高宏存 張景淇

摘 要：融合發(fā)展是文旅產(chǎn)業(yè)整體性轉(zhuǎn)型升級(jí)和文化傳承的重要條件與基礎(chǔ)，截至2020年底，我國(guó)文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展已取得明顯成效，其中文旅政策的助力推動(dòng)作用扮演了重要角色。從文旅政策文本分析來(lái)看，2020年文旅政策重點(diǎn)主要包括兼顧疫情防控與行業(yè)恢復(fù)，推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向深度廣度展開(kāi)，構(gòu)建多領(lǐng)域融合的消費(fèi)體系，促進(jìn)文旅消費(fèi)不斷提質(zhì)升級(jí)，健全公共文化服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制，借助數(shù)字技術(shù)賦能，促使文旅產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)化程度進(jìn)一步加深等方面?？梢灶A(yù)判未來(lái)文旅政策關(guān)注重心將集中在優(yōu)化政策工具組合、加強(qiáng)供給型和需求型政策工具使用，進(jìn)一步完善文旅深化融合政策，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)跨區(qū)域文旅協(xié)同發(fā)展機(jī)制以及促進(jìn)數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步躍升等領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：文旅產(chǎn)業(yè)政策;文旅融合;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí);數(shù)字文旅

中圖分類號(hào)：F590.1???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A???? 文章編號(hào)：2096-5729（2021）04-0058-12

收稿日期： 2021-02-24

基金項(xiàng)目： 馬克思主義理論研究和建設(shè)工程特別委托項(xiàng)目“全面建成小康社會(huì)重大成就和寶貴經(jīng)驗(yàn)研究”階段成果

作者簡(jiǎn)介： 高宏存，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）創(chuàng)新工程首席專家，教授，文學(xué)博士、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槲幕?、文化產(chǎn)業(yè);張景淇，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）博士研究生，主要研究方向?yàn)槲幕吲c管理。

2020年是“十三五”規(guī)劃的收官之年，也是為“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的開(kāi)局之年打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的關(guān)鍵之年。在“十三五”期間，文化旅游產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，基礎(chǔ)不斷鞏固，發(fā)展活力日益迸發(fā)，體制機(jī)制不斷健全。以旅游演藝產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，近五年來(lái)，旅游演藝市場(chǎng)票房持續(xù)增長(zhǎng)，2018年旅游演藝市場(chǎng)票房為59.08億元，2019年票房收入為66億元，增長(zhǎng)率為11.7%。[1]文化旅游產(chǎn)業(yè)持續(xù)煥發(fā)出新的活力，文旅公共服務(wù)體系不斷得到完善和提高，整個(gè)文旅產(chǎn)業(yè)向著高質(zhì)量發(fā)展的方向邁進(jìn)。盡管2020年初受到新冠肺炎疫情的強(qiáng)烈沖擊，文旅產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷“斷崖式下跌”，但隨著疫情得到控制，文化與旅游等相關(guān)部門不斷出臺(tái)支持和指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)恢復(fù)的扶持政策，整個(gè)文旅產(chǎn)業(yè)也在緩慢地恢復(fù)發(fā)展?？v觀全年政策發(fā)展軌跡，文旅產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)主要集中在兼顧疫情防控與行業(yè)恢復(fù)、文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升，文旅消費(fèi)提質(zhì)擴(kuò)容，公共文化服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制進(jìn)一步健全，文旅深度互聯(lián)網(wǎng)化等方面。要言之，高質(zhì)量發(fā)展是2020年文旅產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵詞，也是確立“十四五”文旅發(fā)展新格局的開(kāi)端，為滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，為促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，本文通過(guò)詳細(xì)解剖分析2020年文旅產(chǎn)業(yè)政策，為未來(lái)文旅產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向和趨勢(shì)提出一些有價(jià)值的思考。

一、2020年我國(guó)文旅產(chǎn)業(yè)

政策的整體性特征

文旅產(chǎn)業(yè)政策主要指向文旅產(chǎn)業(yè)的政策系統(tǒng)，不論是扶持促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、規(guī)范行業(yè)管理等政策，都可歸屬這個(gè)領(lǐng)域。早期階段，學(xué)者們認(rèn)為文化旅游產(chǎn)業(yè)是旅游產(chǎn)業(yè)的一個(gè)分支，隨著研究不斷深入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展邊界清晰，更多學(xué)者認(rèn)為文化旅游產(chǎn)業(yè)并非單一的文化產(chǎn)業(yè)或旅游產(chǎn)業(yè)，而是兩者相互融合滲透的產(chǎn)物。[2]它是以文化創(chuàng)意內(nèi)容為核心、以觀光旅游活動(dòng)為載體、注重文化場(chǎng)景營(yíng)造的綜合性產(chǎn)業(yè)。[3]文化旅游產(chǎn)業(yè)政策則是指由國(guó)家相關(guān)部門頒布實(shí)施，引導(dǎo)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和協(xié)調(diào)發(fā)展的政策。

為觀察和研究方便，本文選取文旅政策文本的時(shí)間段為2020年1月1日至2020年12月31日，通過(guò)北大法寶、中國(guó)政府網(wǎng)、文化和旅游部官網(wǎng)等網(wǎng)站，檢索 “文旅融合”“文化旅游”“文旅產(chǎn)業(yè)”等關(guān)鍵詞，最終篩選出69項(xiàng)政策文本。為了保證篩選的準(zhǔn)確性，確定了三個(gè)具體的政策歸類標(biāo)準(zhǔn)：一是政策文本必須與文化旅游產(chǎn)業(yè)密切相關(guān);二是篩選范圍限定在國(guó)家政策層面;三是關(guān)于文化領(lǐng)域或旅游領(lǐng)域政策的內(nèi)容中只要包含文旅產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容，該政策就予以保留，但僅僅把文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為政策目標(biāo)而沒(méi)有具體內(nèi)容的政策，則不會(huì)被列入研究對(duì)象。

從政策供給視角來(lái)看，2020年我國(guó)文旅政策發(fā)布數(shù)量多，發(fā)文節(jié)奏快，主題鮮明，系統(tǒng)性強(qiáng)。從2020年1月7日文化和旅游部關(guān)于印發(fā)《〈文化和旅游部貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)實(shí)施方案〉的通知》到12月25日文化和旅游部《關(guān)于命名“21世紀(jì)避暑山莊”文化旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)等9家園區(qū)為國(guó)家級(jí)文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)的決定》，全年共有20多個(gè)部門發(fā)布了69項(xiàng)有關(guān)推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策（具體政策文本如下表1所示）。從政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策制定主體、政策工具角度看，主要有以下特征：

