通過跨界合作、一體化和協(xié)調(diào)來向公眾提供整體而非分散化的公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府不同機(jī)構(gòu)和部門之間商定的政策目標(biāo)。整體治理與其他治理理論的區(qū)別在于，它以整體利益為邏輯起點(diǎn)，以滿足公眾的整體需求為目標(biāo)，以整合與協(xié)調(diào)為手段，注重政府組織體系運(yùn)行整體績效的實(shí)現(xiàn)。它強(qiáng)調(diào)應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，對治理層次、公私關(guān)系、問責(zé)機(jī)制、信任機(jī)制和信息系統(tǒng)進(jìn)行整合，構(gòu)建以協(xié)調(diào)與合作為基礎(chǔ)的政府整體運(yùn)作模式，進(jìn)而從根本上消解不同權(quán)力主體之間存在的責(zé)任模糊、推諉扯皮等頑疾。[19]（P90）整體性政府在實(shí)際運(yùn)作中通過在縱向?qū)蛹墶M向功能和公私合作三個維度上進(jìn)行整合，如圖1所示，成為繼傳統(tǒng)的官僚制和公共管理范式之后一種新的政府治理范式。

為應(yīng)對目前社會風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)治理的需要，整體性治理強(qiáng)調(diào)跨境（包括跨國）公共事務(wù)的協(xié)調(diào)治理。亞里士多德指出，屬于最多人的公共物品，往往是最不受關(guān)心的。[21]（P38）作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，河流和湖泊是一種復(fù)雜而緊密結(jié)合的共生體系，每個元素都不是孤立存在的，而是相互影響、相互依存的，具有不可分割性和非排他性。然而，流域的跨界性導(dǎo)致河流被劃分為不同的行政區(qū)域，形成了上游和下游、左岸和右岸涉及多層次、多部門、分段的管理體制，不同層次的政府和不同的職能部門都有各自獨(dú)立的職能管轄，導(dǎo)致水資源保護(hù)與水環(huán)境管理責(zé)任不清，合作不力。同時，水污染的流動性、擴(kuò)散性和負(fù)外部性使得水環(huán)境保護(hù)不再是單一行政區(qū)的公共事務(wù)，而是演變?yōu)橐粓隹缧姓^(qū)的公共危機(jī)。這就意味著，傳統(tǒng)的各自為政、各行其是的官僚體制運(yùn)行模式無法應(yīng)對與日俱增的跨境公共事務(wù)，迫切需要跨部門、跨層級的不同治理主體整合合作，調(diào)動各類社會資源，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)高效治理。

就流域治理而言，傳統(tǒng)的碎片化治理難度較大、成效低下，河流和湖泊治理的總體目標(biāo)是不可能實(shí)現(xiàn)的。一方面，水利、水量、水質(zhì)、供水、排水、治污、環(huán)保等各歸一個部門管理，由于職責(zé)分工存在重疊交叉，加之信息碎片化和分散化，導(dǎo)致涉水管理部門間相互溝通不暢，給工作帶來諸多不便;另一方面，由于行政級別一樣，沒有哪一個涉水管理部門有足夠的權(quán)威，一旦出了事情由于缺乏統(tǒng)一的指揮和沒有明確的責(zé)任邊界，容易導(dǎo)致事態(tài)失控。對此，安東尼·唐斯認(rèn)為，官僚機(jī)構(gòu)最重要的特征之一是其組織邊界模糊，復(fù)雜的現(xiàn)代社會及其相互依賴性催生且加劇了這種模糊性。每個官僚機(jī)構(gòu)一般都會從自身的利益出發(fā)對部門本位給出足夠的理由，這是因?yàn)楣茌牂?quán)對大多數(shù)官僚組織是極為重要的。[22]（P225-234）

