楊志超 肖佳蓓
【摘要】遵循“事前防范勝于事后救濟(jì)”的理念, 早期介入監(jiān)管機(jī)制是重要的成本效益解決方案。 我國(guó)的早期介入機(jī)制建立時(shí)間尚短, 銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管干預(yù)立法和實(shí)踐存在明顯不足。 對(duì)此, 我國(guó)銀行監(jiān)管部門可借鑒國(guó)際早期介入監(jiān)管主體、監(jiān)管工具、觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和具體措施等方面的經(jīng)驗(yàn), 樹(shù)立早期介入監(jiān)管的金融法治理念, 加強(qiáng)監(jiān)管立法、明確監(jiān)管主體、改進(jìn)監(jiān)管工具、完善監(jiān)管措施。
【關(guān)鍵詞】銀行風(fēng)險(xiǎn);早期介入;監(jiān)管機(jī)制;金融法治
【中圖分類號(hào)】F832? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994(2021)10-0137-8
伴隨著全球金融業(yè)迅速發(fā)展的浪潮, 行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累, 脆弱性提升。 金融業(yè)的各領(lǐng)域毫無(wú)例外均具有脆弱性, 但其中銀行的脆弱性位居首位[1] 。 綜觀金融發(fā)展歷史, 歷次金融危機(jī)均表明商業(yè)銀行危機(jī)對(duì)金融體系及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的破壞力遠(yuǎn)高于證券、保險(xiǎn)等金融市場(chǎng)。 因此, 嚴(yán)格防控銀行風(fēng)險(xiǎn)是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的主要抓手。 處置銀行風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作, 一旦銀行財(cái)務(wù)出現(xiàn)困難, 監(jiān)管機(jī)構(gòu)或處置機(jī)構(gòu)為防范銀行帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)存款人及公共利益、持續(xù)提供金融服務(wù)而開(kāi)始介入并干預(yù)之時(shí), 即為進(jìn)入處置程序[2] 。 銀行風(fēng)險(xiǎn)處置包括早期介入、行政重組、接管、撤銷、破產(chǎn)等手段。 其中, 早期介入是在銀行財(cái)務(wù)、資本出現(xiàn)問(wèn)題但未達(dá)到重組接管程度時(shí), 監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照法律授權(quán), 遵循“事前防范勝于事后救濟(jì)”的監(jiān)管理念, 為防止風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇而對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)限制, 以促使問(wèn)題銀行采取措施恢復(fù)至正常狀態(tài)。 法律是金融發(fā)展的重要資源, 以法律為核心的制度體系直接影響早期介入主體、介入標(biāo)準(zhǔn)、介入工具和介入措施的規(guī)范性, 能夠降低金融市場(chǎng)的制度成本和政治風(fēng)險(xiǎn)。
一、早期介入監(jiān)管機(jī)制的溯源與價(jià)值
銀行的脆弱性是一種全球現(xiàn)象。 盡管各國(guó)在政治體制、金融體系或經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平方面存在差異, 但銀行脆弱性問(wèn)題對(duì)所有國(guó)家的銀行監(jiān)管者都構(gòu)成持續(xù)的挑戰(zhàn)。 銀行監(jiān)管者不得不做好準(zhǔn)備, 以最大限度地降低銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生率, 并對(duì)出現(xiàn)的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)處理[3] 。 早期介入監(jiān)管機(jī)制源自美國(guó)的及時(shí)糾正措施(PCA), 美國(guó)的PCA模式產(chǎn)生于慘痛的教訓(xùn)。 20世紀(jì)80年代, 美國(guó)爆發(fā)“儲(chǔ)貸危機(jī)”, 造成大約三千多家銀行破產(chǎn), 政府付出3150億美元完成處置; 而據(jù)世界銀行當(dāng)時(shí)估計(jì), 如果能夠在危機(jī)發(fā)生前的1982年采取早期干預(yù)措施, 那么損失估計(jì)可以降低到約1000億美元[4] 。 1991年, 美國(guó)出臺(tái)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》, 由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)對(duì)投保銀行在達(dá)到法定觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)采取早期介入措施, 以保證資本不足、存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的銀行盡快改善資本和經(jīng)營(yíng)狀況。 PCA的基本思路是“把預(yù)先分層設(shè)定的資本/資本比率作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)銀行采取某種監(jiān)管措施的觸發(fā)點(diǎn), 以便讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管權(quán)力時(shí)有明確客觀的標(biāo)準(zhǔn)可以參照, 避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)因監(jiān)管行為標(biāo)準(zhǔn)模糊不清而可能產(chǎn)生的‘監(jiān)管容忍和拖延”[5] 。 由于PCA顯著改善了美國(guó)商業(yè)銀行資本狀況, 其他國(guó)家如日本、韓國(guó)、菲律賓、印度等都相繼效仿美國(guó)建立了本國(guó)的及時(shí)糾正機(jī)制。
2007年英國(guó)北巖銀行倒閉后, 為應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn), 英國(guó)建立了專門負(fù)責(zé)處理破產(chǎn)銀行事項(xiàng)的危機(jī)銀行“特別解決機(jī)制”(SRR)。 為了降低銀行倒閉的可能性, 英國(guó)政府認(rèn)為還應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的制度為可能破產(chǎn)的銀行提供充分預(yù)警, 于是借鑒美國(guó)PCA計(jì)劃建立了“主動(dòng)干預(yù)框架”(PIF)。 與美國(guó)保險(xiǎn)存款機(jī)構(gòu)承擔(dān)干預(yù)職責(zé)不同, 英國(guó)的審慎監(jiān)管局(PRA)承擔(dān)PIF事項(xiàng)操作職責(zé), 并在特定金融機(jī)構(gòu)達(dá)到觸發(fā)控制條件時(shí)確定其是否進(jìn)行早期介入監(jiān)管。 PIF將“接近失敗”的金融機(jī)構(gòu)分為五個(gè)階段, 每個(gè)階段都有不同的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和介入措施, 從而更好地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并在早期階段采取針對(duì)性的介入措施。
國(guó)際社會(huì)也更加注重危機(jī)前的銀行風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)和糾正機(jī)制。 2014年, 歐盟出臺(tái)《早期干預(yù)措施》(EIM), 將其作為處置銀行風(fēng)險(xiǎn)的《銀行決議和恢復(fù)指令》中的一部分。 巴塞爾協(xié)議Ⅲ框架是巴塞爾委員會(huì)應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的核心機(jī)制, 其通過(guò)關(guān)注更高質(zhì)量的資本形式、設(shè)定更高的吸收損失最低標(biāo)準(zhǔn)、涵蓋更廣泛的銀行風(fēng)險(xiǎn)樣態(tài), 增強(qiáng)銀行應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的彈性和緩沖能力。 2018年, 國(guó)際清算銀行(BIS)先后發(fā)布《早期干預(yù)監(jiān)管框架》和《問(wèn)題銀行早期干預(yù)機(jī)制》, 詳細(xì)介紹了多個(gè)國(guó)家的早期介入監(jiān)管主體、監(jiān)管工具、介入標(biāo)準(zhǔn)、介入措施等, 為世界各國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了借鑒。 目前, 建立和完善早期介入機(jī)制已成為國(guó)際共識(shí)。