（一）政策目標(biāo)：推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)向高質(zhì)量高層次發(fā)展模式轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，我國(guó)文旅行業(yè)存在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，發(fā)展不充分、不均衡問(wèn)題突出。根據(jù)2019年第四次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查結(jié)果，我國(guó)文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)主體數(shù)量增加，產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，但整體發(fā)展水平不高，創(chuàng)新能力還有待提高，地區(qū)發(fā)展也不均衡。與建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)、增強(qiáng)國(guó)家文化軟實(shí)力的發(fā)展目標(biāo)相比，尚有不少的差距。盡管文旅融合發(fā)展已成為中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系建設(shè)中的一部分，但當(dāng)前融合程度不高，政策供給也不充足。雖然作為一項(xiàng)促進(jìn)文旅融合發(fā)展的基礎(chǔ)性政策，《文化和旅游規(guī)劃管理辦法》在2019年已經(jīng)頒布實(shí)施，其中詳細(xì)說(shuō)明了文旅規(guī)劃編制的管理部門、立項(xiàng)和編制程序要求、銜接協(xié)調(diào)機(jī)制、實(shí)施機(jī)制與責(zé)任以及規(guī)劃文本的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、工程項(xiàng)目、保障措施等內(nèi)容，但是文旅產(chǎn)業(yè)具體門類的政策還有待進(jìn)一步制定與完善。所以目前文旅產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)就是要促進(jìn)文旅事業(yè)和文旅產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，堅(jiān)持社會(huì)效益優(yōu)先、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，推動(dòng)文化旅游領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)文旅深度融合發(fā)展，促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)向深度和廣度不斷擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)由粗放式發(fā)展向有創(chuàng)新、有活力、有效率、高質(zhì)量、高層次的精細(xì)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

（二）政策內(nèi)容：聚焦文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

政策內(nèi)容涵蓋文旅發(fā)展的多個(gè)方面。2020年文旅政策目標(biāo)聚焦于文旅產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，政策涵蓋宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面。與2019年政策相比，既有承前啟后的部分，也有新的關(guān)注點(diǎn)。從宏觀層面上來(lái)說(shuō)，政策既有對(duì)2019年我國(guó)文旅發(fā)展統(tǒng)計(jì)的總結(jié)以及2020年文旅產(chǎn)業(yè)和公共文化服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)要求，又有對(duì)整個(gè)“十四五”期間文化旅游未來(lái)發(fā)展的規(guī)劃。從中觀層面來(lái)說(shuō)，既有政策助力發(fā)展區(qū)域旅游，通過(guò)構(gòu)建文化旅游帶、精品線路等，使得交通與文化旅游進(jìn)一步融合，將文旅產(chǎn)業(yè)嵌入城市群發(fā)展之中，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、高效率、強(qiáng)動(dòng)力有序發(fā)展;又有將文旅發(fā)展政策與國(guó)家重大戰(zhàn)略銜接——比如同精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興相銜接，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村旅游朝著“小而精、小而美”、差異化、特色化方向發(fā)展。一方面，鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以助力精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，帶動(dòng)貧困地區(qū)脫貧致富;另一方面，鄉(xiāng)村旅游也促進(jìn)了鄉(xiāng)村文化和旅游進(jìn)一步融合發(fā)展，不僅重新賦予鄉(xiāng)村文化發(fā)展活力，還有利于進(jìn)一步深化文旅產(chǎn)業(yè)融合。從微觀層面來(lái)說(shuō)，有相當(dāng)一部分政策聚焦文旅產(chǎn)業(yè)具體門類的發(fā)展。政策主要目標(biāo)就是促進(jìn)文旅進(jìn)一步融合和產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級(jí)。政策關(guān)注重點(diǎn)從年初疫情防控，到后續(xù)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，再到系統(tǒng)推進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)整體升級(jí)，包括了全域旅游、冰雪旅游、智慧康養(yǎng)、5A級(jí)景區(qū)建設(shè)、文化遺產(chǎn)、歷史文化名城、在線旅游、互聯(lián)網(wǎng)旅游、文旅大數(shù)據(jù)等方面。但相比于2019年的政策，2020年文旅產(chǎn)業(yè)政策對(duì)文化公園建設(shè)、文物遺址與文化遺產(chǎn)保護(hù)利用關(guān)注度不夠。2019年發(fā)布的《長(zhǎng)城保護(hù)總體規(guī)劃》《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》《大遺址利用導(dǎo)則（征求意見(jiàn)稿）》等政策文件，提出要通過(guò)影響突出的文物和文化資源，因地制宜、分類指導(dǎo)，重點(diǎn)建設(shè)管控保護(hù)、主題展示、文旅融合、傳統(tǒng)利用4類主體功能區(qū)，生動(dòng)呈現(xiàn)中華文化的深厚底蘊(yùn)和生動(dòng)創(chuàng)造，促進(jìn)科學(xué)保護(hù)、世代傳承、合理利用。而2020年缺少對(duì)這些政策的深入延展。

（三）政策制定主體：文旅部門為主、多部門協(xié)同發(fā)力

從政策制定主體角度看，2020年文旅政策的發(fā)布涉及文化和旅游部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等26個(gè)部門（具體如表2所示）。政策制定主體分布廣泛，具體來(lái)說(shuō)有以下特征：

1.政策制定主體高權(quán)威性?？v觀政策制定主體，既有中國(guó)共產(chǎn)黨的核心機(jī)構(gòu)中共中央委員會(huì)，又有國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)，亦有最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院。這些主體都具有高權(quán)威性，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)文旅領(lǐng)域發(fā)展的高度重視。當(dāng)然，政策制定主體數(shù)量最多的是國(guó)務(wù)院組成部門和直屬機(jī)構(gòu)。從宏觀政策到微觀政策，都需要相應(yīng)的部委具體落實(shí)，這一部分部門規(guī)章占比最多。其中，文化和旅游部作為文化和旅游領(lǐng)域的主管部門，是單獨(dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文最多的部門，其發(fā)布的政策數(shù)量高達(dá)46件，占政策總數(shù)的66.7%。其余各部門在自身職責(zé)領(lǐng)域范圍內(nèi)，單獨(dú)或與多個(gè)部門聯(lián)合制定相關(guān)文旅政策。如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部多聚焦于鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域文旅的深化，而涉及文旅領(lǐng)域公共財(cái)政資金的使用則屬于財(cái)政部的職責(zé)。每個(gè)部門在自己的權(quán)責(zé)范圍之內(nèi)，發(fā)揮政策制定主體的作用。

