袁野 馬彥超 陶于祥 萬(wàn)曉榆

摘要：文章從供給、需求、環(huán)境三維分析框架的視角，以中國(guó)2015—2018年間東部、中部、西部地區(qū)出臺(tái)的69項(xiàng)有關(guān)人工智能、智能制造等相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策文件為樣本，采用內(nèi)容分析法對(duì)各項(xiàng)政策進(jìn)行了分析。研究表明：從總體看，已頒布的有關(guān)人工智能產(chǎn)業(yè)政策以環(huán)境類政策和供給類政策為主，需求類政策相對(duì)較少;在環(huán)境類政策方面，東部、中部、西部地區(qū)都注重目標(biāo)規(guī)劃對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要作用，此外，東部地區(qū)主要以法規(guī)管制為主，中部地區(qū)則提供較多金融支持，西部地區(qū)更偏重策略性措施;在供給類政策方面，東部、中部地區(qū)注重人力資源管理、資金投入與科技基礎(chǔ)建設(shè)相關(guān)政策工具的使用;在需求類政策方面，東部地區(qū)鼓勵(lì)國(guó)際合作并進(jìn)行貿(mào)易管制，政府采購(gòu)對(duì)中部地區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了較大作用，西部地區(qū)更重視國(guó)際合作對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用。最后，結(jié)合三類政策工具的使用情況，提出了未來中國(guó)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議。

關(guān)鍵詞：人工智能;產(chǎn)業(yè)政策;政策工具;區(qū)域比較;內(nèi)容分析法

中圖分類號(hào)：F49?? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?? 文章編號(hào)：10085831（2021）02010913

目前，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家把發(fā)展人工智能作為提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、維護(hù)國(guó)家安全的重大戰(zhàn)略。從全球范圍看，美國(guó)出臺(tái)了《為了人工智能的未來做好準(zhǔn)備》《美國(guó)國(guó)家人工智能研究與發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》等政策，英國(guó)出臺(tái)了《八項(xiàng)偉大的科技計(jì)劃》《英國(guó) RAS 2020戰(zhàn)略》等政策，日本出臺(tái)了《日本特許廳充分利用人工智能技術(shù)》《日本下一代人工智能促進(jìn)戰(zhàn)略》等政策，韓國(guó)出臺(tái)了《機(jī)器人基本法案》《分布式分類技術(shù)現(xiàn)狀與關(guān)鍵因素》等政策[1]。2017年7月20日，中國(guó)國(guó)務(wù)院印發(fā)《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，這項(xiàng)規(guī)劃明確了我國(guó)未來3年新一代人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、工作部署和重點(diǎn)任務(wù)。各個(gè)省市也積極響應(yīng)，截至2018年10月，我國(guó)已經(jīng)有21個(gè)省市出臺(tái)了人工智能規(guī)劃。

基于此，本文從供給、需求、環(huán)境三維分析框架的視角出發(fā)，以我國(guó)2015—2018年間東部、中部、西部地區(qū)出臺(tái)的69項(xiàng)有關(guān)人工智能、智能制造等相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策文件為樣本，采用內(nèi)容分析法對(duì)21個(gè)省市的395條政策文本，運(yùn)用Nvivo11軟件進(jìn)行編碼，然后對(duì)各項(xiàng)政策工具進(jìn)行了分析，為我國(guó)人工智能產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的制定和完善提供決策參考。

一、文獻(xiàn)述評(píng)

近年來，國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者對(duì)政府出臺(tái)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策進(jìn)行了分析。范柏乃、李承宏、馬江娜等學(xué)者運(yùn)用文本分析法對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的金融政策、人才政策以及政策研究趨勢(shì)進(jìn)行了分析[2-7]。李勝會(huì)、方榮貴、鄧衢文等學(xué)者采用內(nèi)容分析法對(duì)我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)培育路線進(jìn)行分析[8-10]。朱巍等基于中國(guó)人工智能發(fā)展歷程分析，結(jié)合現(xiàn)階段實(shí)際情況，提出應(yīng)客觀認(rèn)識(shí)發(fā)展差距，出臺(tái)國(guó)家大腦計(jì)劃，深化智能技術(shù)研發(fā)與推廣，加強(qiáng)人才發(fā)展和培育，打造創(chuàng)新發(fā)展平臺(tái)和制定相關(guān)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)[11]。朝樂門、張會(huì)平等學(xué)者歸納了國(guó)家大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的總體戰(zhàn)略布局，然后梳理了重點(diǎn)省份大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)推進(jìn)政策，并提出了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議[12-13]。董慧梅等學(xué)者對(duì)中部地區(qū)電子信息產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行分析，并從政策框架的視角提出了相關(guān)建議[14-15]。