在流域公共管理中，許多與水有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)的職能邊界也很模糊。換言之，其他與水有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)也可能做出超越自身權(quán)力領(lǐng)域，進(jìn)入其他機(jī)構(gòu)管轄權(quán)限范圍的行政行為。在這種情況下，與水有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)相互防范，并保持強(qiáng)烈的主觀動機(jī)來拒絕這種入侵。在一些權(quán)力的邊緣地帶，盡管具體的官僚組織在這一領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但其他機(jī)構(gòu)也有一定的影響力。例如，在流域公共管理中，自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門可以看作是水資源保護(hù)的主導(dǎo)領(lǐng)域。但是，水利部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等也有水資源保護(hù)的財(cái)權(quán)、事權(quán)。在實(shí)際公共生活中，責(zé)任糾紛和權(quán)力沖突通常充斥于這些跨界領(lǐng)域。對于河流湖泊等公共場域而言，由于沒有單一的政府機(jī)構(gòu)組織居于主導(dǎo)地位，最容易發(fā)生一哄而上爭奪利益或一拍而散推卸責(zé)任的情況，因此，非常有必要在這些領(lǐng)域建立一個具有官方約束力的整體協(xié)調(diào)機(jī)制。河長制體現(xiàn)的正是整體性治理理念下的河道綜合治理方案。

四、河長制的內(nèi)在機(jī)理

河長制的運(yùn)行模式是以分級體制的垂直權(quán)力運(yùn)行機(jī)制為基礎(chǔ)，通過行政承包、激勵問責(zé)和多元參與實(shí)現(xiàn)流域的縱橫治理整合以及公私合作，構(gòu)建不同層級政府之間、不同職能部門之間分工協(xié)作、聯(lián)合治理的流域治理新格局。具體如圖2所示。

（一）縱向?qū)蛹壵?/p>

根據(jù)我國水污染防治相關(guān)法律規(guī)定，各級地方政府負(fù)責(zé)的是本行政區(qū)域的水域質(zhì)量。同時，受行政治理的地方性管理特點(diǎn)的制約，地方政府也在流域治理問題上秉承的是區(qū)域化管理原則。對于沒有行政管轄權(quán)的河流和湖泊，它們不會在治理上投入更多的成本。因此，行政區(qū)劃的地域性原則很難完成河流和湖泊水環(huán)境管理的使命。

為此，在縱向協(xié)調(diào)層面上，河長制整合了分散的河湖治理機(jī)制，賦予了各級各地黨委政府官員對流域治理天然的職責(zé)。由此構(gòu)建了一個流域治理的“共同責(zé)任”體系。它明晰了各級政府之間的職責(zé)界限，通過實(shí)行垂直責(zé)任制，指導(dǎo)各級政府之間的協(xié)調(diào)，完成了對不同層級政府在流域管理方面各種行政資源的縱向整合。[23]（P15-16）事實(shí)上，為了完成流域治理的任務(wù)，河長制已經(jīng)具備了明確的組織結(jié)構(gòu)，建立了省、市、縣、鄉(xiāng)的四級管理體制。該機(jī)構(gòu)本身所體現(xiàn)的是一個垂直的、上下聯(lián)動的機(jī)構(gòu)。從省級單位，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，流域治理的信息才能在各級政府之間迅速有效地報(bào)送。在緊急情況下，通過直接向上級河長報(bào)告，河長制可以快速響應(yīng)。這種人力、物力的整合，使流域水環(huán)境問題能在第一時間得到解決。通過這種自上而下的體系，讓河長制真正得以統(tǒng)一有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，共同實(shí)施系統(tǒng)協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)流域治理中的“公地悲劇”，也能夠讓一條河流流經(jīng)的多個地方之間實(shí)現(xiàn)共治共享。同時，治理水污染的成本由各級、各地政府分別負(fù)擔(dān)的分級和分段承包負(fù)責(zé)制，這是行政給付時代政府公共服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)的一個基本途徑。

