連宏萍，何 琳，章文光

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875)

一、引言

改革開放以來，國家高度關(guān)注城鎮(zhèn)化空間布局戰(zhàn)略設(shè)計，經(jīng)過四十年的發(fā)展，中國的城市化率從不足20%增長到2019年末的60.6%，城市建設(shè)用地規(guī)模從1980年的6720km2增長到2019年的58307.71km2(1)數(shù)據(jù)來源：《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒2019》。。近年來，人口、資源更是不斷向大中城市聚集(2)劉云中、劉嘉杰：《中國城鎮(zhèn)人口和建設(shè)用地擴張的空間特征及其啟示》，《發(fā)展研究》，2020年第7期。，城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)同發(fā)展成為新時代的新要求。隨著城市化率提高及城鎮(zhèn)化的階段性變化，發(fā)展都市圈、城市群的方針構(gòu)想逐漸成為建設(shè)中國新型城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略：2017年黨的十九大報告將城市群發(fā)展與其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略一起，上升為國家戰(zhàn)略；2019年習(xí)近平總書記在《推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》重要講話中強調(diào)，我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。在城市化高奏凱歌的同時，城市用地擴張的無序、不平衡、不充分等問題逐漸突顯，成為影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要因素(3)劉濤、曹廣忠：《城市用地擴張及驅(qū)動力研究進展》，《地理科學(xué)進展》，2010年第8期。。大城市呈“攤大餅”式發(fā)展(4)張耀宇、陳利根、宋璐怡：《中國城市用地擴張驅(qū)動機制的差異性研究》，《資源科學(xué)》，2016年第1期。，出現(xiàn)了冒進式的土地失控，20世紀90年代部分東部較發(fā)達地區(qū)城市建設(shè)用地的年均擴張速度就已達4.2%(5)談明洪、李秀彬、呂昌河：《20世紀90年代中國大中城市建設(shè)用地擴張及其對耕地的占用》，《中國科學(xué)(D 輯：地球科學(xué))》，2004年第12期。，相比之下，世界發(fā)達國家或地區(qū)的城市建設(shè)用地年均擴張率僅為1.2%左右，且從建設(shè)用地總量來看，21世紀初東部地區(qū)各類城市建設(shè)用地總量在全國的占比已超過50%(6)方創(chuàng)琳、李廣東、張薔：《中國城市建設(shè)用地的動態(tài)變化態(tài)勢與調(diào)控》，《自然資源學(xué)報》，2017年第3期。；中小城市則面臨著土地節(jié)約集約利用水平低、土地資源浪費嚴重的問題(7)孫平軍、呂飛、修春亮等：《新型城鎮(zhèn)化下中國城市土地節(jié)約集約利用的基本認知與評價》，《經(jīng)濟地理》，2015年第8期。。根據(jù)中共中央關(guān)于制定“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化城市規(guī)模及空間結(jié)構(gòu)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是“十四五”時期的重要目標(biāo)。為此，需要了解中國城市建設(shè)用地擴張的影響因素、驅(qū)動機制，而中國國情特殊且幅員遼闊，區(qū)域間城市間在自然條件、社會經(jīng)濟條件以及政策制度等方面均存在較大差異，顯然不同地區(qū)、不同類型城市擴張的影響機制不盡相同。因此，剖析不同類型城市用地擴張的驅(qū)動機制，分析城市用地擴張規(guī)律，對癥下藥提出城市擴張治理建議，促進城市健康發(fā)展，對處于城市化快速發(fā)展階段、人多地少的中國而言具有重大意義。

基于此，本文以35個大中城市為研究樣本，探究不同城市用地擴張驅(qū)動機制的差異。本文的創(chuàng)新點在于：①在理論框架方面，區(qū)別于已有研究鮮少建構(gòu)理論框架，本文超越單純的經(jīng)濟學(xué)理論基礎(chǔ)，結(jié)合中國特色的社會政治背景，建立起更適宜中國本土城市建設(shè)用地擴張的分析框架，大大增強了研究結(jié)果的解釋力；②從研究視角來看，以往研究要么集中于具體城市擴張的探討，無法得出普遍性結(jié)論，或者僅關(guān)注某一特定要素對城市擴張的影響，變量的解釋力有限，少數(shù)考慮到差異性問題的研究主要集中于區(qū)域差異(8)劉永健、耿弘、孫文華等：《城市建設(shè)用地擴張的區(qū)域差異及其驅(qū)動因素》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2017年第8期。，無法充分體現(xiàn)異質(zhì)性分析。區(qū)別于此，本文從總體觀角度，綜合城市各方面因素開展對城市土地擴張時空特征的多因素、分組分析，從而探討各級別城市建設(shè)用地擴張驅(qū)動因素及其異質(zhì)性；③從構(gòu)建方案來看，在前述基礎(chǔ)上得以提出不同類型城市用地擴張的針對性建議，這對中國城市建設(shè)至關(guān)重要。

