吳振宇 唐朝

摘? ?要：“十三五”時期，我國防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果。在有效防范化解金融機構(gòu)和金融市場風(fēng)險的同時，我國相關(guān)制度和政策體系日趨完善?！笆奈濉逼陂g，存量金融風(fēng)險仍需有序處置。與此同時，受增長階段轉(zhuǎn)換、新冠肺炎疫情沖擊、國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重構(gòu)、中美戰(zhàn)略博弈加劇等因素影響，新增金融風(fēng)險仍將多發(fā)。在國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)不力的背景下，新冠肺炎疫情救助政策退出，將帶來更大的國際金融市場波動和局部性金融危機，我國面臨的輸入性金融風(fēng)險明顯加大。面對仍然艱巨的金融風(fēng)險防范化解任務(wù)，“十四五”期間仍需強化風(fēng)險意識和底線思維，全面提升金融安全水平，從不良資產(chǎn)處置、高風(fēng)險金融機構(gòu)出清、地方政府債務(wù)風(fēng)險化解、房地產(chǎn)金融風(fēng)險防控、金融治理現(xiàn)代化水平提升、金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管、海外金融資產(chǎn)安全維護等方面著力，建立完善金融風(fēng)險防控的長效機制。

關(guān)鍵詞：金融風(fēng)險;金融監(jiān)管;金融安全

中圖分類號：F832? ?文獻標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）06-0049-10

“十三五”時期，我國防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果。然而，我國增長階段轉(zhuǎn)換仍在持續(xù)，與其相伴的潛在增速下行、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、增長動力轉(zhuǎn)換會持續(xù)帶來新增金融風(fēng)險。金融科技在推動技術(shù)和商業(yè)模式加快創(chuàng)新的同時，會帶來新型金融風(fēng)險。新冠肺炎疫情帶來的經(jīng)濟損失和防控成本，將推高國內(nèi)金融風(fēng)險水平。中美戰(zhàn)略博弈向縱深發(fā)展，美國正在動用更多經(jīng)濟、金融手段打擊我國各類企業(yè)、擾亂我國經(jīng)濟金融體系的運行，企圖阻滯我國發(fā)展，如果應(yīng)對不當(dāng)，可能會引發(fā)局部金融動蕩。從國際上看，新冠肺炎疫情的沖擊，強化了低增長、低利率、低通脹、高債務(wù)、高資產(chǎn)價格的“三低兩高”經(jīng)濟金融運行困局。全球產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈在貿(mào)易保護主義和新冠肺炎疫情沖擊的雙重影響下，可能會加快重構(gòu)。后疫情時代，主要發(fā)達經(jīng)濟體退出量化寬松的外溢效應(yīng)將加重新興市場國家的金融風(fēng)險。這都會給我國帶來更多輸入性金融風(fēng)險。

與“十三五”時期相比，“十四五”時期我國防控金融風(fēng)險的制度、政策和組織保障體系將更加完善。特別是前期潛在金融風(fēng)險的集中暴露和處置后，各類經(jīng)濟主體風(fēng)險意識明顯提升。這都有利于金融風(fēng)險的防控。但是，面臨復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，仍需強化風(fēng)險意識和底線思維，持續(xù)做好金融風(fēng)險防范化解工作。

一、“十三五”時期金融風(fēng)險防控取得全方位積極進展

“十三五”時期金融工作的重點是風(fēng)險防控，其基本邏輯在于，無論是金融改革、金融開放還是服務(wù)實體經(jīng)濟，都必須建立在健康的金融體系之上?！笆濉睍r期和“十三五”時期的前期，股市、債市、匯市等領(lǐng)域金融風(fēng)險頻發(fā)，提升了金融風(fēng)險防控工作的優(yōu)先級?！笆濉逼陂g，金融監(jiān)管機構(gòu)和各級政府先后出臺了大量政策和措施，積極建立和完善適應(yīng)金融風(fēng)險防控的機構(gòu)和制度，無論是短期風(fēng)險處置還是長期機制建設(shè)，都取得了長足發(fā)展。

（一）宏觀杠桿率得到有效控制，金融和實體經(jīng)濟平衡關(guān)系改善

2015年12月的中央經(jīng)濟工作會議提出“三去一降一補”，拉開了去杠桿工作的序幕?！笆濉逼陂g，宏觀杠桿率先升后穩(wěn)，2016年初宏觀杠桿率為232.7%，2017年第三季度升至242.6%的階段性高點，2018年末降至239.3%，2019年末略升至246.5%。在宏觀杠桿率增速得到有效控制的背景下，金融和實體經(jīng)濟平衡關(guān)系有所改善。2019年，金融業(yè)增加值占現(xiàn)價GDP的比例為7.78%，較2015年下降0.39個百分點。2017—2019年，銀行業(yè)金融機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模的平均增速為7.7%，而2014—2016年的平均增速為15.2%。