已有研究圍繞人工智能相關(guān)政策的文本分析、工具選擇等內(nèi)容取得了一系列成果。但依然存在一些不足：一是人工智能屬于新興產(chǎn)業(yè)和全球關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域，就已有文獻(xiàn)看，大多集中在技術(shù)趨勢(shì)、應(yīng)用領(lǐng)域等方面，而有關(guān)于人工智能產(chǎn)業(yè)政策的研究相對(duì)滯后。二是涉及人工智能政策的研究大多采用定性分析的方法，政策量化、文本數(shù)據(jù)等定量研究相對(duì)缺乏，未能系統(tǒng)性、全面性地對(duì)人工智能產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行量化分析。因此，本文在前人對(duì)于科技產(chǎn)業(yè)政策研究的基礎(chǔ)上，運(yùn)用內(nèi)容分析法，參考RothwellRoy等政策工具分析框架，對(duì)我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了人工智能產(chǎn)業(yè)政策的21個(gè)省市進(jìn)行分析和比較。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

內(nèi)容分析法是一種對(duì)傳播信息內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)、客觀和量化描述的研究方法。它適用于對(duì)一切可以記錄與保存并且有價(jià)值的文獻(xiàn)的定量研究，已被廣泛運(yùn)用于公共政策、新聞傳播、圖書情報(bào)等社會(huì)科學(xué)各領(lǐng)域中，并取得了顯著的成效[16]。內(nèi)容分析法能夠通過對(duì)文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行“量”的分析，從而找出反映文獻(xiàn)內(nèi)容本質(zhì)又易于計(jì)數(shù)的特征，由此克服定性研究的主觀性和不確切性的問題，達(dá)到對(duì)文獻(xiàn)“質(zhì)”的認(rèn)識(shí)[17]。

在內(nèi)容分析法中，一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯吭O(shè)計(jì)要有效地將其三個(gè)要素結(jié)合在一起：即首先從研究問題出發(fā)，其次尋找可靠數(shù)據(jù)，最后通過分析建構(gòu)獲得研究結(jié)論[18]。本文的研究設(shè)計(jì)包含以下五個(gè)步驟：（1）提出研究問題;（2）政策樣本選擇;（3）確定分析單元;（4）政策工具編碼;（5）分析結(jié)果[16]。

（二）樣本選擇

考慮到人工智能技術(shù)涉及的相關(guān)領(lǐng)域眾多，從國(guó)家頒布相關(guān)政策文本看，主要集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，因此政策樣本的選擇重點(diǎn)參考了國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的目錄，以及《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》等政策文件。此外，考慮到產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)度，將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智能制造等產(chǎn)業(yè)政策中涉及人工智能產(chǎn)業(yè)的政策文件也作為樣本[19]。截至2018年10月，我國(guó)共21個(gè)省市區(qū)出臺(tái)了人工智能產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策?？紤]我國(guó)區(qū)域之間人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡與政策差異化的情況，按照東、中、西部地區(qū)進(jìn)行分類[20]，其中，東部包括北京、天津、上海、河北、江蘇、浙江、廣東、福建、山東、遼寧10個(gè)省市;中部包括黑龍江、吉林、江西、湖南、湖北、河南、安徽、廣西8個(gè)省市區(qū);西部包括四川、重慶、貴州3個(gè)省市。

本文收集的渠道包括：國(guó)務(wù)院門戶網(wǎng)站、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、各省市人民政府門戶網(wǎng)站、各省市發(fā)展和改革委員會(huì)及經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)等。

本文選擇了2015年1月至2018年10月之間有關(guān)于人工智能產(chǎn)業(yè)的12項(xiàng)國(guó)家級(jí)政策、57項(xiàng)省級(jí)政策，按照出臺(tái)的時(shí)間順序進(jìn)行排列，如表1所示。