二、城市建設(shè)用地擴張：理論基礎(chǔ)與分析框架

(一)文獻回顧

城市用地擴張的國際普遍性使得學(xué)界對其保持著一貫的研究興趣。國外研究更多關(guān)注社會經(jīng)濟發(fā)展所促發(fā)的城市擴張，注重與人的行為相聯(lián)系。例如，Shoshany和Goldshleger認為人口變化和土地變化之間存在著函數(shù)關(guān)系(9)M.Shoshany and N.Goldshleger,“Land-use and Population Density Changes in Israel—1950 to 1990：Analysis of Regional and Local Trends”, Land Use Policy，2002，19(2)，pp.123-133.；Stern等認為影響城市空間變化的因素主要包括人口增長、經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)進步、政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化、交通改善、貧富狀況等(10)P.C.Stern，O.R.Young and D.Dkuckman，Global Environmental Change：Understanding the Human Dimensions，New York：National Academy Press，1992.；還有學(xué)者認為人口規(guī)模增長、家庭收入上升和交通設(shè)施改善三個因素共同作用便會引起城市空間增長(11)P.Mieszkowski and E.S.Mills,“The Causes of Metropolitan Suburbanization”，Journal of Economic Perspectives，1993，7，pp.135—147.；Banzhaf 和 Lavery關(guān)注到稅制的影響，認為財產(chǎn)與土地的分離稅制對城市無序擴張能起到一定的抑制作用(12)H.S.Banzhaf and N.Lavery，“Can the Land Tax Help Curb Urban Sprawl?Evidence from Growth Patterns in Pensylvania”，Journal of Urban Economics，2010，67(4)，pp.169-179.；Pirotte和Madre則聚焦于家庭居住行為對城市擴張的作用(13)A.Pirotte and J.L.Madre，“Determinants of Urban Sprawl in France：Analysis Using a Hierarchical Bayes Approach on Panel Data”，Urban Studies，2011，48(13)，pp.2865-2886.；也有研究發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)稅、土地稅、交通補貼等經(jīng)濟工具也對城市空間大小存在影響(14)R.Mendon?a，P.Roebeling，F(xiàn).Martins，et al.,“Assessing Economic Instruments to Steer Urban Residential Sprawl，Using a Hedonic Pricing Simulation Modelling Approach”,Land Use Policy，2020，92,104458.。

國內(nèi)研究有兩個特點。其一，多為某一單個因素對城市用地擴張的影響研究，而對多個因素的綜合研究較少。如崔軍和楊琪對土地財政要素的研究發(fā)現(xiàn)，不斷擴大的土地財政規(guī)模大大推進了空間城鎮(zhèn)化的進程(15)崔軍、楊琪：《新世紀以來土地財政對城鎮(zhèn)化扭曲效應(yīng)的實證研究——來自一二線城市的經(jīng)驗證據(jù)》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2014年第1期。；也有學(xué)者將土地財政拆分開，認為城市用地擴張由土地收入所推動而又受制于土地稅的增長(16)趙可、張安錄、李平：《城市建設(shè)用地擴張的驅(qū)動力——基于省際面板數(shù)據(jù)的分析》，《自然資源學(xué)報》，2011年第8期。；陳利根等的研究表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有利于減緩城市用地擴張(17)陳利根、陳會廣、曲福田等：《經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?？刂啤择R鞍山市為例》，《資源科學(xué)》，2004年第6期。；曲福田等則認為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會引起建設(shè)用地擴張(18)曲福田、陳江龍、陳雯：《農(nóng)地非農(nóng)化經(jīng)濟驅(qū)動機制的理論分析與實證研究》，《自然資源學(xué)報》，2005年第2期。；趙可等做了經(jīng)濟增長質(zhì)量對城市用地擴張的實證研究(19)趙可、張炳信、張安錄：《經(jīng)濟增長質(zhì)量影響城市用地擴張的機理與實證》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2014年第10期。；邵英等討論了地方政府競爭對城市建設(shè)用地擴張的影響(20)邵英、孫衛(wèi)東、陳志剛：《同儕效應(yīng)：地方政府競爭對城市建設(shè)用地擴張的影響》，《現(xiàn)代城市研究》，2020年第6期。；還有文獻研究了某個城市要素，如房價上漲(21)鄔思怡、張協(xié)奎、張練：《中國房價上漲對城市擴張的驅(qū)動效應(yīng)研究——來自69個大中城市門限模型的經(jīng)驗證據(jù)》，《廣東財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2017年第3期；賈雁嶺、楊秋霞：《房地產(chǎn)稅與城市擴張：抑制或促進》，《地方財政研究》，2018年第4期。、高速鐵路(22)譚榮輝、張?zhí)扃骸陡咚勹F路對城市用地擴張的影響——基于多期雙重差分法的驗證》，《中國土地科學(xué)》，2019年第11期。對于城市用地擴張的影響。其二，多為對單個城市、省份、區(qū)域用地擴張的研究，而以全國城市為對象的系統(tǒng)性研究較少。如郝素秋等建立南京市城市擴張驅(qū)動因素的多元線性回歸模型(23)郝素秋、徐夢潔、蔣博：《南京市城市建成區(qū)擴張的時空特征與驅(qū)動力分析》，《經(jīng)濟研究導(dǎo)刊》，2008年第19期。；趙可和張安錄對遼寧省14市市轄區(qū)2000—2010年城市用地擴張進行了實證分析(24)趙可、張安錄：《城市建設(shè)用地擴張驅(qū)動力實證研究——基于遼寧省14市市轄區(qū)數(shù)據(jù)》，《資源科學(xué)》，2013年第5期。；劉寶濤等分析了吉林省城市建設(shè)用地擴張時空特征及驅(qū)動因素(25)劉寶濤、劉惠清、郭佳等：《吉林省城市建設(shè)用地擴張時空特征及驅(qū)動因素分析》，《資源開發(fā)與市場》，2018年第10期。。