早期介入機(jī)制盡管不可能完全避免銀行經(jīng)營(yíng)失敗走向破產(chǎn), 但早期介入監(jiān)管問(wèn)題銀行, 無(wú)疑可以提高對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注程度, 更有利于后期銀行債權(quán)債務(wù)的有序處置, 可以最大限度地減少經(jīng)濟(jì)損失。 實(shí)踐證明, 早期介入監(jiān)管機(jī)制是重要的成本效益解決方案, 可以有效保障銀行的價(jià)值, 并可最大限度地弱化金融動(dòng)蕩和道德風(fēng)險(xiǎn)之間的緊張關(guān)系[6] 。
二、我國(guó)銀行早期介入監(jiān)管法制現(xiàn)狀
盡管我國(guó)確實(shí)有海南發(fā)展銀行破產(chǎn)的先例, 而且銀保監(jiān)會(huì)也正在起草《商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置條例》, 但銀行破產(chǎn)常態(tài)化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展有害無(wú)益。 當(dāng)然, 我國(guó)運(yùn)用巨額公共資金救助出現(xiàn)問(wèn)題、陷入困境的商業(yè)銀行絕不是長(zhǎng)久之計(jì), 因而, 建立完善的銀行風(fēng)險(xiǎn)早期介入機(jī)制成為識(shí)別和糾正風(fēng)險(xiǎn)的必要手段, 能夠在銀行陷入困境之前及時(shí)挽救和糾正, 在減少處置成本的同時(shí)也能避免系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。
我國(guó)2003年出臺(tái)的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》最早規(guī)定了銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)早期介入機(jī)制, 其中第37 ~ 39條規(guī)定中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)“違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則”“已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)”以及“有違法經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)管理不善等情形, 不予撤銷將嚴(yán)重危害金融秩序、損害公眾利益”三種情形可采取針對(duì)性干預(yù)措施。 然而, 由于這些內(nèi)容側(cè)重于宏觀把握而未能設(shè)置具體的標(biāo)準(zhǔn), 因而缺乏可操作性。 中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)2007年修訂《資本充足率管理辦法》, 以資本充足率和核心資本充足率為監(jiān)管觸發(fā)閾值依據(jù), 設(shè)置了明確的早期介入觸發(fā)定量分析標(biāo)準(zhǔn), 形成早期介入和觸發(fā)閾值的嚴(yán)格對(duì)應(yīng)關(guān)系, 并且隨著觸發(fā)閾值的降低, 傾向于采取更為嚴(yán)格的監(jiān)管措施。 2013年實(shí)施的《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》, 以巴塞爾協(xié)議為基礎(chǔ), 借鑒國(guó)外的早期干預(yù)機(jī)制指標(biāo), 對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)計(jì)量方式、預(yù)警機(jī)制、壓力測(cè)試等做出了明確的規(guī)定, 為商業(yè)銀行早期介入奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 2015年實(shí)施的《存款保險(xiǎn)條例》明確賦予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)“依照本條例的規(guī)定采取早期糾正措施和風(fēng)險(xiǎn)處置措施”的權(quán)力, 在借鑒國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)《存款保險(xiǎn)制度早期識(shí)別和及時(shí)干預(yù)的一般指引》的基礎(chǔ)上, 針對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn), 我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有權(quán)要求投保商業(yè)銀行控制風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)展投保費(fèi)率核查、責(zé)令改正并調(diào)整費(fèi)率、建議監(jiān)管機(jī)構(gòu)接管重組或撤銷等。
上述立法明確了我國(guó)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)早期介入機(jī)制的監(jiān)管主體、介入模式、介入標(biāo)準(zhǔn)和介入措施, 為及時(shí)識(shí)別銀行風(fēng)險(xiǎn)并采取糾正措施奠定了基礎(chǔ)。 但我國(guó)的早期介入機(jī)制建立時(shí)間尚短, 銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管干預(yù)立法和實(shí)踐還存在明顯不足。
1. 監(jiān)管立法的問(wèn)題。 由于法律法規(guī)等上位法的欠缺, 我國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)早期介入的相關(guān)問(wèn)題幾乎都通過(guò)部門規(guī)章、規(guī)范性文件的方式加以規(guī)定, 這就造成各監(jiān)管制度零散地分布在不同監(jiān)管主體制定的規(guī)范性文件之中, 制度之間相互獨(dú)立、標(biāo)準(zhǔn)不一, 主要依靠行政手段按照一事一策的方法進(jìn)行處置, 隨意性較大。 另外, 上位法的欠缺也導(dǎo)致規(guī)范性文件中的一些規(guī)定(例如《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》中規(guī)定“依法對(duì)商業(yè)銀行實(shí)行接管或者促成機(jī)構(gòu)重組, 直至予以撤銷”)在實(shí)踐中因缺少執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)而無(wú)法執(zhí)行。 現(xiàn)有具有法律效力的規(guī)范性文件, 在早期介入問(wèn)題上多以具有可選擇性的干預(yù)措施為主, 缺乏明確的強(qiáng)制性規(guī)定, 這就留給監(jiān)管者過(guò)大的自由裁量空間; 而監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往傾向于監(jiān)管寬容, 因而難以避免地導(dǎo)致銀行風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)散以及道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。 除此之外, 對(duì)于規(guī)范性文件中諸如“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)遵循充分披露的原則”等規(guī)定, 又缺乏對(duì)何為“充分披露”以及達(dá)到何種程度才可以算作“充分披露”的具體解釋, 規(guī)范不詳盡、缺乏可操作性也導(dǎo)致實(shí)施起來(lái)困難重重。
2. 監(jiān)管主體的問(wèn)題。 在我國(guó), 對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)有早期介入權(quán)利和義務(wù)的機(jī)構(gòu)主要有中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)以及人民銀行內(nèi)部設(shè)立的存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)。 但在現(xiàn)實(shí)中, 存保機(jī)構(gòu)隸屬于人民銀行, 不具有獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力, 真正發(fā)揮監(jiān)管作用的仍是央行和銀保監(jiān)會(huì)。 監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性, 一方面, 存保機(jī)構(gòu)受制于人民銀行, 無(wú)法作為獨(dú)立的監(jiān)管主體發(fā)揮監(jiān)管職能; 另一方面, 在銀行風(fēng)險(xiǎn)處置問(wèn)題上我國(guó)行政色彩濃厚, 人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)銀行做出早期干預(yù)時(shí)極易受到政府以及其他利益相關(guān)者的影響, 這在一定程度上降低了監(jiān)管效率, 造成監(jiān)管遲延, 從而在風(fēng)險(xiǎn)處置方面陷入被動(dòng)。 在實(shí)踐中, 中國(guó)人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)分別作為宏觀和微觀的審慎監(jiān)管部門, 在銀行風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)信息溝通以及行動(dòng)協(xié)調(diào)方面缺乏有效配合, 各自的職權(quán)不夠明確具體, 極易在某些方面造成監(jiān)管重疊或者監(jiān)管空白。 因此, 保持各監(jiān)管主體的獨(dú)立性、明確各自的職權(quán)劃分并且在各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間形成高效的協(xié)調(diào)機(jī)制十分必要。