從實體經(jīng)濟內(nèi)部來看，居民部門杠桿率持續(xù)上升，非金融企業(yè)部門杠桿率先升后降，政府部門杠桿率基本保持穩(wěn)定（見圖1）。首先，居民部門杠桿率穩(wěn)步上升，從2016年初的40.4%升至2019年末的56.1%，平均每年上升約4個百分點。其次，非金融企業(yè)部門杠桿率從2016年初的157.1%升至2017年初的160.4%，隨后進入下行通道，到2019年末降至151.9%，說明去杠桿政策的效果在2017年開始顯現(xiàn)，并在此后一直持續(xù)下去。最后，政府部門杠桿率波動較小，2016—2019年基本保持在36%左右的水平，2019年下半年開始在邊際上有所抬升，2019年末小幅升至38.3%。居民部門加杠桿、企業(yè)部門去杠桿是2017—2019年實體經(jīng)濟部門杠桿率的一個顯著特點。居民部門加杠桿在很大程度上是由房貸和短期消費貸共同導(dǎo)致的，而企業(yè)部門去杠桿顯示了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效顯著。

（二）銀行不良資產(chǎn)得到大規(guī)模處置

據(jù)銀保監(jiān)會披露，2016—2017年，我國商業(yè)銀行每年處置不良貸款1.5萬億元左右，2018年處置不良貸款2萬億元，2019年處置不良資產(chǎn)2.3萬億元。與此同時，不良資產(chǎn)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)，銀行資產(chǎn)狀況得到明顯改善。2019年末，商業(yè)銀行不良貸款率為1.86%，雖然較2017年末上升0.12個百分點，但關(guān)注類貸款占比為2.91%，較2017年末下降0.58個百分點;不良貸款率和關(guān)注類貸款占比合計（即非正常類貸款占比）為4.77%，較2017年末下降0.46個百分點。

（三）“影子銀行”得到有效治理

在資管新規(guī)及各項細則出臺后，金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的透明度、規(guī)范性顯著提高，“影子銀行”規(guī)模大幅收縮。2018—2019年，委托和信托貸款余額累計下降3.58萬億元。2019年末，其他存款性公司對其他金融機構(gòu)債權(quán)較2017年末下降了12.2%，同業(yè)資產(chǎn)占銀行總資產(chǎn)比重降至2012年的水平。2020年，新增社會融資規(guī)模中的信托貸款和委托貸款均為負值，表明“影子銀行”仍在萎縮。

（四）債券違約風(fēng)險加快暴露

近年來，在提高直接融資比例目標(biāo)和多頭監(jiān)管的競爭發(fā)展格局下，債券市場規(guī)模快速增長，債券成為企業(yè)僅次于貸款的重要和常用融資工具。但債券發(fā)行人門檻明顯比貸款高，且在相當(dāng)長的時期，債券保持了剛性兌付，各方對債券違約的容忍度較低，導(dǎo)致債券信用風(fēng)險暴露較晚。

2014年3月，“11超日債”違約，標(biāo)志著債券市場剛性兌付被打破。2018年以來，在去杠桿政策和以資管新規(guī)為代表的金融強監(jiān)管下，企業(yè)債券違約風(fēng)險集中釋放，并集中發(fā)生在杠桿率過高的民營企業(yè)。2018年，據(jù)Wind統(tǒng)計，全年有125只債券發(fā)生違約，違約債券余額達到1209.6億元，其中首次違約發(fā)行人40家。2019年，債券違約風(fēng)險繼續(xù)釋放，違約規(guī)?？焖偕仙齽蓊^有所緩解，共有185只債券發(fā)生違約，其中首次違約發(fā)行人39家，違約債券余額達到1501.2億元。2020年，共150只債券發(fā)生違約，違約債券余額達1697億元。

（五）股票質(zhì)押融資風(fēng)險減輕

2013—2017年，股票質(zhì)押業(yè)務(wù)快速發(fā)展，規(guī)模持續(xù)擴大，風(fēng)險不斷累積。2017年底，股票質(zhì)押融資總市值達6.2萬億元。2018年，受中美經(jīng)貿(mào)摩擦等因素影響，A股市場主要指數(shù)持續(xù)下跌，引發(fā)股票質(zhì)押融資風(fēng)險，并導(dǎo)致市場風(fēng)險進一步放大。2019年，股市出現(xiàn)恢復(fù)性上漲，為緩解股票質(zhì)押融資風(fēng)險創(chuàng)造了有利環(huán)境。在持續(xù)從嚴(yán)監(jiān)管股票質(zhì)押業(yè)務(wù)的同時，監(jiān)管部門和各級政府提供政策支持，允許銀行、保險等資金參與股票質(zhì)押風(fēng)險化解，地方政府成立多只紓困基金[1]。金融機構(gòu)計提減值準(zhǔn)備，并加強與不良資產(chǎn)管理公司合作，以市場化方式分散化解風(fēng)險。在多部門共同努力下，股票質(zhì)押融資風(fēng)險得到緩解。中國結(jié)算公司的數(shù)據(jù)顯示，高比例質(zhì)押上市公司數(shù)量明顯下降。2019年末，質(zhì)押比例超過50%和30%的上市公司分別為91家和588家，而2018年末這兩個指標(biāo)分別為141家和772家。

