宋龍飛

（國(guó)家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學(xué)院 涉稅法律教研室，江蘇 揚(yáng)州225007）

一、問題的提出

在2014年黨的十八屆四中全會(huì)上通過的《依法治國(guó)若干重大問題的決定》中，明確提出要“建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”。十九大報(bào)告中也將“科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”作為深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的重要要求。在最新公布的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中更是提出要“依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。官方一系列重要的表述意味著責(zé)任型政府不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在通過行政訴訟或行政復(fù)議制度對(duì)違法行政行為的責(zé)任追究上，更應(yīng)當(dāng)明確地體現(xiàn)在行政組織在其構(gòu)建、管理及運(yùn)用組織權(quán)的活動(dòng)中，即政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建相應(yīng)的法律責(zé)任制度。然而遺憾的是，由于我國(guó)行政組織法體系尚不健全，許多重要的組織法規(guī)范以及用于特殊法律關(guān)系調(diào)整的專門性的法律規(guī)范也都還未制定，因此其法律責(zé)任制度也一直沒能建立起來。即便在現(xiàn)有的組織法規(guī)范中，有關(guān)法律責(zé)任的條款也顯得非常單薄，只是零星地散落在不同的法規(guī)與規(guī)章中。例如《國(guó)務(wù)院行政政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第二十三條、《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第二十六、二十七條、《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》（中央編辦與監(jiān)察部聯(lián)合制定）第十四至第二十條以及《行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》等相關(guān)法律條款。這些規(guī)范要么是規(guī)定得過于原則，實(shí)際操作性不強(qiáng)，要么只是規(guī)定了特定的紀(jì)律責(zé)任，類型比較單一。因此，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中是否應(yīng)當(dāng)明確法律責(zé)任，這些法律責(zé)任有何特點(diǎn)，構(gòu)建相應(yīng)的法律責(zé)任制度又有何難點(diǎn)等等，這些問題已經(jīng)成為行政組織法研究過程中不可回避且無法回避的問題，值得我們進(jìn)行更為深入的探討。

二、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中建立法律責(zé)任制度的問題

（一）責(zé)任主體

在梳理組織法規(guī)范時(shí)我們可以發(fā)現(xiàn)，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》這兩部目前我國(guó)最重要的組織法規(guī)范中，并無明確關(guān)于法律責(zé)任的章節(jié)或者條款，但在《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》（中央編辦與監(jiān)察部聯(lián)合制定）《行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》等組織法規(guī)范中，則對(duì)法律責(zé)任有專章?？畹囊?guī)定。另外我國(guó)各省市地方政府制定的有關(guān)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的規(guī)章以及規(guī)范性文件，大都有法律責(zé)任部分的規(guī)定。①綜合來看，在我國(guó)各層級(jí)的組織法規(guī)范中，對(duì)于法律責(zé)任主體的規(guī)定基本如下所示（見表1）：

表1 政府機(jī)構(gòu)設(shè)置組織法規(guī)范中法律責(zé)任主體的規(guī)定

通過圖表我們可以清晰地看出，無論在中央政府層面還是在地方政府層面，不同性質(zhì)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置都由不同級(jí)別的組織機(jī)構(gòu)來決定，但追究責(zé)任的主體在中央政府層面和地方政府層面較為相似，都是由相應(yīng)級(jí)別的機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)來行使追責(zé)權(quán)。雖然在國(guó)務(wù)院層面，存在國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院有關(guān)部門行使處分權(quán)，但也只有在所謂“逾期不予糾正”的情況下，追責(zé)權(quán)才發(fā)生部分的轉(zhuǎn)移。僅通過規(guī)范的整理便可以發(fā)現(xiàn)，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律責(zé)任主體方面，至少有以下兩個(gè)方面的問題：

一方面，追責(zé)主體級(jí)別過低，造成追責(zé)難以發(fā)揮實(shí)效。通過將政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的決定主體與追責(zé)主體進(jìn)行比較就可以發(fā)現(xiàn)，之所以組織法規(guī)范中對(duì)于違法責(zé)任的追究長(zhǎng)期以來處于“擱置”狀態(tài)，主要原因之一就是追責(zé)主體級(jí)別過低，導(dǎo)致難以發(fā)揮實(shí)效。例如在中央政府層面，追責(zé)主體定位于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)，這對(duì)于國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、司級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和處級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)這樣機(jī)構(gòu)級(jí)別的組織尚能應(yīng)付，但國(guó)務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、部管行政機(jī)構(gòu)（部管局）這樣機(jī)關(guān)級(jí)別組織②［1］，應(yīng)當(dāng)是由立法機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)依據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)設(shè)置，屬于重要的法律保留事項(xiàng)，所以對(duì)于追究其違法責(zé)任時(shí)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)就始終處于級(jí)別不足的狀態(tài)，造成無法真正有效地追究其違法責(zé)任。同理，在地方政府層面，由上一級(jí)政府所決定設(shè)立、撤銷或者合并的機(jī)關(guān)，一旦違法需要追究責(zé)任，卻是由本級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)來進(jìn)行。這樣也造成難以有效地對(duì)違法責(zé)任進(jìn)行追究。