（三）分析框架構(gòu)建

為了更客觀地分析和研究整個(gè)政策體系的完善度和協(xié)同度，需要建立一個(gè)科學(xué)合理的政策文本分析框架[21]。參考盧章平等學(xué)者的研究框架，本文選取69項(xiàng)國(guó)家和省級(jí)層面的人工智能產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策文件為樣本，將政策工具劃分為供給類，需求類和環(huán)境類3個(gè)維度，構(gòu)建的分析框架如圖1所示，各類政策工具的類型及含義如表2所示[22-24]。

X維度——環(huán)境類政策。環(huán)境類政策的作用是為人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造適宜的發(fā)展環(huán)境。包括目標(biāo)規(guī)劃、法律法規(guī)體系、金融支持、稅收優(yōu)惠和策略性措施，主要從間接層面對(duì)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供扶持[25]。圖1 人工智能產(chǎn)業(yè)政策的分析框架

Y維度——供給類政策。供給類政策的作用是提供人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。包括人力資源管理、公共服務(wù)、資金投入、信息支持、科技基礎(chǔ)建設(shè)。能夠從直接層面擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)供給，改善產(chǎn)業(yè)相關(guān)要素比[26]。

Z維度——需求類政策。需求類政策的作用是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展擴(kuò)大需求，開拓市場(chǎng)并提供相應(yīng)管制措施。主要包括國(guó)際合作、貿(mào)易管制和政府采購(gòu)[27]。

（四）編碼

分析單元是最基本分析單位。由于政策內(nèi)容的復(fù)雜性和語(yǔ)言表述的多樣性，本文以政策文本段落為分析單元，以避免因表述方式不同而出現(xiàn)編碼遺漏現(xiàn)象。根據(jù)上述分析框架進(jìn)行編碼，步驟如下。

第一步，鎖定每一政策文本中有關(guān)保障措施、實(shí)施細(xì)則等具體政策工具手段的章節(jié)，并以該章節(jié)每個(gè)段落為基本分析單元。

第二步，運(yùn)用Nvivo11質(zhì)性分析軟件，針對(duì)人工智能政策文本內(nèi)容設(shè)計(jì)一級(jí)節(jié)點(diǎn)，依據(jù)上述分析框架設(shè)計(jì)二級(jí)節(jié)點(diǎn)，然后進(jìn)行編碼，若一個(gè)節(jié)點(diǎn)在一份政策文本中出現(xiàn)2次及以上，則對(duì)其進(jìn)行多次編碼[28]。

第三步，對(duì)自由節(jié)點(diǎn)的從屬關(guān)系進(jìn)行梳理，形成具有一定結(jié)構(gòu)層次的人工智能產(chǎn)業(yè)政策體系，從而進(jìn)一步對(duì)各地區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行量化分析和對(duì)比。

三、分析結(jié)果與研究討論

（一）政策數(shù)量

政策發(fā)布數(shù)量在一定程度上表明該地區(qū)對(duì)于人工智能產(chǎn)業(yè)的重視程度，同時(shí)能夠反映政府對(duì)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的細(xì)化程度。本文共搜集國(guó)家頒布政策12項(xiàng)，東部省市有28項(xiàng)，中部省市有18項(xiàng)，西部省市有11項(xiàng)，如圖2所示。從政策數(shù)量上看，除國(guó)家頒布的政策外，東部地區(qū)出臺(tái)政策總量最多，其次為中部地區(qū)，最后為西部地區(qū)。政策頒布的數(shù)量在一定程度上表明西部地區(qū)對(duì)于人工智能產(chǎn)業(yè)關(guān)注程度相對(duì)落后于中部、東部地區(qū)。一方面是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素造成的，另一方面可能是西部人工智能產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)落后。