（六）高風(fēng)險金融機構(gòu)得到有序處置

隨著防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的逐步推進，風(fēng)險處置從金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)層面逐步延伸至金融機構(gòu)。2018年初，保監(jiān)會對安邦集團實施接管。在監(jiān)管部門支持、指導(dǎo)下，1.5萬億元中短存續(xù)期理財保險到期全部得到兌付，未發(fā)生一起逾期和違約事件。2020年2月，從安邦保險集團拆分新設(shè)的大家保險集團基本具備正常經(jīng)營能力，銀保監(jiān)會依法結(jié)束對安邦集團的接管。隨后監(jiān)管機構(gòu)與地方政府配合，又處置了包商銀行、恒豐銀行、錦州銀行等高風(fēng)險機構(gòu)。目前，其他高風(fēng)險金融機構(gòu)正在按照“一司一策”的原則處置風(fēng)險。

（七）互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險得到清理整頓

2018年后，在經(jīng)濟增速放緩、金融信用緊縮、中小企業(yè)經(jīng)營壓力加大的背景下，P2P行業(yè)風(fēng)險集中暴露，問題平臺大量增加[2]。監(jiān)管部門對網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)實施專項整治，確立了以出清為目標(biāo)、以退出為主要方向的處置策略。2019年末，P2P平臺數(shù)量從高峰時的5000家下降至343家。與2015年11月最高峰時的3579家相比，下降幅度超過90%。2020年底P2P網(wǎng)貸機構(gòu)實現(xiàn)清零。行業(yè)內(nèi)知名的P2P平臺陸續(xù)宣布退出P2P業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)型為助貸等新的金融科技服務(wù)模式。與此同時，一些違法開辦的互聯(lián)網(wǎng)保險和代幣機構(gòu)也相繼被取締。

（八）防控金融風(fēng)險的制度、政策和組織體系更加完善

金融風(fēng)險多發(fā)既有宏觀經(jīng)濟方面的原因，又有制度和政策體系不健全的因素。“十三五”期間，一系列重要監(jiān)管法律、制度和政策出臺，覆蓋了地方債務(wù)、影子銀行、資本市場、互聯(lián)網(wǎng)金融、金融控股公司等金融風(fēng)險的主要重點領(lǐng)域。防控金融風(fēng)險的組織保障得到健全。2017年全國金融工作會議決定設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會。2018年，原銀監(jiān)會和原保監(jiān)會合并，組建新的銀保監(jiān)會。2018年以來，省級地方金融監(jiān)管局陸續(xù)掛牌，初步確立了中央垂直監(jiān)管和地方屬地監(jiān)管并行的雙層金融監(jiān)管模式。2020年各地陸續(xù)設(shè)立了金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制，提升了雙層金融監(jiān)管模式的合力。

二、“十四五”時期金融風(fēng)險防控仍面臨艱巨挑戰(zhàn)

“十四五”期間我國面臨的金融風(fēng)險形勢依然嚴(yán)峻。國際金融風(fēng)險呈高位運行態(tài)勢，外部輸入性金融風(fēng)險明顯上升。中美戰(zhàn)略博弈向縱深發(fā)展，金融安全面臨全新挑戰(zhàn)。從國內(nèi)風(fēng)險看，宏觀杠桿率仍在高位徘徊，金融市場風(fēng)險仍未徹底化解，高風(fēng)險金融機構(gòu)仍有一定數(shù)量，房地產(chǎn)仍面臨風(fēng)險壓力，地方政府債務(wù)風(fēng)險持續(xù)累積，金融科技創(chuàng)新帶來了新的風(fēng)險。新冠肺炎疫情沖擊在帶來新增風(fēng)險的同時，進一步加大了各類風(fēng)險的處理難度。

（一）外部輸入性金融風(fēng)險上升，金融安全面臨全新挑戰(zhàn)

1.全球金融脆弱性加速累積，中國金融開放提速，輸入性金融風(fēng)險防控壓力加大

2008年國際金融危機發(fā)生以來，全球呈現(xiàn)低增長、低通脹、低利率、高債務(wù)、高資產(chǎn)價格的“三低兩高”格局，金融風(fēng)險不斷累積。新冠肺炎疫情沖擊下，全球多國推出大規(guī)模財政貨幣救助計劃，進一步推高債務(wù)水平和資產(chǎn)價格，“三低兩高”格局更加凸顯，金融風(fēng)險加速醞釀。全球金融體系的脆弱性和不穩(wěn)定性增加，對中國的金融風(fēng)險溢出加大。

一是全球債務(wù)進一步膨脹，債務(wù)風(fēng)險加速累積。根據(jù)國際清算銀行（BIS）統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年第二季度全球債務(wù)占GDP比重達266%，較2008年底提高64個百分點。其中，發(fā)達經(jīng)濟體提高62個百分點，上升至301%;新興經(jīng)濟體提高103個百分點，上升至210%，新興經(jīng)濟體債務(wù)上升速度更快。

二是全球低負利率環(huán)境限制了貨幣政策空間，加劇了金融系統(tǒng)脆弱性。國際金融危機發(fā)生后，主要發(fā)達經(jīng)濟體遲遲難以退出寬松貨幣政策。新冠肺炎疫情發(fā)生后，全球再次加碼貨幣寬松，美國降息至零利率，歐元區(qū)、日本深陷負利率，主要發(fā)達經(jīng)濟體的常規(guī)貨幣政策空間幾乎耗盡。新興經(jīng)濟體政策空間也大幅縮窄。目前，全球平均利率處于14世紀(jì)以來的最低水平[3]。