可以看出，盡管相關(guān)實證研究十分豐富，但是缺乏對全國城市土地擴張形勢的總體認識和宏觀層面上對城市土地擴張時空特征的多因素分析。中國幅員遼闊，城市間差異較大，因此，本研究重點關(guān)注城市間的異質(zhì)性，研究不同城市土地擴張的驅(qū)動機制。

(二)理論分析

國內(nèi)外對城市用地擴張的理論研究相對于實證研究較少，并且由于中國發(fā)展歷程的特殊性等原因，實際上還沒有建立起適合我國的統(tǒng)一的獨立而完善的理論分析框架(26)高金龍、陳江龍、蘇曦：《中國城市擴張態(tài)勢與驅(qū)動機理研究學(xué)派綜述》，《地理科學(xué)進展》，2013年第5期。。部分研究根據(jù)系統(tǒng)理論框架或者零散的相關(guān)理論，建立自己的理論分析模型(27)楊東峰、熊國平：《中國大城市空間增長機制的實證研究及政策建議——經(jīng)濟發(fā)展·人口增長·道路交通·土地資源》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2008年第1期；宋娟：《城市擴張的內(nèi)在動因——一個新古典分析框架》，《工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》，2005年第3期；寧越敏：《新城市化進程——90年代中國城市化動力機制和特點探討》，《地理學(xué)報》，1998年第5期；張庭偉：《1990年代中國城市空間結(jié)構(gòu)的變化及其動力機制》，《城市規(guī)劃》，2001年第7期；劉盛和：《城市土地利用擴展的空間模式與動力機制》，《地理科學(xué)進展》，2002年第1期。，其余的則并不建設(shè)理論模型，也沒有特定的理論依據(jù)，只是根據(jù)前人研究和經(jīng)驗，直接選取影響因素進行分析。通過對已有研究的回顧，本文以應(yīng)用較為廣泛的城市空間增長理論——單中心城市增長理論模型為基礎(chǔ)，并結(jié)合中國實際建立城市建設(shè)用地擴張影響因素理論分析框架。

William Alonso、Richard F.Muth和Edwin S.Mills等人在杜能的農(nóng)業(yè)區(qū)位論的基礎(chǔ)上，建立了單中心城市增長理論模型，也稱AMM模型，是解釋城市空間結(jié)構(gòu)變化、城市空間增長等的基本模型。該模型假定經(jīng)濟活動是在一個完全均質(zhì)的大平原上進行的，進行經(jīng)濟活動的唯一場所即城市的CBD，所有的就業(yè)幾乎也都集中于CBD，居民居住于CBD外圍，他們從居住地到CBD的交通費只取決于距離。該模型引入了效用函數(shù)和效用最大化概念，核心在于當(dāng)城市居民效用達到最大時，城市空間達到均衡，由此建立起了城市規(guī)模有關(guān)人口規(guī)模、居民收入、農(nóng)業(yè)地租和交通成本的函數(shù)關(guān)系。該模型顯示，城市空間要達到均衡需要滿足兩個條件：城市邊界處的城市土地租金必須和農(nóng)地地租相等；城市人口要正好到達城市邊界。在此基礎(chǔ)上，William C.Wheaton對上述模型進行了普遍意義上的比較靜態(tài)分析，發(fā)現(xiàn)人口、農(nóng)業(yè)土地租金、居民收入和通勤成本的變化對城市空間增長具有顯著影響，其中，城市規(guī)模與人口、居民收入正相關(guān)，與農(nóng)業(yè)地租、交通成本負相關(guān)(28)參見洪世鍵、張京祥：《城市蔓延機理與治理——基于經(jīng)濟與制度的分析》，南京：東南大學(xué)出版社，2012年，第30-33頁。。其他實證檢驗研究也表明人口、收入、農(nóng)業(yè)地租和交通成本構(gòu)成了影響城市擴張的重要因素(29)M.Shoshany and N.Goldshleger，“Land-use and Population Density Changes in Israel—1950 to 1990：Analysis of Regional and Local Trends”，Land Use Policy，2002，19(2)，pp.123-133；J.K.Bruecker and D.A.Fansler,“The Economics of Urban Sprawl：Theory and Evidence on the Spatial Size of Cities”，Review of Economics and Statistics，1983，65(3)，pp.479-482.。