（二）橫向功能整合

流域管理涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、漁業(yè)、海事等多個政府組成部門。各部門有各自的水管理職責(zé)和權(quán)力。傳統(tǒng)的分散管理布局導(dǎo)致管理成本和治理難度的增加，難以對涉水的多個職能部門的資源進(jìn)行有效協(xié)調(diào)和整合。但在河長治河模式下，沒有按部門權(quán)力界限和職責(zé)職能配置資源，而是突出組織間的整體關(guān)系，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)和對外合作的整體運(yùn)行機(jī)制調(diào)整橫向部門的利益。河長是當(dāng)?shù)攸h政主官，可整合有關(guān)職能部門在水污染控制方面的資源實(shí)現(xiàn)集中管理，以此來解決涉水各部門之間的管轄權(quán)之爭，從而提高了流域管理水平。這種制度設(shè)計(jì)通過對各職能部門人、財(cái)、物、事等各方面的權(quán)力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和重新分配，可以最大限度整合起分散在各部門之間的行政權(quán)力，進(jìn)而對涉水問題根據(jù)其流域的自然生態(tài)規(guī)律，進(jìn)行統(tǒng)一、有效的協(xié)調(diào)管理，提高流域治理效率。河長制不是對既有官僚體制的改革，也不是由河長一人代替與水資源管理有關(guān)的職能部門的職責(zé)，而是由地方各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，在明確相關(guān)部門的目標(biāo)和職責(zé)后，強(qiáng)調(diào)各部門共同參與，相互協(xié)調(diào)和監(jiān)督。并通過設(shè)立河長辦公室，召開河長部門聯(lián)席會，改變傳統(tǒng)的各部門利己分散管理模式，打破部門利益分割的障礙，達(dá)到加強(qiáng)河湖保護(hù)管理責(zé)任的目的。以前，難以界定河流水污染問題由誰來管和聽誰管，河長制建立后，河長在河流治理中有最多發(fā)言權(quán)，而河長發(fā)布的任務(wù)指標(biāo)在整個流域都有作用，有利于避免和解決多個部門之間缺乏溝通和協(xié)同管理的問題。這樣就能實(shí)現(xiàn)專人專職，這相當(dāng)于是同級政府部門間橫向協(xié)同的良藥。2014年，四川省綿陽市開始在全市范圍內(nèi)實(shí)施河長制，各河長可協(xié)調(diào)多達(dá)22個職能部門，除了環(huán)保、水利、農(nóng)林、國土資源等過去涉水管理的重點(diǎn)部門，財(cái)政、開發(fā)、發(fā)改委等核心部門在流域管理過程中也有相應(yīng)的分工和任務(wù)。[24]

此外，整體性治理重視對數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用，提出要整合政府信息服務(wù)功能，共同分享不同部門的信息資源，提升政府的行政能力。[25]（P227）為破解流域管理中存在的信息分散化、碎片化的問題，促進(jìn)不同層級政府、不同職能部門間實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時有效的傳遞和溝通，各地在流域治理中采用了新的數(shù)字信息技術(shù)，開發(fā)了河長制管理信息平臺——“智慧河長”系統(tǒng)，使涉水部門信息資源得以整合利用，有效解決了信息孤島和信息不對稱的問題，實(shí)現(xiàn)了實(shí)時監(jiān)控、動態(tài)跟蹤、共同管護(hù)、智能巡河的治水新格局。

（三）公私合作整合

江河湖泊環(huán)境關(guān)系到每個公民的權(quán)益。公眾不僅是環(huán)保的受益者，也是環(huán)保的責(zé)任人。每個公民都承載著治理環(huán)境污染的責(zé)任。“公地悲劇”發(fā)生的原因是各方參與者缺少相互溝通，彼此之間缺乏信任，無法構(gòu)建多元主體有效參與的公共事務(wù)治理體系。[26]（P56）治理意味著政府、社會、公眾等的共同參與以及合作，不是單一主體的唯一責(zé)任。從公眾需求的整體角度出發(fā)，為其提供無縫的公共服務(wù)是整體性治理的內(nèi)核。從國外的流域管理經(jīng)驗(yàn)來看，主要依靠的是非政府組織、公眾和多主體共同治理。因此，必須建立一個公眾參與的多主體合作治理機(jī)制。流域治理不僅是政府的責(zé)任，也需要公眾的參與。公眾作為行政權(quán)力的他者和治理的在場者，是對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的重要力量。目前，全國各地都在推進(jìn)“一河一策”，并且建立了河道公共標(biāo)志設(shè)置規(guī)定等監(jiān)督制度，對河道名稱、河長職責(zé)和電話、公眾監(jiān)督舉報(bào)電話等進(jìn)行公示，保障公眾監(jiān)督權(quán)利。在一些地方，通過征募非官方河長的方式，公眾對保護(hù)江河湖泊環(huán)境的責(zé)任意識與參與意識有了明顯提高，逐步建立起了官方和非官方“雙河長”的合作治理模式。