（二）政策工具使用情況

政策工具使用情況的量化分析主要體現(xiàn)在編碼和參考點(diǎn)數(shù)量等方面。根據(jù)編碼結(jié)果顯示所設(shè)置的節(jié)點(diǎn)、編碼材料來源數(shù)及編碼參考點(diǎn)數(shù)量，依據(jù)從父節(jié)點(diǎn)到子節(jié)點(diǎn)以及編碼參考點(diǎn)數(shù)量進(jìn)行降序排列，如表3所示。三類節(jié)點(diǎn)編碼參考點(diǎn)的數(shù)量在一定程度上能夠反映出各級(jí)政府及相關(guān)部門頒布的政策對(duì)于人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)注重點(diǎn)。

從父節(jié)點(diǎn)情況看，環(huán)境類政策編碼參考點(diǎn)數(shù)量最多，有199個(gè)編碼參考點(diǎn)，其次為供給類政策，有153個(gè)編碼參考點(diǎn)，最后為需求類政策，有43個(gè)編碼參考點(diǎn)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，無論是國(guó)家層面還是地方層面，營(yíng)造一個(gè)良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境對(duì)培育和發(fā)展人工智能產(chǎn)業(yè)具有重要作用。

從子節(jié)點(diǎn)使用情況看，排名前三位的分別為：策略性措施有80個(gè)編碼參考點(diǎn)，人力資源管理有66個(gè)編碼參考點(diǎn)，目標(biāo)規(guī)劃有63個(gè)編碼參考點(diǎn)。策略性措施在子節(jié)點(diǎn)的編碼數(shù)量最多，說明國(guó)家和地方政府十分重視人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體措施，通過頒布一系列的策略性措施能夠更好地促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，政府也重視人工智能的發(fā)展目標(biāo)和人才的培養(yǎng)與引進(jìn)，人才更是當(dāng)今世界各國(guó)爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。目標(biāo)規(guī)劃的作用是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明方向，逐步實(shí)現(xiàn)每個(gè)階段的目標(biāo)，可有效推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）政策文本分析

為了更清楚地展示各政策工具的使用情況，本文采用圖表的方式進(jìn)行呈現(xiàn)。所示圖表都是根據(jù)Nvivo11軟件的探索功能導(dǎo)出并重新繪制?？紤]到各地區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量的差異，因此本文以各維度政策工具的覆蓋率進(jìn)行分析。

1.政策工具使用情況的總體概述

國(guó)家、東部、中部、西部地區(qū)在供給類、需求類、環(huán)境類三類政策工具使用情況如圖3所示?？傮w上看，國(guó)家出臺(tái)的環(huán)境類政策最多，覆蓋率為103.19%;其次為供給類政策，覆蓋率為74.56%;而需求類政策最少，覆蓋率為57.49%。東部地區(qū)出臺(tái)的供給類政策最多，覆蓋率為199.53%;其次為環(huán)境類政策，覆蓋率為182.79%;最后為需求類政策，覆蓋率為117.57%。中部地區(qū)出臺(tái)環(huán)境類政策最多，覆蓋率為124.53%;其次為供給類政策，覆蓋率為102.23%;最后為需求類政策，覆蓋率為44.34%。西部地區(qū)出臺(tái)環(huán)境類政策較多，覆蓋率為60.78%;其次為供給類政策，覆蓋率為47.37%;最后為需求類政策，覆蓋率為13.84%。

通過上述分析可以看出，國(guó)家、中部和西部地區(qū)比較重視環(huán)境類政策工具的使用，而東部地區(qū)則較為重視供給類政策工具的使用。不同地區(qū)政策類工具的使用呈現(xiàn)一定的差異化，這可能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等因素相關(guān)。中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院公布的《2018中國(guó)人工智能城市發(fā)展白皮書》中的排名數(shù)據(jù)顯示，北京位列第一，是全國(guó)人工智能的領(lǐng)軍城市。上海位居第二，杭州超越深圳，進(jìn)入人工智能發(fā)展前三名“新一線”隊(duì)伍，合肥則憑借科研、政策的優(yōu)勢(shì)異軍突起進(jìn)入榜單前五。由此可見，東部地區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較早，產(chǎn)業(yè)規(guī)模較大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為合理，因此東部地區(qū)更加注重供給類政策對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)作用。而中部、西部地區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后，因此在加大直接投入的同時(shí)，更加注重為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供間接扶持，包括公共服務(wù)和信息支持等措施。