3. 早期介入工具有待完善。 對(duì)銀行健康狀況的正確判斷是早期介入措施有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵, 銀行健康狀況的把握需要選擇合適的早期介入工具。 雖然我國(guó)已將風(fēng)險(xiǎn)管理、資產(chǎn)質(zhì)量、內(nèi)部控制等指標(biāo)納入審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則之中, 但是只將資本充足率作為銀行早期介入措施的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn), 說(shuō)明我國(guó)對(duì)于早期介入工具的選擇仍然趨于固化。 金融市場(chǎng)是不斷變化的, 而用一個(gè)靜態(tài)指標(biāo)來(lái)衡量變化著的銀行風(fēng)險(xiǎn), 必然難以反映銀行資本的真實(shí)情況, 使得銀行有機(jī)會(huì)偽造資本充足率以逃避監(jiān)管, 從而監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以及時(shí)采取有效的應(yīng)對(duì)措施, 加大了監(jiān)管難度。 在評(píng)估銀行風(fēng)險(xiǎn)時(shí)不能單一地采用資本充足率標(biāo)準(zhǔn), 還應(yīng)當(dāng)考慮杠桿率、資本流動(dòng)性等多重指標(biāo), 通過(guò)多種手段建立多維度的早期介入體系。 除上述量化指標(biāo)之外, 我國(guó)還缺乏一整套完整的風(fēng)險(xiǎn)外部評(píng)估機(jī)制, 導(dǎo)致監(jiān)管措施的選擇缺乏審慎性。 這些問(wèn)題亟須通過(guò)完善現(xiàn)有的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)或者引入新的早期介入工具加以解決。
4. 早期介入措施有待完善。 我國(guó)實(shí)行階梯式的早期介入措施, 對(duì)達(dá)到不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的銀行, 采取有針對(duì)性的強(qiáng)制性干預(yù)措施。 與此同時(shí), 也通過(guò)其他規(guī)范性文件賦予存保機(jī)構(gòu)等監(jiān)管主體采取非強(qiáng)制性干預(yù)措施的權(quán)力。 但是綜觀我國(guó)對(duì)問(wèn)題銀行的早期干預(yù)實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn), 對(duì)于問(wèn)題銀行的糾正措施不夠嚴(yán)厲, 缺乏有效的懲罰機(jī)制, 對(duì)違規(guī)銀行的處置多為罰款等行政手段, 難以真正起到懲戒作用。 在實(shí)踐中依然沒(méi)有摒棄“大而不能倒”的觀念, 為了防止銀行破產(chǎn), 一般采取國(guó)家注資的方式化解銀行風(fēng)險(xiǎn), 不僅使銀行占用了大量的公共資源、國(guó)家面臨巨額的財(cái)政負(fù)擔(dān), 也會(huì)引發(fā)更大的道德風(fēng)險(xiǎn)、破壞公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境, 對(duì)問(wèn)題銀行的無(wú)止境救助絕對(duì)不是處理銀行風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的最佳措施。 除此之外, 介入標(biāo)準(zhǔn)和處置措施之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效銜接, 無(wú)法通過(guò)靈活的處置措施應(yīng)對(duì)多樣化的銀行風(fēng)險(xiǎn), 難以針對(duì)問(wèn)題銀行“對(duì)癥下藥”, 因此必須完善相關(guān)措施, 加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的良性互動(dòng), 發(fā)揮監(jiān)管合力。
三、域外早期介入監(jiān)管機(jī)制要素研究
各國(guó)早期介入制度的理念具有共性, 也存在明顯區(qū)別, 主要區(qū)別在于早期介入監(jiān)管的主體、工具、觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)及有效措施等四個(gè)方面。
1. 早期介入監(jiān)管的主體。 自美國(guó)1991年正式形成早期介入機(jī)制以來(lái), 各國(guó)銀行監(jiān)管部門結(jié)合自身結(jié)構(gòu)設(shè)置和職能分配, 構(gòu)建了本國(guó)的銀行風(fēng)險(xiǎn)早期介入架構(gòu)。 綜合各國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置, 早期介入監(jiān)管主體主要分為兩類: 存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。 以存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為主要早期介入監(jiān)管主體的代表是美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司, 銀行處置主體即為早期介入負(fù)責(zé)主體, 誰(shuí)承擔(dān)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的成本, 就由誰(shuí)負(fù)責(zé)早期介入和風(fēng)險(xiǎn)處置, 以遏制風(fēng)險(xiǎn)惡化、減少處置成本。 韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣等地采取了與之類似的早期介入機(jī)制。 例如, 韓國(guó)于1997年建立了早期介入機(jī)制, 韓國(guó)的《存款人保險(xiǎn)法》及《金融委員會(huì)法》明確賦予韓國(guó)存款保險(xiǎn)公司早期介入的職責(zé)。 存款保險(xiǎn)公司主要負(fù)責(zé)信息收集、現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等事項(xiàng), 對(duì)于確認(rèn)的銀行風(fēng)險(xiǎn), 根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí), 要求韓國(guó)金融監(jiān)督院或金融委員會(huì)等監(jiān)管部門采取相應(yīng)的介入措施。 以專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為早期介入監(jiān)管主體的代表是英國(guó)。 基于PIF, 英國(guó)審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管層面的事項(xiàng), 這構(gòu)成了整個(gè)金融系統(tǒng)安全網(wǎng)框架的重要組成部分。 盡管英國(guó)也有本國(guó)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)“金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃有限公司(FSCS)”, 但其并無(wú)金融檢查權(quán)及早期干預(yù)職能, 僅發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)發(fā)生損失后的“付款箱”職能, 因而只是金融機(jī)構(gòu)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)承受者, 而非監(jiān)管者。 與英國(guó)相似, 德國(guó)早期介入監(jiān)管也是由專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。 德國(guó)2014年發(fā)布的《恢復(fù)與處置法》賦予德國(guó)金融市場(chǎng)穩(wěn)定局處置歐盟管轄外不具有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的職能, 其中就包含對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)的早期介入職能。 德國(guó)也有本國(guó)的存款保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu), 但目前也是以“付款箱”職能為主。
