姚東旻 李靜

摘? ?要：“十四五”時(shí)期是強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量、提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能的關(guān)鍵戰(zhàn)略期。國(guó)家創(chuàng)新體系理論和新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)的“市場(chǎng)平臺(tái)觀”、“政府參與觀”和“市場(chǎng)規(guī)則觀”等，為財(cái)政支持國(guó)家創(chuàng)新體系的建設(shè)提供了理論指引。在多元化、網(wǎng)絡(luò)狀的國(guó)家創(chuàng)新體系中，政府、企業(yè)和高校等不同創(chuàng)新主體依托市場(chǎng)平臺(tái)開展互動(dòng)，最終滿足“國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能提升”的社會(huì)共同需要。財(cái)政在支持科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，為科技創(chuàng)新人才提供基礎(chǔ)保障，促進(jìn)新型舉國(guó)體制和市場(chǎng)機(jī)制的有效銜接，主要發(fā)揮動(dòng)機(jī)激勵(lì)、引導(dǎo)協(xié)調(diào)、杠桿撬動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)兜底等作用?！笆奈濉睍r(shí)期，財(cái)政支持國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)，應(yīng)從如下方面著手：立足于科研活動(dòng)主體，完善財(cái)政對(duì)科技人才第一創(chuàng)新資源的激勵(lì)機(jī)制;完善財(cái)政科技資源配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮好中央與地方引導(dǎo)科技發(fā)展的積極性;集中優(yōu)勢(shì)創(chuàng)新資源，充分發(fā)揮財(cái)政科技引導(dǎo)基金的杠桿撬動(dòng)作用;構(gòu)建差異化、普惠性的財(cái)政支持政策體系，合理分擔(dān)重大創(chuàng)新活動(dòng)可能引致的公共風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家創(chuàng)新體系;新市場(chǎng)財(cái)政學(xué);新型舉國(guó)體制;市場(chǎng)平臺(tái)

中圖分類號(hào)：F124.3? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2021）06-0059-13

自黨的十六大報(bào)告首次將“推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)”寫入黨代會(huì)報(bào)告以來，黨和國(guó)家始終把科技創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，高度重視國(guó)家創(chuàng)新體系的建設(shè)。黨的十七大提出加快建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系。黨的十八大提出在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的總方針下，加快建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系，著力構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。隨著黨的十八屆三中全會(huì)歷史性地明確市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，關(guān)于科技創(chuàng)新的若干政策文件也傳達(dá)出一個(gè)核心思想——強(qiáng)化企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)深度融合。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，提出要加強(qiáng)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)，強(qiáng)化戰(zhàn)略科技力量。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)期，要完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制，“構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制”。黨的十九屆五中全會(huì)明確了“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，在研究制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的歷史上，首次將科技創(chuàng)新專章部署，放在規(guī)劃任務(wù)的首位[1]。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，提出要把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，提高創(chuàng)新鏈整體效能，完善國(guó)家創(chuàng)新體系，加快建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)。

當(dāng)今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，創(chuàng)新成為影響和改變?nèi)蚋?jìng)爭(zhēng)格局的關(guān)鍵變量。為積極應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和瓶頸制約，我國(guó)高質(zhì)量科技供給與創(chuàng)新發(fā)展面臨著更為迫切的戰(zhàn)略任務(wù)。2020年9月11日，習(xí)近平總書記在科學(xué)家座談會(huì)上提出了“面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、面向國(guó)家重大需求、面向人民生命健康”的最新科技戰(zhàn)略方向，并強(qiáng)調(diào)“我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善比過去任何時(shí)候都更加需要科學(xué)技術(shù)解決方案，都更加需要增強(qiáng)創(chuàng)新這個(gè)第一動(dòng)力”。我們不僅要促進(jìn)科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展，而且要從提高現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)綜合競(jìng)爭(zhēng)力、維護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略資源和關(guān)鍵核心技術(shù)安全可控的全局角度，強(qiáng)化科技創(chuàng)新在全面創(chuàng)新中的引領(lǐng)作用。以新型舉國(guó)體制的制度優(yōu)勢(shì)，集中力量突破“卡脖子”的關(guān)鍵核心技術(shù)難題[2]。盡管國(guó)家長(zhǎng)期以來高度重視與支持科技創(chuàng)新發(fā)展，但我國(guó)科技體制改革還存在一些突出問題，一些重大決策的落實(shí)還沒有形成合力，導(dǎo)致“國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能還不強(qiáng)”。目前我國(guó)關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域受制于人的格局還沒有從根本上得到改變，“形勢(shì)逼人，挑戰(zhàn)逼人，使命逼人”[3]?？萍既瞬攀且I(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展的第一資源，財(cái)政圍繞“人的創(chuàng)造性活動(dòng)”，尚未在國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)中發(fā)揮更為積極的引領(lǐng)與帶動(dòng)作用[4]。

2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、全國(guó)財(cái)政工作視頻會(huì)議以及2021年全國(guó)“兩會(huì)”，明晰了“十四五”時(shí)期財(cái)政支持國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的方式。根據(jù)會(huì)議精神，要充分發(fā)揮國(guó)家作為重大科技創(chuàng)新組織者的作用、財(cái)政對(duì)科技創(chuàng)新的支撐作用，著力解決制約國(guó)家發(fā)展和安全的重大創(chuàng)新難題。財(cái)政要增強(qiáng)對(duì)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)的財(cái)力保障，在促進(jìn)科技創(chuàng)新方面主動(dòng)作為，堅(jiān)持把科技作為財(cái)政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域，保障關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)?！笆奈濉币?guī)劃開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一個(gè)五年，確保創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中居于核心地位，不僅需要在實(shí)踐層面堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、科技自立自強(qiáng)，完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制與國(guó)家科技治理體系，而且要為國(guó)家創(chuàng)新體系的建設(shè)提供必要的理論指導(dǎo)。在理論層面急需回答以下關(guān)鍵問題：如何處理好政府和市場(chǎng)在科技創(chuàng)新資源配置中的關(guān)系？具體包括兩方面的問題：一方面，從國(guó)家財(cái)政的視角如何能夠有效發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)？另一方面，如何更好地發(fā)揮市場(chǎng)導(dǎo)向與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體作用？

科技創(chuàng)新資源的調(diào)節(jié)與分配根本上由市場(chǎng)機(jī)制決定。由于科技創(chuàng)新活動(dòng)本身具有產(chǎn)出不確定性、公共外溢性、研發(fā)投入規(guī)模大、收益回報(bào)周期長(zhǎng)等特征，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)無法滿足全局性的創(chuàng)新發(fā)展需求，因而必須依靠政府提供持續(xù)、大規(guī)模的資金與政策支持。然而，以市場(chǎng)失靈為前提探討政府對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的干預(yù)，只能提供線性思維，可能會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)創(chuàng)新的干預(yù)過多或過少[5]。西方傳統(tǒng)的市場(chǎng)失靈理論以及在此基礎(chǔ)上發(fā)展的“公共財(cái)政”等觀點(diǎn)，對(duì)于政府和市場(chǎng)在科技創(chuàng)新資源配置中的關(guān)系只能給出“二元對(duì)立”的理論解釋，但對(duì)于“市場(chǎng)的決定性作用”與“更好發(fā)揮政府作用”之間的內(nèi)在相容性與政策意圖，缺乏足夠的理論解釋力與預(yù)測(cè)力[6]，同時(shí)也不適用于我國(guó)“健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制”的制度背景與政策導(dǎo)向。