五、流域治理的困境：河長制的隱憂

（一）以逐級分包為主的組織體系造成權(quán)責(zé)模糊化

河長制是從水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督察制和環(huán)境保護(hù)問責(zé)制衍生而來的。作為從現(xiàn)有行政等級制度派生而來的組織制度，河長制目前已發(fā)展成三個甚至四個層次的網(wǎng)絡(luò)體系。然而，河長并不是行政序列中的一個正式職務(wù)，這就勢必造成整體組織形式的擴(kuò)大和混亂。在河長制的實(shí)施過程中，與環(huán)境治理相關(guān)的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)的數(shù)量急劇增加，一定程度上打亂了相關(guān)部門既有的工作規(guī)程，導(dǎo)致各部門責(zé)任不明確，無形中加深了分工不明確的現(xiàn)象。

從本質(zhì)上講，河長制是一種水環(huán)境責(zé)任合同制度。通過分包方式將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任落實(shí)到地方黨政各級官員身上。在河長制下，上級在行政權(quán)力的幫助下，通過行政命令，將治理江河湖泊的責(zé)任承包給地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)，確定其職責(zé)和治理目標(biāo)，并對流域治理的有效性開展評估和問責(zé)。河長不僅可以對相關(guān)職能部門的人力、物力和財(cái)力資源進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，還可以對其實(shí)行集中管理和整合使用。作為一種體制內(nèi)的制度安排，這種責(zé)任分包的水環(huán)境管理體制的權(quán)力運(yùn)行軌跡仍然是自上而下的，因此，可以在短時間內(nèi)看到治污的效果。但它既沒有從根源上改變目前的多部門聯(lián)合水管理制度，更無法脫離在流域管理問題上政府與公眾之間的代理人與委托人之間的權(quán)力-權(quán)利關(guān)系。政府仍然根據(jù)公眾的授權(quán)與委托管理公共產(chǎn)品環(huán)境。這就意味著，如果河長沒有根據(jù)委托代理關(guān)系履行，或者是不正當(dāng)履行，甚至拒不履行公眾委托給其的流域管理職責(zé)，公眾可以通過法律途徑尋求救濟(jì)。然而，河長制僅在分散管理的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)作、協(xié)調(diào)和整合。從行政管理角度看，水利、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等涉水的各個政府組成部門在接受同級政府領(lǐng)導(dǎo)的同時，還要接受上級部門在業(yè)務(wù)方面的具體指導(dǎo)。通過河長制很難協(xié)調(diào)和解決跨邊界管理問題。此外，這種僵化的多層次承包責(zé)任制，無疑會把考核的責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級政府和相關(guān)責(zé)任人，然后由下級政府和有關(guān)責(zé)任人將責(zé)任進(jìn)一步移交給具體的涉水管理機(jī)構(gòu)，并逐級逐層進(jìn)行責(zé)任分解。[27]（P45）涉水管理的職能部門其環(huán)保責(zé)任鏈沒有構(gòu)成一個有效的閉環(huán)，部門之間職責(zé)“分工又分家”的難題仍然存在。[28]（P113）

（二）以垂直問責(zé)制為主的考核手段導(dǎo)致問責(zé)缺乏監(jiān)督

目前對河長制的問責(zé)評估依然囿于官方內(nèi)部，不是公開和透明的，而是采取上級對下級進(jìn)行考核的辦法。自上而下的垂直問責(zé)制在處理規(guī)范化治理方面存在難以根治的困難。通過行政系統(tǒng)的內(nèi)部評估很難形成對河流性能的整體改善。而分段的責(zé)任分包無法使河流水質(zhì)從整體性發(fā)生根本性改變。[15]（P3）問責(zé)機(jī)制缺少社會公眾的參與，不能保證其公平公正。雖然《關(guān)于全面實(shí)施河長制的意見》明確將績效考核結(jié)果作為評價(jià)河長整體表現(xiàn)的重要標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行生態(tài)環(huán)境終身責(zé)任制，但具體的評價(jià)指標(biāo)體系和責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)尚未詳細(xì)闡述。河流和湖泊作為一個涉及上游和下游以及左岸和右岸的整體，目前尚不清楚評估指標(biāo)應(yīng)涵蓋哪些因素，以及應(yīng)如何劃分責(zé)任。缺乏有效的問責(zé)制容易導(dǎo)致相互扯皮，由此產(chǎn)生的責(zé)任爭端往往也難以進(jìn)行有效的調(diào)查處理。此外，目前對河長的評估主要取決于行政問責(zé)制。有一些地方對河長采取了保證金制度，要求河長每年支付一定數(shù)額的保證金，作為對河湖管理成效的獎懲手段。評估及格的，不僅要退還保證金，而且要按照支付的比例獎勵河長費(fèi)。如果評估失敗，不僅會扣減所有保證金，而且還會追究責(zé)任。盡管從強(qiáng)化河長個人職責(zé)的角度來看，這種評價(jià)方法是積極的，流域管理的效果不僅與河長的官方位置有關(guān)，而且直接與其經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，便于上一層級的管理和問責(zé)調(diào)查。但是，這種政績導(dǎo)向下的河長制考核機(jī)制，使其難以跳出運(yùn)動式治理的窠臼，由于過度依賴權(quán)威，容易導(dǎo)致河長制出現(xiàn)危機(jī)。在低復(fù)雜性和強(qiáng)確定性的情況下，加強(qiáng)河長制下的等級權(quán)威可能是有效的。然而，面對跨境公共事務(wù)的急劇增加，對權(quán)威的過度依賴導(dǎo)致治理無法長期維持，常常出現(xiàn)治理危機(jī)。[28]（P110）

