于潔 孫百才 胡姝

摘? ?要

教育均衡化發(fā)展已成為我國(guó)各級(jí)政府開(kāi)展義務(wù)教育工作的前進(jìn)方向。在大多數(shù)縣域?qū)崿F(xiàn)“基本均衡”后，“二元教育制度”遺留下來(lái)的城鄉(xiāng)教育差異問(wèn)題仍然制約著優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，存在教育經(jīng)費(fèi)投入滯后、辦學(xué)條件建設(shè)同質(zhì)化、農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)薄弱等關(guān)鍵問(wèn)題。為實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，縣域應(yīng)以城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)一體化、城鄉(xiāng)辦學(xué)條件一體化、城鄉(xiāng)教師資源一體化為基本舉措，注重城鄉(xiāng)教育公平與差異、鄉(xiāng)村學(xué)校的特色發(fā)展及鄉(xiāng)村教師身份認(rèn)同感。

關(guān)鍵詞

縣域? 義務(wù)教育? 教育優(yōu)質(zhì)均衡

回顧中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的教育制度發(fā)展歷程，它呈現(xiàn)出一種“二元教育制度”特征，即“城市教育”和“農(nóng)村教育”之間、“中心城區(qū)”與“郊區(qū)”之間存在辦學(xué)差異格局。在過(guò)去有限的教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件、教師資源等條件下，市、縣政府向中心城區(qū)、重點(diǎn)學(xué)校進(jìn)行教育資源傾斜，造成了教育存量差異。當(dāng)前，黨和政府高度重視縣域義務(wù)教育均衡化問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告將教育作為重要的“民生問(wèn)題”，強(qiáng)調(diào)要“努力辦好人民滿意的教育”。2019年3月，教育部發(fā)布《關(guān)于2018年全國(guó)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣（市、區(qū)）名單的公示》[1]。這是依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2012〕48號(hào)）》，教育部連續(xù)第六年發(fā)布公示，累計(jì)2722個(gè)縣（市、區(qū)）上報(bào)的申請(qǐng)認(rèn)定全國(guó)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣的材料通過(guò)審核及實(shí)地督導(dǎo)認(rèn)定檢查。接下來(lái)，我國(guó)大多數(shù)縣將面臨從“基本均衡”向“優(yōu)質(zhì)均衡”推進(jìn)的任務(wù)。根據(jù)教育部發(fā)布的《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》，義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣應(yīng)具備以下基本條件：通過(guò)國(guó)家義務(wù)教育基本均衡發(fā)展認(rèn)定三年以上;基本均衡發(fā)展認(rèn)定后年度監(jiān)測(cè)持續(xù)保持較高水平[2]。上述表明，當(dāng)前義務(wù)教育正處于重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)：從縣域基本均衡進(jìn)入到追求更好的優(yōu)質(zhì)教育均衡階段。然而，從基本均衡到優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，盡管只有兩字之差，其任務(wù)要求卻有天壤之別[3]?；诖?，本文從研究影響縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素出發(fā)，結(jié)合教育投入與產(chǎn)出分析，明晰義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的對(duì)策。

一、影響縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素

1.教育經(jīng)費(fèi)投入存在滯后性

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，稀缺性資源的配置一般是采取市場(chǎng)方式進(jìn)行的。而在義務(wù)教育領(lǐng)域，世界各國(guó)普通做法是政府采取行政力量進(jìn)行干預(yù)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方政府承擔(dān)。如此經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)使得貧困、農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)難以得到保障。通常，省級(jí)財(cái)政考慮財(cái)政困難縣情況，按照一定比例給予轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助;對(duì)于特殊建設(shè)項(xiàng)目，則承擔(dān)全部資金。然而，面臨政府所要求開(kāi)展的新活動(dòng)時(shí)，由于各區(qū)市財(cái)政收入不均衡，教育資金調(diào)控力度較弱，難以實(shí)現(xiàn)全市均衡，可能會(huì)出現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)滯后情況。換言之，教育經(jīng)費(fèi)投入對(duì)以往有的、目前正在進(jìn)行的業(yè)務(wù)活動(dòng)視為應(yīng)然的保障，而對(duì)新的、未進(jìn)行過(guò)的活動(dòng)未充分列入本年度預(yù)算。即使政府給予經(jīng)費(fèi)投入，財(cái)政部門(mén)也要在一系列成本效益分析后才能撥付。以“三點(diǎn)半課后服務(wù)工作”為例，教育部實(shí)施初期，多數(shù)縣財(cái)政部門(mén)未對(duì)教師課后服務(wù)所增加的工作量安排專(zhuān)項(xiàng)資金。個(gè)別農(nóng)村學(xué)校為提高教師參與熱情，不得不在原有教師績(jī)效中進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致參與教師群體的績(jī)效增加、非參與教師群體（年齡大、身體不適、正處孕產(chǎn)期）的績(jī)效降低，使原本有助于學(xué)生發(fā)展、解決家長(zhǎng)后顧之憂的政策蒙上陰影。若不能及時(shí)、充足地保障教育經(jīng)費(fèi)投入，一項(xiàng)新政策不僅無(wú)法促進(jìn)教師開(kāi)展工作，還會(huì)制約學(xué)校的平穩(wěn)運(yùn)行。