2.環(huán)境類政策分析

環(huán)境類政策是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。總體來看，各地區(qū)根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，在環(huán)境類政策的各項(xiàng)工具使用中，存在一定的區(qū)域差異化。具體各個(gè)細(xì)項(xiàng)政策工具的使用情況如圖4所示。

（1）國(guó)家層面。環(huán)境類政策工具覆蓋率的排序依次是：法規(guī)管制>策略性措施>目標(biāo)規(guī)劃>稅收優(yōu)惠>金融支持。從上述分析可以看出，國(guó)家作為政策的頂層設(shè)計(jì)者，法規(guī)管制的政策覆蓋率排在第一，是充分考慮到人工智能技術(shù)發(fā)展對(duì)社會(huì)倫理、法律法規(guī)等層面產(chǎn)生的影響，因此國(guó)家非常重視法規(guī)管制類政策的使用。其次是策略性政策和目標(biāo)規(guī)劃，策略性政策工具是為了保障人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的順利完成，因此，從國(guó)家層面看，二者的使用覆蓋率差距不大。金融和稅收政策工具的覆蓋率不高，是因?yàn)閲?guó)家作為一個(gè)頂層制度的設(shè)計(jì)者，充分考慮各個(gè)省市發(fā)展的差異性，具體的金融、稅收、財(cái)政等政策由各個(gè)地方政府依據(jù)自身情況制定。

（2）東部地區(qū)。環(huán)境類政策工具覆蓋率的排序依次是：目標(biāo)規(guī)劃>法規(guī)管制>金融支持>策略性措施>稅收優(yōu)惠。我國(guó)東部地區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，政府充分考慮到人工智能產(chǎn)業(yè)技術(shù)的迭代性，因此將目標(biāo)規(guī)劃與法規(guī)管制兩類政策工具的覆蓋率位于前列。例如，上海、山東等多個(gè)省市使用目標(biāo)規(guī)劃這一類政策工具通過規(guī)范和引導(dǎo)人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保障創(chuàng)新主體的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。其次是金融支持與策略性措施，人工智能產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)需要大量的資金投入，而東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，因此政府對(duì)人工智能創(chuàng)新主體的投融資政策比較重視。除此以外，東部地區(qū)還為鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新頒布相關(guān)的策略性措施，目的是為激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行自主創(chuàng)新，因此這兩類政策工具在東部地區(qū)使用較多，并且效果較為明顯。最后是稅收優(yōu)惠，考慮到人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的資金需求、市場(chǎng)運(yùn)作、銷售模式等因素，稅收優(yōu)惠政策相對(duì)于其他幾種政策使用較低。原因可能在于，若繼續(xù)加大對(duì)人工智能企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度，則會(huì)導(dǎo)致金融和稅收優(yōu)惠兩類財(cái)政性政策的重復(fù)使用，不利于企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，并且各類政策工具的使用應(yīng)當(dāng)有的放矢[29]。

（3）中部地區(qū)。環(huán)境類政策工具覆蓋率的排序依次是：目標(biāo)規(guī)劃>金融支持>稅收優(yōu)惠>策略性措施>法規(guī)管制。研究表明，中部地區(qū)目標(biāo)規(guī)劃類政策工具的覆蓋率最高，具體來看，江西、湖南、湖北、河南、安徽等省市共出臺(tái)18項(xiàng)政策文件，都為人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段設(shè)立目標(biāo)。其次是金融支持、稅收優(yōu)惠與策略性措施，可以看出中部地區(qū)較重視財(cái)政類政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持，同時(shí)為更好地推動(dòng)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府出臺(tái)策略性措施能夠直接幫助企業(yè)開展創(chuàng)新。最后是法規(guī)管制，這類政策工具在中部地區(qū)覆蓋率較低。

（4）西部地區(qū)。環(huán)境類政策工具覆蓋率的排序依次是：目標(biāo)規(guī)劃>策略性措施>稅收優(yōu)惠>法規(guī)管制>金融支持。從上述分析看，政府出臺(tái)目標(biāo)規(guī)劃類政策工具較多，其次是策略性措施，表明西部地區(qū)對(duì)于人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展策略較為重視。而金融支持、法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠與三類政策工具的覆蓋率較為均衡。值得一提的是，與東部、中部地區(qū)相比，西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的覆蓋率大于金融支持類政策的覆蓋率，原因可能在于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，金融類政策使用的風(fēng)險(xiǎn)和難度較大，因此可以更多地運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策，通過減稅、免稅等方式給予人工智能企業(yè)一定的優(yōu)惠。