本文以國(guó)家創(chuàng)新體系理論和新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)理論提出的“市場(chǎng)平臺(tái)觀”、“政府參與觀”和“市場(chǎng)規(guī)則觀”為理論指引，重點(diǎn)探討如下問題：政府、企業(yè)和高校等不同創(chuàng)新主體如何在市場(chǎng)平臺(tái)上展開互動(dòng)，最終滿足“國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能提升”的社會(huì)共同需要？財(cái)政作為政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)之間的中樞和紐帶，如何為科技創(chuàng)新人才和科技基礎(chǔ)設(shè)施提供基礎(chǔ)保障？如何處理好新型舉國(guó)體制與市場(chǎng)導(dǎo)向之間的辯證關(guān)系？

一、財(cái)政支持國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的理論基礎(chǔ)

現(xiàn)有實(shí)證研究主要探討的是財(cái)政投入總量對(duì)于創(chuàng)新績(jī)效的正面或負(fù)面影響[7-9]，通過構(gòu)建創(chuàng)新效能評(píng)估的指標(biāo)體系，在一定數(shù)量的創(chuàng)新投入基礎(chǔ)上來衡量創(chuàng)新產(chǎn)出最大化水平的能力[10-11]。然而，僅從創(chuàng)新績(jī)效的定量分析角度無法完整刻畫國(guó)家創(chuàng)新體系的整體效能，特別是對(duì)財(cái)政在整個(gè)國(guó)家創(chuàng)新體系中的理論定位關(guān)注不夠，不足以從國(guó)家創(chuàng)新體系的系統(tǒng)化和網(wǎng)絡(luò)化視角來處理政府財(cái)政科技投入與其他創(chuàng)新投入之間的關(guān)系。本文結(jié)合國(guó)家創(chuàng)新體系理論的網(wǎng)絡(luò)化分析視角，重點(diǎn)引入新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)的理論觀點(diǎn)，解釋政府和企業(yè)如何通過合約建立市場(chǎng)化的合作關(guān)系，總結(jié)不同創(chuàng)新主體基于市場(chǎng)平臺(tái)展開互動(dòng)的本質(zhì)特征，為分析我國(guó)財(cái)政支持國(guó)家創(chuàng)新體系的運(yùn)行提供理論基礎(chǔ)。

與新古典主義主張盡可能弱化政府作用的觀點(diǎn)不同，國(guó)家創(chuàng)新體系理論認(rèn)為，政府在解決創(chuàng)新體系系統(tǒng)性失效中要發(fā)揮根本作用。1987年Freeman在有關(guān)日本科技政策和經(jīng)濟(jì)績(jī)效的研究中正式使用了“國(guó)家創(chuàng)新體系”（National innovation System，NIS）這一術(shù)語，將其定義為“由公私部門與機(jī)構(gòu)組成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)中各主體的制度安排及相互作用，目的是經(jīng)濟(jì)地創(chuàng)造、引入、改進(jìn)和擴(kuò)散新的知識(shí)和技術(shù)，使一國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新取得更好的績(jī)效”[12]。Mazzucato認(rèn)為，對(duì)于私人部門不會(huì)投資的公共創(chuàng)新領(lǐng)域，以及全球化的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，政府必須承擔(dān)大型創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，尤其是大多數(shù)突破性技術(shù)的發(fā)展背后都要依靠政府的財(cái)政資助和戰(zhàn)略引導(dǎo)[13-14]。從整個(gè)國(guó)家創(chuàng)新體系的視角來看，政府制定創(chuàng)新政策這一干預(yù)手段只是國(guó)家創(chuàng)新體系中的一個(gè)維度，還需要注重整個(gè)國(guó)家創(chuàng)新體系中不同主體之間的協(xié)調(diào)配合。傳統(tǒng)的自上而下的政府干預(yù)創(chuàng)新方式需要轉(zhuǎn)化為公共部門與私人部門之間更為密切的合作與互動(dòng)形式[15]。

本文借鑒新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)理論提出的核心概念——“市場(chǎng)平臺(tái)觀”“政府參與觀”“市場(chǎng)規(guī)則觀”[16-17]，為進(jìn)一步理解國(guó)家創(chuàng)新體系中政府與市場(chǎng)的角色定位、政府與企業(yè)主體的創(chuàng)新投入關(guān)系等提供理論啟示?！笆袌?chǎng)平臺(tái)觀”將市場(chǎng)視為一個(gè)“平臺(tái)”，無論是以政府、高校與科研機(jī)構(gòu)為代表的公共部門還是企業(yè)等私人部門，都是市場(chǎng)平臺(tái)上的參與者。在科技創(chuàng)新資源的配置過程中，市場(chǎng)平臺(tái)在創(chuàng)新導(dǎo)向方面起到?jīng)Q定性作用，圍繞創(chuàng)新展開的市場(chǎng)交易能否成功、創(chuàng)新要素的配置效率高低、創(chuàng)新活動(dòng)創(chuàng)造的價(jià)值大小等，都取決于公共部門和私人部門作為創(chuàng)新主體基于各自的創(chuàng)新目標(biāo)與利益訴求進(jìn)行的博弈均衡與市場(chǎng)環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，“政府參與觀”意味著政府在國(guó)家創(chuàng)新體系中不是站在市場(chǎng)對(duì)立面的、居高臨下的干預(yù)者，而是以干預(yù)公共科技活動(dòng)、創(chuàng)造公共價(jià)值為目標(biāo)的創(chuàng)新活動(dòng)參與者。這就意味著，政府與其他創(chuàng)新主體在整個(gè)國(guó)家創(chuàng)新體系中處于地位同等的參與者位置上，在整個(gè)市場(chǎng)平臺(tái)上，政府要與其他創(chuàng)新主體一起展開信息互動(dòng)、資源配置與創(chuàng)新合作。創(chuàng)新活動(dòng)的組織與安排需要一定的市場(chǎng)秩序來維護(hù)?！笆袌?chǎng)規(guī)則觀”認(rèn)為，政府既是創(chuàng)新活動(dòng)的參與者，又是創(chuàng)新政策的制定者，要將政府的市場(chǎng)行為納入統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則的管控之下。政府作為“公權(quán)”的執(zhí)行者，有責(zé)任引導(dǎo)與協(xié)調(diào)整個(gè)社會(huì)的創(chuàng)新活動(dòng)，特別是在涉及國(guó)家安全與公眾利益，以及原始創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)方面，政府應(yīng)主要承擔(dān)公共創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。