2.涉及文旅領(lǐng)域的多部門協(xié)同協(xié)作越來(lái)越普遍，跨部門政策越來(lái)越多。在全部69個(gè)文件中，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量16個(gè)，占政策總體數(shù)量的23.2%。這說(shuō)明，盡管單獨(dú)發(fā)文仍然是主要的發(fā)文形式，但在推動(dòng)跨領(lǐng)域融合發(fā)展的今天，多部門聯(lián)合發(fā)文將占據(jù)更大比例。隨著文旅融合進(jìn)一步深化，涉及領(lǐng)域逐漸增多，制定文旅融合政策不可能僅僅依靠單一部門就可以完成。如數(shù)字文旅發(fā)展就與文旅部、國(guó)家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦等多個(gè)部門有關(guān)系。部門間合作將越來(lái)越多，而如何解決部門間協(xié)調(diào)、銜接與合作，推動(dòng)跨部門一套協(xié)同也將成為待解的重要問(wèn)題。

（四）政策工具：以環(huán)境型政策工具為主

政策工具是為解決某一社會(huì)問(wèn)題或政策目標(biāo)采用的具體手段和方式。[4]（P110-111）目前關(guān)于政策工具的分類標(biāo)準(zhǔn)很多，根據(jù)Rothwell和Zegveld的政策工具理論，本文將文旅領(lǐng)域政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型政策工具。[5]（P83-84）這一標(biāo)準(zhǔn)既能體現(xiàn)政府相關(guān)部門干預(yù)手段和程度，又能簡(jiǎn)化復(fù)雜的文旅政策體系。其中，供給型政策工具是指如何從供給端促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，例如政府對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及資金、人才、技術(shù)的扶持。需求型政策工具指政府通過(guò)直接拉動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)的需求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如服務(wù)外包、政府采購(gòu)、海外合作、貿(mào)易出口、文旅產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)培育等。環(huán)境型政策工具則是政府不用直接的政策拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而是通過(guò)改善文旅產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境，間接推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和法律法規(guī)、加強(qiáng)文旅產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、推動(dòng)區(qū)域文旅產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展等。2020年的69項(xiàng)文旅產(chǎn)業(yè)政策兼顧了供給型、需求型和環(huán)境型政策工具，但政策工具的選擇和使用上呈現(xiàn)了明顯的差異性和不平衡性（統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表3）。具體表現(xiàn)了三個(gè)方面的特征：

1.環(huán)境型政策工具的使用頻率最高，占整體文旅產(chǎn)業(yè)政策總量的85.5%。這說(shuō)明當(dāng)前促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多的不是通過(guò)政府直接的需求和供給，而是間接地通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、促進(jìn)文旅品質(zhì)建設(shè)、推動(dòng)區(qū)域文旅融合發(fā)展等政策，培育文旅產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)文旅企業(yè)、文旅市場(chǎng)、文旅消費(fèi)進(jìn)一步成長(zhǎng)。

2.供給型政策工具偏少，且更多集中在人才扶持和資金保障政策上，有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)支撐的政策偏少。后期在制定政策時(shí)要更加注重政策工具內(nèi)部使用的均衡，要特別注重發(fā)展的均衡。當(dāng)前我國(guó)公共文化和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不均衡，總體來(lái)說(shuō)，城市發(fā)展優(yōu)于農(nóng)村發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平高的地區(qū)優(yōu)于老少邊窮地區(qū)。其實(shí)這些文旅發(fā)展較為落后的地區(qū)并不缺少豐富的文旅資源，只是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施不完善難以開(kāi)發(fā)利用。未來(lái)在使用供給型政策工具時(shí)，要注重對(duì)這些地區(qū)提供相應(yīng)的扶持政策和保障。

3.需求型政策工具最少，僅有一項(xiàng)。這說(shuō)明還缺少?gòu)男枨蠖酥苯永瓌?dòng)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，特別是在公共文旅服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域，缺乏企業(yè)、社會(huì)組織以及公眾的積極參與。同時(shí)也缺少拉動(dòng)文旅產(chǎn)品和服務(wù)出口的政策，文旅產(chǎn)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略仍然需要進(jìn)一步扶持和加大力度。

二、深化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

為2020文旅政策的重點(diǎn)

文旅產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展中存在結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面，文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在不充分、不均衡的矛盾，特別是隨著文化、旅游、科技、交通等多領(lǐng)域融合發(fā)展，新興產(chǎn)品、新興業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)業(yè)態(tài)和服務(wù)業(yè)態(tài)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn);另一方面，文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡問(wèn)題突出，有效供給不足。高質(zhì)量、高層次文旅產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，供需缺口大，不能滿足人民美好生活的需求與期待。文旅產(chǎn)業(yè)政策作為引導(dǎo)國(guó)家文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、促動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的文化經(jīng)濟(jì)政策，在推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展，彌補(bǔ)文化市場(chǎng)缺陷，有效配置文旅資源上都有舉足輕重的地位。2020年文旅政策以產(chǎn)業(yè)政策為主，除個(gè)別政策關(guān)注公共文化服務(wù)資金支持等問(wèn)題，多數(shù)集中在多角度推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，改變粗放式發(fā)展模式，促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級(jí)。政策重點(diǎn)具體體現(xiàn)在如下五個(gè)方面：

（一）文旅產(chǎn)業(yè)恢復(fù)與疫情防控兼顧

文旅產(chǎn)業(yè)在突發(fā)新冠肺炎疫情下遭受重創(chuàng)，嚴(yán)格防疫政策下，2020年上半年，全國(guó)規(guī)模以上文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入40 196億元，比上年同期下降6.2%。[6]為在有效控制疫情下實(shí)現(xiàn)文旅產(chǎn)業(yè)有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)，文化和旅游部、國(guó)家衛(wèi)健委等部門出臺(tái)了多項(xiàng)政策。

1.既有做好疫情防控工作的通知，又有公共圖書館、文化館（站）、旅游景區(qū)、旅行社、劇院等演出場(chǎng)所有序恢復(fù)經(jīng)營(yíng)開(kāi)放的疫情防控措施指南;有做好鄉(xiāng)村旅游常態(tài)化疫情防控和加快市場(chǎng)復(fù)蘇的政策，還有解決涉疫情旅游合同糾紛和鼓勵(lì)文旅產(chǎn)業(yè)失業(yè)人員再就業(yè)的政策。