另一方面，由于過多依賴于同一系統(tǒng)主體的追責(zé)，忽視了其他主體對(duì)責(zé)任追究的參與。一般來說，根據(jù)追責(zé)主體與擔(dān)責(zé)主體之間是否存在隸屬關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，追責(zé)主體可以大致分為發(fā)生于同一系統(tǒng)內(nèi)部的同體追責(zé)與發(fā)生在行政系統(tǒng)以外的其他有權(quán)主體所提起的異體追責(zé)。前者得益于官僚制層級(jí)管理的特點(diǎn)，在追究責(zé)任方面往往能夠做到全面徹底、快捷高效，但又由于其側(cè)重內(nèi)部同一系統(tǒng)內(nèi)的追責(zé)，強(qiáng)調(diào)自我約束而又使得其明顯存在動(dòng)力不足、公正不足的問題。無論是行政系統(tǒng)內(nèi)部各有權(quán)機(jī)構(gòu)（如前表所示的“本級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理部門”）還是作為我國(guó)特殊國(guó)情的執(zhí)政黨（我國(guó)特殊的國(guó)情體現(xiàn)在行政官員往往都兼有黨內(nèi)職務(wù)，按照黨管干部的基本原則，在組織人員編制等方面，各級(jí)黨組織也擁有各種各樣的監(jiān)督與管理的權(quán)力）在進(jìn)行責(zé)任追究時(shí)，均是以同一系統(tǒng)的身份來進(jìn)行的。而對(duì)于來自外部的監(jiān)督方式，例如來自權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、民主黨派、社會(huì)公眾或者新聞媒體等這些外部主體來說，明顯缺乏相應(yīng)責(zé)任追究的啟動(dòng)方式和追責(zé)程序。因此這些組織對(duì)于違反組織法規(guī)范的行為與現(xiàn)象很難進(jìn)行有效的追責(zé)，一些法律規(guī)定的重要的權(quán)力如罷免權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等都被束之高閣，很難得以啟動(dòng)運(yùn)用。在外部責(zé)任追究不完善的情況下，有學(xué)者通過對(duì)地方政府組織架構(gòu)調(diào)整的考察發(fā)現(xiàn)，我們基層治理領(lǐng)域中已經(jīng)出現(xiàn)了制度化的共謀治理模式，這些共謀行為雖然很多時(shí)候是為打破制度環(huán)境的分割式管理模式而進(jìn)行的策略選擇，但其過程因公開性不足而常導(dǎo)致名實(shí)分離、權(quán)責(zé)分離的治理困境［2］。因此，在追究責(zé)任方面，僅僅依賴同體追責(zé)而忽視異體追責(zé)，則會(huì)造成責(zé)任追究缺乏動(dòng)力、力度和必要的公正。

（二）歸責(zé)原則

在一般情況下，行政責(zé)任的歸責(zé)原則與行政損害賠償?shù)臍w責(zé)原則是兩個(gè)不同的概念，前者指行政主體及其工作人員因?yàn)樾惺剐姓?quán)的行為或由于其管理的公有財(cái)產(chǎn)致人損害后，應(yīng)依何種根據(jù)使其承擔(dān)法律責(zé)任的根本規(guī)則［3］，而后者是指國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，是“國(guó)家賠償制度結(jié)構(gòu)的晴雨表，是國(guó)家賠償責(zé)任立法基本立場(chǎng)的試金石，是國(guó)家賠償范圍的調(diào)節(jié)器，是法律適用解釋的指南針，是國(guó)家賠償法修改和完善的突破口”［4］。由于在我國(guó)公法學(xué)界，無論是教材還是論文專著，都很少直接研究行政責(zé)任的歸責(zé)原則，學(xué)者更多的是研究國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則，因而此處筆者也采用國(guó)家賠償歸責(zé)原則的角度進(jìn)行闡述。

在法律文本上，新修訂的《國(guó)家賠償法》表面上采用了多元?dú)w責(zé)原則，即根據(jù)行為的不同類型，匹配相對(duì)應(yīng)的歸責(zé)原則。而事實(shí)上，行政賠償方面，除了特殊的行為類型外，大多數(shù)行為仍然采取了違法歸責(zé)原則（行政事實(shí)行為采取的是過錯(cuò)歸責(zé)原則）③。而在組織法律規(guī)范中，帶有歸責(zé)原則性質(zhì)的法律條文并沒有準(zhǔn)確地勾勒出現(xiàn)行組織法規(guī)范所采用的規(guī)則原則類型。如《國(guó)務(wù)院行政政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中第23條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)責(zé)令限期糾正；逾期不糾正的，由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)建議國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院有關(guān)部門對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分?！薄兜胤礁骷?jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中第26條規(guī)定：“有下列行為之一的，由機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)給予通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分?！备鶕?jù)表述，似乎采取的也是違法歸責(zé)原則。有學(xué)者認(rèn)為，“違法并非侵權(quán)法上的歸責(zé)原則。傳統(tǒng)的民事?lián)p害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件包括構(gòu)成要件該當(dāng)性（即加害行為、第一次現(xiàn)實(shí)損害結(jié)果、加害行為與第一次現(xiàn)實(shí)損害結(jié)果間的因果關(guān)系）、違法性、有責(zé)性（故意、過失）。前兩者一般被稱為損害賠償?shù)目陀^構(gòu)成要件，有責(zé)性被稱為損害賠償?shù)闹饔^構(gòu)成要件。歸責(zé)原則屬于有責(zé)性的范疇，與違法性并不屬于同一范疇”。在邏輯上存在混亂而并不接受這一原則的構(gòu)建［5］。

所以我們需要思考，究竟組織法上法律責(zé)任領(lǐng)域的歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)如何選擇，是否有其獨(dú)特的考慮因素，是否與我國(guó)《國(guó)家賠償法》上責(zé)任原則相一致？這些問題是需要我們?cè)跇?gòu)建組織法法律責(zé)任規(guī)范時(shí)予以優(yōu)先考慮的。

（三）責(zé)任形式

與其他責(zé)任構(gòu)成要件相類似，我國(guó)行政組織立法中對(duì)于行政責(zé)任的承擔(dān)方式也沒有全面、明確的統(tǒng)一規(guī)定，相關(guān)的法律規(guī)定都散落在各類的法律、行政法規(guī)和規(guī)章中：《國(guó)務(wù)院行政政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第二十三條；《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第二十六條、第二十七條；《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》（中央編辦與監(jiān)察部聯(lián)合制定）第十四、十六、十七、十八、十九、二十條；《行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》等。其中涉及的責(zé)任形式有：建議改正或者責(zé)令限期糾正、行政處分（警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除）、通報(bào)批評(píng)、司法責(zé)任（刑事責(zé)任）、建議財(cái)政部門對(duì)超編人員不予核撥經(jīng)費(fèi)等④。表面上看，這些責(zé)任形式的規(guī)定多種多樣，但事實(shí)上存在以下幾點(diǎn)問題：