（三）以公權(quán)力為導(dǎo)向的單邊治理模式引致社會參與不足

整體性治理強(qiáng)調(diào)多主體之間相互對話和合作，認(rèn)為權(quán)力指向應(yīng)該是多元的而不是單一的、協(xié)商而不是自上而下命令式的，反對單方的決策模式。然而，河長制的權(quán)力運(yùn)作模式與考核評價(jià)體系均沒有跳出行政體制，也就無法擺脫以政府權(quán)力為導(dǎo)向的單邊治理模式。河長制只是調(diào)動了官方的資源，但是缺乏公民社會要素，難以構(gòu)建橫向?qū)用娴纳鐣?lián)結(jié)機(jī)制，無法激發(fā)社會力量在流域治理中的作用。

目前，公眾對河長日常監(jiān)督，大多是通過地方政府放置在河流岸邊的“河長公示牌”上的相關(guān)信息來進(jìn)行的。一方面，這些監(jiān)督信息很難及時完整傳遞給社會公眾，監(jiān)督效果很難得到保證;另一方面，即便能夠通過這種途徑進(jìn)行監(jiān)督，也只是一種事后監(jiān)督。在水域污染防治或治污不善過程中，公眾作為最底端的一環(huán)，只是一個旁觀者（他者），并且缺乏了解治理決策和河流負(fù)責(zé)人評估結(jié)果的權(quán)利，更加無法參與其中并表達(dá)自身的意見建議。法律并沒有讓公眾通過進(jìn)行環(huán)境公益訴訟保障自身合法權(quán)益的相應(yīng)規(guī)定。同時，公眾“在場”的場域也相對有限，僅限于環(huán)境宣傳、政策協(xié)調(diào)和報(bào)告監(jiān)督等不太深入的領(lǐng)域。盡管一些地方引進(jìn)了民間的非官方河長，形成了“雙河長”的公私合作治理形式，但與實(shí)質(zhì)性參與相比，公眾仍然不具備與官方開展談判或參與公共事務(wù)協(xié)調(diào)的能力，話語權(quán)、決策權(quán)無法通過公眾和決策者之間的談判重新分配[29]（P185），目前的參與方式仍處于非正式參與階段，即自主管理決策的完善。

六、跨域治理的績效優(yōu)化

（一）建立縱向到底、橫向到邊的聯(lián)結(jié)機(jī)制，增強(qiáng)組織體系的一體化

推動流域綜合管理，實(shí)現(xiàn)政府和部門間有效協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于建立一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力體系。[30]（P75）就河長制本身的制度設(shè)計(jì)而言，其在整個行政體制改革中處于不可忽視的一環(huán)?？紤]到既有治理體制的碎片化、分散化等問題，流域治理的整體需求是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一治理和環(huán)境領(lǐng)域的統(tǒng)一保護(hù)。要繼續(xù)強(qiáng)調(diào)黨委政府主要負(fù)責(zé)人在河流湖泊治理中的主體責(zé)任，在此基礎(chǔ)上，通過大部制等機(jī)構(gòu)改革，將職責(zé)職能相似或存在交叉的部門進(jìn)行整合，避免制度缺陷，使部門能夠無縫協(xié)作而不至于陷于權(quán)責(zé)重疊、交叉或脫節(jié)的困境。