3.供給類政策分析

供給類政策是人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的直接動(dòng)力。供給類政策工具的使用情況如圖5所示。

（1）國(guó)家層面。供給類政策工具覆蓋率的排序依次是：人力資源管理>資金投入>公共服務(wù)>信息支持>科技基礎(chǔ)建設(shè)。從上述分析看，國(guó)家作為頂層設(shè)計(jì)者，非常重視人才的培養(yǎng)，連續(xù)頒布了《“互聯(lián)網(wǎng)+”人工智能三年行動(dòng)實(shí)施方案》《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》等政策，明確我國(guó)將堅(jiān)持培養(yǎng)和引進(jìn)相結(jié)合，形成我國(guó)人工智能人才高地，人工智能的人才涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個(gè)層面，是產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必要保障。其次是資金投入，國(guó)家作為政策頂層設(shè)計(jì)者，考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)資金的需求，積極出臺(tái)有關(guān)資金投入的政策，為人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金保障。再次是公共服務(wù)和信息支持，提高公共服務(wù)效率可有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，考慮到我國(guó)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平區(qū)域之間差異較大，因此國(guó)家鼓勵(lì)科技信息開放共享。最后是科技基礎(chǔ)建設(shè)，此類政策工具須依據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況制定。

（2）東部地區(qū)。供給類政策工具覆蓋率的排序依次是：科技基礎(chǔ)建設(shè)>人力資源管理>資金投入>公共服務(wù)>信息支持。從上述分析看，東部地區(qū)科技基礎(chǔ)建設(shè)、人力資源管理、資金投入這三類政策工具位于前列，東部地區(qū)作為我國(guó)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高的地區(qū)，政府重視科技基礎(chǔ)和平臺(tái)的建設(shè)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，重視人才發(fā)展和資金投入。例如，浙江省專門出臺(tái)12條引進(jìn)人工智能人才政策，預(yù)留50億元資金聚集人工智能人才;天津市將100億元作為智能制造財(cái)政專項(xiàng)資金、1 000億元作為科技產(chǎn)業(yè)基金。其次是公共服務(wù)，公共服務(wù)是人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，考慮到科技創(chuàng)新活動(dòng)涉及多個(gè)公共服務(wù)，因此政府應(yīng)重視公共服務(wù)效率的提升。最后是信息支持，東部地區(qū)也在積極建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)中心和搭建有效的信息共享平臺(tái)。

（3）中部地區(qū)。供給類政策工具覆蓋率的排序依次是：人力資源管理>科技基礎(chǔ)建設(shè)>資金投入>公共服務(wù)>信息支持。從上述分析來看，人力資源管理政策工具的覆蓋率位于第一，中部地區(qū)非常重視人才。例如，江西、湖南、湖北等多個(gè)省市出臺(tái)專項(xiàng)措施，加大人工智能技術(shù)人才的引進(jìn)與培育力度。其次是科技基礎(chǔ)建設(shè)，例如，《安徽（合肥）智能語(yǔ)音及人工智能產(chǎn)業(yè)基地（中國(guó)聲谷）的發(fā)展規(guī)劃（2018—2025年）》提出，布局建設(shè)多個(gè)智能語(yǔ)音與人工智能特色鮮明的產(chǎn)業(yè)園，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素加速聚集，由此形成產(chǎn)業(yè)鏈。最后是資金投入、公共服務(wù)與信息支持。

（4）西部地區(qū)。供給類政策工具覆蓋率的排序依次是：資金投入>人力資源管理>科技基礎(chǔ)建設(shè)>公共服務(wù)>信息支持。從上述分析來看，資金投入的覆蓋率位于第一，這是由于西部地區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平相對(duì)落后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需科研資金的直接投入，并且資金投入大多用于技術(shù)研發(fā)、人才引進(jìn)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此在資金投入、人力資源管理與科技基礎(chǔ)建設(shè)三類政策工具的使用方面較為均衡。最后是公共服務(wù)與信息支持，西部地區(qū)人工智能發(fā)展情況稍落后于中部地區(qū)。