2.在堅(jiān)持常態(tài)防控、科學(xué)防控、精準(zhǔn)防控的原則下，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)各項(xiàng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市扶持政策落地實(shí)施，包括財(cái)政資金支持、減稅降費(fèi)、銀行提供金融貸款、鼓勵(lì)融資、精簡(jiǎn)審批等內(nèi)容。

3.各地根據(jù)實(shí)際情況靈活應(yīng)對(duì)，積極推出新文旅產(chǎn)品、新文旅路線。借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，發(fā)掘線上產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)線上線下深度融合。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，借助新平臺(tái)新技術(shù)發(fā)掘文旅產(chǎn)業(yè)新增長(zhǎng)點(diǎn)，加快文旅產(chǎn)業(yè)恢復(fù)活力，實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展。

（二）推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深化

2020年文旅政策關(guān)注的重中之重是推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)一步向深度廣度展開(kāi)。一方面，加大對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)深度發(fā)展的探索，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效;另一方面，拓展文旅產(chǎn)業(yè)的廣度，探索新的領(lǐng)域、新的發(fā)展模式、新的業(yè)態(tài)等。

1.加強(qiáng)文旅產(chǎn)業(yè)品質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。內(nèi)容包括5A級(jí)景區(qū)、全域旅游示范區(qū)、旅游度假區(qū)、文旅特色小鎮(zhèn)、歷史文化名城和文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)的申報(bào)與建設(shè)，旅游廁所的管理與建設(shè)，同時(shí)還有舞臺(tái)視頻安全標(biāo)準(zhǔn)、圖書館古籍蟲霉防治指南、旅游基礎(chǔ)信息資源規(guī)范、旅游信息資源交換系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)范、溫泉旅游水質(zhì)衛(wèi)生要求及管理規(guī)范等五項(xiàng)文化和旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的確立。

2.拓展文旅產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品、新領(lǐng)域、新趨勢(shì)。許多政策都涉及文旅產(chǎn)業(yè)具體門類的深耕細(xì)作。如體育旅游、冰雪旅游、馬文化旅游、蠶文化旅游等，都是文化旅游相關(guān)門類的深入拓展。同時(shí)也注重文旅新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，如森林康養(yǎng)、在線旅游等。此外，文化旅游和科技、交通、體育等領(lǐng)域深度融合，關(guān)注文旅區(qū)域融合也成為未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

3.優(yōu)化提升“小而精、小而美”的鄉(xiāng)村旅游。在《全國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020—2025年）》中特別有一個(gè)章節(jié)是關(guān)于優(yōu)化鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的。鄉(xiāng)村休閑旅游是“農(nóng)業(yè)功能拓展、鄉(xiāng)村價(jià)值發(fā)掘、業(yè)態(tài)類型創(chuàng)新的新產(chǎn)業(yè)”，有著極為廣闊的發(fā)展前景。依托獨(dú)特的自然風(fēng)貌、人文環(huán)境、鄉(xiāng)土文化等資源稟賦，建設(shè)特色鮮明、小而精、小而美、功能完備的鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)區(qū)是未來(lái)鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧的重要支柱之一。聚焦城市周邊、自然風(fēng)景區(qū)周邊、民俗民族風(fēng)情、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域，堅(jiān)持個(gè)性化、特色化、多樣化的發(fā)展方向，以農(nóng)耕文化為魂、美麗田園為韻、生態(tài)農(nóng)業(yè)為基、古樸村落為形、創(chuàng)新創(chuàng)意為徑，開(kāi)發(fā)出形式多樣、獨(dú)具特色、差別發(fā)展的鄉(xiāng)村文旅新業(yè)態(tài)。同時(shí)，也要注重鄉(xiāng)村文旅服務(wù)水平的提升?，F(xiàn)在有些地區(qū)的鄉(xiāng)村旅游服務(wù)還比較粗糙，基礎(chǔ)設(shè)施比較破舊、管理比較粗放，顧客滿意程度有待提升。通過(guò)健全標(biāo)準(zhǔn)體系、完善配套設(shè)施、規(guī)范管理服務(wù)等方式，提高整個(gè)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的品質(zhì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)朝著更高質(zhì)量、更高層次方向邁進(jìn)。

4.推動(dòng)文旅領(lǐng)域管理創(chuàng)新。相關(guān)政策主要包括了深化“放管服”改革促進(jìn)演出市場(chǎng)繁榮發(fā)展、自貿(mào)區(qū)文化營(yíng)商管理、深化藝術(shù)專業(yè)人員職稱制度改革等內(nèi)容。在持續(xù)深化“放管服”改革背景下，進(jìn)一步優(yōu)化文化營(yíng)商環(huán)境，通過(guò)提升審批效能、包容審慎監(jiān)管各項(xiàng)文旅產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、實(shí)施精細(xì)化管理重點(diǎn)內(nèi)容，落實(shí)相關(guān)主體責(zé)任。同時(shí)，通過(guò)健全制度體系、完善評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新評(píng)價(jià)機(jī)制、促進(jìn)職稱制度與人才培養(yǎng)使用制度相銜接、改進(jìn)職稱管理服務(wù)方式等措施深化藝術(shù)專業(yè)人員職稱制度改革，使之更加科學(xué)合理，從而促進(jìn)文旅市場(chǎng)繁榮發(fā)展。

（三）構(gòu)建多領(lǐng)域融合的消費(fèi)體系，促進(jìn)文旅消費(fèi)提質(zhì)升級(jí)

國(guó)家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì)加快形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的實(shí)施意見(jiàn)》，特別提出要探索特色文旅產(chǎn)品，構(gòu)建文旅多產(chǎn)業(yè)多領(lǐng)域相融合的消費(fèi)體系，推進(jìn)文旅休閑消費(fèi)提質(zhì)升級(jí)。

1.進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化機(jī)制的改革。加強(qiáng)資本、土地、技術(shù)等要素的市場(chǎng)化配置，優(yōu)化文旅企業(yè)發(fā)展環(huán)境，鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與文旅企業(yè)和市場(chǎng)的建設(shè)，國(guó)有文旅企業(yè)應(yīng)當(dāng)立足主業(yè)，鞏固并發(fā)展內(nèi)容生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)和傳播主渠道優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用。