國外研究大多從自然增長的角度探討城市建設(shè)用地擴張的驅(qū)動力，然而，除了土地市場效益最大化的原則性作用，城市擴張還受制于特定的政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會生產(chǎn)方式(30)陳甬軍等：《政府在城市化進程中的作用分析》，《福建論壇(經(jīng)濟社會版)》，2001年第9期。。中國的城市化在很大程度上受地方政府的推動(31)P.Y.Chiew，“Pseudo-Urbanization?Competitive Government Behavior and Urban Sprawl in China”，Journal of Contemporary China，2012，21(74)，pp.281-298；秦蒙、劉修巖、李松林：《中國的“城市蔓延之謎”——來自政府行為視角的空間面板數(shù)據(jù)分析》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》，2016年第7期。，單純的經(jīng)濟學(xué)理論難以完全解釋中國城市擴張的機理。

在公有制的土地所有權(quán)制度下，城市政府代表國家行使土地征收權(quán)，將集體所有的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為國家所有的城市土地。隨著1992年城市建設(shè)用地有償使用制度及1994年分稅制改革的實施，地方政府逐漸形成通過經(jīng)營土地獲取土地出讓收入的“土地財政”制度。土地財政連年增長并持續(xù)在地方政府財政體系中占據(jù)重要地位，而城市財政收入嚴重依賴土地財政的現(xiàn)實必將影響地方政府的城市發(fā)展戰(zhàn)略，從而影響城市空間結(jié)構(gòu)。因此，在探討中國的城市空間擴張影響因素時，不能忽視地方政府行為尤其是地方政府的土地財政對于城市建設(shè)用地擴張的作用機理(32)劉顏：《土地財政對中國城市空間擴張的影響——基于動態(tài)空間計量模型的實證檢驗》，《財經(jīng)理論與實踐》，2019年第3期；李寶禮、胡雪萍：《經(jīng)濟增長、財政壓力與地方政府土地城鎮(zhèn)化偏好——基于Turnbull模型的理論分析與實證研究》，《貴州財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2015年第3期。。

通過以上理論探討，本文建立的城市建設(shè)用地擴張影響因素框架模型如圖1。

圖1 中國城市建設(shè)用地擴張影響因素框架模型

三、變量、數(shù)據(jù)與模型

(一)變量選擇及表征指標(biāo)

根據(jù)城市建設(shè)用地擴張影響因素框架模型，所選變量及對應(yīng)表征指標(biāo)如表1所示。

表1 各變量及對應(yīng)表征指標(biāo)

本文的因變量是城市建設(shè)用地擴張，以城市建成區(qū)面積作為其衡量指標(biāo)。相較于城市建設(shè)用地面積，城市建成區(qū)不包括未開發(fā)用地，能更真實反映當(dāng)年該城市建設(shè)用地擴張情況。

根據(jù)理論框架，本文選取了五個解釋變量：土地財政收入、居民收入、城市人口數(shù)量、交通成本、農(nóng)業(yè)地租水平。下文將逐一進行說明。

分稅制改革導(dǎo)致地方政府財權(quán)、事權(quán)不對等，再加上土地出讓收益周期短、資金規(guī)模大，土地財政已成為一些地方政府的主要財政收入來源，對地方的城市建設(shè)起重要的支持作用。大多數(shù)已有研究認同土地財政主要由三部分構(gòu)成：土地出讓金、土地稅收、土地相關(guān)的行政性收費(33)K.Ko，H.Zhi and H.P.Lian，“Adoption of the Market Mechanism and Its Impact on Illegal Land Use in China”，China：An International Journal，2017，15(4)，pp.90-110.。由于行政性收費無明確規(guī)定，品種繁多，項目雜，鏈條長，且各地收費情況各不相同；土地稅收包括的相關(guān)稅種的收入數(shù)據(jù)在市級層面存在統(tǒng)計缺失；而土地出讓金一直是地方土地財政的最重要的組成部分，單以2017年數(shù)據(jù)為例，當(dāng)年全國土地出讓收入就高達51984.5億元，占土地相關(guān)收益總規(guī)模的75.9%。鑒于土地出讓金的高占比及數(shù)據(jù)可獲得性，本文采用該項數(shù)量指標(biāo)作為土地財政收入的代理變量。