第一，存在不同性質(zhì)的責(zé)任形式混用。一般來說，法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)包括民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任。但在討論組織法責(zé)任形式的語(yǔ)境下，也將政治責(zé)任與黨的紀(jì)律責(zé)任放在一起探討。雖然從形式上看比較完備，但由于追究個(gè)體責(zé)任時(shí)所采用的政治或者黨紀(jì)責(zé)任方式并不具有獨(dú)立性，只是為了確保組織體的法律責(zé)任追究得到落實(shí)，所以這實(shí)際上成為變相地以管理個(gè)體的方式來管理組織。這種方式雖然在前現(xiàn)代社會(huì)或者組織初建時(shí)期能夠發(fā)揮作用，但隨著現(xiàn)代國(guó)家的日趨成熟，理性官僚體制的日益完善，這種通過人事的調(diào)整、管理來帶動(dòng)甚至代替組織體制的調(diào)整與改革是十分落后的，而且從最后的效果上來看，不僅無法確定和落實(shí)法律責(zé)任，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，也無法實(shí)現(xiàn)組織體制的優(yōu)化與改良。第二，現(xiàn)有的責(zé)任形式的規(guī)定比較粗略。法律文本上大都是以“責(zé)令改正”進(jìn)行規(guī)定，而“責(zé)令改正”究竟意味著是撤銷、更正，還是強(qiáng)制履行或者宣布無效都沒有具體的說明。且不同的責(zé)任形式具體針對(duì)哪種情況不清，究竟何種類型的擔(dān)責(zé)情形應(yīng)當(dāng)采用更正的責(zé)任形式，何時(shí)應(yīng)當(dāng)采用撤銷，是否可以混同使用等問題，在法律規(guī)定層面都屬于空白。

除了上述幾點(diǎn)問題與難點(diǎn)以外，我國(guó)關(guān)于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的相關(guān)規(guī)范中，對(duì)于法律責(zé)任追究的相關(guān)程序性規(guī)定也處于空白的狀態(tài)。應(yīng)該說，完備的責(zé)任追究程序?qū)τ趯?shí)現(xiàn)責(zé)任追究的法治化有著重要意義。在2008年第十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在做政府工作報(bào)告時(shí)，總結(jié)了過去五年政府在豐富實(shí)踐中積累了六個(gè)寶貴經(jīng)驗(yàn)。其中之一便是“必須堅(jiān)持依法行政。實(shí)現(xiàn)依法行政的法治目標(biāo)，既要有完善的實(shí)體法，更重要的還需完備的行政程序法規(guī)范”［6］。所謂法律責(zé)任追究的程序，主要是指追責(zé)主體在對(duì)違反組織法規(guī)范的組織和個(gè)人進(jìn)行責(zé)任追究時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的方式、步驟、時(shí)間和順序的總和。因此，追責(zé)程序的建立對(duì)于保證法律責(zé)任真正落實(shí)到位以及實(shí)現(xiàn)追責(zé)過程的公平正義有著重要的意義。

三、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中法律責(zé)任制度的構(gòu)建

鑒于目前政府機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范中規(guī)定法律責(zé)任內(nèi)容的現(xiàn)狀所存在的問題，為了使法律責(zé)任制度成為切實(shí)發(fā)揮作用的長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)當(dāng)在未來起草制定行政組織基本法時(shí)以專章專節(jié)的方式建立健全相應(yīng)的法律責(zé)任體系，以法律的形式明確法律責(zé)任的主體、歸責(zé)原則、責(zé)任形式與追責(zé)程序等，使法律責(zé)任制度法律化、制度化，用法律來鞏固責(zé)任制度。就目前來看，應(yīng)該完善現(xiàn)有的組織（編制管理）法律、法規(guī)、條例中有關(guān)法律責(zé)任規(guī)定。具體來說，應(yīng)當(dāng)著重做到以下幾點(diǎn)：

（一）樹立立法機(jī)關(guān)追責(zé)主體地位，發(fā)揮外部追責(zé)作用

一般來說，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)的內(nèi)涵主要包含兩個(gè)層次的內(nèi)容：一是機(jī)構(gòu)設(shè)定與形式選擇；二是配備與成立。這兩個(gè)維度主要區(qū)別在于前者是一種抽象意義上的設(shè)置，只涉及設(shè)立某機(jī)構(gòu)的決定以及確定此機(jī)構(gòu)的基本組織形式，而后者則是具體通過人員、物質(zhì)資源等各方面的配備，從而促使該機(jī)構(gòu)真正成為現(xiàn)實(shí)存在⑤［7］。我們發(fā)現(xiàn)，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置活動(dòng)中，一般都是在具體配置資源與具體成立組織的過程中容易出現(xiàn)違法情形。因此，追責(zé)的意義就在于通過責(zé)任的追究，將在抽象層面已經(jīng)決定的組織及其形式得以落實(shí)，也就是確保政府機(jī)構(gòu)設(shè)置決定機(jī)關(guān)的意志得以貫徹。從這點(diǎn)上來看，追責(zé)主體的法律地位，并不需要超越政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的決定主體，但應(yīng)當(dāng)高于實(shí)際配備資源而設(shè)立的具體組織。具體來說：