依據(jù)新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)有關(guān)“市場(chǎng)平臺(tái)觀”和“政府參與觀”的基本內(nèi)涵可知，政府既不能代替市場(chǎng)機(jī)制配置社會(huì)資源，又不能代替企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)直接從事科研創(chuàng)新活動(dòng)。因此，國(guó)家創(chuàng)新體系的運(yùn)作核心是如何在遵循市場(chǎng)規(guī)律的前提下，調(diào)動(dòng)各個(gè)創(chuàng)新主體的積極性，同時(shí)要將財(cái)政科技資源更多地投入關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)領(lǐng)域，更好地發(fā)揮財(cái)政科技資源的集中性優(yōu)勢(shì)，形成推進(jìn)科技創(chuàng)新的強(qiáng)大合力。國(guó)家創(chuàng)新體系中不同創(chuàng)新主體的互動(dòng)關(guān)系如圖1所示。

國(guó)家創(chuàng)新體系的整體運(yùn)行離不開市場(chǎng)平臺(tái)，以企業(yè)為主體的市場(chǎng)機(jī)制與政府主導(dǎo)的新型舉國(guó)體制是國(guó)家創(chuàng)新體系運(yùn)行中的兩股力量源泉。市場(chǎng)平臺(tái)為整個(gè)國(guó)家創(chuàng)新體系提供創(chuàng)新導(dǎo)向，各類創(chuàng)新主體在市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)下實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)與合作互動(dòng)。企業(yè)是整個(gè)研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)中的投入主體，政府依靠具有“戰(zhàn)略性”和“目標(biāo)性”的財(cái)政資源投入，激勵(lì)和引導(dǎo)其他主體凝聚到創(chuàng)新體系中。不同的創(chuàng)新主體對(duì)于基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究等創(chuàng)新活動(dòng)的核心目標(biāo)存在差異。首先，政府是引導(dǎo)與協(xié)調(diào)的核心，負(fù)責(zé)國(guó)家科技戰(zhàn)略方向的頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮新型舉國(guó)體制的集中優(yōu)勢(shì)，對(duì)于戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性的基礎(chǔ)研究發(fā)揮主導(dǎo)作用，在企業(yè)主體無法提供、需要滿足公共需求的應(yīng)用研究領(lǐng)域發(fā)揮引導(dǎo)作用。其次，企業(yè)是應(yīng)用研究的投入主體，通過市場(chǎng)導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，創(chuàng)新體系相對(duì)成熟的大中型企業(yè)也是基礎(chǔ)研究的投入主體。最后，高校作為聯(lián)系基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究之間的重要媒介，既是基礎(chǔ)研究的投入主體，又需要借助市場(chǎng)平臺(tái)參與到應(yīng)用研究中，通過不同類型的科技成果的轉(zhuǎn)移與轉(zhuǎn)化，共同分享創(chuàng)新收益。

二、財(cái)政支持國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的內(nèi)在機(jī)制

從新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)的理論視角來看，國(guó)家創(chuàng)新體系中不同創(chuàng)新主體依靠市場(chǎng)平臺(tái)展開合作與互動(dòng)是其運(yùn)行的根本邏輯。理解財(cái)政支持國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的內(nèi)在機(jī)制，需要將整個(gè)國(guó)家創(chuàng)新體系的運(yùn)作放到政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)綜合系統(tǒng)中來看待，把握好新型舉國(guó)體制與市場(chǎng)導(dǎo)向兩種模式之間的辯證關(guān)系。

國(guó)家創(chuàng)新體系的建設(shè)受到政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)綜合系統(tǒng)的目標(biāo)約束與方向?qū)б?，?guó)家創(chuàng)新體系的運(yùn)行與整體效能的提升能夠?yàn)檎?、?jīng)濟(jì)和社會(huì)綜合系統(tǒng)提供發(fā)展動(dòng)力?？萍及l(fā)展水平是一國(guó)綜合實(shí)力的內(nèi)在核心，科技進(jìn)步能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展提供根本的動(dòng)力源泉，也是現(xiàn)代社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。財(cái)政是連接政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)綜合系統(tǒng)的重要紐帶。從實(shí)踐角度看，財(cái)政科技資源的分配與調(diào)節(jié)會(huì)影響到政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)利益和公共需求之間的協(xié)調(diào)問題。國(guó)家創(chuàng)新體系從根本上依靠科技創(chuàng)新人才和科技基礎(chǔ)設(shè)施的交互作用而建立，財(cái)政通過政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三個(gè)系統(tǒng)為國(guó)家創(chuàng)新體系的運(yùn)作提供基礎(chǔ)支持。從政治綜合系統(tǒng)來看，政府借助財(cái)政投入來滿足科技創(chuàng)新領(lǐng)域的社會(huì)共同需要，制定科技戰(zhàn)略和科技政策體系，圍繞國(guó)家實(shí)驗(yàn)室加強(qiáng)科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)科技創(chuàng)新人才圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略科技任務(wù)開展自主創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家安全、提高戰(zhàn)略科技力量等政治目標(biāo)，政治系統(tǒng)通過財(cái)政為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)提供必要的科技創(chuàng)新公共物品和服務(wù)。從經(jīng)濟(jì)綜合系統(tǒng)來看，財(cái)政通過大量資金投入滿足雙重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)：一是為科技引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金保障;二是引導(dǎo)其他創(chuàng)新主體加大創(chuàng)新研發(fā)投入，以創(chuàng)新活動(dòng)的收益分享和利潤(rùn)回報(bào)來激發(fā)科技創(chuàng)新人才的創(chuàng)新活力，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)反哺科技創(chuàng)新，從而為政治系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)提供經(jīng)濟(jì)回報(bào)。從社會(huì)綜合系統(tǒng)來看，財(cái)政通過提供對(duì)科技創(chuàng)新人才的多方面激勵(lì)和科技研發(fā)必要的基礎(chǔ)設(shè)施條件，建立起崇尚科學(xué)精神的社會(huì)環(huán)境。社會(huì)系統(tǒng)的良好運(yùn)作能夠?yàn)檎蜗到y(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)作提供穩(wěn)定的基礎(chǔ)條件（見圖2）。

財(cái)政支持國(guó)家創(chuàng)新體系運(yùn)行的關(guān)鍵在于深刻把握推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的兩大關(guān)鍵要素——“新型舉國(guó)體制”和“市場(chǎng)導(dǎo)向”之間的辯證關(guān)系。要處理好這二者之間的關(guān)系，明確二者不是對(duì)立的事物，而是以科技創(chuàng)新人才為核心紐帶，相輔相成、缺一不可的。只有二者并舉、有效配合，才能更好地提高我國(guó)的自主創(chuàng)新能力，推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)。