居民收入水平提高對于城市擴張的影響可以從競租角度來看：不同收入的居民擁有不同的競租能力。高收入人群競租能力強，且對于居住位置要求高，通常需要居住在城市中心以獲取便利的教育、娛樂、商業(yè)等城市服務(wù)；低收入人群競租能力弱，空間移動的機會成本較低，對居住位置要求低。在這種情況下，高收入人群會對低收入人群產(chǎn)生擠壓作用，推動低收入群體向城市邊緣區(qū)移動，也就驅(qū)動了城市空間增長。

人口增長是學(xué)界普遍認同的城市擴張的重要影響因素。市轄區(qū)包括城區(qū)和郊區(qū)，市轄區(qū)人口包括戶籍人口、常住人口及流動人口。在城市化高度發(fā)展的今天，城市中居住的有大量非當(dāng)?shù)胤浅鞘袘艨谌巳海x用市轄區(qū)人口的衡量指標(biāo)能更加全面地反映此項變量。

克里斯塔勒在城市區(qū)位論中提到交通是支配中心地體系形成的三大原則之一(34)〔德〕瓦爾特·克里斯塔勒：《徳國南部中心地原理》，常正文、王興中譯，北京：商務(wù)印書館，2010年，第218頁。，突出強調(diào)了交通對于城市發(fā)展的重要性。交通便利、交通成本低能夠縮短城市內(nèi)部通勤時間，有利于延展城市范圍，對于城市用地擴張起著顯著作用。不少研究將城市道路面積作為其代理變量(35)洪世鍵、曾瑜琦：《制度變遷背景下中國城市空間增長驅(qū)動力探討》，《經(jīng)濟地理》，2016年第6期。，道路面積大一定程度上能反映交通道路多、廣、長，是交通便利、城市四通八達的一個重要條件和表現(xiàn)，從而能降低居民的通勤成本，有利于推動城市擴張，因此本文將城市道路面積作為交通成本的衡量指標(biāo)。

農(nóng)業(yè)地租水平影響著地方政府的征地成本。城鄉(xiāng)二元土地制度和城市內(nèi)部土地的稀缺，使得地方政府主要依靠征收農(nóng)地來擴大城市建設(shè)面積。農(nóng)業(yè)地租水平高，征收農(nóng)用地的補償費用相應(yīng)提高，即地方政府征地成本較高，這將對由地方政府推動的城市空間增長產(chǎn)生抑制作用。反之，農(nóng)業(yè)地租水平低一定程度上會促進城市建設(shè)用地的擴張。本文基于地租的定義——地租是土地作為生產(chǎn)要素獲得的經(jīng)濟報酬，以單位面積耕地產(chǎn)出來衡量農(nóng)業(yè)地租，單位面積耕地產(chǎn)出通過計算農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值與常用耕地面積的比值得到。

(二)數(shù)據(jù)來源

中國城市化水平在20世紀90年代中期達到30%，之后進入飛速發(fā)展階段，城市空間也由此大幅度擴張，地級及以上城市是城市擴張主要發(fā)生地(36)高金龍、陳江龍、蘇曦：《中國城市擴張態(tài)勢與驅(qū)動機理研究學(xué)派綜述》，《地理科學(xué)進展》，2013年第5期。，而在建設(shè)城市群都市圈的戰(zhàn)略背景下，各中心城市的發(fā)展成為關(guān)注焦點。為全面考量全國各地各區(qū)域的城市擴張狀況，出于數(shù)據(jù)的可獲得性、可操作性和有效性考慮，本文選取35個大中城市(37)35個大中城市包括直轄市、省會城市及計劃單列市，含北京、天津、石家莊、沈陽、大連、上海、濟南、寧波、青島、南京、杭州、福州、廈門、廣州、深圳、?？?、太原、南昌、合肥、長沙、武漢、鄭州、哈爾濱、長春、重慶、成都、貴陽、昆明、西安、蘭州、西寧、銀川、南寧、烏魯木齊、呼和浩特。由于部分數(shù)據(jù)缺失，未包含拉薩。的數(shù)據(jù)作為研究樣本。中國幅員遼闊，各城市差異顯著，不同類型城市建設(shè)用地擴張的驅(qū)動機制有所差別。為研究這種差別，本文通過綜合評判各因素對所選城市進行了分類。第一財經(jīng)連續(xù)五年依據(jù)品牌商業(yè)數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)用戶行為數(shù)據(jù)及城市大數(shù)據(jù)，以商業(yè)資源集聚度、城市樞紐性、城市人活躍度、生活方式多樣性和未來可塑性五大指標(biāo)對中國338個地級及以上城市進行排名分類，分為一線、新一線、二線等不同級別。本文以2018年榜單為準(zhǔn)，由于本文所選城市范圍是35個大中城市，其中級別最低的為三線城市，因此總共將城市劃分為四組，分組情況如下表：