首先，暢通上下級河長的聯(lián)系通道。上級政府在跨域治理中的作用主要是指導(dǎo)、溝通與裁決。這是因?yàn)槠淠軌蚋叱霾块T之間和下級政府之間的利益博弈。為此，需要加強(qiáng)上下級河長之間的聯(lián)動，通過強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核、預(yù)算、行政命令等方式防止下一級的河長們履職盡責(zé)不到位。

其次，建立涉水各部門之間的聯(lián)絡(luò)機(jī)制。從行政機(jī)關(guān)設(shè)立的角度來看，河長制辦公室作為一個協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要在于對河流治理履行相應(yīng)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職能，不能侵犯各部門原有的實(shí)質(zhì)權(quán)力。為此，要在河長制聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上，構(gòu)建更加多元化的部門間協(xié)同溝通平臺，健全部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制。例如通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式，在智慧河長信息平臺上及時回應(yīng)部門間的相關(guān)訴求或定期發(fā)布月報(bào)、季報(bào)等工作資訊供各部門間相互分享信息。

第三，構(gòu)建跨行政區(qū)劃政府間的對話平臺。各地區(qū)政府之間可定期舉行跨區(qū)域的協(xié)商會議、聯(lián)席會議，形成跨流域治理的合作力量，協(xié)調(diào)籌資和參與專項(xiàng)整治。同時，還可以就流域內(nèi)某一專項(xiàng)問題成立專題工作組，保持一種良好的合作對話機(jī)制，以河流為紐帶，促進(jìn)不同地區(qū)政府間“伙伴關(guān)系”的形成。

（二）注重考核的頂層設(shè)計(jì)和底層邏輯，強(qiáng)化考核問責(zé)的閉環(huán)性

河長制起源于危機(jī)管理的創(chuàng)新，從危機(jī)系統(tǒng)向常規(guī)系統(tǒng)的演變表明它依賴的治理基礎(chǔ)和環(huán)境狀況發(fā)生了變化。要保持河長制政策的可持續(xù)性，其關(guān)鍵在于建立規(guī)范、科學(xué)、合理的評價(jià)和問責(zé)機(jī)制。[31]（P32）為了實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的源頭預(yù)防、嚴(yán)格的過程控制和事故的嚴(yán)肅處理，對流域治理從逐級分包責(zé)任到形成一套完整有效的水環(huán)境保護(hù)責(zé)任鏈?zhǔn)欠浅１匾?，做到對江河湖泊治理?zé)任的全面覆蓋。

首先，建立科學(xué)的綜合評價(jià)指標(biāo)。江河湖泊的治理是一項(xiàng)重大的系統(tǒng)工程。因此，對河長治水工作的評價(jià)應(yīng)設(shè)置一個綜合、可量化的評價(jià)指標(biāo)。在考慮不同江河湖泊流域的自然生態(tài)規(guī)律的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)要將其所在區(qū)域的人口、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展空間等客觀指標(biāo)，以及該流域內(nèi)河長的責(zé)任意識、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平、防污治污能力等主觀指標(biāo)納入評價(jià)體系。同時，指標(biāo)體系還應(yīng)包括該區(qū)域社會公眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識水平、水污染物含量，以及實(shí)施河長制前后水質(zhì)改變情況的比對等具體量化標(biāo)準(zhǔn)。

其次，建立具有強(qiáng)制力的流域治理問責(zé)細(xì)則。不同的區(qū)域政府和部門根據(jù)各自的利益采取區(qū)域和部門行動，導(dǎo)致跨區(qū)域流域管理的碎片化。這就有必要將管理流域的相關(guān)規(guī)定上升為官方的正式硬性要求，而不是簡單的原則性要求，實(shí)行嚴(yán)格問責(zé)。這樣一來，區(qū)域壁壘和部門藩籬將被打碎，避免權(quán)力和利益的部門化，有助于跨流域組織實(shí)施統(tǒng)一的集體行動。阿爾文·古爾德納（Alvin W. Gouldner）曾指出，保證自身的自主權(quán)是官僚組織的天然屬性和天然傾向，而組織一旦開展跨部門的合作，就會讓渡出來部分的自主權(quán)，由于喪失了在自身范圍內(nèi)把控事態(tài)發(fā)展變化趨勢的自主能力，合作意味著組織可能因失敗而受到牽連。[32]（P244-248）對此，要采取聯(lián)合問責(zé)的方式來防止職能部門的本位主義、消極主義傾向，對被動參與甚至拒絕、逃避履行流域治理公共服務(wù)職責(zé)的職能部門負(fù)責(zé)人一并納入問責(zé)范疇。