科技創(chuàng)新人才在調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制和新型舉國(guó)體制的關(guān)系中發(fā)揮著重要的紐帶作用。一方面，市場(chǎng)機(jī)制在創(chuàng)新資源配置中發(fā)揮著決定性作用。從事科技創(chuàng)新活動(dòng)的企業(yè)要面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的考驗(yàn)，科技創(chuàng)新人才要通過市場(chǎng)化途徑實(shí)現(xiàn)收益回報(bào)。然而，在具有公益性、政策性、戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)技術(shù)創(chuàng)新方面，市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)存在明顯不足，由于其無法直接轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)價(jià)值，因而需要政府介入來構(gòu)建良好的科技成果轉(zhuǎn)化體制機(jī)制[18]，依靠財(cái)政科技資助為科技創(chuàng)新人才提供必要的保障與利益補(bǔ)償。企業(yè)在科技創(chuàng)新中處于主體地位，既要依靠政府在創(chuàng)新需求規(guī)劃、戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策傾斜等方面發(fā)揮先導(dǎo)性作用，鼓勵(lì)企業(yè)牽頭實(shí)施重大科技項(xiàng)目，支持科研院所、高校與企業(yè)融通創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平;又要發(fā)揮新型舉國(guó)體制的集中優(yōu)勢(shì)，在創(chuàng)新主體、創(chuàng)新基礎(chǔ)、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)等方面持續(xù)用力，保障企業(yè)作為創(chuàng)新主體具有長(zhǎng)期、持續(xù)的動(dòng)機(jī)參與全球范圍內(nèi)的科技創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)，使得創(chuàng)新成果真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)科技引領(lǐng)發(fā)展，帶來規(guī)模性創(chuàng)新回報(bào)。

另一方面，新型舉國(guó)體制需要政府發(fā)揮引導(dǎo)作用。所謂新型舉國(guó)體制，就是將關(guān)鍵核心領(lǐng)域的科技創(chuàng)新活動(dòng)上升到國(guó)家意志的層面，通過黨和國(guó)家制定一系列總攬全局的國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，充分集中科研人力與資源優(yōu)勢(shì)[19]。正如市場(chǎng)導(dǎo)向絕不意味著不需要政府的參與，新型舉國(guó)體制也離不開市場(chǎng)化的基礎(chǔ)。因此，需要更加重視市場(chǎng)在配置科技資源中的決定性作用，有效調(diào)動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新體系中各類創(chuàng)新主體的積極性，推動(dòng)形成多主體的創(chuàng)新合力。為應(yīng)對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的全球化競(jìng)爭(zhēng)局面，需要國(guó)家瞄準(zhǔn)世界科技前沿，強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，實(shí)現(xiàn)前瞻性基礎(chǔ)研究、引領(lǐng)性原創(chuàng)成果重大突破。依靠政府發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，通過財(cái)政資金的集中使用，鼓勵(lì)企業(yè)、高校、科研院所等其他創(chuàng)新主體在創(chuàng)新鏈不同環(huán)節(jié)中融通創(chuàng)新，激發(fā)創(chuàng)新主體的創(chuàng)新激情和活力，引導(dǎo)市場(chǎng)均衡朝著更加有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)核心技術(shù)突破、完成產(chǎn)業(yè)升級(jí)的方向發(fā)展。

三、財(cái)政支持國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的相關(guān)政策及其效應(yīng)評(píng)價(jià)

現(xiàn)階段，我國(guó)政府通過制定財(cái)政科技預(yù)算、撥付財(cái)政科技資金來支持不同類別的財(cái)政科技計(jì)劃。“十三五”時(shí)期我國(guó)創(chuàng)新績(jī)效水平取得較快增長(zhǎng)，但在創(chuàng)新鏈的特定環(huán)節(jié)，如重點(diǎn)領(lǐng)域的財(cái)政科技投入、基礎(chǔ)研究與原始創(chuàng)新投入、創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)等方面仍然存在明顯不足。

（一）財(cái)政支持國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的相關(guān)政策

近年來，國(guó)家出臺(tái)了大量有關(guān)財(cái)政科研項(xiàng)目與資金管理改革的政策文件①，為國(guó)家創(chuàng)新體系的運(yùn)行提供了財(cái)力和政策支持。我國(guó)按照政府職能轉(zhuǎn)變、中央與地方科技領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分的總體要求，不斷優(yōu)化和整合中央與地方在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的功能定位、不同部門管理的職責(zé)權(quán)限，并針對(duì)不同科研項(xiàng)目的特點(diǎn)，實(shí)施財(cái)政科技資金的分類管理。當(dāng)前的財(cái)政科技運(yùn)行體系可以歸納為財(cái)政科技預(yù)算與科技創(chuàng)新計(jì)劃兩部分（見圖3，下頁(yè)），財(cái)政相關(guān)部門既承擔(dān)了橫向的中央財(cái)政撥款與科研經(jīng)費(fèi)管理職責(zé)，又通過縱向的科技類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，完成中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展的專項(xiàng)資金撥付。

在財(cái)政科技預(yù)算方面，財(cái)政部主要負(fù)責(zé)中央財(cái)政科技資金的總體預(yù)算編制、執(zhí)行與決算，并針對(duì)不同類別的財(cái)政科研資金，會(huì)同科技部、國(guó)家發(fā)展改革委、工信部等主要科技管理部門制定具體的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法。在科技創(chuàng)新計(jì)劃方面，政府設(shè)立的科技計(jì)劃、專項(xiàng)與基金是支持科技創(chuàng)新活動(dòng)的主要方式，中央和地方的眾多職能部門以及公益性科研機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上共同承擔(dān)了科技管理職能②。在中央層面，以科技部為首的科技主管部門，負(fù)責(zé)組織編制國(guó)家重大科技項(xiàng)目規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)和科技體制改革;國(guó)家發(fā)展改革委、工信部等部門內(nèi)設(shè)專門的科技管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施國(guó)家科技重大專項(xiàng)，推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)、中國(guó)科學(xué)院等專門承擔(dān)基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略高技術(shù)研究等科研任務(wù)。地方與中央在財(cái)政科技預(yù)算與科研管理職能設(shè)置方面保持了一致性，根據(jù)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展需要設(shè)立科研專項(xiàng)資金與創(chuàng)新引導(dǎo)基金，同時(shí)在落實(shí)國(guó)家科技發(fā)展戰(zhàn)略、制定地方性科技計(jì)劃等方面接受上級(jí)相應(yīng)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與統(tǒng)一管理。由于科技主管部門之間存在功能性的分工，我國(guó)科技資源的分配也不可避免地存在條塊分配、多頭管理的特征。