表2 城市分組情況表

2004年《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》旨在嚴肅查處違法違規(guī)批地用地行為，并要求2004年8月31日后必須停止經(jīng)營性土地協(xié)議出讓，使得“招拍掛”成為最主要的土地供應(yīng)方式，這種更為市場化的配置促進了各地政府土地利用的規(guī)范化(38)K.Ko，H.Zhi and H.P.Lian，“Adoption of the Market Mechanism and Its Impact on Illegal Land Use in China”，China：An International Journal，2017，15(4)，pp.90-110.。而對城市擴張影響因素的研究較少運用近十年數(shù)據(jù)，為了對城市擴張問題進行更新的、時間跨度更長的實證研究，本文選取35個大中城市2005年至2017年13年間的數(shù)據(jù)，得到一個樣本數(shù)為455個的面板數(shù)據(jù)，其描述性統(tǒng)計見表3。

表3 描述性統(tǒng)計分析表

經(jīng)簡單測算可以發(fā)現(xiàn)，35個大中城市建成區(qū)平均面積逐年穩(wěn)步增長(見圖2)，年均增長率達到5.3%，但不同類型城市的建成區(qū)面積擴張速度不盡相同。新一線、二線城市建成區(qū)面積年均增長6%-7%，擴張速度較快，一線、三線城市則較為平穩(wěn)，城市建成區(qū)面積年均增長約3%(見圖3(39)編號1-4為一線城市，5-16為新一線城市，17-31為二線城市，32-35為三線城市。)。

圖2 35個城市建成區(qū)平均面積變化圖(單位：平方千米)

圖3 35個城市建成區(qū)面積的時間趨勢圖

(三)模型建立

根據(jù)前文的理論分析和變量選擇，本研究建立的計量模型如下：

areait=β0+β1lfit+β2incomeit+β3popit+β4roadit+β5rentit+εit

該模型中，β0是常數(shù)項，β1、β2、β3、β4、β5為各自變量的回歸系數(shù)，lfit、incomeit、popit、roadit、rentit分別表示第i個城市在第t年的土地出讓金、居民收入、城市人口、交通成本以及農(nóng)業(yè)土地租金情況，其他影響城市用地擴張的變量一律歸到殘差項εit中。沃爾德檢驗結(jié)果表明模型存在組間異方差和一階組內(nèi)自相關(guān)等問題，為了克服這些問題，本文在數(shù)據(jù)處理上對每個變量取自然對數(shù)，同時選用Driscoll和Kraay的非參數(shù)協(xié)方差矩陣估計方法以最大限度減少異方差等帶來的估計有偏問題。

四、中國城市建設(shè)用地擴張影響因素實證分析

35個大中城市及各類城市建成區(qū)面積對各項變量回歸的結(jié)果如表4所示，可見影響大中城市擴張的因素及各類城市擴張驅(qū)動力的差異顯著。

表4 模型估計結(jié)果

(一)各變量對城市建設(shè)用地擴張的影響

居民收入水平與城市建設(shè)用地擴張的關(guān)系十分顯著，從35個大中城市來看，當(dāng)?shù)鼐用袷杖朊吭鲩L1%，其建成區(qū)面積會擴大約0.21%。一方面，居民收入一定程度反映了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，居民收入越高，城區(qū)擴張、新城開發(fā)便擁有了更為充足的資金支持；另一方面，居民收入決定居民的消費結(jié)構(gòu)，收入的提高會使得居民對制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)品的實際消費比例增多，從而使得資本、勞動等要素更多流向二、三產(chǎn)業(yè)，對城市土地擴張產(chǎn)生間接需求。由此，充分體現(xiàn)經(jīng)濟驅(qū)動下的居民收入作為地方發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。