第三，應(yīng)建立獨(dú)立的第三方評估機(jī)制。體制內(nèi)的問責(zé)抓不到實(shí)處，也沒有內(nèi)在的驅(qū)動力。應(yīng)引進(jìn)具有相關(guān)資質(zhì)的獨(dú)立第三方檢測機(jī)構(gòu)對水質(zhì)進(jìn)行長期持續(xù)監(jiān)測。在河長任職期間，應(yīng)根據(jù)水質(zhì)和水體變化進(jìn)行客觀、直觀的評價(jià)，以檢驗(yàn)河長的表現(xiàn)和水環(huán)境管理的有效性，并將公眾滿意作為評價(jià)河長和流域管理績效的重要參考指標(biāo)。河長不止對上級負(fù)責(zé)，而且要對社會和公眾負(fù)責(zé)。公眾對河流和湖泊治理的有效性有最大的發(fā)言權(quán)。公眾對河長的評價(jià)和監(jiān)督是最有效的監(jiān)督。要制定有效的讓公眾參與河流和湖泊管理的辦法，需要制定標(biāo)準(zhǔn)化的公眾參與評價(jià)程序，并對過程和結(jié)果進(jìn)行公開評價(jià)。

（三）構(gòu)建全過程、多渠道的公眾參與機(jī)制，提高公私合作的協(xié)同度

當(dāng)前，流域管理任務(wù)艱巨。通過推行河長制，雖然江湖污染治理和水質(zhì)升級在較短時間內(nèi)取得了明顯效果，但行政管理手段畢竟是單一的。在責(zé)任分包制下，僅靠政府責(zé)任很難形成可持續(xù)的長期政策。這就需要引入市場、企業(yè)和社會公眾等多方面的力量參與管理，從而補(bǔ)齊政府單一管理的短板，更好實(shí)現(xiàn)流域整體治理的目標(biāo)。

首先，公眾參與應(yīng)該貫穿于流域治理的整個過程。河長應(yīng)該調(diào)動社會各方面的積極性，賦予企業(yè)、公益組織、社團(tuán)和公眾足夠的知情權(quán)、參與權(quán)。重點(diǎn)是要在決策階段引入公眾參與。目前，普通公眾很難參與這一階段，但公眾作為環(huán)境污染問題的直接承擔(dān)者，應(yīng)該有權(quán)了解信息和通過話語作出決定的權(quán)利。要從傳統(tǒng)的單一主體治理向多主體協(xié)商治理轉(zhuǎn)變，需要讓公眾擁有參與協(xié)商和談判的入場券，進(jìn)而保障行政行為的合法性。[33]（P5）這就需要通過一定的制度設(shè)計(jì)讓公共代表參加聯(lián)合會議系統(tǒng)并參與河流和湖泊治理決策，形成多方參與、協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)資源配置的公平化、合理化，以及流域治理的成效最大化。

其次，要健全完善非官方河長的作用機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)河道管理，還應(yīng)重視非官方河長管理，通過一定形式將其參與河道管理的渠道、程序和職責(zé)等固化下來。浙江、深圳等地雖然推出了非官方河長，但尚未建立相應(yīng)的支持體系。下一步，重點(diǎn)要解決非官方河道管理者的責(zé)任和權(quán)利，以及“雙河長制”模式下非官方河道管理者對制約官方河道管理者權(quán)力的監(jiān)督和反饋等問題。

第三，培育發(fā)展社會組織，提升社會組織參與流域治理的廣度和深度。目前，我國的社會組織在跨區(qū)域流域管理中的功能非常薄弱。在我國社會組織發(fā)展不充分的條件下，要提升和拓展社會參與度，需要政府對社會組織參與流域治理提供政策支持、給予稅收優(yōu)惠，以此來全面培育、發(fā)展和規(guī)范社會組織，使其有能力成為跨區(qū)域治理的重要主體。