財(cái)政科技資金與國(guó)家創(chuàng)新體系的現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)在財(cái)政科技資金與不同類型的創(chuàng)新活動(dòng)的匹配上。在基礎(chǔ)研究類、前沿技術(shù)類、社會(huì)公益技術(shù)類、重大共性關(guān)鍵技術(shù)類等公共科技活動(dòng)中，財(cái)政科技資金發(fā)揮主體作用，特別注重發(fā)揮新型舉國(guó)體制在實(shí)施國(guó)家科技重大專項(xiàng)中的作用①;而在市場(chǎng)導(dǎo)向類和平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)類科研項(xiàng)目中，財(cái)政科技資金作為間接投入，采取風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、“后補(bǔ)助”、創(chuàng)投引導(dǎo)等多種方式發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用②。財(cái)政科技資金發(fā)揮作用的途徑并非簡(jiǎn)單的“二分法”，在財(cái)政科技資金重點(diǎn)投入的基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)、社會(huì)公益技術(shù)、重大共性關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，并不排斥市場(chǎng)力量的參與，而是鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)參與的持續(xù)穩(wěn)定投入，同時(shí)注重創(chuàng)新型企業(yè)與高校、科研院所和社會(huì)組織等各類創(chuàng)新主體之間建立起協(xié)同創(chuàng)新的關(guān)系，提升國(guó)家創(chuàng)新體系的整體效能。在依靠市場(chǎng)機(jī)制完成技術(shù)應(yīng)用與成果轉(zhuǎn)化的科技創(chuàng)新領(lǐng)域，財(cái)政主要發(fā)揮引導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，在強(qiáng)調(diào)企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新主體的基礎(chǔ)上，以財(cái)政科技計(jì)劃引領(lǐng)企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)向，以財(cái)政科技資金和創(chuàng)新激勵(lì)政策引領(lǐng)企業(yè)更大規(guī)模的研發(fā)投入，最終服務(wù)于國(guó)家重大戰(zhàn)略產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)。

（二）財(cái)政支持國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的效應(yīng)評(píng)價(jià)

“十三五”時(shí)期，我國(guó)科技創(chuàng)新規(guī)劃提出的主要目標(biāo)是，國(guó)家科技實(shí)力和創(chuàng)新能力大幅躍升，國(guó)家綜合創(chuàng)新能力世界排名進(jìn)入前15位，邁進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家行列，加快建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)，有力支撐全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)?！笆濉睍r(shí)期財(cái)政為支持國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)、全面深化科技體制改革提供了重要保障，取得了較為突出的成果。財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，2016—2020年，全國(guó)財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出4.12萬億元（其中，中央財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出1.53萬億元），年均增長(zhǎng)10.37%。2020年，我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出達(dá)2.44萬億元，研發(fā)強(qiáng)度約為2.4%，總量穩(wěn)居世界第二。國(guó)內(nèi)發(fā)明專利授權(quán)量連續(xù)多年位居世界首位，通過《專利合作條約》（PCT）途徑提交的專利申請(qǐng)量躍居世界首位，國(guó)際科技論文和高被引論文數(shù)量均位居世界第2位，成為全球科技創(chuàng)新的重要貢獻(xiàn)者。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的中國(guó)創(chuàng)新指數(shù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近5年來，中國(guó)創(chuàng)新指數(shù)整體呈較快的增長(zhǎng)趨勢(shì)，創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新投入、創(chuàng)新產(chǎn)出及創(chuàng)新成效四個(gè)維度的指標(biāo)均有大幅增長(zhǎng)①。

“十三五”時(shí)期，我國(guó)創(chuàng)新績(jī)效水平取得較快增長(zhǎng)，但在創(chuàng)新鏈的特定環(huán)節(jié)仍然存在明顯不足，主要有以下三方面的特征：第一，營(yíng)造較好的創(chuàng)新環(huán)境，但重點(diǎn)領(lǐng)域的財(cái)政科技投入仍屬薄弱環(huán)節(jié)。創(chuàng)新環(huán)境指數(shù)反映了我國(guó)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)支撐條件，以及政策環(huán)境對(duì)于創(chuàng)新的引導(dǎo)和扶持狀況。其中，科技撥款占財(cái)政撥款的比重刻畫了政府財(cái)政科技投入對(duì)全社會(huì)創(chuàng)新活動(dòng)的直接帶動(dòng)作用，特別是對(duì)重點(diǎn)、關(guān)鍵和前沿領(lǐng)域的科技規(guī)劃與導(dǎo)向作用;享受加計(jì)扣除減免稅企業(yè)所占比重反映了政府有關(guān)創(chuàng)新優(yōu)惠政策在大中型工業(yè)企業(yè)中的落實(shí)情況。近5年來，我國(guó)享受加計(jì)扣除減免稅企業(yè)所占比重指數(shù)平均增長(zhǎng)了29.6%，而科技撥款占財(cái)政撥款的比重指數(shù)平均增速僅為1.17%，這說明財(cái)政科技投入對(duì)創(chuàng)新的直接輻射與帶動(dòng)能力還相對(duì)有限，屬于政府營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境的薄弱環(huán)節(jié)。第二，不斷增加創(chuàng)新投入，企業(yè)創(chuàng)新主體發(fā)揮關(guān)鍵作用，但對(duì)基礎(chǔ)研究的重視程度不足。近5年來，我國(guó)各項(xiàng)創(chuàng)新投入指標(biāo)平均增速均為正向，尤其是開展產(chǎn)學(xué)研合作的企業(yè)所占比重持續(xù)增長(zhǎng)，反映出國(guó)家創(chuàng)新體系中各個(gè)主體間的合作程度更加密切;但我國(guó)基礎(chǔ)研究投入占研發(fā)經(jīng)費(fèi)的平均比例僅為5.5%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家15%的平均水平;2019年，基礎(chǔ)研究人員人均經(jīng)費(fèi)同比下降了4.72%，說明我國(guó)目前對(duì)于原始創(chuàng)新的激勵(lì)存在不足，還需要持續(xù)加大基礎(chǔ)研究的投入力度。第三，創(chuàng)新中間產(chǎn)出與經(jīng)濟(jì)成效指標(biāo)增長(zhǎng)明顯，但創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)。創(chuàng)新專利、商標(biāo)、技術(shù)成果成交額等創(chuàng)新產(chǎn)出在一定程度上反映了創(chuàng)新研發(fā)活動(dòng)的直接產(chǎn)出水平與效率，通過產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、高新技術(shù)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、技術(shù)能耗、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等反映創(chuàng)新對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。但目前創(chuàng)新產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)績(jī)效的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)僅能反映全國(guó)大中型工業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新能力，無法衡量輻射帶動(dòng)科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新績(jī)效水平。近5年來，我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)品出口占比的平均增長(zhǎng)率僅為0.74%，一定程度上也說明在當(dāng)前我國(guó)創(chuàng)新指標(biāo)體系的衡量之下，大量的科技創(chuàng)新投入與產(chǎn)出并未有效轉(zhuǎn)化為提升我國(guó)科技創(chuàng)新國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的實(shí)際效能。

四、“十四五”時(shí)期財(cái)政支持國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的取向選擇