三是長期寬松貨幣政策推高資產(chǎn)價格，金融市場與實體經(jīng)濟持續(xù)背離。2009—2019年，美國、日本、德國等股票累計漲幅超過實際GDP漲幅的5倍。新冠肺炎疫情發(fā)生后，全球經(jīng)濟大幅衰退，但資本市場受益于寬松流動性而顯著增長。美國主要股指創(chuàng)歷史新高，印度、越南等新興市場股指也大幅增長。金融市場與實體經(jīng)濟長期背離加速形成資產(chǎn)泡沫，一旦金融條件收緊或經(jīng)濟遭遇下行沖擊，資產(chǎn)價格重估將引發(fā)金融市場動蕩，甚至誘發(fā)新一輪金融危機。

與此同時，我國金融對外開放不斷提速，國內(nèi)、國際金融市場聯(lián)系日益緊密，但這加大了外部輸入風(fēng)險的防控壓力?，F(xiàn)階段，金融業(yè)準(zhǔn)入負面清單已清零。銀行、證券、保險業(yè)外資持股比例和業(yè)務(wù)范圍大幅度放開。資本市場互聯(lián)互通渠道確立并不斷擴大，滬港通、深港通、債券通、滬倫通等先后開通。A股、中國國債被先后納入多個重要國際指數(shù)或納入比例大幅提高。境外投資者持有人民幣金融資產(chǎn)大幅提升。截至2020年底，境外機構(gòu)和個人持有境內(nèi)人民幣股票和債券分別達3.4萬億元、3.3萬億元，相當(dāng)于2013年底的9.9倍、8.4倍（見圖2）。為增強用好國際國內(nèi)兩個金融市場、各種金融資源的能力，新發(fā)展階段將大力推進制度性金融開放，國際國內(nèi)金融聯(lián)系將更加密切，輸入性金融風(fēng)險防控壓力也將進一步增大。

需要注意的是，全球新冠肺炎疫情應(yīng)對和經(jīng)濟恢復(fù)進程差距較大。在后疫情時代，全球救助政策退出步伐不一致，貨幣政策取向?qū)⒅鸩椒只?。美國有可能比較早就退出量化寬松政策，并進入新一輪加息周期，其外溢性會加大脆弱性新興經(jīng)濟體的金融風(fēng)險，并影響到我國的金融市場穩(wěn)定。

2.全球經(jīng)濟治理機制加快重構(gòu)，中美經(jīng)貿(mào)摩擦加劇，金融安全持續(xù)面臨挑戰(zhàn)

國際金融危機發(fā)生后，全球經(jīng)濟格局發(fā)生重大變化。美國、歐洲、日本等發(fā)達經(jīng)濟體緩慢復(fù)蘇，以中國為代表的新興經(jīng)濟體成為全球經(jīng)濟增長的主要動力。新興經(jīng)濟體占全球經(jīng)濟的比重迅速提升。然而，發(fā)達經(jīng)濟體仍在國際經(jīng)濟規(guī)則制定中占據(jù)主導(dǎo)地位，國際治理體系話語權(quán)與經(jīng)濟力量分布持續(xù)錯位，加劇了國際經(jīng)貿(mào)摩擦。受單邊主義、貿(mào)易保護主義影響，現(xiàn)有的國際經(jīng)濟治理體系宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)乏力，共同應(yīng)對金融危機的能力被侵蝕。后疫情時代全球經(jīng)濟治理體系仍將加快重構(gòu)，而這會加劇全球經(jīng)貿(mào)摩擦和經(jīng)濟金融動蕩。

中美經(jīng)貿(mào)摩擦加速向金融領(lǐng)域擴散，近年來美國對中國金融打壓頻率增加、手段升級、力度加大。2019年8月，美國將中國認(rèn)定為匯率操縱國，這是1994年來的首次認(rèn)定①。2020年5月，美國政府施壓美國聯(lián)邦退休儲蓄投資委員會，要求撤銷其對A股的投資計劃。隨后，美國參議院全票通過《外國公司問責(zé)法案》，以跨境審計監(jiān)管為由打壓在美上市中概股，部分中概股面臨退市風(fēng)險。2020年11月，美國發(fā)布總統(tǒng)令，禁止投資所謂“涉軍企業(yè)”公開發(fā)行的證券，限制范圍不僅包括美國公共部門，而且包括美國私人投資者和在美展業(yè)的外國機構(gòu)。2021年1月，紐交所摘牌中國移動、中國聯(lián)通和中國電信三家在美上市公司，場外OTC市場也有數(shù)家公司被摘牌。拜登政府執(zhí)政后，延續(xù)對華強硬取向，通過著手修復(fù)盟友關(guān)系，特別是與歐洲關(guān)系，以推動共同對中國施壓。