2.提升文旅內(nèi)容的品質(zhì)。豐富文旅產(chǎn)品和服務(wù)的供給，推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)與高水平制造業(yè)、消費(fèi)品工業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等先進(jìn)第一、第二產(chǎn)業(yè)以及金融、電子商務(wù)、旅游等服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，打造特色鮮明、差異化、個(gè)性化的文化旅游產(chǎn)品與服務(wù)。鼓勵(lì)各地因地制宜，探索海島游、沙漠游、鄉(xiāng)村旅游、冰雪旅游等特色旅游。同時(shí)豐富包括餐飲、演出、購(gòu)物等在內(nèi)的夜間文旅市場(chǎng)，促進(jìn)假期和夜間文旅消費(fèi)等新的消費(fèi)模式發(fā)展。

3.建設(shè)有特色的文旅基礎(chǔ)設(shè)施和文旅消費(fèi)場(chǎng)所。推動(dòng)重點(diǎn)城市創(chuàng)建有地方特色的文化街區(qū)、劇場(chǎng)、書店、步行街等場(chǎng)所，發(fā)展集合多種業(yè)態(tài)的消費(fèi)集聚區(qū)。

（四）進(jìn)一步健全公共文化服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制

為健全公共文化服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)公共文化領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》《關(guān)于印發(fā)〈中央對(duì)地方公共圖書館 美術(shù)館 文化館（站）免費(fèi)開(kāi)放補(bǔ)助資金管理辦法〉的通知》和《關(guān)于提前下達(dá)2021年中央支持地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》，以推動(dòng)文旅公共文化服務(wù)融合，提高文旅服務(wù)質(zhì)量。

1.確定了基本公共文化服務(wù)、文化藝術(shù)創(chuàng)作扶持、文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承、文化交流這四個(gè)方面中央與地方財(cái)政事權(quán)的劃分，并解決了中央與地方由誰(shuí)承擔(dān)這四個(gè)方面支出責(zé)任的問(wèn)題。

2.規(guī)范和加強(qiáng)了公共文化服務(wù)體系建設(shè)補(bǔ)助資金的管理，對(duì)補(bǔ)助范圍、支出內(nèi)容與分配方式、申報(bào)與審批、管理與使用、績(jī)效與監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行了明確要求，提高了資金的使用效益。

（五）借助數(shù)字技術(shù)賦能，促使文旅產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)化程度進(jìn)一步加深

隨著5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、可穿戴設(shè)備、AR等技術(shù)的不斷發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)和各產(chǎn)業(yè)的深入融合，新業(yè)態(tài)的不斷產(chǎn)生，數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的文旅融合早已成為無(wú)可爭(zhēng)議的事實(shí)，數(shù)字賦能為文旅產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供了新動(dòng)力。新冠肺炎疫情加速了這一過(guò)程，危中有機(jī)，于變局中辟新路。受到新冠肺炎疫情的影響，2020年全國(guó)規(guī)模以上文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入總體上增速放緩，有些具體細(xì)分領(lǐng)域收入甚至是下降的。但“互聯(lián)網(wǎng)+文化”領(lǐng)域卻別樹(shù)一幟，逆勢(shì)而上。線上消費(fèi)不斷增加，為整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。新的文旅產(chǎn)品、商業(yè)模式層出不窮。線上“云演藝”、“云展覽”、“云旅游”、直播帶貨等從應(yīng)急之舉成為文旅產(chǎn)業(yè)全面躍升的關(guān)鍵舉措?！霸蒲菟嚒钡刃聵I(yè)態(tài)用戶猛增，新業(yè)態(tài)不僅為觀眾提供了精神文化產(chǎn)品，也為產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)鞏固擴(kuò)大了文化消費(fèi)基本盤。[7]“重啟”堪稱2020年線下文旅產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵詞，“海量擴(kuò)容”就可形容線上蓬勃發(fā)展的文旅市場(chǎng)藍(lán)海。越來(lái)越大的流量，越來(lái)越成熟的技術(shù)和創(chuàng)作經(jīng)驗(yàn)為整個(gè)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)全新的變革，文旅產(chǎn)業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)的融合程度越來(lái)越深。

為了促進(jìn)和監(jiān)管“互聯(lián)網(wǎng)+文旅”領(lǐng)域，2020年文化和旅游部等部門連續(xù)出臺(tái)《在線旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行規(guī)定》《關(guān)于推動(dòng)數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于深化“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”推動(dòng)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》等三份重磅文件。主要內(nèi)容包括：

1.提出文旅產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的明確目標(biāo)。線上線下旅游產(chǎn)品和服務(wù)朝著多樣化、特色化、個(gè)性化的方向發(fā)展，到2022年，“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”發(fā)展機(jī)制要更加健全，互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用水平大幅提高。到2025年，“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”融合更加深化，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)成為文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要?jiǎng)恿?。要通過(guò)完善政策環(huán)境、加強(qiáng)要素支撐、抓好組織實(shí)施做好制度保障。

2.推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)數(shù)字“新基建”建設(shè)。完善文旅產(chǎn)業(yè)“云、網(wǎng)、端”基礎(chǔ)設(shè)施，具體包括5G網(wǎng)絡(luò)基站、人工智能、大數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等。鼓勵(lì)文旅企業(yè)與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)展合作，推動(dòng)數(shù)字文旅新業(yè)態(tài)的發(fā)展以及傳統(tǒng)文旅基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.培育數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以數(shù)字化推動(dòng)文化旅游深度融合。加強(qiáng)數(shù)字文化企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)旅游企業(yè)的合作，一方面促進(jìn)文化創(chuàng)意與互聯(lián)網(wǎng)旅游企業(yè)相結(jié)合，推出新的數(shù)字文旅產(chǎn)品和服務(wù);另一方面，利用網(wǎng)絡(luò)電商、社交平臺(tái)、直播App、短視頻應(yīng)用等平臺(tái)，發(fā)展旅游直播、線上云旅游、旅游帶貨、線上演藝等數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)新模式。

4.加強(qiáng)對(duì)新業(yè)態(tài)的審慎監(jiān)管?！对诰€旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行規(guī)定》對(duì)在線旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)的運(yùn)營(yíng)規(guī)范、各主體（平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者、旅游者、在線旅游經(jīng)營(yíng)者）應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任都作出了明確的規(guī)定。具體由文化和旅游部負(fù)責(zé)全國(guó)在線旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管。新業(yè)態(tài)帶來(lái)了監(jiān)管環(huán)境的變化。由于互聯(lián)網(wǎng)違法行為隱蔽性強(qiáng)、追蹤困難、執(zhí)法成本高等特性和新業(yè)態(tài)出現(xiàn)頻率高等因素，對(duì)數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管必須具有監(jiān)管技術(shù)性強(qiáng)、監(jiān)管方式靈活等特點(diǎn)，相關(guān)部門必須及時(shí)根據(jù)新形勢(shì)、新情況、新問(wèn)題調(diào)整相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制，實(shí)施審慎監(jiān)管。需要注意的是，為促進(jìn)新業(yè)態(tài)發(fā)展，過(guò)于嚴(yán)苛的監(jiān)管方式也不適用，會(huì)影響新業(yè)態(tài)創(chuàng)新和發(fā)展的活力。所以要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管理念，探索適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展特點(diǎn)的文旅產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)制。