《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》指出，21世紀(jì)頭20年，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。2020年國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃實(shí)現(xiàn)收官;2021年迎來新的戰(zhàn)略關(guān)鍵期，著眼于科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)的總體目標(biāo)，要系統(tǒng)謀劃完善國(guó)家創(chuàng)新體系的總體布局，為增強(qiáng)科技創(chuàng)新體系能力提供制度和財(cái)力保障。“十四五”時(shí)期財(cái)政支持國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)，需對(duì)財(cái)政科技資源的配置方式進(jìn)行重大調(diào)整。按照新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)的理論指引，財(cái)政應(yīng)當(dāng)在科技創(chuàng)新平臺(tái)上發(fā)揮動(dòng)機(jī)激勵(lì)、引導(dǎo)協(xié)調(diào)、杠桿撬動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)兜底的作用。具體從如下四方面著手：第一，以科技創(chuàng)新人才為第一核心資源，財(cái)政在科技人才的培養(yǎng)、引進(jìn)、管理、評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制中要提供資助和保障，讓科技創(chuàng)新人才得到合理回報(bào)并潛心科學(xué)研究，釋放各類人才的創(chuàng)新活力，從源頭上提高原始創(chuàng)新的能動(dòng)性。第二，對(duì)于“從0到1”的基礎(chǔ)原創(chuàng)性技術(shù)研究，發(fā)揮新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，以財(cái)政科技投入為主，堅(jiān)持財(cái)政引導(dǎo)與多元投入相結(jié)合，形成穩(wěn)定支持機(jī)制，明確不同政府部門在引領(lǐng)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)任務(wù)中的定位與分工差異，深入解決條塊分割、科技資源碎片化的問題。第三，對(duì)于從“1到10再到100”的應(yīng)用技術(shù)開發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，需充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿撬動(dòng)作用，引領(lǐng)、帶動(dòng)金融和民間資本加大對(duì)科技創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域的投入。第四，面對(duì)單一創(chuàng)新活動(dòng)的不確定風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政發(fā)揮兜底與基礎(chǔ)保障作用，推進(jìn)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立適應(yīng)不同層次創(chuàng)新需求的普惠性政策體系，創(chuàng)新財(cái)政科技資金投入方式，將符合條件的由財(cái)政資金形成的科技成果向全社會(huì)開放，推進(jìn)各類科研主體在整個(gè)國(guó)家創(chuàng)新體系中的優(yōu)化配置和資源共享。

（一）立足于科研活動(dòng)主體，完善財(cái)政對(duì)科技人才第一創(chuàng)新資源的激勵(lì)機(jī)制

“十三五”時(shí)期國(guó)家專門針對(duì)人才隊(duì)伍建設(shè)制定了中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)依托重大科研和建設(shè)項(xiàng)目的高級(jí)專家選拔、科研機(jī)構(gòu)與高等院校合作培養(yǎng)研究型人才、吸引海外高層次人才回國(guó)等提供人才保障。財(cái)政對(duì)科技創(chuàng)新人才資助的核心目標(biāo)是從多個(gè)維度激發(fā)人在創(chuàng)新中的能動(dòng)性，將人的創(chuàng)造性活動(dòng)有效轉(zhuǎn)化為提升整個(gè)國(guó)家創(chuàng)新體系效能的根本動(dòng)力。財(cái)政對(duì)科技人才的培養(yǎng)、引進(jìn)、管理、評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制都需要依賴新型舉國(guó)體制和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮雙重調(diào)節(jié)作用。在人才培養(yǎng)機(jī)制中，既要遵循市場(chǎng)平臺(tái)上人才的成長(zhǎng)規(guī)律和科研活動(dòng)規(guī)律，又要依托重大科技任務(wù)和重大創(chuàng)新基地來培養(yǎng)造就科技領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，依據(jù)創(chuàng)新鏈條的不同需求分別培養(yǎng)創(chuàng)新型、應(yīng)用型和技能型科技人才。在人才引進(jìn)機(jī)制上，實(shí)施更加開放的人才引進(jìn)政策，加大科技人才的薪酬待遇、社會(huì)保障、稅收優(yōu)惠等方面的財(cái)政支持力度，在國(guó)際平臺(tái)上開展科技人才的競(jìng)爭(zhēng)與遴選。在人才管理機(jī)制上，給予科研人員更多的創(chuàng)新路線決定權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。在人才評(píng)價(jià)方面，以創(chuàng)新效能的提升為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)自由探索型和任務(wù)導(dǎo)向型的科技項(xiàng)目分類評(píng)價(jià)。在人才激勵(lì)方面，充分體現(xiàn)創(chuàng)新要素的市場(chǎng)價(jià)值，將財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與直接補(bǔ)助相結(jié)合，完善科技人才在創(chuàng)新價(jià)值提升和科技成果轉(zhuǎn)化中的權(quán)益分享機(jī)制。

“十四五”時(shí)期更加需要依靠大量的科技創(chuàng)新人才提供創(chuàng)新的第一資源，支撐和引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展。一切創(chuàng)新成果都是人做出來的，硬實(shí)力、軟實(shí)力，歸根到底要靠人才實(shí)力。因此，要形成并實(shí)施有利于科技人才潛心研究和創(chuàng)新的激勵(lì)與評(píng)價(jià)制度，使得優(yōu)秀的科技創(chuàng)新人才得到合理的回報(bào)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中站穩(wěn)腳跟，扎實(shí)完成科研任務(wù)的攻堅(jiān)克難。對(duì)于從事基礎(chǔ)研究的科研人員，由于科研活動(dòng)的市場(chǎng)回報(bào)相對(duì)較低，基礎(chǔ)科研往往無法得到足夠的市場(chǎng)青睞，這就需要財(cái)政對(duì)從事基礎(chǔ)研究的科研人才提前做好規(guī)劃與保障，把人的創(chuàng)造性活動(dòng)從不合理的經(jīng)費(fèi)管理、人才評(píng)價(jià)等體制中解放出來。對(duì)于從事應(yīng)用研究和科技成果轉(zhuǎn)化的科技人才，財(cái)政應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好基礎(chǔ)保障作用，建立合理的財(cái)政激勵(lì)進(jìn)入與退出機(jī)制，為初創(chuàng)型科研探索與研究啟動(dòng)提供必要的財(cái)力支持，在自主探索逐漸發(fā)展壯大后，財(cái)政資助要適時(shí)退出，營(yíng)造有利于人才競(jìng)爭(zhēng)與成長(zhǎng)的激勵(lì)機(jī)制。