盡管各國(guó)早期介入監(jiān)管主體存在差異, 部分國(guó)家存款保險(xiǎn)機(jī)制賦予存款保險(xiǎn)公司相應(yīng)的監(jiān)管職能, 由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)早期介入事項(xiàng), 但事實(shí)上只是監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力的部分轉(zhuǎn)移。 而且, 即使存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獲得了早期介入的監(jiān)管職能, 實(shí)踐中銀行風(fēng)險(xiǎn)的處置工作也離不開(kāi)與其他監(jiān)管部門的協(xié)作。 但是, 這不能理解為無(wú)實(shí)質(zhì)意義的權(quán)力分配, 畢竟, 監(jiān)管機(jī)構(gòu)能否適當(dāng)?shù)夭扇”O(jiān)管行動(dòng)并不僅僅取決于監(jiān)管者的專業(yè)判斷, 更大程度上取決于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)是否到位, 這包括: 通過(guò)縱向和橫向風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估加強(qiáng)監(jiān)管, 以最大限度地及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn); 構(gòu)建何時(shí)應(yīng)采取行動(dòng)的明晰框架; 制定內(nèi)部治理流程和計(jì)劃, 以支持監(jiān)管發(fā)展和能力建設(shè)[7] 。 與此同時(shí), 存款保險(xiǎn)制度本身在一定程度上放大了銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)了銀行的脆弱性, 僅僅發(fā)揮“付款箱”職能不利于其價(jià)值的真正實(shí)現(xiàn), 因此, 基于激勵(lì)相容理論而產(chǎn)生的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)早期介入職能已成為國(guó)際社會(huì)銀行監(jiān)管的主流。 事實(shí)上, 英國(guó)、德國(guó)等很多“付款箱”型國(guó)家都在努力拓展存款保險(xiǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)對(duì)銀行實(shí)施干預(yù)以及審慎監(jiān)管的權(quán)力。
2. 早期介入監(jiān)管的有效工具。 監(jiān)管部門的早期介入判斷與銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)密不可分, 由此, 對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)情況的把握和確認(rèn)是采取介入措施的前提。 監(jiān)管部門擁有持續(xù)監(jiān)管、審查監(jiān)督銀行經(jīng)營(yíng)狀況的權(quán)力, 但前瞻性地發(fā)現(xiàn)和精準(zhǔn)判斷風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)介入, 還需要合適的早期介入工具。
預(yù)警系統(tǒng)是監(jiān)管部門監(jiān)測(cè)和識(shí)別銀行財(cái)務(wù)和審慎指標(biāo)發(fā)生重大變化的有效工具。 目前, 許多國(guó)家銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)都開(kāi)發(fā)了預(yù)警系統(tǒng), 如美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)開(kāi)發(fā)的“銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管統(tǒng)計(jì)評(píng)估系統(tǒng)”(SR-SABR)、美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)的“非現(xiàn)場(chǎng)CAMELS評(píng)級(jí)統(tǒng)計(jì)模型”(SCOR)、英格蘭銀行開(kāi)發(fā)的“觸發(fā)比率調(diào)整機(jī)制”(TRAM)等。
橫向的主題型針對(duì)審查是部分國(guó)家的監(jiān)管者引入的早期介入工具, 這種監(jiān)管由專門的評(píng)估團(tuán)隊(duì)對(duì)專項(xiàng)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)試分析, 以識(shí)別類似業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中潛在的異常風(fēng)險(xiǎn), 便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)更好地把握行業(yè)趨勢(shì), 避免由于特定領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)累積引發(fā)銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn), 有利于金融市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。 例如, PRA每年邀請(qǐng)建筑協(xié)會(huì)和受其監(jiān)管的銀行共同參加風(fēng)險(xiǎn)會(huì)議, 通過(guò)反饋過(guò)去一年的金融數(shù)據(jù)以及鼓勵(lì)各方提出挑戰(zhàn)性問(wèn)題, 增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)與銀行及專業(yè)機(jī)構(gòu)的互動(dòng), 發(fā)現(xiàn)可能作為預(yù)警信號(hào)的突出問(wèn)題。
風(fēng)險(xiǎn)文化分析是部分國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)近年來(lái)探索出的一種早期介入工具。 銀行風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生必然存在累積的過(guò)程, 而銀行高層管理者對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度會(huì)在一定程度上影響中層與基層員工的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度和風(fēng)險(xiǎn)管理, 單一銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)文化分析對(duì)于掌握銀行的內(nèi)部治理和風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生幾率有著積極意義。 2013年荷蘭銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)組建了由心理專家、金融專家、公司治理專家等專業(yè)人士組成的專業(yè)評(píng)估中心, 通過(guò)跟蹤訪談、現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估、行為觀察等方式對(duì)目標(biāo)銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)文化分析, 目的是盡早識(shí)別銀行組織、管理者、員工文化和行為中可能存在的風(fēng)險(xiǎn), 便于及時(shí)采取適當(dāng)措施以避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
3. 早期介入監(jiān)管的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。 盡管許多國(guó)家政府認(rèn)識(shí)到早期介入的價(jià)值并建立了相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu), 但干預(yù)時(shí)機(jī)選擇問(wèn)題卻是具體金融監(jiān)管部門普遍面臨的難題。 監(jiān)管機(jī)構(gòu)既要避免遲延干預(yù)引發(fā)的更大損失甚至系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn), 又要避免反應(yīng)過(guò)度, 干擾銀行正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的開(kāi)展, 損害銀行股東和債權(quán)人的利益。 因而, 各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)傾向于采用相對(duì)規(guī)范的早期介入觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn), 以定量分析數(shù)據(jù)和特定風(fēng)險(xiǎn)事件作為觸發(fā)依據(jù)。