美國對中國實施金融制裁的手段仍較多，中國金融安全面臨持續(xù)挑戰(zhàn)。一是施壓中國金融結(jié)構(gòu)調(diào)整，打亂中國金融改革開放的節(jié)奏。金融改革和開放是中國的主動選擇，但美國可能沿用日美金融博弈的方式，對中國提出超出實際的利益和市場化要求。二是海外金融機構(gòu)安全。美國可能找尋某種借口，對中國海外金融機構(gòu)實施精準(zhǔn)制裁，采取禁止部分業(yè)務(wù)或巨額罰款等處罰。三是在美上市企業(yè)安全。特朗普任期內(nèi)已摘牌多家中國在美上市企業(yè)，拜登政府會繼續(xù)阻礙中國企業(yè)在美國資本市場的融資活動。四是通過美元支付體系對中國施壓。五是金融IT設(shè)備安全。在金融IT設(shè)備的底層芯片、核心軟硬件方面，中國對海外供應(yīng)鏈依存度較高，仍面臨“卡脖子”風(fēng)險。

（二）國內(nèi)存量金融風(fēng)險處置仍要繼續(xù)推進，新增金融風(fēng)險防控壓力增大

1.金融市場風(fēng)險仍未徹底化解

債券市場的風(fēng)險時有發(fā)生。新冠肺炎疫情沖擊下，債券違約風(fēng)險繼續(xù)暴露，受益于寬松流動性的支持和部分高風(fēng)險機構(gòu)出清，整體風(fēng)險有所緩和。2020年，違約債券余額較2019年增長13%，快速增長勢頭繼續(xù)緩解。民營企業(yè)違約趨勢改善，違約家數(shù)和違約債券余額均明顯下降。國有企業(yè)“剛兌”逐步打破。2020年，國有企業(yè)違約數(shù)目平穩(wěn)但違約金額大幅增加，違約金額超700億元，與民營企業(yè)接近。2020年底，永煤等高評級企業(yè)債突然違約，引發(fā)市場對惡意逃廢債和國企債券違約的擔(dān)憂，削弱了市場對評級機構(gòu)的信心，導(dǎo)致市場利率大幅波動。債券市場規(guī)模不斷擴大，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整，債券違約風(fēng)險預(yù)計繼續(xù)暴露。然而，債券違約長效處置機制尚未健全，如果處置不當(dāng)，可能誘發(fā)金融市場動蕩。

股票質(zhì)押融資風(fēng)險緩釋，但仍需繼續(xù)推進化解。隨著股票質(zhì)押風(fēng)險化解工作持續(xù)推進，加之疫情后股票市場出現(xiàn)良好恢復(fù)勢頭，2020年A股上市公司股票質(zhì)押規(guī)模達4865億股，較2019年下降16%，連續(xù)兩年下降。第一大股東質(zhì)押比重超80%的高比例質(zhì)押公司降至349家，較最高峰減少近50%。但疫情影響下，企業(yè)經(jīng)營業(yè)績下滑、注冊制全面推開、國際資本市場動蕩等都會引起風(fēng)險資產(chǎn)價值重估，進而再次引發(fā)股票質(zhì)押風(fēng)險。

2.高風(fēng)險中小金融機構(gòu)風(fēng)險處置壓力仍較大

經(jīng)濟增速下行，實體經(jīng)濟風(fēng)險更多向中小金融機構(gòu)傳遞。央行公布的2018年第四季度金融機構(gòu)評級結(jié)果表明，4355家中小金融機構(gòu)中，高風(fēng)險金融機構(gòu)共587家，占比達到13.5%，主要集中在農(nóng)村中小金融機構(gòu)。由于主要客戶集中于中小微企業(yè)，新冠肺炎疫情更加劇了中小金融機構(gòu)的流動性風(fēng)險和信貸風(fēng)險。不良貸款風(fēng)險暴露存在一定時間滯后性，延期還本付息政策下，未來一段時間中小金融機構(gòu)可能面對不良率上升、不良資產(chǎn)增加和處置壓力?！笆奈濉逼陂g，中小金融機構(gòu)風(fēng)險暴露壓力將進一步增大。

3.房地產(chǎn)與實體經(jīng)濟失衡問題仍然突出

近年來，房地產(chǎn)金融監(jiān)管持續(xù)加強，房地產(chǎn)與實體經(jīng)濟失衡問題有所緩解但仍然突出。截至2020年底，金融機構(gòu)房地產(chǎn)貸款余額達49.6萬億元，占金融機構(gòu)各項貸款余額的28.1%。2020年房地產(chǎn)新增貸款占當(dāng)年新增貸款的26.3%。雖然較2016年的44.8%明顯下降，但仍有近1/3流向房地產(chǎn)。數(shù)據(jù)顯示，2017年后居民短期消費貸款與消費增速背離，說明部分居民短期消費貸款也違規(guī)流入房地產(chǎn)。與此同時，資金還通過信托等影子銀行途徑流入房地產(chǎn)業(yè)。如果再加上涉房抵押貸款，近40%新增信貸資源可能與房地產(chǎn)相關(guān)聯(lián)。