（二）加強(qiáng)財(cái)政科技資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性

“十三五”期間，中央財(cái)政科技計(jì)劃和科研項(xiàng)目資金經(jīng)歷了數(shù)次改革，中央的科技計(jì)劃體系由原先分散在40多個(gè)部門、近百項(xiàng)實(shí)行公開競(jìng)爭(zhēng)方式的科技計(jì)劃優(yōu)化整合為新的五類科技計(jì)劃，一定程度上改善了原有財(cái)政科技計(jì)劃條塊分割、多頭管理、支出政策“碎片化”的問題。但在科技計(jì)劃評(píng)審、科技項(xiàng)目評(píng)估、科技獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)價(jià)等方面仍然缺乏差異化的制度設(shè)計(jì)，缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中央和地方的科技計(jì)劃同構(gòu)、財(cái)政支持方式單一、各部門多頭管理，尚未形成各具特色的區(qū)域創(chuàng)新增長(zhǎng)模式。新形勢(shì)下提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能的關(guān)鍵是加快改革國(guó)家科技治理體系，加快補(bǔ)齊國(guó)家創(chuàng)新動(dòng)員能力短板，為應(yīng)對(duì)充滿不確定性的重大科技挑戰(zhàn)與攻堅(jiān)任務(wù)提供更好的制度環(huán)境與基礎(chǔ)保障。第一，優(yōu)化國(guó)家科技規(guī)劃與重大研發(fā)任務(wù)的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于前沿探索性的科研任務(wù)，要遵循創(chuàng)新規(guī)律，適應(yīng)其周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大的特征，提高財(cái)政科技資源的包容度，加大投入力度，支持更多“從0到1”的原始創(chuàng)新突破。第二，加大財(cái)政對(duì)國(guó)家應(yīng)急科研能力建設(shè)的支持力度，總結(jié)我國(guó)抗擊新冠肺炎疫情、研制疫苗的治理經(jīng)驗(yàn)，完善財(cái)政應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件與應(yīng)急科研攻關(guān)的資金籌措渠道與管理機(jī)制。第三，完善充分激發(fā)科研人員創(chuàng)造性的科研管理方式，提高財(cái)政科研資金使用的靈活性，加快推進(jìn)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)與全面實(shí)施，以資源投入激勵(lì)科研活動(dòng)，以創(chuàng)新成果提升績(jī)效水平。

為確?！笆奈濉睍r(shí)期國(guó)家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要從轉(zhuǎn)變政府科技管理職能出發(fā)，充分發(fā)揮中央與地方財(cái)政激勵(lì)與引導(dǎo)科技發(fā)展的兩個(gè)積極性。既要重視政策制定，又要注重從中央到地方的政策落實(shí)與差異化設(shè)計(jì)，從深層次改善科技資源條塊分割的弊端，細(xì)化中央與地方在科技領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。中央層面要更多地發(fā)揮新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)突破關(guān)鍵“卡脖子”共性技術(shù)的前沿開發(fā)與研究，加大基礎(chǔ)性研究投入，滿足全局性科技創(chuàng)新的社會(huì)共同需要;地方層面優(yōu)先開展科技創(chuàng)新基地建設(shè)、科技成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)等技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用研究，與市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相結(jié)合，從對(duì)研發(fā)活動(dòng)的直接補(bǔ)助為主，拓展到“后補(bǔ)助”、引導(dǎo)基金、政府購(gòu)買服務(wù)等財(cái)政后端支持。在國(guó)家重大科技任務(wù)的組織實(shí)施中，發(fā)揮好財(cái)政科技資源的配套作用，優(yōu)化不同類型科技計(jì)劃的財(cái)政科技資源配置方式，集中財(cái)力辦大事。創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央和地方各個(gè)科技管理部門的溝通與決策機(jī)制，避免科技計(jì)劃的重復(fù)立項(xiàng)、重復(fù)部署，將科技戰(zhàn)略規(guī)劃、政策落實(shí)、科研項(xiàng)目管理、績(jī)效考核等統(tǒng)一納入國(guó)家科技管理平臺(tái)，優(yōu)化科技項(xiàng)目與財(cái)政資源的配置與管理方式。

（三）集中優(yōu)勢(shì)創(chuàng)新資源，充分發(fā)揮財(cái)政科技引導(dǎo)基金的杠桿撬動(dòng)作用

“十三五”時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)布局圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+”“能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”“健康中國(guó)”等國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略領(lǐng)域展開，啟動(dòng)了首批國(guó)家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)任務(wù)，為我國(guó)重大基礎(chǔ)前沿研究和戰(zhàn)略高技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展提供了基礎(chǔ)平臺(tái)保障。在當(dāng)前的全球競(jìng)爭(zhēng)格局和貿(mào)易保護(hù)主義干預(yù)之下，短期內(nèi)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的國(guó)際分工合作與正常的技術(shù)交流將受到嚴(yán)重抑制，以前可以通過市場(chǎng)機(jī)制逐步完成的技術(shù)創(chuàng)新與工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，現(xiàn)在被迫在短期內(nèi)完成國(guó)產(chǎn)化創(chuàng)造與產(chǎn)業(yè)過渡。特別是在貿(mào)易保護(hù)主義甚至逆全球化抬頭的形勢(shì)下，美國(guó)主動(dòng)挑起貿(mào)易摩擦，在對(duì)華為等中國(guó)科技型企業(yè)實(shí)施制裁和技術(shù)封鎖的同時(shí)，還大范圍地召回美國(guó)跨國(guó)公司、吸引美國(guó)制造業(yè)回流，試圖阻礙科技創(chuàng)新要素在國(guó)際市場(chǎng)的自由流動(dòng)。面對(duì)美國(guó)實(shí)施的科技遏制政策，我國(guó)在高端芯片、集成電路和工業(yè)軟件等關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，在短期內(nèi)面臨著“卡脖子”的技術(shù)難題[20]?？萍紕?chuàng)新的逆全球化破壞了全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，導(dǎo)致科技創(chuàng)新要素的市場(chǎng)配置機(jī)制失效，而我國(guó)創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)、引領(lǐng)未來發(fā)展的科技儲(chǔ)備還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，部分產(chǎn)業(yè)處于全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的中低端，我國(guó)的科技創(chuàng)新能力還不能完全適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求。在這樣的局面下，單純依靠市場(chǎng)自發(fā)秩序，激勵(lì)市場(chǎng)主體進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，于時(shí)間方面，會(huì)形成“空檔期”，于空間方面容易造成技術(shù)“真空”?！笆奈濉睍r(shí)期需要依靠多種渠道、多種方式大規(guī)模地投入財(cái)政資金，一方面引導(dǎo)創(chuàng)新主體渡過危機(jī)，另一方面穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，更加有效應(yīng)對(duì)全球性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)國(guó)家創(chuàng)新體系、關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域造成的沖擊，確?？萍紕?chuàng)新領(lǐng)域的“軟著陸”。