美國(guó)PCA主要考慮資本充足率、核心資本充足率等資本指標(biāo), 此外, 多數(shù)國(guó)家引入了最低杠桿比率作為觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn), 出現(xiàn)了不同的杠桿率標(biāo)準(zhǔn)。 例如, 美國(guó)、印度使用多個(gè)閾值, 在觸發(fā)每一閾值時(shí)適用不同的應(yīng)對(duì)策略, 而菲律賓則使用5%這一唯一閾值[8] 。 以資本為基礎(chǔ)的觸發(fā)因素可以直接將干預(yù)措施與銀行的償付能力聯(lián)系起來(lái), 使用一套相對(duì)簡(jiǎn)單、國(guó)際上易于接受的基于風(fēng)險(xiǎn)和杠桿的比率, 在透明度、可比性和一致性方面具有優(yōu)勢(shì)。 然而, 基于資本的指標(biāo)往往是反映銀行脆弱性的滯后指標(biāo), 根據(jù)現(xiàn)有的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則, 銀行持有的資本數(shù)額只考慮反映在銀行財(cái)務(wù)報(bào)表上已經(jīng)發(fā)生的損失, 而不能反映不良資產(chǎn)的預(yù)期以及銀行未來(lái)的貸款損失。 正如金融危機(jī)期間, 監(jiān)管報(bào)告中大型國(guó)際銀行因資產(chǎn)比率很高導(dǎo)致資本不足的真實(shí)狀況被掩蓋, 因而沒(méi)有及時(shí)觸發(fā)糾正措施。 資本是銀行的最后一道防線, 當(dāng)一家銀行顯示“資本不足”時(shí)再采取措施可能為時(shí)已晚。 因此, 大多數(shù)國(guó)家在銀行風(fēng)險(xiǎn)早期介入框架中引入了比最低資本要求更高的限制標(biāo)準(zhǔn), 以便通過(guò)提高門檻的方式給予風(fēng)險(xiǎn)銀行額外的緩沖機(jī)會(huì)。
自20世紀(jì)80年代以來(lái), 資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)增量和流動(dòng)性指標(biāo)就被提議作為反映銀行風(fēng)險(xiǎn)狀況的替代或補(bǔ)充指標(biāo)。 資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)可以提供有用的補(bǔ)充信息, 印度將不良資產(chǎn)指標(biāo)與資產(chǎn)回報(bào)率指標(biāo)結(jié)合起來(lái), 同時(shí)使用資本指標(biāo)和資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)作為內(nèi)向性觸發(fā)因素。 流動(dòng)性指標(biāo)反映了銀行償還負(fù)債的能力, 資產(chǎn)流動(dòng)性過(guò)低或者過(guò)度依賴不穩(wěn)定的資金來(lái)源都會(huì)增加銀行因無(wú)法籌集資金而倒閉的風(fēng)險(xiǎn), 巴塞爾協(xié)議Ⅲ中也引入了兩個(gè)國(guó)際流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)。 EIM機(jī)制考慮綜合指標(biāo), 并且使用來(lái)自監(jiān)管評(píng)級(jí)的綜合指標(biāo)作為早期干預(yù)的觸發(fā)因素。 在秘魯, 長(zhǎng)期違反監(jiān)管規(guī)定的大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)敞口限制以及違反法律和銀行自身的法規(guī), 都可能引發(fā)早期介入。 使用以上前瞻性指標(biāo)是觸發(fā)銀行風(fēng)險(xiǎn)早期介入的一種自然有效的方法, 這些指標(biāo)可以潛在地檢測(cè)到可能導(dǎo)致銀行財(cái)務(wù)狀況惡化的漏洞, 這種早期預(yù)警信號(hào)可能會(huì)比基于資本的信號(hào)更及時(shí)地引發(fā)監(jiān)管干預(yù)。
4. 早期介入監(jiān)管的有效措施。 為防止問(wèn)題銀行經(jīng)營(yíng)狀況的進(jìn)一步惡化, 監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須及時(shí)把握銀行的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)及財(cái)務(wù)指標(biāo), 對(duì)于發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的銀行采取的早期介入監(jiān)管措施必須詳細(xì)而具體, 以幫助銀行恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)。 一方面, 早期介入機(jī)制是預(yù)防性措施, 能夠針對(duì)性地降低銀行風(fēng)險(xiǎn), 避免銀行經(jīng)營(yíng)狀況惡化、面臨被處置甚至破產(chǎn)清算的局面, 避免造成更大的資產(chǎn)損失。 另一方面, 早期介入機(jī)制也是糾正措施, 其對(duì)負(fù)有責(zé)任的銀行股東、董事、高管采取的懲罰性制裁能夠改變銀行的風(fēng)險(xiǎn)偏好, 避免再次陷入經(jīng)營(yíng)危機(jī)。
具備先進(jìn)金融立法的國(guó)家都規(guī)定了嚴(yán)格的及時(shí)糾正或早期介入措施。 美國(guó)《聯(lián)邦存款法》第38條規(guī)定了糾正措施啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn): 當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為某銀行處于不安全或不合理狀態(tài)或已認(rèn)定其正在從事不安全或不合理的活動(dòng)時(shí), 可以降低該銀行的資本級(jí)別, 如將其級(jí)別由“資本良好”降為“資本充足”, 并且規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制干預(yù)義務(wù)。 對(duì)于國(guó)家金融安全有著重要影響的“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”, 2010年美國(guó)頒布的《多德弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》規(guī)定: 經(jīng)法定程序, 可以限制該銀行收購(gòu)、合并、聯(lián)合其他銀行, 嚴(yán)格限制該銀行提供金融產(chǎn)品的能力, 要求公司終止一項(xiàng)或多項(xiàng)活動(dòng)等[9] 。 德國(guó)2014年頒布的《銀行法》規(guī)定對(duì)于銀行不同階段的風(fēng)險(xiǎn), 聯(lián)邦金融管理局可依法分別采取對(duì)應(yīng)的限制措施。 當(dāng)銀行自有資金不足或者流動(dòng)性不足時(shí), 可對(duì)該銀行采取以下特殊措施: 禁止或限制股東從銀行提款或分紅; 禁止或者限制貸款行為; 要求銀行采取措施降低風(fēng)險(xiǎn)。 當(dāng)銀行存在不能履行債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)或損害信托資產(chǎn)安全時(shí), 可采取以下措施: 對(duì)銀行的管理發(fā)出指令; 禁止銀行接受存款、基金和證券以及發(fā)放貸款; 禁止或限制股東、高管人員行使權(quán)利; 任命監(jiān)管人員實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管[2] 。 相對(duì)于以美國(guó)為典型的剛性干預(yù)模式, 英國(guó)的干預(yù)手段更側(cè)重于“預(yù)防”。 PRA的職能主要在于: 評(píng)估, 對(duì)目標(biāo)銀行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估; 監(jiān)管, 確保目標(biāo)銀行以安全且穩(wěn)健的方式運(yùn)行; 責(zé)令整改, 當(dāng)目標(biāo)銀行面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí), 采取必要的整治措施。 巴塞爾委員會(huì)在總結(jié)各國(guó)早期介入措施的基礎(chǔ)上, 于2015年7月出臺(tái)了《問(wèn)題銀行識(shí)別與處置指引》, 秉持盡早發(fā)現(xiàn)、盡早介入、盡早恢復(fù)的理念, 全面評(píng)估問(wèn)題銀行所面臨的風(fēng)險(xiǎn), 加強(qiáng)對(duì)銀行的前瞻性監(jiān)管, 建立完善的評(píng)級(jí)和處置體系, 為各國(guó)對(duì)問(wèn)題銀行的早期介入提供了良好的指引。
四、早期介入監(jiān)管的金融法治理念