2.學(xué)校建設(shè)存在同質(zhì)化

在義務(wù)教育階段，辦學(xué)條件是地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、教育經(jīng)費(fèi)投入水平、教育歷史發(fā)展等因素共同作用的結(jié)果。從2012年10月“人大附中聯(lián)合總?！背闪⒉⒈涣袨楸本┦薪逃w制改革實(shí)驗(yàn)校起，全國(guó)各地的“聯(lián)合總校”“集團(tuán)化辦學(xué)”開(kāi)始層出不窮，紛紛以優(yōu)質(zhì)學(xué)校為基礎(chǔ)，整合、托管、合并薄弱校等多所學(xué)校形成，旨在縮小校際差距，以教育集團(tuán)的形式破解“擇校熱”。根據(jù)教育部《關(guān)于2018年全國(guó)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣（市、區(qū)）名單的公示》，我國(guó)大多數(shù)縣的硬件辦學(xué)條件已符合義務(wù)教育基本均衡的標(biāo)準(zhǔn)。這也表明了各地采取“集團(tuán)化”這一辦學(xué)模式，的確擴(kuò)大了義務(wù)教育階段優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面，減少了校際差距。然而，在從“基本均衡”向“優(yōu)質(zhì)均衡”的發(fā)展過(guò)程中，各地不應(yīng)僅僅依靠教育行政權(quán)威實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)的捆綁式發(fā)展，這容易導(dǎo)致學(xué)校相互模仿的情況。若一味地強(qiáng)調(diào)實(shí)施“集團(tuán)化辦學(xué)”、辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化，將會(huì)出現(xiàn)“千校一面”，大大限制學(xué)校自身辦學(xué)過(guò)程中的特色發(fā)展。因此，將教育資源簡(jiǎn)單平均化、降低或犧牲優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教育質(zhì)量難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展?；诖耍瑢W(xué)校辦學(xué)特色、文化特色應(yīng)通過(guò)多種多樣的教學(xué)設(shè)施、多姿多彩的校園環(huán)境得以展現(xiàn)。

3.農(nóng)村新入職教師隊(duì)伍建設(shè)薄弱

優(yōu)質(zhì)教師資源并非簡(jiǎn)單地以教師工作年限的累積、教師學(xué)歷的增加為標(biāo)志，也反映在新入職教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。從青島膠州市、平度市、萊西市的三所農(nóng)村學(xué)校調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“90后”已成為新入職教師的主力軍，然而部分青年教師在職業(yè)初始階段未能順利完成由學(xué)生向教師的角色過(guò)渡，不愿扎根農(nóng)村學(xué)校任教。首先，一些農(nóng)村學(xué)校不重視新入職教師職業(yè)生涯的設(shè)計(jì)與研討，相對(duì)松散式的學(xué)校管理氛圍使新教師無(wú)法深入理解教書(shū)育人的學(xué)校文化，也未能將初入職場(chǎng)的熱情及時(shí)轉(zhuǎn)化為事業(yè)發(fā)展的助推力。其次，部分老教師將主要精力放在自身的教學(xué)工作中，不情愿讓新教師聆聽(tīng)示范課，也不愿?jìng)魇诮虒W(xué)技能與技巧。而通過(guò)教學(xué)改革研究項(xiàng)目來(lái)反思教學(xué)問(wèn)題，一些老教師也常常不愿參與其中。因此，以“傳幫帶”的師徒制形式引領(lǐng)新入職教師適應(yīng)工作的意圖無(wú)法得以有效貫徹。最后，農(nóng)村小學(xué)的音體美專(zhuān)任教師數(shù)量仍然不足，新入職教師既要從事本專(zhuān)業(yè)的課程教學(xué)、擔(dān)任班主任，還要兼任音體美課程，未有充足時(shí)間與精力參與城鄉(xiāng)間、強(qiáng)弱學(xué)校間的教科研培訓(xùn)，導(dǎo)致農(nóng)村青年教師隊(duì)伍無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的對(duì)策思考