三、未來(lái)文旅產(chǎn)業(yè)政策趨勢(shì)與展望

通過(guò)對(duì)2020年我國(guó)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)、方向、重點(diǎn)等不同領(lǐng)域的整體性回顧分析，可以判斷，未來(lái)一段時(shí)期必須更加緊密結(jié)合文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，強(qiáng)化不同政策類型的統(tǒng)合效能，不斷提高政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的適配性和科學(xué)有效性。

（一）優(yōu)化政策工具組合，加強(qiáng)供給型和需求型政策工具使用

科學(xué)的文旅產(chǎn)業(yè)政策有助于引導(dǎo)我國(guó)文旅產(chǎn)業(yè)深度融合，在產(chǎn)業(yè)提質(zhì)賦能上發(fā)揮重要作用。通過(guò)對(duì)2020年文旅產(chǎn)業(yè)政策的分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前文旅產(chǎn)業(yè)政策工具組合中，環(huán)境型政策工具占據(jù)主要地位，而供給型政策工具和需求型政策工具明顯不足。政府部門在制定文旅產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，應(yīng)該結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況和政策環(huán)境，優(yōu)化政策工具的組合，適當(dāng)增加供給型政策工具和需求型政策工具的比例。

1.在使用供給型政策工具時(shí)，要通過(guò)充分調(diào)研，針對(duì)歷史文化名城、文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)、全域旅游示范區(qū)、文旅特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、名勝古跡、文物遺址的保護(hù)利用，以及鄉(xiāng)村旅游、紅色旅游、體育旅游等特色文旅模式，加大財(cái)政、人才、金融、技術(shù)等扶持政策的力度和出臺(tái)更加明確的實(shí)施辦法。同時(shí)也要完善文旅產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)，加強(qiáng)文旅產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。重點(diǎn)是改善公共旅游基礎(chǔ)設(shè)施條件，以及推動(dòng)各地博物館、圖書館、文化館、藝術(shù)館、科技館等公共文化設(shè)施的功能建設(shè)。前者主要是在綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)下提高景區(qū)品質(zhì)，以高標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)周邊環(huán)境整治，提升停車場(chǎng)、旅游廁所、景區(qū)道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)，鼓勵(lì)公有歷史建筑進(jìn)行修繕和公共文化服務(wù)資源利用。后者要加強(qiáng)公共圖書館、博物館、文化館、紀(jì)念館、美術(shù)館等公共設(shè)施的建設(shè)，健全這些公共文化設(shè)施的運(yùn)行管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，利用這些公共文化資源推動(dòng)文化體驗(yàn)游的發(fā)展，以文化為體，以旅游為用，推動(dòng)文旅進(jìn)一步深入融合。

2.提高需求型政策工具的比例。首先，要加大政府采購(gòu)和服務(wù)外包比例，提高政府對(duì)文旅市場(chǎng)的補(bǔ)貼。比如在推動(dòng)公共圖書館、博物館、科技館、藝術(shù)館等與旅游深度融合中，可以通過(guò)簽訂合同將包括文創(chuàng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)在內(nèi)的部分業(yè)務(wù)外包給文旅企業(yè)或相關(guān)社會(huì)組織。一方面可以引進(jìn)專業(yè)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)和優(yōu)質(zhì)資源，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的文旅融合公共服務(wù);另一方面也可以刺激文旅企業(yè)積極參與到文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中，提高文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。其次，政府可以探索在消費(fèi)端發(fā)放適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，提升公眾對(duì)文旅融合產(chǎn)品和服務(wù)的需求，促進(jìn)文旅融合產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。一方面，可以選擇直接向消費(fèi)者發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼或者消費(fèi)券，拓寬發(fā)放渠道，利用支付寶、微信、美團(tuán)等常用的App，簡(jiǎn)化發(fā)放流程以及補(bǔ)貼使用方式，發(fā)掘文旅發(fā)展新動(dòng)力;另一方面，也可以對(duì)合適的文旅產(chǎn)品實(shí)施價(jià)格補(bǔ)貼，激發(fā)文旅消費(fèi)，開(kāi)拓文旅市場(chǎng)。此外，政府部門還可以通過(guò)制定文旅產(chǎn)品和服務(wù)的貿(mào)易政策以及促進(jìn)國(guó)內(nèi)外合作的政策，為我國(guó)文旅產(chǎn)品和服務(wù)開(kāi)拓海外市場(chǎng)提供助力。2020年新冠肺炎疫情肆虐，對(duì)中國(guó)入境游產(chǎn)生了巨大負(fù)面影響，但隨著數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，“云演藝”、“云展覽”、旅游直播等新型文旅產(chǎn)品和服務(wù)的出現(xiàn)將更加有利于未來(lái)疫情防控常態(tài)化下中國(guó)文旅產(chǎn)業(yè)走出去的戰(zhàn)略。推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)對(duì)外貿(mào)易，加強(qiáng)國(guó)際間的交流與合作，將成為文旅產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的重要推動(dòng)力之一。

（二）進(jìn)一步完善文旅深化融合政策

2009年，文化部和國(guó)家旅游局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，第一次從國(guó)家層面提出文化和旅游相融合、相促進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略。到2018年政府機(jī)構(gòu)改革，整合了原文化部、原國(guó)家旅游局的職責(zé)，成立文化和旅游部，進(jìn)一步從政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度統(tǒng)籌推動(dòng)文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)的融合發(fā)展。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，則明確提出在國(guó)家規(guī)劃中，要進(jìn)一步“完善文化和旅游融合發(fā)展體制機(jī)制”，將文旅融合納入中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系建設(shè)中。所以如何通過(guò)政策建立和完善文旅融合體制機(jī)制，是下一步的政策重點(diǎn)之一。