早期介入監(jiān)管措施具有介入性和強(qiáng)制性, 會(huì)直接影響受介入銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng), 甚至影響消費(fèi)者對(duì)銀行的信心, 迅速干預(yù)和監(jiān)管寬容的抉擇對(duì)早期介入監(jiān)管者構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。 因此, 早期介入監(jiān)管必須明確以規(guī)則為基礎(chǔ)的監(jiān)管主體、監(jiān)管工具、介入標(biāo)準(zhǔn)和介入措施, 樹(shù)立早期介入監(jiān)管的金融法治理念。 具體而言, 銀行監(jiān)管者應(yīng)恰當(dāng)處理以下問(wèn)題。
1. 金融穩(wěn)定與金融效率的監(jiān)管平衡。 在銀行發(fā)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí), 除非出現(xiàn)明顯的危機(jī), 監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于擔(dān)心采取更強(qiáng)硬的措施會(huì)加劇銀行風(fēng)險(xiǎn)甚至引發(fā)更大的危機(jī), 往往傾向于推遲采取強(qiáng)制措施, 直到銀行經(jīng)營(yíng)狀況惡化。 一方面, 必須承認(rèn), 適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管寬容并非必然導(dǎo)致更大的金融風(fēng)險(xiǎn), 它確實(shí)可能幫助銀行恢復(fù)經(jīng)營(yíng)能力。 監(jiān)管寬容問(wèn)題很難防范, 因?yàn)橹挥惺潞蟛拍茏罱K知曉監(jiān)管機(jī)構(gòu)的拖延措施是否構(gòu)成監(jiān)管寬容。 由于采取強(qiáng)有力的早期介入措施必然對(duì)相應(yīng)銀行造成壓力, 并在相關(guān)業(yè)務(wù)中產(chǎn)生連鎖反應(yīng), 因而適當(dāng)?shù)臐u進(jìn)主義措施是合理的[10] 。 另一方面, 監(jiān)管寬容可能誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)銀行“賭博以復(fù)活”的問(wèn)題。 在監(jiān)管寬容的環(huán)境中, 面臨競(jìng)爭(zhēng)和生存的壓力, 銀行風(fēng)險(xiǎn)管理層傾向于以冒險(xiǎn)的方式或者更加高昂的成本化解危機(jī), 例如以超過(guò)市場(chǎng)利率的支付來(lái)?yè)Q取解決問(wèn)題的機(jī)會(huì), 這將導(dǎo)致銀行自身危機(jī)更加嚴(yán)重, 可能影響金融市場(chǎng)的正常秩序并最終損害銀行消費(fèi)者的合法權(quán)益。 監(jiān)管寬容弱化了市場(chǎng)糾正機(jī)制, 破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境, 損失了金融市場(chǎng)效率, 而且易引發(fā)“大而不能倒”的心理預(yù)期。 早期介入制度要求監(jiān)管者立足銀行日常監(jiān)管, 克服監(jiān)管容忍的思維慣性, 在平衡金融穩(wěn)定與金融效率的基礎(chǔ)上, 依賴于定期監(jiān)管和專業(yè)判斷, 隨著銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的增加而采取更為嚴(yán)格的處置措施。
2. 審計(jì)式監(jiān)管與分析式監(jiān)管的平衡。 相對(duì)于傳統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)制, 早期介入監(jiān)管更具有挑戰(zhàn)性, 其需要更嫻熟的監(jiān)管技巧、更先進(jìn)的監(jiān)管技術(shù)、更靈活的指標(biāo)信息和更精準(zhǔn)的判斷決策, 因而對(duì)監(jiān)管者提出了更高的能力要求。 由于銀行業(yè)本身具有期限轉(zhuǎn)換和信用轉(zhuǎn)換的典型特征, 風(fēng)險(xiǎn)伴隨其整個(gè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程, 因而早期風(fēng)險(xiǎn)不可避免地具有識(shí)別存在困難、決策存在風(fēng)險(xiǎn)、整改存在挑戰(zhàn)等問(wèn)題。 在問(wèn)題銀行并未明確違反銀行監(jiān)管法規(guī)但存在穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí), 監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須依賴可靠數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)信息對(duì)隱性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別, 做出介入決策并敦促整改, 這不得不依靠審計(jì)式監(jiān)管, 如此才能增強(qiáng)監(jiān)管權(quán)威, 促使問(wèn)題銀行有針對(duì)性地及時(shí)遏制風(fēng)險(xiǎn)。 而分析式監(jiān)管是運(yùn)用監(jiān)管過(guò)程中諸多“預(yù)警”指標(biāo), 以發(fā)現(xiàn)銀行經(jīng)營(yíng)中潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素。 由于審計(jì)數(shù)據(jù)以及資本閾值是相對(duì)簡(jiǎn)單的銀行償付能力指標(biāo), 作為銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性指標(biāo)是恰當(dāng)?shù)模?但其缺乏具體性和靈活性。 僅僅依據(jù)財(cái)務(wù)審計(jì)或資本閾值采取早期介入監(jiān)管措施, 可能造成監(jiān)管層過(guò)于敏感, 甚至可能引發(fā)對(duì)被監(jiān)管者的訴訟, 因而新近修訂的早期干預(yù)制度更多地使用介入等級(jí)、不良資產(chǎn)凈值、持續(xù)2 ~ 4年的資產(chǎn)負(fù)收益率等綜合性“預(yù)警”指標(biāo)。 以審計(jì)式監(jiān)管為基礎(chǔ)、以分析式監(jiān)管為輔助, 才能健全銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制, 完善銀行風(fēng)險(xiǎn)管理水平評(píng)估制度。
3. 規(guī)則性監(jiān)管與裁量性監(jiān)管的平衡。 監(jiān)管規(guī)則是規(guī)范并調(diào)節(jié)受監(jiān)管個(gè)體行為的有效手段之一, 是基于監(jiān)管權(quán)力形成并體現(xiàn)監(jiān)管導(dǎo)向的制度性安排。 相對(duì)于銀行內(nèi)部管理性規(guī)則和市場(chǎng)外部競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)則, 監(jiān)管規(guī)則側(cè)重于防范金融風(fēng)險(xiǎn)或降低銀行脆弱性。 作為監(jiān)管規(guī)則的組成部分, 早期介入規(guī)則要求在銀行違反規(guī)則或達(dá)到設(shè)定條件時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須實(shí)施某些既定的強(qiáng)制性或非強(qiáng)制性監(jiān)管措施。 基于規(guī)則的早期介入機(jī)制能夠有效限制監(jiān)管寬容從而避免風(fēng)險(xiǎn)惡化, 減少存款保險(xiǎn)基金和社會(huì)資金支出。 畢竟, 在美國(guó), 監(jiān)管機(jī)構(gòu)的無(wú)為而治以及它很少在銀行無(wú)挽救希望前關(guān)閉銀行, 是導(dǎo)致存貸危機(jī)的重要因素。 采取更早、更強(qiáng)有力的強(qiáng)制措施是一劑良藥[11] 。 但是, 規(guī)則性監(jiān)管不能排除監(jiān)管者的自由裁量權(quán), 否認(rèn)監(jiān)管者采取斟酌處理策略不利于發(fā)揮其專業(yè)特長(zhǎng)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。 適度的自由裁量有利于消除不確定性因素對(duì)于銀行經(jīng)營(yíng)的負(fù)面影響, 有利于銀行主動(dòng)采取補(bǔ)救措施。 應(yīng)當(dāng)明確, 監(jiān)管者自由裁量的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)是基于“規(guī)則”的自由裁量, 是監(jiān)管法規(guī)在限制寬容性傾向規(guī)則的基礎(chǔ)上、允許監(jiān)管者在設(shè)定情形下運(yùn)用“監(jiān)管藝術(shù)”的結(jié)果。 在對(duì)問(wèn)題銀行采取早期糾正措施的框架下, 以規(guī)則為基礎(chǔ)的審慎管理與基于自由裁量的監(jiān)管將發(fā)揮不同的作用, 建立完善早期干預(yù)框架需要在規(guī)則和自由裁量權(quán)之間做到適當(dāng)平衡[12] 。
五、我國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)早期介入監(jiān)管的法律建構(gòu)