4.地方政府債務(wù)問題依然嚴(yán)峻

各級政府通過增加地方債務(wù)發(fā)行額度、增加中央轉(zhuǎn)移支付、開展債務(wù)置換等多種方式控制地方債務(wù)水平。為應(yīng)對新冠肺炎疫情，地方政府債務(wù)擴張速度有所加快。截至2020年12月，地方政府債務(wù)余額達25.6萬億元，同比增速超20%。上述債務(wù)為顯性債務(wù)，風(fēng)險總體可控。為保增長，地方政府在法定債務(wù)限額之外，直接或承諾以財政資金償還，或違規(guī)提供擔(dān)保等方式舉借債務(wù)，形成地方政府隱性債務(wù)?，F(xiàn)階段，各界對于地方政府隱性債務(wù)的準(zhǔn)確規(guī)模尚未形成共識。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）、中國社會科學(xué)院國家金融與發(fā)展實驗室等的測算結(jié)果，我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模可能接近甚至超過顯性債務(wù)規(guī)模。地方政府主要通過地方融資平臺、政府投資基金、國有企事業(yè)單位等主體變相舉債。一般而言，地方政府隱性債務(wù)利率明顯高于顯性債務(wù)，加大了債務(wù)負擔(dān)。2017年以來，受嚴(yán)格地方債務(wù)監(jiān)管和多輪債務(wù)置換推動，地方政府隱性債務(wù)增速已較2015—2016年明顯下降，但隱性負債規(guī)模仍在繼續(xù)上升?；獯媪侩[性債務(wù)，是地方政府面臨的持續(xù)挑戰(zhàn)。

5.金融科技在推動重塑金融生態(tài)的同時，也引發(fā)了新的金融風(fēng)險

大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)快速興起，金融與科技加速融合，金融新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，推動了中國的金融生態(tài)重塑。金融科技并未改變金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險屬性，其互聯(lián)互通、覆蓋面廣、滲透擴散速度快等特征加劇了風(fēng)險的隱蔽性、傳染性、廣泛性、突發(fā)性，帶來了新的系統(tǒng)性風(fēng)險隱患[4-5]。

一是金融科技與傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的結(jié)合，在提高效率的同時，放大了潛在風(fēng)險。典型案例如助貸、投資管理等業(yè)務(wù)。據(jù)相關(guān)報道，中國助貸、聯(lián)合貸市場規(guī)模超2萬億元，涉及數(shù)百家銀行等金融機構(gòu)。助貸、聯(lián)合貸業(yè)務(wù)有助于緩解小微融資難題，但也存在變相兜底承諾、核心貸款環(huán)節(jié)控制不嚴(yán)、客戶資質(zhì)不斷下沉、風(fēng)險界定不清等問題。一些金融科技機構(gòu)的助貸業(yè)務(wù)量占據(jù)市場主導(dǎo)地位，存在新的“大而不能倒”風(fēng)險。金融科技賦能下，投資者資本市場參與度提升，但加劇了統(tǒng)買統(tǒng)賣的市場波動風(fēng)險。

二是數(shù)據(jù)保護問題。數(shù)據(jù)是金融科技公司開展業(yè)務(wù)的核心。對數(shù)據(jù)的需求可能誘發(fā)違規(guī)獲取或采集客戶信息、侵犯客戶隱私等行為?？绮块T、跨機構(gòu)等合作使用數(shù)據(jù)時，存在數(shù)據(jù)泄露等安全隱患。2019年一些大數(shù)據(jù)公司因違規(guī)采集客戶信息被公安部門查處。隨著金融科技向金融業(yè)務(wù)的不斷滲透，數(shù)據(jù)保護問題將更加突出。

三是市場壟斷與不公平競爭問題。由于網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的存在，金融科技服務(wù)易形成“贏者通吃”的局面。部分金融科技公司還可能通過直接補貼或其他業(yè)務(wù)交叉補貼等方式搶占市場份額。在尊重金融科技創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、長尾效應(yīng)等新特征的同時，也需正視市場壟斷與不公平競爭問題。加強大型科技公司的反壟斷監(jiān)管，逐步成為國際共識。近年來，美國接連對亞馬遜、臉書、蘋果等大型科技公司發(fā)起反壟斷調(diào)查，德國在2020年通過《反對限制競爭法》修正案以加強對科技公司的監(jiān)管。中國通過制定發(fā)布《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，在科技公司監(jiān)管上邁出關(guān)鍵一步，但金融科技領(lǐng)域的反壟斷法律體系仍需完善。

四是金融基礎(chǔ)設(shè)施保護問題。目前我國金融基礎(chǔ)設(shè)施保持政府主導(dǎo)地位，但在支付等部分領(lǐng)域，大型科技公司占據(jù)重要地位，為企業(yè)和個人提供廣泛的金融服務(wù)，逐步成為重要的新型金融基礎(chǔ)設(shè)施，對其應(yīng)當(dāng)強化監(jiān)管。區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等技術(shù)助推金融基礎(chǔ)設(shè)施變革與升級，有助于提高效率、降低成本、擴大覆蓋面，但也會引發(fā)新的技術(shù)風(fēng)險和操作風(fēng)險。