第一，在中央政府層面，機(jī)關(guān)級(jí)別的組織設(shè)置，是由立法機(jī)關(guān)（全國(guó)人大及其常委會(huì)）決定，將成立的部門具體負(fù)責(zé)籌措資源和安排人員。因此筆者認(rèn)為，對(duì)于這類組織可以將追責(zé)主體定位于立法機(jī)關(guān)。隨著我國(guó)依法治國(guó)、民主政治的進(jìn)一步發(fā)展，全國(guó)以及各地方人大及其常委會(huì)作為我國(guó)立法機(jī)關(guān)在國(guó)家現(xiàn)代化治理體系中發(fā)揮的作用將會(huì)逐漸上升。雖然無法預(yù)計(jì)人大何時(shí)將國(guó)務(wù)院部門組織設(shè)置權(quán)回收，但通過全國(guó)人大和各級(jí)人大積極發(fā)揮追責(zé)主體的作用，也能夠嚴(yán)格規(guī)范和控制部門組織的設(shè)置權(quán)力，促使其奉行依法組織原則。我國(guó)在2007年施行了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，該法律典則規(guī)定了人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)各級(jí)人民政府相關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。從這個(gè)法律規(guī)定來看，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有追究行政系統(tǒng)行政責(zé)任的法定權(quán)力。人民代表機(jī)關(guān)具有最高的法律權(quán)威，其除了享有立法權(quán)外，還有廣泛的監(jiān)督權(quán)，其中包括對(duì)行政系統(tǒng)權(quán)力行使的監(jiān)督［8］。

第二，在地方政府層面，作為單一制國(guó)家，我國(guó)地方政府一般有責(zé)任實(shí)施中央制定的法律，并接受上級(jí)政府的指令與監(jiān)督。但是，隨著中央向地方的逐步放權(quán)，地方政府也表現(xiàn)出了一定程度的獨(dú)立性，地方權(quán)力機(jī)關(guān)的存在，地方官員由地方選舉產(chǎn)生且開始配備獨(dú)立的事權(quán)、財(cái)權(quán)和立法權(quán)等。隨著社會(huì)的發(fā)展，這種趨勢(shì)將會(huì)越來越明顯。因此，在責(zé)任追究方面，省級(jí)地方政府行政機(jī)關(guān)有違反組織法規(guī)定的，可以由本級(jí)人民代表大會(huì)下設(shè)專門的監(jiān)督與追責(zé)機(jī)構(gòu)予以追究，同時(shí)本級(jí)政府的機(jī)構(gòu)編制管理部門應(yīng)當(dāng)予以配合。對(duì)涉及地方基本組織結(jié)構(gòu)、編制安排或?qū)ΜF(xiàn)有制度影響較大的行政組織行為，國(guó)務(wù)院有權(quán)單獨(dú)提起對(duì)省級(jí)政府工作部門的責(zé)任追究程序。市縣級(jí)政府的行政機(jī)關(guān)，有違反組織法規(guī)定的，可以由上一級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)追究其法律責(zé)任。

另外，需要積極發(fā)揮外部追責(zé)主體的作用，實(shí)現(xiàn)一種更具公信力、更加有效的追責(zé)方式。所謂外部追責(zé)主體，即“異體追責(zé)主體”，要積極推進(jìn)包括來自立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾、民主黨派甚至包括新聞媒體的共同參與、相互配合，共同促進(jìn)追責(zé)效果的實(shí)現(xiàn)。這些外部追責(zé)主體參與責(zé)任追究的程序，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主政治發(fā)展的根本要求。除了人民代表機(jī)關(guān)可以行使追責(zé)權(quán)以外，我們還可以在司法系統(tǒng)建立相應(yīng)的制度。我國(guó)的行政訴訟法和國(guó)家賠償法就已經(jīng)確立了人民法院對(duì)違法行政行為的責(zé)任追究權(quán)限。這其中也可以應(yīng)用到包括政府機(jī)構(gòu)設(shè)置違法情形的責(zé)任追究問題。外部追責(zé)作用的實(shí)現(xiàn)，并不一定嚴(yán)格要求行政系統(tǒng)外部的主體對(duì)具體政府機(jī)構(gòu)設(shè)置行為運(yùn)用具有管轄權(quán)，只要是對(duì)整個(gè)行政系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)、對(duì)法治政府建設(shè)擁有監(jiān)督職責(zé)或權(quán)力的主體就都可以成為外部追責(zé)的可用力量。這樣不僅能夠促使責(zé)任追究發(fā)揮實(shí)效，而且也有利于公共治理的公民參與和民主責(zé)任政府的真正建立。

（二）明確組織法領(lǐng)域追責(zé)的特殊性，適用特定的歸責(zé)原則

歸責(zé)原則不僅是作為判斷某一種行為應(yīng)否承擔(dān)法律責(zé)任以及如何承擔(dān)法律責(zé)任所依據(jù)的基本準(zhǔn)則，而且也是指導(dǎo)侵權(quán)行為法制定和實(shí)施的基本依據(jù)［9］。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置責(zé)任追究語(yǔ)境下的歸責(zé)原則，一方面應(yīng)當(dāng)吸收已有的關(guān)于行政責(zé)任歸責(zé)原則的研究成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，遵循理論的普遍規(guī)律；另一方面，要針對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)運(yùn)用的特殊情況與我國(guó)組織立法的歷史經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行探索，實(shí)現(xiàn)共性與個(gè)性的平衡。

首先，按照目前我國(guó)行政法學(xué)界關(guān)于行政責(zé)任的歸責(zé)原則的研究，大致有以下幾種主張：第一，過錯(cuò)責(zé)任原則說，雖然對(duì)于行政法律責(zé)任的構(gòu)成要件還存在三項(xiàng)說⑥［10］和五項(xiàng)說⑦［11］等不同的觀點(diǎn)，但它們都包含著過錯(cuò)這一要件。因此根據(jù)構(gòu)成要件的觀點(diǎn)，我們可以認(rèn)為行政法律責(zé)任的歸責(zé)原則即為過錯(cuò)責(zé)任原則。它不僅包括傳統(tǒng)意義上的狹義的過錯(cuò)責(zé)任原則，而且同時(shí)也包括由過錯(cuò)責(zé)任轉(zhuǎn)化而來的過錯(cuò)推定、嚴(yán)格責(zé)任、違法責(zé)任與行政不當(dāng)責(zé)任原則［12］。第二，過錯(cuò)推定原則，該說認(rèn)為行政法律責(zé)任的歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)是過錯(cuò)推定原則，而不應(yīng)當(dāng)采用過錯(cuò)責(zé)任或無過錯(cuò)責(zé)任原則［13］。第三，歸責(zé)原則體系說，即認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用以違法責(zé)任原則為主，以過錯(cuò)責(zé)任原則、行政不當(dāng)責(zé)任原則、嚴(yán)格責(zé)任原則為補(bǔ)充的歸責(zé)原則體系。這也是我國(guó)私法學(xué)界（侵權(quán)行為法）歸責(zé)原則認(rèn)定的通說［14］。然而究竟應(yīng)當(dāng)采用何種學(xué)說作為政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中法律責(zé)任的歸責(zé)原則，筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)考慮到政府機(jī)構(gòu)設(shè)置行為的具體特點(diǎn)。