《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第七條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府教育行政部門(mén)具體負(fù)責(zé)義務(wù)教育實(shí)施工作;縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)義務(wù)教育實(shí)施工作”。面對(duì)省、市政府層層細(xì)化的縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)，縣級(jí)政府應(yīng)該從教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件、教師資源等關(guān)鍵因素入手，突破限制教育發(fā)展的“錢(qián)、地、人”難題，取得優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的產(chǎn)出效果。

1.提高城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)一體化投入，注重城鄉(xiāng)教育公平與差異

城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)一體化是以建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一、側(cè)重農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的首要結(jié)果。一是落實(shí)統(tǒng)一的義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)，建立起義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)定期調(diào)整機(jī)制。一般地，對(duì)學(xué)生規(guī)模不足300人的學(xué)校，要求按300人核定公用經(jīng)費(fèi)。二是統(tǒng)一家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助政策，對(duì)城市家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生給予生活補(bǔ)助，將城鄉(xiāng)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助范圍統(tǒng)一擴(kuò)大到在校寄宿生的30%。三是支持財(cái)力困難、欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和薄弱學(xué)校教育發(fā)展，解決普通中小學(xué)大班額問(wèn)題。四是建立教師休養(yǎng)、大病保險(xiǎn)、年度健康體檢等規(guī)章制度，解決教師在校午餐問(wèn)題?？傊?，縣級(jí)政府承擔(dān)保障義務(wù)教育發(fā)展的主體責(zé)任，將城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，及時(shí)足額撥付，并在安排重大項(xiàng)目和資金投入時(shí)優(yōu)先支持農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)，體現(xiàn)出義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的教育公平性與差異性。

值得注意的是，教育部評(píng)估縣域“優(yōu)質(zhì)均衡”的一個(gè)重要指標(biāo)是贏得社會(huì)公眾的認(rèn)可，包括學(xué)生、家長(zhǎng)、人大代表、政協(xié)委員對(duì)教育公平政策落實(shí)情況的反饋。然而，有研究表明，我國(guó)有接近甚至超過(guò)一半的民辦學(xué)校建于縣鎮(zhèn)和農(nóng)村[4]。西方國(guó)家的私立學(xué)校往往是富裕家庭子女?dāng)[脫劣質(zhì)公立學(xué)校或是尋求差異化、特色化教育的選擇，而我國(guó)的農(nóng)村民辦學(xué)校主要接納了農(nóng)民階層子女，這并非含蓄地表達(dá)出借助民間力量來(lái)解決教育問(wèn)題，而是呼喚著政府承擔(dān)起城鄉(xiāng)教育公平與差異的使命，重視農(nóng)村地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的投入。

2.加大城鄉(xiāng)辦學(xué)條件一體化建設(shè)，重視鄉(xiāng)村學(xué)校特色發(fā)展

伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程、新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，國(guó)家生育政策、戶籍政策也在不斷變革，各地正積極調(diào)整并完善義務(wù)教育學(xué)校的規(guī)劃工作。而這都涵蓋在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等工作之中，需要政府各部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合。具體而言，教育主管部門(mén)首先要測(cè)算入學(xué)人口需求，其次會(huì)同規(guī)劃部門(mén)、建設(shè)部門(mén)定期對(duì)縣域內(nèi)學(xué)校配套建設(shè)情況進(jìn)行評(píng)估，共同提出學(xué)校配套建設(shè)需求，最后將評(píng)估結(jié)果和建設(shè)需求向同級(jí)政府報(bào)告。

除此之外，政府應(yīng)因地制宜、給予鄉(xiāng)村學(xué)校發(fā)展自由度。而“捆綁評(píng)價(jià)”是完善鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)條件的一劑良方。將鄉(xiāng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)納入到鄉(xiāng)村中心學(xué)?？己?，組建起的城鄉(xiāng)學(xué)校發(fā)展共同體既滿足了鄉(xiāng)村學(xué)校的發(fā)展需求，又使中心學(xué)校的資源得以共享，也無(wú)需花費(fèi)資金建設(shè)更多的標(biāo)準(zhǔn)化校舍和操場(chǎng)。政府可將精力集中在薄弱學(xué)校建設(shè)“同步課堂”等現(xiàn)代化教育教學(xué)設(shè)施上，支持農(nóng)村學(xué)校教育信息化建設(shè)。基于此，中心學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教育信息化資源得以匯聚和共享，從而擴(kuò)大了優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的覆蓋面。