1.強(qiáng)化文旅融合機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。目前，相關(guān)的政策多集中于具體的文旅產(chǎn)業(yè)門類的發(fā)展規(guī)劃、文旅產(chǎn)品和服務(wù)的品質(zhì)提升等。但就國(guó)家層面對(duì)整個(gè)文旅融合的頂層設(shè)計(jì)還沒(méi)有出臺(tái)。盡管提出要完善文化和旅游融合發(fā)展體制機(jī)制，但如何詳細(xì)地規(guī)劃，如何具體地實(shí)施并沒(méi)有提及。中央層面要制定較為明確的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃。通過(guò)廣泛細(xì)致的調(diào)研和座談，開(kāi)門問(wèn)策，匯集專家學(xué)者、文旅行業(yè)企業(yè)家、從業(yè)者、廣大消費(fèi)者等代表的意見(jiàn)，集思廣益，結(jié)合國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀的文旅融合實(shí)踐和經(jīng)典案例，提出符合中國(guó)文旅產(chǎn)業(yè)融合實(shí)際情況的發(fā)展規(guī)劃，明確融合發(fā)展的理念和原則，正確判斷當(dāng)前文旅產(chǎn)業(yè)融合現(xiàn)狀和形勢(shì)，制定下一步的主要任務(wù)和保障措施，明確融合方向。地方層面各級(jí)地方政府和文旅相關(guān)部門，要按照《文化和旅游規(guī)劃管理辦法》的規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)文旅資源的分布和發(fā)展現(xiàn)狀，因地制宜，編制好相應(yīng)的文旅融合發(fā)展規(guī)劃，明確總體任務(wù)和階段目標(biāo)，優(yōu)化文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。

2.進(jìn)一步推動(dòng)文旅相關(guān)部門之間的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，深化文旅管理體制改革。文旅融合的加深必將產(chǎn)生文旅融合的新業(yè)態(tài)，新型產(chǎn)業(yè)的交融特點(diǎn)導(dǎo)致對(duì)新業(yè)態(tài)的監(jiān)管必然涉及多個(gè)部門，此時(shí)部門間的合作協(xié)調(diào)就顯得尤為重要。各相關(guān)部門要建立有效的合作溝通機(jī)制。同時(shí)要進(jìn)一步深化文旅管理體制改革，劃分清楚相關(guān)部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，對(duì)政府服務(wù)和監(jiān)管領(lǐng)域模糊不清的部分要進(jìn)一步明確。權(quán)責(zé)明晰的各相關(guān)部門通過(guò)協(xié)同配合，確立文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的未來(lái)格局，及時(shí)解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題，審慎監(jiān)管，規(guī)范行業(yè)發(fā)展，為文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展掃清體制性障礙。

3.推動(dòng)文旅融合業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，培育文旅融合主體。在明確文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和潛在發(fā)展資源的基礎(chǔ)上，厘清文旅產(chǎn)品和服務(wù)的供給與需求，循序漸進(jìn)推動(dòng)文旅融合業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，創(chuàng)造讓人民滿意的新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)。通過(guò)制定具體的人才、資金、技術(shù)、土地等扶持政策，培育優(yōu)秀的文旅融合主體，鼓勵(lì)融合主體創(chuàng)新文旅融合的模式、業(yè)態(tài)、產(chǎn)品、服務(wù)，推動(dòng)文旅融合朝著深度化、層次化、特色化方向發(fā)展。發(fā)展“文化旅游+制造業(yè)”“文化旅游+農(nóng)業(yè)”“文化旅游+互聯(lián)網(wǎng)”“文化旅游+體育”“文化旅游+康養(yǎng)”等“文化旅游+”產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建文化旅游融合發(fā)展新格局。[8]

（三）實(shí)質(zhì)性推動(dòng)跨區(qū)域文旅協(xié)同發(fā)展機(jī)制

從2019年到2020年，國(guó)家制定出臺(tái)了一系列促進(jìn)區(qū)域融合發(fā)展的政策，通過(guò)從南到北、從沿海到內(nèi)陸全面覆蓋的自由貿(mào)易區(qū)，利用國(guó)內(nèi)外的優(yōu)勢(shì)資源，全面推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)在進(jìn)一步開(kāi)放升級(jí)中不斷提高發(fā)展質(zhì)量。由文化領(lǐng)域發(fā)展較快的大灣區(qū)、長(zhǎng)三角、京津冀等地區(qū)先行，借由政策優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)向高質(zhì)量、高層次、精細(xì)化的模式轉(zhuǎn)變，而進(jìn)一步推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)區(qū)域融合發(fā)展的前提就是要實(shí)質(zhì)性推動(dòng)跨區(qū)域文旅協(xié)同發(fā)展機(jī)制。

1.要推動(dòng)統(tǒng)一文旅市場(chǎng)建設(shè)，做好各地區(qū)文旅產(chǎn)業(yè)政策的銜接。要清理一切妨礙市場(chǎng)公平和實(shí)行地方保護(hù)主義的政策，促進(jìn)土地、人才、資本、信息、技術(shù)等要素在文旅市場(chǎng)上有序自由流動(dòng)?？梢酝ㄟ^(guò)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的文旅產(chǎn)業(yè)信用信息平臺(tái)，促進(jìn)信用信息互通互用，建立文旅產(chǎn)業(yè)紅黑名單，完善獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制。同時(shí)融合發(fā)展的各地區(qū)要建立文旅產(chǎn)業(yè)政策的銜接機(jī)制，明確銜接部門和具體事項(xiàng)，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候地區(qū)間可以協(xié)商制定區(qū)域統(tǒng)一的文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。各地區(qū)不僅要著眼于發(fā)展本地區(qū)的文旅產(chǎn)業(yè)，更要注重地區(qū)間的合作，建立跨區(qū)域文旅產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展視野，在制定本地區(qū)文旅產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，要與區(qū)域總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高區(qū)域文旅產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力。及時(shí)總結(jié)政策成效，充分調(diào)動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游發(fā)展的積極性，促進(jìn)形成區(qū)域間協(xié)同發(fā)展、政企多方參與、高效透明、信息共享的文旅協(xié)同發(fā)展機(jī)制。

2.要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接協(xié)作，搭建文旅產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)。支持建設(shè)區(qū)域間文旅產(chǎn)業(yè)上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制，優(yōu)化文旅產(chǎn)業(yè)空間布局。建立區(qū)域合作資金、人才、技術(shù)保障和互助機(jī)制。鼓勵(lì)各地區(qū)根據(jù)自身要素稟賦建設(shè)有特色的文旅產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)銜接和文旅產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展，提高規(guī)模效益，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新。各地區(qū)要發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，在落實(shí)國(guó)家扶持政策的同時(shí)，自行出臺(tái)人才、資金、技術(shù)、土地等配套政策措施。同時(shí)鼓勵(lì)各地建設(shè)好區(qū)域合作示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)等合作平臺(tái)，積極探索統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、共建共享的合作機(jī)制。