與前人研究中的論斷“人口增長是較無爭議的推動城市擴張的因素之一”(40)劉濤、曹廣忠：《城市用地擴張及驅(qū)動力研究進展》，《地理科學(xué)進展》，2010年第8期。一致，我們也發(fā)現(xiàn)城市人口數(shù)量對于城市建設(shè)用地擴張的作用明顯。從35個大中城市來看，人口每增加1%，城市建成區(qū)面積會擴大0.39%。人口增加，直接推動居住用地、商業(yè)用地等的需求量相應(yīng)增加，成為城市建設(shè)用地擴張的內(nèi)需動力。同時，城市人口增加一方面為城市建設(shè)擴張?zhí)峁﹦趧恿σ?，另一方面，勞動力聚集形成的市場?yōu)勢又可吸引外來投資，促進城市經(jīng)濟進一步發(fā)展，即人口增加帶動勞動力和資本要素增加，從而驅(qū)動城市用地的擴張。

道路面積作為衡量城市交通便利程度與交通成本的指標(biāo)，在不同類型城市中所起作用有所差異，但總體來看，該因素與城市建設(shè)用地擴張是密不可分的，作用十分明顯。從35個大中城市來看，道路面積擴大1%，城市建成區(qū)面積相應(yīng)擴大0.41%，可見交通成本降低能夠較大程度推動城市擴張。道路交通建設(shè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施本身就需要占用土地，道路面積越廣意味著城市面積越大；更重要的，道路交通建設(shè)的完善能為城市創(chuàng)造更多就業(yè)、投資機會，交通設(shè)施也是溝通生產(chǎn)和消費、促進要素區(qū)域間流通的關(guān)鍵載體，在刺激人口涌入、資本聚集、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方面擁有獨特優(yōu)勢。目前國內(nèi)日漸興盛的以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)(transit-oriented development，TOD)模式正是對交通道路建設(shè)之于城市發(fā)展作用的肯定與應(yīng)用，因而，交通成本降低、交通條件改善對于城市擴張的驅(qū)動作用十分明顯。

地方政府土地財政收入這一變量估計系數(shù)全部為正，且在一線、新一線及三線城市呈現(xiàn)顯著影響。但總體來看，該項變量的系數(shù)較小，即土地財政對城市建設(shè)用地擴張的作用不大，與通常我們所認為的其與城市用地擴張高度相關(guān)不符?？赡艿脑驗椋浩湟唬?005—2017年間，地方政府土地出讓行為總體上漸趨減少(見圖4)?？晒┏鲎尩耐恋刂饕獊碓从谟烧厥?、改造、沒收、整理的城市土地和向城市流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地。土地資源的不可再生性加上多年的開發(fā)和使用使得近年來可利用的存量土地資源逐漸減少，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)卻仍處于試行實驗階段，土地資源供給趨于貧乏。中央政府不斷進行財稅改革，一定程度上減緩了地方財政壓力并嚴格規(guī)范了預(yù)算外財政收支行為，由此減少了地方政府“第二財政”偏好所倚賴的土地出讓行為(41)劉康：《財稅體制改革對地方政府土地財政行為影響研究》，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016年，第77-78頁。。2016年12月中央經(jīng)濟工作會議提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，為保障國民住房、解決買房難房價高的問題，國家對于土地和房地產(chǎn)開發(fā)實施了更為科學(xué)嚴格的管理和控制，地方政府在土地方面的自由裁量權(quán)相應(yīng)壓縮，土地出讓行為逐漸減少。第二，從土地出讓金支出結(jié)構(gòu)看，在中國經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中，土地出讓金收益從注重城市建設(shè)轉(zhuǎn)向民生福利(見圖5)。在這樣的背景下，土地財政對城市擴張所起的作用總體上不再突出。

圖5 土地出讓金支出結(jié)構(gòu)變化圖(單位：%)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《中國財政年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

農(nóng)業(yè)地租水平與城市建設(shè)用地擴張總體上呈現(xiàn)顯著負相關(guān)。農(nóng)業(yè)土地租金每下降1%，城市建設(shè)用地面積就擴大約0.04%。可以看到，農(nóng)業(yè)地租水平的影響力有限，反映出地方政府對于該因素敏感度不高，在存量土地貧乏與城市建設(shè)擴張的雙重壓力下，地價水平對于政府征地的影響不夠，從而導(dǎo)致即使是越來越昂貴的征地補償款也無法抑制大規(guī)模征地的沖動。