3.優(yōu)化城鄉(xiāng)教師資源一體化配置，提升鄉(xiāng)村教師身份認(rèn)同感

從農(nóng)村教師的角度來(lái)看，從教承諾已被內(nèi)化為規(guī)范教師職業(yè)道德與專(zhuān)業(yè)發(fā)展的力量，表現(xiàn)為在農(nóng)村地區(qū)擔(dān)負(fù)教書(shū)育人的使命。而教育主管部門(mén)在核定的教師編制總額內(nèi)，應(yīng)充分考慮鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校、寄宿制學(xué)校的實(shí)際需要，優(yōu)先分配事業(yè)編制，以此強(qiáng)化或激勵(lì)農(nóng)村教師的從教承諾。在無(wú)事業(yè)編制規(guī)劃的情況下，穩(wěn)步推進(jìn)聘用制改革，落實(shí)國(guó)家、省、市基本工資、績(jī)效工資、津貼補(bǔ)貼、農(nóng)村教師配套住房等相關(guān)政策。其中，績(jī)效工資要與教職工履行崗位職責(zé)和業(yè)績(jī)貢獻(xiàn)緊密結(jié)合，并向教育教學(xué)一線崗位和優(yōu)秀人才傾斜。

在教師年齡結(jié)構(gòu)方面，各地應(yīng)重視鄉(xiāng)村學(xué)校教師老齡化問(wèn)題，一方面加強(qiáng)老齡教師的職業(yè)道德、專(zhuān)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、信息技術(shù)水平等方面的培訓(xùn)工作，另一方面積極完善農(nóng)村薄弱中小學(xué)的校長(zhǎng)遴選制度，為校長(zhǎng)職數(shù)空缺或退休做好公開(kāi)選聘、梯隊(duì)建設(shè)等事宜，從而激勵(lì)農(nóng)村教師的工作積極性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城鄉(xiāng)教師身份認(rèn)同感將體現(xiàn)在農(nóng)村教師對(duì)自己能否完成立德樹(shù)人教育活動(dòng)所具有的能力判斷及信念把握，特別是掌握一定的教學(xué)技能與經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，身份認(rèn)同感會(huì)以積極的方式影響教師從教的時(shí)間，更有可能努力完成艱苦的教育教學(xué)任務(wù)，并在這些努力中堅(jiān)持更長(zhǎng)久的時(shí)間。

優(yōu)質(zhì)均衡的教育強(qiáng)烈地依賴于各級(jí)政府的教育政策法規(guī)，后者為教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件、教師資源等投入提供了基本制度框架，而城鄉(xiāng)一體化的目的在于調(diào)整城鄉(xiāng)失衡的局面。原有的二元教育制度仍有可能導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育系統(tǒng)的功能重疊，造成市、縣政府在義務(wù)教育領(lǐng)域中的權(quán)責(zé)不清，因此，各級(jí)政府需要必要的溝通和協(xié)調(diào)、主動(dòng)構(gòu)建教育監(jiān)督機(jī)制，避免教育評(píng)估與督導(dǎo)的滯后性。此外，城鄉(xiāng)一體化的結(jié)果既不是簡(jiǎn)單地為鄉(xiāng)村學(xué)校輸入教師，也不是拋棄城市學(xué)校的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。一方面充分利用城市學(xué)校已經(jīng)積累起來(lái)的優(yōu)質(zhì)資源，為鄉(xiāng)村學(xué)?！拜斞?，另一方面通過(guò)教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件的投入，促進(jìn)鄉(xiāng)村學(xué)校營(yíng)造“造血”能力，在專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等方面完善人才儲(chǔ)備，將教育信息化理念融入教學(xué)設(shè)計(jì)、教學(xué)成果之中。最后，在教育資源的學(xué)習(xí)與傳播過(guò)程中，鄉(xiāng)村學(xué)校、教師及學(xué)生是知識(shí)傳承、知識(shí)吸納、知識(shí)創(chuàng)新的重要主體，尤其在習(xí)俗禮儀、農(nóng)耕教育、鄉(xiāng)土文明、文化思想等方面承擔(dān)著重要使命，因此，政府應(yīng)重新審視優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的相關(guān)要求，樹(shù)立起鄉(xiāng)村學(xué)校在德育、體育、美育、勞動(dòng)教育等方面的示范性。

參考文獻(xiàn)

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[作者：于潔（1985-），女，山東青島人，青島大學(xué)青島教育發(fā)展研究院，副教授，碩士生導(dǎo)師，博士;孫百才（1973-），男，山東費(fèi)縣人，青島大學(xué)青島教育發(fā)展研究院，教授，博士生導(dǎo)師，博士;胡姝（1986-），女，湖北荊州人，教育部課程教材研究所，副研究員，博士。]