從上述分析可以看出，無論是東部、中部還是西部地區(qū)，資金投入、人力資源管理和科技基礎(chǔ)建設(shè)均排在前三位，信息支持這一政策工具排在最后一位，而國(guó)家則更加重視公共服務(wù)類政策工具。

4.需求類政策分析

需求類政策主要包括政府采購(gòu)、國(guó)際合作、貿(mào)易管制。各地區(qū)的使用情況如圖6所示。

（1）國(guó)家層面。國(guó)際合作>貿(mào)易管制。其中，國(guó)際合作政策的覆蓋率為63.74%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了貿(mào)易管制政策的覆蓋率。從國(guó)務(wù)院、工信部和發(fā)改委頒布的具體文件看，《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》《智能制造發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》《“互聯(lián)網(wǎng)+”人工智能三年行動(dòng)實(shí)施方案》等都非常重視高層次、多形式、寬領(lǐng)域的國(guó)際科技合作。例如，加強(qiáng)國(guó)際科技合作基地建設(shè)，鼓勵(lì)有條件的科技園區(qū)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)和企業(yè)，在海外建立研發(fā)中心、科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加快融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)等。

（2）東部地區(qū)。國(guó)際合作>貿(mào)易管制>政府采購(gòu)。在東部地區(qū)，國(guó)際合作政策的覆蓋率為115.93%;其次是貿(mào)易管制，政策覆蓋率是94.88%;最后是政府采購(gòu)政策，覆蓋率為31.31%。其中，國(guó)際合作與貿(mào)易管制政策的使用情況差異不大，說明東部地區(qū)對(duì)發(fā)展人工智能的政策措施非常明確，體現(xiàn)其作為人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展較發(fā)達(dá)地區(qū)，憑借地理優(yōu)勢(shì)，開展國(guó)際化合作、貿(mào)易往來均走在我國(guó)的前列。通過充分合理利用外資、引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)企業(yè)和技術(shù)、設(shè)立海外機(jī)構(gòu)讓企業(yè)走出國(guó)門。而在政府采購(gòu)方面，通過政府先行示范，以點(diǎn)帶面，引導(dǎo)市場(chǎng)需求，建立政府部門采購(gòu)制度支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。例如，山東省組織實(shí)施一批政府應(yīng)用推廣工程，重點(diǎn)推廣產(chǎn)業(yè)化初期、社會(huì)效益高、市場(chǎng)接受度低的重大技術(shù)和產(chǎn)品，提高戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)的市場(chǎng)占有率等。

（3）中部地區(qū)。政府采購(gòu)>國(guó)際合作。政府采購(gòu)政策的覆蓋率為68.69%，國(guó)際合作的覆蓋率為32.95%，中部地區(qū)僅使用了這兩項(xiàng)政策工具，且差別不大。例如，安徽省采取政府采購(gòu)、市場(chǎng)培育、創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞剑七M(jìn)品牌、商標(biāo)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略實(shí)施。河南支持省內(nèi)企業(yè)“走出去”建設(shè)研發(fā)中心和參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定。湖南省加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國(guó)家的合作研究等。中部地區(qū)具有一定的智能制造基礎(chǔ)，在堅(jiān)持內(nèi)陸開放的同時(shí)，也注意政府采購(gòu)和市場(chǎng)引導(dǎo)。

（4）西部地區(qū)僅使用國(guó)際合作這一政策工具，覆蓋率僅為16.48%，而在其他政策工具的使用方面不多。從選取的樣本省市來看，主要是重慶、四川、貴州等地，人工智能的國(guó)際合作還處于初級(jí)階段。

綜上所述，從需求類政策來看，國(guó)家、東部、中部和西部地區(qū)非常重視國(guó)際合作，表明人工智能產(chǎn)業(yè)的國(guó)際化趨勢(shì)會(huì)引領(lǐng)全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展。

四、相關(guān)政策建議

針對(duì)不同政策工具的使用情況，結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)等因素，本文提出以下相關(guān)政策建議。