面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)，我國(guó)需要牢牢抓住自主創(chuàng)新的根本方向，培育和發(fā)展建制化的國(guó)家科研機(jī)構(gòu)、高水平的研究型大學(xué)和支撐關(guān)鍵核心技術(shù)的國(guó)家創(chuàng)新平臺(tái)，優(yōu)化國(guó)家創(chuàng)新體系的整體布局。財(cái)政科技投入體現(xiàn)了國(guó)家意志和集體決策，具有更強(qiáng)的規(guī)劃性與系統(tǒng)性，特別是在工程技術(shù)以及產(chǎn)業(yè)應(yīng)用方面，能夠撬動(dòng)、引導(dǎo)民間資本投入科研創(chuàng)新活動(dòng)。應(yīng)將國(guó)家政策與創(chuàng)新體系的產(chǎn)業(yè)布局、人才建設(shè)和資金投入深度融合，打通科技創(chuàng)新融資渠道和科技成果轉(zhuǎn)化渠道。充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大和引導(dǎo)作用，激勵(lì)企業(yè)加大自身的科技投入，真正發(fā)展成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，吸引金融和民間資本加大對(duì)科技創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域的投入。由單一的財(cái)政科研資助向政府購(gòu)買科研產(chǎn)品和服務(wù)轉(zhuǎn)化，通過風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、后補(bǔ)助、創(chuàng)投引導(dǎo)、政府和民間資本合作等方式重點(diǎn)發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。通過安排財(cái)政科技投入設(shè)立引導(dǎo)基金，以市場(chǎng)化運(yùn)作和專業(yè)化基金管理的方式，吸引民間資本出資認(rèn)繳，充分發(fā)揮政府科技引導(dǎo)基金的杠桿撬動(dòng)作用，形成多元化的科技創(chuàng)投融資模式，引領(lǐng)和帶動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新體系中其他主體的能力提升，形成提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能的創(chuàng)新合力。

（四）構(gòu)建差異化、普惠性政策體系，合理分擔(dān)重大創(chuàng)新活動(dòng)可能引致的公共風(fēng)險(xiǎn)

“十三五”時(shí)期我國(guó)出臺(tái)了大量普惠性政策支持企業(yè)創(chuàng)新，但從激勵(lì)實(shí)效來看，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的能力參差不齊，無法有效提升產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈的優(yōu)勢(shì)，參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，如何有效提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力與綜合能力成為重中之重。財(cái)政科技資源在支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮基礎(chǔ)保障作用。具有原創(chuàng)性和基礎(chǔ)性的科研突破，常常具有很強(qiáng)的隨機(jī)性，此時(shí)財(cái)政投入的主要方向在于，當(dāng)基礎(chǔ)研究取得突破之后，通過較早的資金投入大大縮短從基礎(chǔ)理論到形成產(chǎn)業(yè)的時(shí)間與業(yè)態(tài)的距離，通過財(cái)政引導(dǎo)放大產(chǎn)業(yè)效應(yīng)和市場(chǎng)激勵(lì)，為技術(shù)成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)化注入穩(wěn)定預(yù)期。首先，財(cái)政除了在持續(xù)完善企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的優(yōu)惠政策方面發(fā)揮重要作用外，還需要保障企業(yè)在創(chuàng)新資源配置中的主導(dǎo)權(quán)與決定權(quán)。政府加大財(cái)政科技投入不是要取代企業(yè)主體作出創(chuàng)新決策，而是作為媒介支持企業(yè)與高校、科研院所開展產(chǎn)學(xué)研深度合作。其次，政府財(cái)政科技資源作為“堅(jiān)強(qiáng)后盾”要吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)入國(guó)家創(chuàng)新平臺(tái)，支持企業(yè)牽頭并承接國(guó)家重大科技項(xiàng)目，切實(shí)將我國(guó)“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)、超大規(guī)模的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)同發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)主體作用有機(jī)結(jié)合[21]。最后，財(cái)政要向創(chuàng)新型中小微企業(yè)提供更多優(yōu)惠政策傾斜，通過國(guó)家科技創(chuàng)新平臺(tái)以及大型企業(yè)的技術(shù)外溢帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)企業(yè)聯(lián)合開展科技攻關(guān)，將科技創(chuàng)新的成果更多地轉(zhuǎn)化為提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平的技術(shù)支撐。

處于初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期的高新技術(shù)企業(yè)往往無法承擔(dān)單個(gè)創(chuàng)新活動(dòng)引致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因而要發(fā)揮財(cái)政科技資源的集中優(yōu)勢(shì)，向科技創(chuàng)新領(lǐng)軍企業(yè)開放國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等創(chuàng)新基地與平臺(tái)，促進(jìn)科技資源的開放共享。針對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展階段，需細(xì)分財(cái)政科技的投入重點(diǎn)與支持方式。對(duì)于成熟型創(chuàng)新企業(yè)，應(yīng)搭建起不同創(chuàng)新主體之間“產(chǎn)學(xué)研用”一體化科技攻關(guān)體系，鼓勵(lì)企業(yè)牽頭組織實(shí)施國(guó)家重大科技任務(wù)，以多方合作共擔(dān)公共創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、分享科技轉(zhuǎn)化成果[22]。對(duì)于初創(chuàng)型的中小型科技企業(yè)，應(yīng)發(fā)揮好創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金與成果轉(zhuǎn)化基金的激勵(lì)與帶動(dòng)作用，為初創(chuàng)期的科技型中小企業(yè)設(shè)置專門的“保險(xiǎn)機(jī)制”，完善全鏈條的創(chuàng)業(yè)孵化載體設(shè)置，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)科創(chuàng)成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化與資本化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，加大政府對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的采購(gòu)力度，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引領(lǐng)企業(yè)創(chuàng)新，最終構(gòu)建財(cái)政在國(guó)家創(chuàng)新體系中多層次、全方面、網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的支持模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政、稅收、產(chǎn)業(yè)、科技等領(lǐng)域的相關(guān)政策，使財(cái)政支持企業(yè)創(chuàng)新主體的方式更加多樣化。 [Reform]

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Theoretical Guidance and Orientation Choice of Fiscal Support for the Construction of National Innovation System in the 14th Five-Year Plan Period

YAO Dong-min? LI Jing

Abstract： The 14th Five-Year Plan period is a crucial strategic period to build up China's strategic strengths in science and technology and enhance the overall efficiency of the national innovation system. Under the theoretical viewpoint of the national innovation system and "market platform"， "government involvement"， and "market rules" of neo-public finance， this article constructs the theoretical framework of fiscal support for the operation of the national innovation system. In the diversified and networked national innovation system， different innovation entities， such as the governments， enterprises， and universities， interact through the market platform and finally meet the society's common needs of "improving the overall efficiency of the national innovation system". Public finance provides the basic guarantee for technological infrastructure and innovation talents and promotes the effective connection between the new national system and the market mechanism. Public finance should play the role of motivation， guidance， coordination， capital leverage， and risk buffering. In the period of the 14th Five-Year Plan， public finance should support the construction of the national innovation system in the following ways. Firstly， based on the main body of scientific research activities， improve the fiscal incentive mechanism for scientific and technological talents. Secondly， improve the overall coordination mechanism of fiscal allocation of scientific and technological resources， and give full play to the two different initiatives of central and local fiscal incentive and guidance for scientific and technological development. Thirdly， concentrate superior innovation resources and give full play to the guiding and levering role of fiscal technology guidance funds. Fourthly， build a differentiated and beneficial policy system and share the potential public risks of major innovation activities appropriately.

Key words： national innovation system; neo-public finance; new national system; market platform