3.建立跨區(qū)域文旅執(zhí)法機(jī)制。首先各地要建設(shè)一支穩(wěn)定、專業(yè)的文旅綜合執(zhí)法隊(duì)伍，做到執(zhí)法規(guī)范化、透明化、高效化。通過(guò)編制和機(jī)構(gòu)改革，明確執(zhí)法隊(duì)伍的構(gòu)成與權(quán)責(zé)劃分，提高監(jiān)管和執(zhí)法人員的法律意識(shí)和執(zhí)法水平，通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法人員的培訓(xùn)教育，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，努力建設(shè)一支公正、廉潔、高效的綜合執(zhí)法隊(duì)伍。此外，各地應(yīng)探索跨區(qū)域文旅執(zhí)法銜接機(jī)制，可以定期召開(kāi)文旅執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議，文旅執(zhí)法部門內(nèi)部設(shè)置專門處理執(zhí)法銜接問(wèn)題的部門，實(shí)現(xiàn)信息交流、執(zhí)法隊(duì)伍協(xié)同聯(lián)動(dòng)、應(yīng)對(duì)投訴聯(lián)合處理、重大案件聯(lián)合執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制。明確不同地區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍的責(zé)任，定期開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)，實(shí)施重大領(lǐng)域跨區(qū)域交叉檢查，滿足新發(fā)展階段文旅發(fā)展的需要。

（四）促進(jìn)數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步躍升

數(shù)字文旅是未來(lái)文旅產(chǎn)業(yè)最重要的發(fā)展動(dòng)力之一，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)賦能文旅產(chǎn)業(yè)，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面躍升將是未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)。

1.要提高數(shù)字文旅內(nèi)容建設(shè)。好的文旅產(chǎn)品和服務(wù)歷久彌新，相反，低質(zhì)量沒(méi)有文化內(nèi)涵的產(chǎn)品和服務(wù)即使運(yùn)用最先進(jìn)的技術(shù)，也注定泯然眾人。所以，要以文化創(chuàng)意和科技創(chuàng)新為推動(dòng)力，強(qiáng)化文化對(duì)旅游的內(nèi)容支撐、創(chuàng)意提升和價(jià)值挖掘作用，提升旅游的文化內(nèi)涵，繼承革命文化，推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)新性發(fā)展。同時(shí)也要加強(qiáng)數(shù)字新基建的建設(shè)，建設(shè)數(shù)據(jù)中心、云平臺(tái)等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。

2.加強(qiáng)文旅和科技融合，推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，加快文旅大數(shù)據(jù)的分析與應(yīng)用。構(gòu)建數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，以數(shù)字化推動(dòng)文化和旅游融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更廣范圍、更深層次、更高水平融合。發(fā)展“云演藝”“云展覽”等新業(yè)態(tài)，提升沉浸式設(shè)施、無(wú)人智能游覽、可穿戴設(shè)備、智能終端、無(wú)人機(jī)等智能裝備技術(shù)水平。

3.加強(qiáng)數(shù)字文旅國(guó)際間合作，特別是與“一帶一路”國(guó)家的交流合作，創(chuàng)新數(shù)字文化服務(wù)出口新業(yè)態(tài)，開(kāi)拓發(fā)展數(shù)字文旅新貿(mào)易，鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)，用數(shù)字文旅講好中國(guó)故事，增強(qiáng)中華文化的國(guó)際影響力。

4.要進(jìn)一步推動(dòng)“放管服”改革，簡(jiǎn)化數(shù)字文旅領(lǐng)域相關(guān)審批手續(xù)，放寬準(zhǔn)入條件，提高審批效能，切實(shí)降低制度性交易成本。優(yōu)化文旅營(yíng)商環(huán)境，提高政務(wù)服務(wù)能力和水平，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合，用好中央預(yù)算內(nèi)投資、國(guó)家專項(xiàng)建設(shè)基金，支持?jǐn)?shù)字文旅產(chǎn)業(yè)全方位發(fā)展。

2020年既是文旅產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)的一年，也是文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的一年。正所謂“危中有機(jī)”，新冠肺炎疫情迫使文旅產(chǎn)業(yè)向線上轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了新的文旅產(chǎn)品、新的文旅消費(fèi)模式、新的文旅業(yè)態(tài)。加速了文旅產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)了文旅融合進(jìn)一步加深。相應(yīng)的文旅產(chǎn)業(yè)政策也集中在保證疫情防控，加速行業(yè)恢復(fù)，推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)文旅消費(fèi)提質(zhì)升級(jí)，健全公共文化服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制，鼓勵(lì)數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展等重點(diǎn)上。展望未來(lái)，文旅產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化政策工具組合，從而更好地完善文旅深化融合，推動(dòng)跨區(qū)域文旅協(xié)同發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步躍升，使文旅產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

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GAO Hong-cun，ZHANG Jing-qi

（Department of Culture and History，Party School of the Central Committee of C.P.C [National Academy of Governance]，Beijing 100091，China）

Abstract：Integrated development is an important condition and foundation for the overall transformation and upgrading of culture and tourism industry and cultural succession. By the end of 2020，Chinese integrated development of culture and tourism industry has achieved remarkable results，in which culture and tourism policies play an important role. According to the text analysis of culture and tourism policies，in 2020，the focus of culture and tourism policies are as follows：giving consideration to epidemic prevention and industry recovery，promoting the adjustment of culture and tourism industry structure in depth and breadth，continuously improving the quality and upgrading the consumption of culture and tourism，improving the financial guarantee mechanism of public cultural services，strengthening digital technology to empower culture and tourism industry，and further deepening the degree of internet. It can be predicted that in the future，the focus of culture and tourism policies will focus on the following aspects：optimizing the combination of policy instruments and strengthening the use of supply-oriented and demand-oriented policy instruments，further improving the policies of culture and tourism integration，substantially promoting the mechanism of cross regional culture and tourism collaborative development，and promoting the further structural upgrading of digital culture and tourism industry.

Key Words：culture and tourism industry policies;integration of culture and tourism;upgrade of industrial structure;digital culture and tourism

責(zé)任編輯：梁 坤