一般來說，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)的運(yùn)用與其他性質(zhì)的行政權(quán)運(yùn)用有幾點(diǎn)明顯的不同之處：第一，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)運(yùn)用較為慎重，過程較為繁瑣。在實(shí)踐中，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)的運(yùn)用有時(shí)表現(xiàn)為一部或者數(shù)部組織規(guī)則的制定、修改或者廢止；有時(shí)又直接表現(xiàn)為某個(gè)行政組織的產(chǎn)生、變更或者消滅。因此，在運(yùn)用過程中通常是要經(jīng)過各種會(huì)議的協(xié)商、各種范圍程度的咨詢和交流，通過各種程序的限定才能賦予實(shí)施，并不像其他性質(zhì)的行政權(quán)在做出時(shí)所具有的那種及時(shí)性。第二，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)的使用頻率并不高，具有一定的穩(wěn)定性；由于組織結(jié)構(gòu)天然所具有的穩(wěn)定性，設(shè)置各種組織機(jī)構(gòu)的頻率就必然不可能像其他性質(zhì)的行政權(quán)那樣高效。例如改革開放四十年以來，我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)大體上進(jìn)行了八次改革與變動(dòng)，即使將部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)、人員等調(diào)整添加進(jìn)來，變動(dòng)的頻率與其他行政權(quán)的運(yùn)用相比也不算高。這種穩(wěn)定既保證了具體部門或機(jī)構(gòu)組織調(diào)整的有序進(jìn)行，也保證整個(gè)政府結(jié)構(gòu)和體制的平衡和穩(wěn)定。第三，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)運(yùn)用的影響范圍較廣。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)的運(yùn)用主要涉及組織的設(shè)立、裁撤以及結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這些行為不僅對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、管理和運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生影響，而且不可避免地對(duì)外部系統(tǒng)、廣大公民、其他社會(huì)組織都會(huì)產(chǎn)生不同的影響。這種較為廣泛的影響范圍使得整個(gè)社會(huì)對(duì)于組織機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了一定程度的預(yù)期作用，這種預(yù)期作用反過來又進(jìn)一步加深了組織體變動(dòng)所產(chǎn)生的諸多影響。

由此看出，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)在運(yùn)用過程中有不同于其他行政權(quán)力的特征，這些差異都共同體現(xiàn)了對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)的運(yùn)用要求是相當(dāng)嚴(yán)格的。這就要求運(yùn)用權(quán)力的主體應(yīng)當(dāng)是高度負(fù)責(zé)的，不僅要求其在形式上合法，而且也要在內(nèi)容上是合理的。從逆向思維來看，一旦出現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的違法情形，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格追究其法律責(zé)任。鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層次上來認(rèn)識(shí)這一問題。首先，在國(guó)家治理對(duì)公民負(fù)責(zé)的層面上看，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的違法情形，對(duì)外界應(yīng)當(dāng)承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任；其次，從責(zé)任的具體承擔(dān)層面，或者說舉證責(zé)任層面，采用特殊的過錯(cuò)推定原則更加適合組織法領(lǐng)域的法律責(zé)任追究⑧。在組織法領(lǐng)域追責(zé)的語(yǔ)境中，特殊的過錯(cuò)推定原則是指當(dāng)發(fā)生法定追責(zé)情形時(shí)，如果擔(dān)責(zé)主體不能夠證明其有法定抗辯事由的存在，那么就推定擔(dān)責(zé)主體存在過錯(cuò)而對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究。之所以確定過錯(cuò)推定作為組織法領(lǐng)域的責(zé)任追究的歸責(zé)原則，理由如下：第一，是嚴(yán)格控制政府機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)，防止權(quán)力濫用的需要。以特殊過錯(cuò)推定原則為主建構(gòu)法律責(zé)任追究制度，客觀上加大了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置主體的證明責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任的機(jī)率，這對(duì)于防止權(quán)力被濫用，控制公權(quán)力具有較大的意義；第二，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置主體掌控設(shè)置權(quán)的運(yùn)行，往往最了解相應(yīng)的信息，按照法治政府權(quán)責(zé)一致的理念，在責(zé)任追究中該主體理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的證明責(zé)任，采取特殊過錯(cuò)推定原則符合這一理念；第三，引起組織法上法律責(zé)任追究的原因十分復(fù)雜，在實(shí)踐中往往難以對(duì)處于擔(dān)責(zé)主體身份的公務(wù)員的主觀心理狀態(tài)進(jìn)行精確檢驗(yàn)，而特殊過錯(cuò)推定原則把判斷擔(dān)責(zé)主體是否有過錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)歸結(jié)到能否證明存在法定的抗辯事由，從而使復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化，具有較強(qiáng)的可操作性，能夠使責(zé)任追究高效便捷，有利于推進(jìn)行政問責(zé)的法治化?？梢姴扇√厥獾倪^錯(cuò)推定歸責(zé)原則既可以形成強(qiáng)有力的制約和震懾，又可以使責(zé)任追究簡(jiǎn)單化高效化，而且使得追責(zé)主體的裁量空間也壓縮到最低，這對(duì)于在組織法領(lǐng)域推行法律責(zé)任追究制度有著至關(guān)重要的作用。