6.疫情沖擊實體經(jīng)濟，金融風(fēng)險防控形勢更加嚴(yán)峻

在新冠肺炎疫情沖擊下，2020年中國GDP增速達2.3%，成為全球唯一實現(xiàn)正增長的主要經(jīng)濟體。雖然經(jīng)濟恢復(fù)超預(yù)期，但疫情沖擊加大了金融防控壓力。一是宏觀杠桿率再次跳升。2020年第四季度中國實體經(jīng)濟部門杠桿率達270.1%，較2019年第四季度上升23.6個百分點。其中，居民部門上升6.1個百分點，達62.2%;非金融企業(yè)部門上升10.4個百分點，達162.3%;政府部門上升7.1個百分點，達45.6%?！笆奈濉睍r期，穩(wěn)增長、穩(wěn)杠桿、防風(fēng)險的平衡關(guān)系將更難把握。二是部分城市房價上升勢頭明顯。金融資源仍大量流入房地產(chǎn)，出現(xiàn)經(jīng)營貸、消費貸違規(guī)流入房地產(chǎn)的現(xiàn)象。三是地方政府債務(wù)問題可能更加嚴(yán)峻。2020年城投債發(fā)行規(guī)模達4.5萬億元，較2019年同比上升26%。與此同時，新冠肺炎疫情還推升了銀行業(yè)的信用風(fēng)險，批發(fā)零售、住宿餐飲、交通運輸以及部分外向型制造業(yè)等疫情敏感性行業(yè)不良貸款加速上升。

（三）“十四五”期間可能的金融風(fēng)險分布

與“十三五”時期相比，國際金融風(fēng)險處于高位運行態(tài)勢，輸入性金融風(fēng)險明顯增加，需警惕美歐等發(fā)達經(jīng)濟體金融市場動蕩的傳染效應(yīng)，以及脆弱型新興國家債務(wù)危機的負面影響（見表1）。中美戰(zhàn)略博弈向縱深發(fā)展，美國大概率會延續(xù)對中國的金融打壓，海外金融機構(gòu)和在美上市企業(yè)風(fēng)險加大，金融IT設(shè)備安全問題突出。現(xiàn)階段，國內(nèi)金融風(fēng)險由快速積累轉(zhuǎn)向高位緩釋，各種金融亂象被有效遏制。但也要看到，房地產(chǎn)、地方政府債務(wù)、高風(fēng)險金融機構(gòu)、金融科技等領(lǐng)域風(fēng)險仍較大，需繼續(xù)加快存量風(fēng)險處置和新增金融風(fēng)險防范。新冠肺炎疫情沖擊加大了各類風(fēng)險的防范難度，金融風(fēng)險防控形勢更加嚴(yán)峻。

三、“十四五”期間金融風(fēng)險防控的重點任務(wù)

雖然防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果，特別是防控金融風(fēng)險的體制機制和組織保障更加完善，各類主體的風(fēng)險意識明顯增強，但“十四五”期間國內(nèi)存量和新增金融風(fēng)險仍較多，面臨的金融安全威脅明顯加大，輸入性金融風(fēng)險將大幅增加，我國仍需強化風(fēng)險意識和底線思維，著力防范化解金融風(fēng)險、全面提升金融安全水平，同時進一步完善防范化解風(fēng)險的長效機制。

（一）加快不良資產(chǎn)處置，多主體、多渠道化解不良資產(chǎn)風(fēng)險

加大不良資產(chǎn)的處置力度，推動銀行利用撥備加大不良資產(chǎn)核銷力度，推動信托、消費金融公司和網(wǎng)絡(luò)小貸公司剝離不良資產(chǎn)。加強兼并重組、淘汰僵尸企業(yè)，剝離不良資產(chǎn)。打破市場壁壘，增加不良資產(chǎn)處置市場的參與主體，鼓勵四大資產(chǎn)管理公司、地方資產(chǎn)管理公司、信托公司、私募機構(gòu)等多主體共同參與不良資產(chǎn)處置。完善不良資產(chǎn)交易市場，提高不良資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化程度，強化信息披露，形成市場化的定價和交易機制。

（二）推動高風(fēng)險金融機構(gòu)出清，建立健全市場化退出機制和風(fēng)險承擔(dān)機制

建立金融機構(gòu)監(jiān)控機制，劃分金融風(fēng)險級別，形成風(fēng)險防控預(yù)案。采取破產(chǎn)清算、行政接管、兼并重組等多種途徑推動高風(fēng)險金融機構(gòu)的出清。健全風(fēng)險分散和風(fēng)險承擔(dān)機制。一是壓實金融機構(gòu)股東責(zé)任，股東需及時補充資本金，承擔(dān)相應(yīng)損失。二是強化地方屬地責(zé)任，及時根據(jù)預(yù)案協(xié)調(diào)各方擬定地方法人金融機構(gòu)的風(fēng)險處置方案。提供稅收支持，適當(dāng)減免不良資產(chǎn)處置中的相關(guān)稅收。三是加強監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格金融機構(gòu)股東管理，督促高風(fēng)險金融機構(gòu)及時調(diào)整資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，并對違法行為進行嚴(yán)厲查處。

（三）提高地方政府債務(wù)透明度，穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)風(fēng)險

一是“開好前門”，健全地方政府舉債融資機制。拓寬基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)融資渠道，加快基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公募REITs落地。二是“嚴(yán)堵后門”。嚴(yán)明財政紀(jì)律，落實倒查責(zé)任和終身問責(zé)機制，杜絕地方政府提供任何形式的違規(guī)擔(dān)保?？刂频胤絿筘搨鶖U張速度，建立與地方債務(wù)風(fēng)險掛鉤的地方國企債務(wù)風(fēng)險權(quán)重調(diào)整機制。三是穩(wěn)妥化解政府隱性債務(wù)。繼續(xù)推動隱性債務(wù)顯性化，降低地方政府付息成本。