七、結(jié)論和討論

整體性治理從公共性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)同時重視服務(wù)與責(zé)任，凸顯其公共服務(wù)職能。作為流域公共管理的代表性系統(tǒng)設(shè)計(jì)，河長制在我國得到了全面實(shí)施。按照“一河一策”的方針，每條河流都實(shí)行了行政首長負(fù)責(zé)制的水資源治理體制改革。它可以實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域行政權(quán)力的集中統(tǒng)一，便于開展跨層級、跨區(qū)域、跨部門的資源協(xié)調(diào)整合，在責(zé)任明確的基礎(chǔ)上，解決流域治理領(lǐng)域長期存在的管轄權(quán)分散問題和行政權(quán)力運(yùn)行的部門化、碎片化的困境，進(jìn)而促進(jìn)流域治理由“九龍分權(quán)”向“整體治理”轉(zhuǎn)變。從這個意義上看，這是流域治理邁向整體性治理的一次有益探索。正確評價(jià)和理解河長制，既影響著我國流域治理的未來發(fā)展趨勢，又關(guān)系到其他跨區(qū)域公共事務(wù)的治理。單純肯定河長制的短期積極效應(yīng)，不足以充分說明我國跨區(qū)域流域治理形勢的復(fù)雜性。值得注意的是，河長制過度依賴權(quán)威治理或許可以取得短期效果，但卻可能隱藏危機(jī)。因此，強(qiáng)化公私合作的整體治理模式，今后將成為我國跨域治理中需要進(jìn)一步加強(qiáng)的地方。

跨域治理的研究不僅要有現(xiàn)實(shí)觀照性，還應(yīng)對未來的發(fā)展變化有一定預(yù)見性;不僅要把握一項(xiàng)制度是如何在短期內(nèi)產(chǎn)生階段性績效的，還要審視其內(nèi)部危機(jī)，以提前研判跨域治理體系的變化。在今后的研究中，可以遵循從普遍性到特殊性再到普遍性的認(rèn)識過程，進(jìn)一步加以深化。一方面，通過對河長制等典型案例的分析，總結(jié)跨區(qū)域流域治理的共同經(jīng)驗(yàn)，探究將這些經(jīng)驗(yàn)推廣到其他跨區(qū)域事務(wù)中的可復(fù)制性，如大氣、森林、道路等跨域領(lǐng)域的管理;另一方面，我們既要認(rèn)識到與流域治理不同的其他跨區(qū)域公共事務(wù)的特殊性，如區(qū)域發(fā)展、空間發(fā)展和其他跨區(qū)域公共事務(wù)，又要從整體治理等理論中尋找、總結(jié)、提煉適合跨區(qū)域管理的一般理論資源，進(jìn)而形成跨域治理的中國話語體系。

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Institutional Innovation and Performance Optimization of Cross-regional

Governance

— A case study of the river-chief mechanism

CHENG Zhi-gao1，2

（1.School of Public Management，Sichuan University，Chengdu 610065，China;

2.School of Humanity and Law，The Open University of Sichuan，Chengdu 610073，China）

Abstract：As an institutional innovation in the field of watershed governance，the river-chief mechanism has risen to become a national strategy of China. Through the implementation of the river-chief mechanism，the cross-regional rivers has been achieved the integration of longitudinal governance level，horizontal governance level and public-private partnerships to a certain extent. However，because the river-chief mechanism has not yet completed the transformation from unitary governance to pluralistic governance，or from bureaucratic management to holistic governance，it also exposed some common problems of watershed governance during the operation process. For example，the organizational system based on level-by-level subcontracting has caused the ambiguity of powers and responsibilities，the assessment method based on the vertical accountability system has led to lack of supervision，and the unilateral governance mode oriented by public power has led to insufficient social participation. Taking the river-chief mechanism as an example，to achieve performance optimization of cross-regional governance，the key is to establish a vertical-to-bottom and horizontal-to-side linkage mechanism to enhance the integration of the organizational system;to focus on the top-level design and bottom-level logic of assessment to strengthen the closed-loop of accountability;and to build a full-process，multi-channel public participation mechanism to improve the synergy of public-private cooperation.

Key Words：the river-chief mechanism;holistic governance;watershed governance;cross-regional governance

責(zé)任編輯：趙 哲