（三）劃分責(zé)任類型，構(gòu)建多元的責(zé)任形式體系

一般來說，責(zé)任形式的規(guī)定是建立在對(duì)于責(zé)任的類型化處理之上的，只有經(jīng)過這樣的處理，才能保證政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中的責(zé)任形式在邏輯上的順通和體系的完整。但由于當(dāng)下我國(guó)組織法滯后發(fā)展所能提供的實(shí)踐素材與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都非常有限，另一方面國(guó)內(nèi)組織法理論對(duì)此的分析研究幾乎還是空白，因此筆者所進(jìn)行的類型化處理并非完整也并非細(xì)致，責(zé)任形式的進(jìn)一步拓展與細(xì)化有賴于組織法理論與實(shí)踐的整體推進(jìn)，值得更多的學(xué)者進(jìn)行研究。一般來說，公法任務(wù)的所有環(huán)節(jié)都涉及責(zé)任問題，從完全由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的“履行責(zé)任”到公私合作過程中，在危險(xiǎn)情形和所謂重大照顧不足的情況下產(chǎn)生的“補(bǔ)充責(zé)任”，中間還存在監(jiān)督責(zé)任、觀察責(zé)任、促進(jìn)責(zé)任或財(cái)務(wù)責(zé)任、咨詢責(zé)任和組織責(zé)任等各種形式的責(zé)任類型［15］。因此，筆者認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中的責(zé)任類型主要有以下三種：

第一，違法責(zé)任。其含義主要是指政府機(jī)構(gòu)設(shè)置無論其過程還是結(jié)果都應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的法律法規(guī)，依法設(shè)置，對(duì)違反法律法規(guī)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置行為應(yīng)當(dāng)予以否定并追究責(zé)任。之所以會(huì)在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中產(chǎn)生法定責(zé)任，是因?yàn)橹匾男姓M織問題都需要由憲法和法律法規(guī)加以規(guī)范，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置本身就屬于重要的行政組織問題，所以應(yīng)當(dāng)適用一定程度的法律保留。這既符合政府機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)的概念內(nèi)涵，也是法治國(guó)家對(duì)于行政組織的最根本和一般的要求。無論組織所承擔(dān)的行政任務(wù)有何區(qū)別，也無論所選擇的組織形態(tài)有何差異，合法性都是共通的基準(zhǔn)，是最低要求，不容變動(dòng)。關(guān)于違法責(zé)任，學(xué)者們一般認(rèn)為有以下八種：（1）承認(rèn)錯(cuò)誤，賠禮道歉；（2）恢復(fù)名譽(yù)，消除影響；（3）履行職務(wù)；（4）撤銷違法；（5）糾正不當(dāng)；（6）返還權(quán)益；（7）恢復(fù)原狀；（8）行政賠償。不過，另有人認(rèn)為行政違法責(zé)任體系應(yīng)有如下三種形式：停止侵害、恢復(fù)性責(zé)任和補(bǔ)救性責(zé)任［15］。筆者認(rèn)為，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中的違法責(zé)任，其責(zé)任形式可以根據(jù)違法程度對(duì)違法行為予以補(bǔ)正、變更、撤銷和確認(rèn)無效等方式來體現(xiàn)。

第二，履行責(zé)任。主要是指組織機(jī)構(gòu)實(shí)際的設(shè)置主體應(yīng)當(dāng)按照政府機(jī)構(gòu)設(shè)置決定主體所決定的機(jī)構(gòu)類型和組織形式，通過配備各種資源，最終完成機(jī)構(gòu)的建立。如果在設(shè)置過程中，沒有履行、延遲履行或者沒有按照決定內(nèi)容錯(cuò)誤履行設(shè)置任務(wù)，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。之所以存在履行責(zé)任，原因主要在于組織的建構(gòu)行為實(shí)質(zhì)上是貫徹設(shè)置決定主體的意志，這種意志包含了組織建構(gòu)整體性的需求和達(dá)成行政任務(wù)的具體需求。通過配備資源來進(jìn)行組織建構(gòu)本身是一種事實(shí)行為，而確保其按照決定內(nèi)容進(jìn)行建構(gòu)，并承擔(dān)相應(yīng)的履行責(zé)任，則是具有法律意義的行為。具體來說，其責(zé)任形式主要包括排除妨礙、實(shí)際履行等方式。

第三，不當(dāng)責(zé)任。主要是指政府機(jī)構(gòu)設(shè)置者應(yīng)當(dāng)選擇最為合適的組織形式來實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)，如果說，法定責(zé)任在形式上僅限于消極地在“事后”審查政府機(jī)構(gòu)設(shè)置行為有無違反法律法規(guī)的界限的話，那么積極責(zé)任就意味著需要從福利國(guó)家與給付行政的角度出發(fā)，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)選擇與行政任務(wù)和政策目標(biāo)相匹配的組織形式，即尋求最佳的組織配置方式。傳統(tǒng)科層官僚制的組織形態(tài)與諸如獨(dú)立行政機(jī)關(guān)、行政法人、私法形式的行政組織或者公私協(xié)力型的行政組織等新出現(xiàn)的組織形式相比，在承擔(dān)行政任務(wù)、行政工具的選擇與最終實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)等方面都存在很大的不同。作為政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的決定主體應(yīng)當(dāng)考慮行政任務(wù)的具體特點(diǎn)，面向功能來采用最佳的組織方式。倘若在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過程中，并沒有考慮如何才能更為優(yōu)質(zhì)和更具經(jīng)濟(jì)性地設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，那么應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。需要指出的是，這種責(zé)任類型通常不是依靠具有懲處性的形式所表現(xiàn)，而更多地采用機(jī)構(gòu)的調(diào)整、變更等方式來落實(shí)責(zé)任。