第一，各類政策工具應(yīng)均衡使用。從環(huán)境、供給、需求三維的分析框架來看，無論是國(guó)家還是地方層面，環(huán)境類政策的覆蓋和使用情況均排在前列，其次是供給類政策，最后是需求類政策。按照林毅夫的觀點(diǎn)，在新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前期，政策的作用力度要大于市場(chǎng)的作用力度[30]。從本文的分析結(jié)論來看也印證了這一觀點(diǎn)，地方政府在人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策布局中既契合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)展路徑，也符合新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律。需求類政策的覆蓋和使用率不高，建議國(guó)家和地方政府應(yīng)當(dāng)注重此類政策工具對(duì)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的拉動(dòng)作用，特別是在中美貿(mào)易摩擦和全球價(jià)值鏈重構(gòu)的情況下，如果忽視貿(mào)易管制可能會(huì)不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，隨著人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步成熟，可以考慮增加需求類政策的出臺(tái)，并根據(jù)各個(gè)省市實(shí)際情況，均衡使用各類政策工具。

第二，子類政策工具使用須有所側(cè)重。各子類政策工具的使用應(yīng)當(dāng)符合產(chǎn)業(yè)和技術(shù)生命周期的發(fā)展規(guī)律。就供給類政策而言，要逐步減少財(cái)政性資金投入，加大人才培養(yǎng)力度，提高公共服務(wù)效率，改善服務(wù)質(zhì)量。用更完善、健全的金融支持逐步取代政府直接投資，提高市場(chǎng)的自主調(diào)節(jié)能力，增加對(duì)人才培養(yǎng)、科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及科技信息平臺(tái)建設(shè)的投入。此外，還要引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入基礎(chǔ)理論研究、科技平臺(tái)建設(shè)等領(lǐng)域，充分發(fā)揮社會(huì)資本撬動(dòng)創(chuàng)新的杠桿作用。

第三，提高各政策工具的可實(shí)施性。從政策的頒布到取得實(shí)施效果，具有一定的滯后性。而人工智能作為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新焦點(diǎn)，是引領(lǐng)未來的戰(zhàn)略性技術(shù)，發(fā)展速度快，如何使政策的可操作性能夠與技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步，是未來國(guó)家和地方政府在政策制定中需要考慮的重要問題，特別是人工智能引起的法律法規(guī)和道德倫理問題不容忽視。另外，還應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)各類政策工具實(shí)施的過程監(jiān)控。比如，政府在加強(qiáng)資金投入的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)行對(duì)資金使用的追蹤，落實(shí)資金使用，避免出現(xiàn)資金使用不到位、效果不佳的情況。

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Analysis of Chinas AI industry policy based on content analysis：

The perspective of the framework of supply， demand and environment

YUAN Ye， MA Yanchao， TAO Yuxiang， WAN Xiaoyu

（School of Economics and Management， Chongqing University of

Posts and Telecommunications， Chongqing 400065， P. R. China）

Abstract：

From the perspective of the threedimensional analysis framework of supply， demand and environment， this paper takes 69 industrial policy documents related to artificial intelligence and intelligent manufacturing issued by the eastern， central and western regions of China during 2015-2018 as samples， and uses content analysis method to analyze various policies.The research shows that： on the whole， the issued industrial policies on artificial intelligence are mainly environmental policies and supplyoriented policies， while demandoriented policies are relatively few.In terms of environmental policies， the eastern， central and western regions all attach importance to the important role of target planning in industrial development. In addition， the eastern region is mainly dominated by regulations and regulations， while the central region provides more financial support and the western region lays more emphasis on strategic measures.In terms of supply policy， the eastern and central regions pay attention to the use of policy tools related to human resource management， capital investment and scientific and technological infrastructure.In terms of demandrelated policies， the eastern region encourages international cooperation and conducts trade control at the same time. Government procurement plays a greater role in the development of artificial intelligence industry in the central region， while the western region attaches more importance to the role of international cooperation in promoting industrial development.Finally， combined with the use of three types of policy tools， the paper puts forward policy suggestions for the future development of Chinas artificial intelligence industry.

Key words： ?AI industry;industrial policy;policy tools; regional comparison; content analysis

（責(zé)任編輯 傅旭東）