（四）嚴(yán)控資金過度流向房地產(chǎn)，完善房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理制度

保持房地產(chǎn)調(diào)控政策的穩(wěn)定性，根據(jù)疫情后貨幣金融環(huán)境變化，強化房地產(chǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險防控。完善住房租賃市場金融政策體系，加大對長租公寓、安居房工程等項目的財政金融支持。強化審慎管理制度的防風(fēng)險職能。根據(jù)居民部門杠桿率、房地產(chǎn)企業(yè)杠桿率等指標(biāo)監(jiān)測區(qū)域風(fēng)險，對居民負債增長過快、房地產(chǎn)行業(yè)負債過高區(qū)域及時收緊政策。

（五）完善金融調(diào)控和監(jiān)管，提升金融治理現(xiàn)代化水平

進一步完善貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控體系，加快貨幣政策從數(shù)量型向價格型的轉(zhuǎn)型。繼續(xù)完善宏觀審慎政策框架，強化宏觀審慎政策與財政政策的協(xié)調(diào)性。健全地方金融監(jiān)管機制，提升地方監(jiān)管能力與效率。完善金融科技領(lǐng)域壟斷認(rèn)定、數(shù)據(jù)收集與使用、消費者權(quán)益保護等法律規(guī)范。在金融監(jiān)管中更多運用新科技手段，加強監(jiān)管機構(gòu)與金融科技公司的技術(shù)共享與合作，加快建立標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)共享體系。加大監(jiān)管科技研發(fā)投入力度，引入市場化力量。加快培養(yǎng)監(jiān)管科技人才。

（六）推動金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管，強化自主可控

盡快推出金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管。建立系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施名單制度，將其納入宏觀審慎監(jiān)管框架[6]。部分具有系統(tǒng)重要性的金融科技基礎(chǔ)設(shè)施也需納入監(jiān)管。加快推進金融基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)鍵技術(shù)的國產(chǎn)化替代，抓緊梳理金融基礎(chǔ)設(shè)施的“卡脖子”技術(shù)，集中技術(shù)力量實現(xiàn)突破。加強金融數(shù)據(jù)保護，增強信息安全和網(wǎng)絡(luò)安全。加強區(qū)塊鏈等新技術(shù)運用，提高金融技術(shù)設(shè)施安全性和運行效率。加大對人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）的研發(fā)投入與使用推廣，積極參與跨境清算國際標(biāo)準(zhǔn)體系制定。

（七）維護海外金融資產(chǎn)安全，增強在國際金融體系中的制度性話語權(quán)

更具系統(tǒng)性、前瞻性應(yīng)對中美金融摩擦，推動建立應(yīng)對外部金融制裁的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)和多層級應(yīng)對體系。有序引導(dǎo)中概股回歸港股或A股上市。加強海外金融機構(gòu)資金和業(yè)務(wù)合規(guī)性審查，降低巨額罰款可能性。盡快完善海外資產(chǎn)和海外利益保護機制，鼓勵海外金融機構(gòu)和企業(yè)充分利用法律手段維護自身合法權(quán)益。積極參與和開展區(qū)域性金融合作，與歐盟、日韓、東盟、非盟等經(jīng)濟體或區(qū)域性合作組織加強雙邊或多邊金融合作。加強區(qū)域性貨幣合作，穩(wěn)步推進國際貨幣體系的多元化。以金融市場加速開放和數(shù)字貨幣發(fā)展為契機，加快推進人民幣國際化，提高人民幣儲備貨幣地位。 [Reform]

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Challenges and Countermeasures of Financial Risk Prevention and Control in the 14th Five-Year Plan Period

WU Zhen-yu? ?TANG Chao

Abstract： During the 13th Five-Year Plan period， China has made important achievements in the battle of preventing and defusing financial risks. While effectively preventing and resolving the risks of financial institutions and financial markets， the construction of China's relevant systems and policy systems is also improving. During the 14th Five-Year Plan period， the stock financial risks still need to be dealt with in an orderly manner. Meanwhile， influenced by the transition of growth stages， the impact of the COVID-19， the restructuring of the international industrial chain and supply chain， and the intensification of the strategic game between China and the United States， new financial risks will continue to occur. Under the background of weak coordination of international macroeconomic policies， the withdrawal of COVID-19 relief policy will bring greater international financial market volatility and local financial crisis， and China will face significantly increased imported financial risks. In the face of the still arduous task of preventing and defusing financial risks， it is still necessary to strengthen risk awareness and bottom-line thinking during the 14th Five-Year Plan period， and comprehensively improve the level of financial security. We should off bad assets disposal， high-risk financial institutions， local government debt risk resolve， real estate financial risk prevention and control， financial management modernization level， financial infrastructure as a whole regulation， overseas financial assets security maintenance， and so on， in order to establish and improve a long-term mechanism of financial risk prevention and control.

Key words： financial risk; financial regulation; financial security