除了上述幾類責(zé)任形式以外，實(shí)踐中常見而且非常重要的責(zé)任形式還包括公務(wù)員的紀(jì)律處分責(zé)任和刑事追責(zé)的責(zé)任形式。相比于其他國(guó)家政黨紀(jì)律而言，我黨針對(duì)公務(wù)員紀(jì)律處分的規(guī)定是相對(duì)比較完整和成體系的，而且這一整套紀(jì)律內(nèi)容從最早的1957年制定的《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》之后，就在我國(guó)的行政法治實(shí)踐中已經(jīng)執(zhí)行了很多年。雖然隨著政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，公務(wù)員紀(jì)律處分還存在一定的缺陷，例如這些紀(jì)律處分的效力還未拓展到外部行政行為中，還未與刑事法律責(zé)任很好地銜接等，但從一定意義上講，這套紀(jì)律內(nèi)容設(shè)計(jì)是比較合理的，運(yùn)行也比較穩(wěn)定。因此筆者建議，應(yīng)當(dāng)將我國(guó)公務(wù)員的紀(jì)律處分類型也納入組織法法律責(zé)任的責(zé)任形式之中，讓違反組織法規(guī)范的擔(dān)責(zé)主體也承擔(dān)相應(yīng)的紀(jì)律處分責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)責(zé)任形式的多樣性。另外，《中華人民共和國(guó)刑法》確立了玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪。實(shí)踐中很多違反組織法規(guī)范、濫用組織權(quán)的情形也都符合這兩項(xiàng)罪刑的構(gòu)成要件。筆者認(rèn)為，在適當(dāng)?shù)那闆r下追究擔(dān)責(zé)主體的刑事司法責(zé)任才能從根本上起到防范組織權(quán)濫用的作用，畢竟，刑事法律制度的威懾作用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政處分的威懾作用⑨。

（四）完善法律責(zé)任追究程序，真正發(fā)揮責(zé)任追究效力

正如前文所述，完善的法律責(zé)任追究程序?qū)τ诼鋵?shí)法律責(zé)任的追究有著重要的作用。鑒于本研究對(duì)追究程序的探討主要是從相關(guān)制度的構(gòu)建上進(jìn)行的，故此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將問題相對(duì)予以集中化處理，即將法律責(zé)任追究程序作為一個(gè)獨(dú)立的法律制度進(jìn)行構(gòu)想并予以構(gòu)造。這就意味著我們應(yīng)當(dāng)在我國(guó)現(xiàn)行的組織法治系統(tǒng)中構(gòu)建一整套相對(duì)獨(dú)立、完整的法律責(zé)任制度。在這套預(yù)期的制度中，對(duì)于責(zé)任追究的程序也可能需要從我國(guó)相關(guān)的行政程序中獨(dú)立出來，將其集中化，不要作為分散化的程序存在于諸如行政立法程序、執(zhí)法程序等各種其他行政程序中。如此安排，主要也是考慮到以行政組織權(quán)運(yùn)用為核心的組織法與其他部門行政法是有所區(qū)別的。行政組織法介于憲法與具體的行政法之間，不僅僅是政府內(nèi)部工作管理、調(diào)控的重要媒介，對(duì)外也會(huì)形成多種法律關(guān)系，產(chǎn)生外部效應(yīng)。這樣特殊的身份地位，決定了其應(yīng)用或者產(chǎn)生糾紛爭(zhēng)議時(shí)所應(yīng)用的程序，都應(yīng)當(dāng)與其他部門行政法中的程序是不一樣的。另一方面，我們也要將組織法的責(zé)任追究程序從有關(guān)的行政監(jiān)督程序中獨(dú)立出來，使它與《監(jiān)督法》中規(guī)定的程序予以區(qū)別，使它與行政訴訟法和國(guó)家賠償法中規(guī)定的有關(guān)監(jiān)督程序予以區(qū)別。另外還需要和我國(guó)公務(wù)員法中對(duì)于公務(wù)員紀(jì)律處分所規(guī)定的程序規(guī)則相區(qū)別。

具體來說，責(zé)任追究程序大致可以分為啟動(dòng)、調(diào)查、決定和申訴幾部分程序。其中啟動(dòng)程序主要是指追責(zé)主體在法定權(quán)限內(nèi)對(duì)擔(dān)責(zé)主體是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的客觀事實(shí)進(jìn)行判斷，從而決定是否正式啟動(dòng)責(zé)任追究程序的過程。啟動(dòng)程序中最為主要的考察條件主要有三點(diǎn)，一是是否有明確的擔(dān)責(zé)主體；二是是否有具體的事實(shí)依據(jù)；三是是否在追責(zé)主體的權(quán)限范圍內(nèi)。調(diào)查程序主要是指收集各種證據(jù)，查清事實(shí)（包括性質(zhì)、情節(jié)和后果等）。這一階段應(yīng)當(dāng)突出強(qiáng)調(diào)設(shè)立相應(yīng)的聽取意見程序和建立相應(yīng)的舉證責(zé)任規(guī)則。決定程序主要是指追責(zé)主體在查閱各種證據(jù)的基礎(chǔ)上，聽取擔(dān)責(zé)主體的陳述與申辯，最后做出是否追責(zé)決定的過程。另外，為了保證追責(zé)程序的公正和保護(hù)擔(dān)責(zé)主體的合法利益，在“有權(quán)即有救濟(jì)”的法律原則下，賦予擔(dān)責(zé)主體一定的申訴權(quán)力，設(shè)定相應(yīng)的申訴程序也是理所當(dāng)然的。

完備而又科學(xué)的追責(zé)程序并非僅靠行政組織基本法的立法而能夠?qū)崿F(xiàn)，而且在組織基本法中是否需要如此詳細(xì)地對(duì)追責(zé)程序予以規(guī)定都還需要進(jìn)一步的討論，但筆者認(rèn)為，在組織基本法的立法中，概括性地將有關(guān)責(zé)任追究的程序予以規(guī)定是十分必要的，這樣既充分體現(xiàn)了立法所應(yīng)具有的理性與正義的基本價(jià)值，又給未來制定下位階的組織單行立法提供了基本的思路和空間，從而逐步實(shí)現(xiàn)組織法領(lǐng)域中的程序正義。

四、結(jié) 語(yǔ)