早期介入監(jiān)管機(jī)制能夠幫助銀行及時(shí)發(fā)現(xiàn)自身問(wèn)題, 有效處置風(fēng)險(xiǎn), 即使不能有效處置風(fēng)險(xiǎn)也能大大減少損失, 這就意味著早期介入監(jiān)管會(huì)降低存款保險(xiǎn)計(jì)劃和公共財(cái)政的成本。 在一定程度上, 防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)依賴于早期介入機(jī)制能否有效地對(duì)金融機(jī)構(gòu)采取干預(yù)性措施, 在緊急金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移之前或者經(jīng)濟(jì)損害擴(kuò)散至整個(gè)金融體系之前實(shí)施有效的監(jiān)管策略。 許多情況下, 在發(fā)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)銀行高管層傾向于推遲采取糾正措施, 甚或通過(guò)顯性或隱性方式說(shuō)服監(jiān)管層推遲采取糾正措施, 根本原因在于希望經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)能夠自行得到糾正。 然而, 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明, 如果銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法及時(shí)得到處置, 可能會(huì)迅速惡化, 甚至影響整個(gè)金融體系的安全。 因此, 有必要在銀行面臨更大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)之前, 采取合理的前瞻性措施化解風(fēng)險(xiǎn), 以維護(hù)銀行以及整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和發(fā)展。
1. 加強(qiáng)監(jiān)管立法。
(1)監(jiān)管部門出臺(tái)銀行早期介入措施的實(shí)施細(xì)則。 關(guān)于銀行風(fēng)險(xiǎn)早期介入的問(wèn)題, 我國(guó)主要通過(guò)《資本充足率管理辦法》《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》《存款保險(xiǎn)條例》等規(guī)范性文件加以規(guī)定。 鑒于及時(shí)糾正措施對(duì)我國(guó)金融業(yè)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)的重要作用, 應(yīng)當(dāng)考慮將上述規(guī)范性文件上升為法律或者實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管立法的方式, 以此來(lái)完善我國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法律的頂層設(shè)計(jì)。 在監(jiān)管立法中, 應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)監(jiān)管部門的法律地位、職權(quán)劃分、問(wèn)責(zé)方式, 體現(xiàn)監(jiān)管措施的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施細(xì)則、例外條件, 使風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管到問(wèn)題處置的每一步都做到于法有據(jù)。 立法是權(quán)力來(lái)源和規(guī)范行使的第一步, 而我國(guó)目前關(guān)于早期介入方面的立法仍然十分薄弱, 法律賦予監(jiān)管當(dāng)局的處置權(quán)力有限, 對(duì)介入措施的規(guī)定較為籠統(tǒng)。 因此, 需要通過(guò)修訂監(jiān)管立法、出臺(tái)法律實(shí)施細(xì)則的方式加以解決。
(2)在監(jiān)管實(shí)踐的基礎(chǔ)上, 完善銀行早期干預(yù)制度的例外規(guī)定。 對(duì)于在監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題銀行, 通常采取限制銀行開(kāi)展業(yè)務(wù)、要求銀行制訂恢復(fù)計(jì)劃、向銀行注資等方式化解銀行風(fēng)險(xiǎn), 但這些措施未必對(duì)問(wèn)題銀行普遍適用。 在完善銀行早期干預(yù)制度的同時(shí), 對(duì)例外情況也要予以特別關(guān)注, 輔之以針對(duì)性的干預(yù)措施, 這是提高干預(yù)效率的合理之策。 對(duì)于系統(tǒng)重要性銀行, 應(yīng)當(dāng)設(shè)定更高的資本充足率要求, 設(shè)置更嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn), 采取更為謹(jǐn)慎的早期干預(yù)措施, 以避免此類銀行陷入困境甚至破產(chǎn)給金融體系帶來(lái)的重大破壞。 而對(duì)于不良資產(chǎn)率很高、即使采取干預(yù)措施也無(wú)法提高資產(chǎn)質(zhì)量的“壞銀行”來(lái)說(shuō), 盡早對(duì)其實(shí)施有序破產(chǎn)能最大限度地減少公共資金的損失。 在援助問(wèn)題銀行的過(guò)程中, 必須在援助成本與可得利益之間找到適當(dāng)?shù)钠胶猓?在確保金融穩(wěn)定的情況下對(duì)“壞銀行”有序破產(chǎn), 遏制風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。
2. 明確監(jiān)管主體。
(1)進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)銀行監(jiān)管體系改革, 賦予存保機(jī)構(gòu)更多的監(jiān)管職能。 根據(jù)《存款保險(xiǎn)條例》的規(guī)定, 我國(guó)存保機(jī)構(gòu)的設(shè)置不僅是為吸收存款的銀行投保存款保險(xiǎn), 以保護(hù)存款人的利益免受損失, 還對(duì)任一投保機(jī)構(gòu)享有監(jiān)管權(quán)力, 有權(quán)依照條例規(guī)定在發(fā)現(xiàn)投保銀行存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)對(duì)其進(jìn)行早期干預(yù)。 但是僅靠這一原則性規(guī)定, 存保機(jī)構(gòu)也難以在監(jiān)管實(shí)踐中發(fā)揮作用, 我們需要明確存保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管地位并且賦予其更多的監(jiān)管職能。 一方面, 存保機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu), 應(yīng)當(dāng)享有同銀保監(jiān)會(huì)平等的法律地位。 而目前存保機(jī)構(gòu)隸屬于央行, 無(wú)法在級(jí)別上與銀保監(jiān)會(huì)進(jìn)行直接的溝通。 另一方面, 有必要通過(guò)法律授權(quán), 賦予存保機(jī)構(gòu)與其地位相匹配的監(jiān)管職能。 存保機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中主要履行存款基金的管理和存款保險(xiǎn)的賠付職能, 其早期糾正權(quán)因缺少具體的制度設(shè)計(jì)而淪為一紙空談, 因此必須通過(guò)具體條文規(guī)定為存保機(jī)構(gòu)的早期糾正權(quán)提供可供選擇的法律指引。
(2)構(gòu)建監(jiān)管主體責(zé)任制度。 監(jiān)管主體責(zé)任制度不僅可以遏制監(jiān)管遲延行為, 避免監(jiān)管姑息, 也能在一定程度上保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu), 防止其承擔(dān)過(guò)多的分外責(zé)任。 我國(guó)應(yīng)當(dāng)明確由央行行使宏觀審慎監(jiān)管職能, 由存保機(jī)構(gòu)和銀保監(jiān)會(huì)分別對(duì)投保銀行和未投保銀行進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管, 監(jiān)管主體有義務(wù)向法定對(duì)象解釋其決策和行為, 論證其合理性, 并就其不當(dāng)決策和行為引起的后果承擔(dān)責(zé)任[13] , 從而有效明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位以及法律責(zé)任, 督促其更好地履行職能。 在各監(jiān)管主體權(quán)責(zé)明確的基礎(chǔ)上, 加強(qiáng)相互間的統(tǒng)一協(xié)作、分工配合, 通過(guò)建立有效的信息共享機(jī)制使得央行在其宏觀審慎監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并做出合理預(yù)判后, 能夠第一時(shí)間將該風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)傳達(dá)給存保機(jī)構(gòu)和銀保監(jiān)會(huì), 便于各機(jī)構(gòu)迅速采取措施防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大, 以此來(lái)構(gòu)建我國(guó)便捷高效、監(jiān)管有力的金融安全網(wǎng)。