盡管在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中構(gòu)建完善的法律責(zé)任制度對(duì)于法治政府、責(zé)任政府的建設(shè)以及我國(guó)行政組織法制的發(fā)展有著重要的意義，但需要說明的是，任何制度的進(jìn)步都不是一蹴而就的，尤其是我國(guó)的國(guó)家制度體系是一個(gè)有著四個(gè)層級(jí)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)，任何改革都需要有一個(gè)逐步走向成熟的發(fā)展過程［16］。具體而言，面對(duì)我國(guó)行政組織法制相對(duì)滯后、行政組織法基礎(chǔ)理論相對(duì)薄弱的現(xiàn)實(shí)，筆者并不建議首先制定統(tǒng)一的行政組織責(zé)任法（或條例），而應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的各級(jí)組織法進(jìn)行修訂，首先要將自改革開放以來黨和國(guó)家在機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)域的指導(dǎo)思想與取得的諸多成就轉(zhuǎn)化為組織法律法規(guī)的內(nèi)容，然后在此基礎(chǔ)上積極修訂政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中法律責(zé)任的相關(guān)條文，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置法律責(zé)任的主體、形式、歸責(zé)原則及程序等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定與細(xì)化，通過對(duì)責(zé)任條款的規(guī)范化，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)組織法治的發(fā)展。

注釋：

① 通過網(wǎng)絡(luò)搜索可以發(fā)現(xiàn)，除天津市、吉林省、江蘇省、河南省、湖北省、湖南省、廣西壯族自治區(qū)、貴州省、西藏自治區(qū)、陜西省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)等地以外，其他地方政府的規(guī)章或者規(guī)范性文件中，都包含法律責(zé)任部分規(guī)定。但由于各地方政府的規(guī)章或者規(guī)范性文件法律責(zé)任部分的內(nèi)容有較大的重合，這里就不再單獨(dú)列舉。

② 此處所采用的“機(jī)構(gòu)”與“機(jī)關(guān)”的概念，來源于王鍇教授對(duì)行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)的區(qū)別劃分：“中央行政機(jī)關(guān)主要包括中央人民政府（國(guó)務(wù)院）和中央政府的工作部門，具體來說為國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)務(wù)院組成部門、國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院組成部門管理的機(jī)構(gòu)都具有獨(dú)立的行政職權(quán)，所以屬于行政機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)屬于行政機(jī)構(gòu)?！惫P者贊同這一區(qū)分方法，但在此處由于主題關(guān)系，并不作過多的贅述。

③ 只是將違法情形做了一定程度的擴(kuò)大，不僅包括法律、法規(guī)、規(guī)章及具有普遍約束力的規(guī)范性文件，也包括違反法的基本精神和原則、沒有履行或者違反了對(duì)于特定人的職責(zé)義務(wù)以及在行政自由裁量行為時(shí)未盡到應(yīng)當(dāng)盡到的合理注意義務(wù)的情形。

④ 相關(guān)的法律條款主要有《國(guó)務(wù)院行政政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第23條、《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第26條、第27條、《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》《行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》等。

⑤ 德語(yǔ)中存在抽象的設(shè)立（Bildung）與具體的設(shè)置（errichtung）之間的區(qū)別。前者主要指“根據(jù)有關(guān)特定類型的一般特征和具體細(xì)節(jié)的組織原則而成立組織單位”，后者主要指“通過特定的組織法規(guī)范或者具體的法律行為建立特定的功能主體”。

⑥“三項(xiàng)說”認(rèn)為行政法律責(zé)任的構(gòu)成要件為：1.存在違反行政法律義務(wù)的行為；2.存在承擔(dān)責(zé)任的法律依據(jù)；3.主觀上有過錯(cuò)。

⑦“五項(xiàng)說”認(rèn)為行政法律責(zé)任的構(gòu)成要件為：1.行政違法或不當(dāng)作為前提條件；2.行政主體與行政公務(wù)人員為主體；3.引起責(zé)任的行為必須發(fā)生在公務(wù)行為中；4.必須為法律規(guī)范所確認(rèn)；5.必須有主觀上的故意或過失。

⑧ 過錯(cuò)推定可分為一般過錯(cuò)推定和特殊過錯(cuò)推定。一般過錯(cuò)推定，即法律規(guī)定行為人侵害他人人身、財(cái)產(chǎn)并造成損害的，應(yīng)負(fù)民事責(zé)任，但如果加害人能證明損害不是自己的過錯(cuò)所致則可免責(zé)。在具體案件中，只要被告證明自己無過錯(cuò)，就可推翻推定。因此，又被稱為“可以推倒的過錯(cuò)推定”。特殊過錯(cuò)推定，是指在某些特殊的侵權(quán)行為中，法律規(guī)定行為人要推翻對(duì)其過錯(cuò)的推定，必須證明有法定的抗辯事由的存在，以表明自己無過錯(cuò)的，才能免責(zé)，其又被稱為“不可推倒的過錯(cuò)推定”。特殊過錯(cuò)推定與英美法中的嚴(yán)格責(zé)任原則相似，嚴(yán)格責(zé)任并不是完全不考慮加害人是否出于過錯(cuò)，而實(shí)際上采取的是一種過錯(cuò)推定的辦法，即從損害事實(shí)中推定被告有過錯(cuò)，但允許被害人通過證明損害是由于受害人的過失、第三人的過失和自然原因造成的而減輕或免除其責(zé)任。

⑨ 一部完整、全面和系統(tǒng)的組織基本法，關(guān)于責(zé)任形式的規(guī)定一定是類型化處理過的，也只有經(jīng)過這樣的處理，才能保證整個(gè)組織法系統(tǒng)的邏輯上的順通和體系的完整。關(guān)于這一點(diǎn)，中央編辦與監(jiān)察部聯(lián)合制定的《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》中，第十六條、第十七條、第十八條和第十九條的規(guī)定，就嘗試采用類型化的方式，將責(zé)任形式的選擇進(jìn)行了處理。雖然此處是以不同主體而非具體擔(dān)責(zé)情形的性質(zhì)作為類型劃分依據(jù)，但這種嘗試進(jìn)行精確化、系統(tǒng)化的做法值得日后組織基本法立法時(shí)進(jìn)行借鑒。