3. 改進(jìn)監(jiān)管工具。
(1)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在現(xiàn)有監(jiān)管工具的基礎(chǔ)上, 引入更具前瞻性的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工具。 資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)性核心資本比例的變化是發(fā)現(xiàn)銀行早期經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和先行指標(biāo)。 盡管資本充足率是對(duì)銀行活動(dòng)進(jìn)行審慎監(jiān)管的重要方面, 但是其他風(fēng)險(xiǎn)如管理不善、欺詐和不確定的外部經(jīng)濟(jì)條件等, 也是導(dǎo)致銀行倒閉的常見(jiàn)原因[14] 。 對(duì)于一家不穩(wěn)健的銀行來(lái)說(shuō), 其實(shí)際情況有可能比賬面狀況更糟糕, 僅靠資本指標(biāo)無(wú)法反映銀行的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。 監(jiān)管部門應(yīng)該采取更具有前瞻性的方法和手段, 重視通過(guò)多種監(jiān)管工具全面監(jiān)測(cè)銀行風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)金融穩(wěn)定。 可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn), 根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化和風(fēng)險(xiǎn)變化情況改進(jìn)壓力測(cè)試工具, 通過(guò)定量分析測(cè)算銀行在遇到極端情況時(shí)可能面臨的損失以及這些損失對(duì)銀行資本狀況的負(fù)面影響, 對(duì)銀行的穩(wěn)健性做出準(zhǔn)確的判斷并及時(shí)采取補(bǔ)足資本等方式防范風(fēng)險(xiǎn)。 除此之外, 還可以通過(guò)商業(yè)模式分析、風(fēng)險(xiǎn)文化分析等定性分析工具了解銀行經(jīng)營(yíng)狀況, 盡早識(shí)別風(fēng)險(xiǎn), 化解危機(jī)。
(2)改進(jìn)監(jiān)管工具的一項(xiàng)重要內(nèi)容是設(shè)置靈活的法定介入標(biāo)準(zhǔn)。 我國(guó)目前將銀行資本充足率不低于8%、不足8%但高于4%、低于4%分別設(shè)為資本充足、資本不足、資本嚴(yán)重不足的標(biāo)準(zhǔn), 根據(jù)資本狀況的逐級(jí)惡化而采取逐漸嚴(yán)格的干預(yù)措施。 但就目前狀況來(lái)看, 觸發(fā)閾值的設(shè)置仍顯粗糙。 對(duì)于資本充足率的細(xì)分, 可以增設(shè)10%、6%兩個(gè)閾值, 將資本充足率劃分為五個(gè)等級(jí), 以此來(lái)提高及時(shí)糾正措施啟動(dòng)的靈敏度。 同時(shí)注意觸發(fā)閾值的時(shí)效性, 必須根據(jù)金融市場(chǎng)形勢(shì)的變化對(duì)觸發(fā)閾值進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。 當(dāng)閾值被觸發(fā)后, 對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō), 選擇恰當(dāng)?shù)慕槿霑r(shí)機(jī)非常重要, 當(dāng)還有矯正的機(jī)會(huì)但銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻未能盡早介入時(shí), 銀行必須被允許像其他面臨財(cái)務(wù)困境、無(wú)法繼續(xù)生存的非金融機(jī)構(gòu)一樣破產(chǎn)[11] 。
4. 完善監(jiān)管措施。
(1)在已有強(qiáng)制性措施的基礎(chǔ)上, 建立多元化的非強(qiáng)制措施。 美國(guó)PCA設(shè)置了明確的強(qiáng)制性措施和可選擇適用的非強(qiáng)制性措施, 隨著資本充足率的惡化, 監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取的措施由非強(qiáng)制性措施向強(qiáng)制性措施轉(zhuǎn)變。 在我國(guó), 監(jiān)管部門能夠及時(shí)對(duì)新的情況做出反應(yīng)。 監(jiān)管不足與監(jiān)管過(guò)度相比, 后者更容易出現(xiàn)。 強(qiáng)制性措施不僅容易造成監(jiān)管過(guò)度, 限制銀行恢復(fù)活力, 還會(huì)增加銀行的合規(guī)成本, 并非一定有利于化解銀行風(fēng)險(xiǎn)。 應(yīng)采用多元化的非強(qiáng)制性措施, 鼓勵(lì)銀行利用市場(chǎng)機(jī)制落實(shí)監(jiān)管政策, 避免造成不必要的損失。 但是銀行裁量權(quán)的適用必須有利于恢復(fù)目標(biāo)的達(dá)成, 對(duì)于出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題銀行, 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲禁止其超過(guò)市場(chǎng)利率支付的行為, 避免銀行通過(guò)“賭博以復(fù)活”的方式化解現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)。 監(jiān)管權(quán)的邊界是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程, 需要不斷探索其設(shè)置的合理性, 以期在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公權(quán)利和銀行的私權(quán)利之間找到適當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>
(2)除完善早期介入監(jiān)管措施外, 還應(yīng)當(dāng)盡早建立相關(guān)配套措施。 為增強(qiáng)早期干預(yù)措施處置銀行風(fēng)險(xiǎn)的有效性, 需要建立一套具有可操作性的配套措施來(lái)化解銀行風(fēng)險(xiǎn), 確保金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性不受破壞。 存款保險(xiǎn)制度、銀行恢復(fù)與處置機(jī)制、有序破產(chǎn)制度等相關(guān)措施都在為銀行業(yè)的安全運(yùn)營(yíng)保駕護(hù)航。 存款保險(xiǎn)制度通過(guò)設(shè)立存款保險(xiǎn)基金, 保證了在某一參保機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí), 其存款人可以獲得一定比例賠付的權(quán)力, 這不僅可以更好地保護(hù)存款人的利益, 還可以分擔(dān)銀行的處置成本, 減少公共資源的投入。 運(yùn)用市場(chǎng)約束機(jī)制, 由參與銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)共同化解因個(gè)人金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗而給整個(gè)金融市場(chǎng)帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)[15] 。 銀行恢復(fù)與處置機(jī)制規(guī)定由銀行預(yù)先擬定恢復(fù)計(jì)劃, 在銀行經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題但尚未觸發(fā)早期介入措施之前, 銀行主管人員依據(jù)事先訂立的計(jì)劃對(duì)本銀行問(wèn)題自查自糾, 幫助銀行自行恢復(fù)到健康狀態(tài)。 這樣不僅可以增強(qiáng)銀行的自我保護(hù)和危險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力, 同時(shí)也節(jié)約了公共資金和監(jiān)管成本。 另外, 要完善銀行的退出機(jī)制, 當(dāng)銀行資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量都無(wú)法維持正常經(jīng)營(yíng)時(shí), 應(yīng)組織銀行有序破產(chǎn), 平衡不同主體的利益訴求, 以最大限度地減少銀行破產(chǎn)給金融穩(wěn)定帶來(lái)的負(fù)面影響。
【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】
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