(二)從城市分組的視角分析

一線城市土地擴張：由粗放擴張向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)型。一線城市的分析結(jié)果顯示，土地財政收入和農(nóng)業(yè)土地租金水平對于城市擴張影響較為顯著，土地財政收入每增長1%，城市建成區(qū)面積約擴大0.20%；農(nóng)業(yè)土地租金水平每下降1%，城市建設(shè)面積擴張0.11%。對于一線城市而言，土地的高價格問題異常突出。2005—2017年間，北上廣深這四個一線城市土地出讓金收入在35個樣本城市中占比達25%左右，這便決定了土地財政對其城市擴張的顯著影響，也使得城市擴張對農(nóng)業(yè)地租敏感性更強。而交通成本、人口數(shù)量、居民收入都沒有呈現(xiàn)顯著性影響，可能的原因為：正如前文所示，一線城市的擴張速度趨緩，面臨從粗放擴張到內(nèi)涵發(fā)展的轉(zhuǎn)型，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與居民收入增加并不直接作用于城市建設(shè)用地的擴張；另外，在疏解城市功能、促進鄉(xiāng)村振興等大背景下，一線城市的交通建設(shè)轉(zhuǎn)向為人口和企業(yè)的遷出、建立城際經(jīng)濟生活圈以及集約化規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)發(fā)展等提供條件(42)姜鵬飛、唐少清：《首都人口疏解的制約因素與突破思路——基于國外城市人口疏解的經(jīng)驗》，《河北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2017年第4期。。

新一線城市土地擴張：強內(nèi)需驅(qū)動。對于新一線城市而言，五個因素都呈現(xiàn)出顯著影響，其中人口和交通作用最大，城市常住人口每增長1%，建成區(qū)面積擴大0.34%；道路面積每擴大1%，建成區(qū)面積擴大0.37%。新一線城市作為城市中的“潛力股”，近十年展現(xiàn)出強大的發(fā)展勢頭。在其提升綜合實力的過程中，豐富的人力資源尤其是優(yōu)質(zhì)的人力資源及高效綜合的交通體系是奠定城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展的重要條件。相較之下，居民收入對新一線城市擴張的驅(qū)動作用偏小，可能是因為新一線城市居民收入水平基數(shù)較高，使得其邊際效用相對弱化。同時，新一線城市的發(fā)展仍有賴于地方政府的直接推動行為，土地出讓仍是新一線城市擴張的重要推手。

二線城市土地擴張：高度倚重人力資本。對于二線城市，居民收入、城市人口數(shù)量是重要影響因素，居民收入每增長1%，城市建成區(qū)面積擴大0.46%；人口數(shù)量增加1%，城市建成區(qū)面積擴大0.31%。相較于一線、新一線城市，二線城市在自然環(huán)境、生活便利程度、生活成本等方面具有自身的優(yōu)勢，因此，二線城市能以更少的用人投入獲得相對更多的產(chǎn)出，居民收入和城市人口數(shù)量對城市擴張的影響力便十分顯著。相對而言，交通條件對于二線城市擴張的驅(qū)動作用則不夠明顯，這一方面在于達到一定水平的城市內(nèi)部交通條件對城市擴張驅(qū)動力的邊際效用減小，另一方面，城市內(nèi)外交通體系尚未形成，還不足以帶動周邊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，拉動資源聚集，推動新需求產(chǎn)生。

三線城市土地擴張：基礎(chǔ)設(shè)施推動。對三線城市建設(shè)用地擴張影響最大的是道路面積，道路面積每擴大1%，城市建設(shè)用地面積會擴大0.55%。這是因為三線城市當(dāng)前所處發(fā)展階段，需要重點加強交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以滿足城市基本通勤運輸需求，這構(gòu)成決定城市建設(shè)與發(fā)展的關(guān)鍵要素。除此之外，居民收入、農(nóng)地租金水平以及土地出讓收入都顯著影響城市建設(shè)用地擴張，說明三線城市擴張具有極大空間，各個因素都能產(chǎn)生顯著作用。需要特別注意的是，人口數(shù)量的估計系數(shù)盡管沒有達到顯著性水平，但仍不能排除其對城市擴張有負向影響的可能。由于?？?、呼和浩特、銀川、西寧這四個三線城市建設(shè)還遠未飽和，城市中心具有強大吸引力，城市新增人口向城市中心聚攏而非向四周擴散，因此人口數(shù)量增加反而對城市建設(shè)用地擴張有一定的抑制性。這對前人研究中“人口增長是較無爭議的推動城市擴張的因素之一”(43)劉濤、曹廣忠：《城市用地擴張及驅(qū)動力研究進展》，《地理科學(xué)進展》，2010年第8期。的論斷是一個重要的補充：只有當(dāng)城市的道路交通、居民收入等達到一定規(guī)模或水平，人口數(shù)量增長才能對城市擴張發(fā)揮應(yīng)有的正向作用。

總結(jié)以上城市分組的分析，可以發(fā)現(xiàn)處于高速發(fā)展期的新一線、二線城市的建設(shè)用地擴張受其內(nèi)需拉動，處于發(fā)展起步期的三線城市擴張則有賴于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相比之下，處于發(fā)展轉(zhuǎn)型期的一線城市對于地價的高度敏感性使得其擴張模式受到政府行為的影響更為突出。也就是說，新一線、二線城市的城市建設(shè)用地擴張具有內(nèi)生動力，一線和三線城市的建設(shè)用地擴張受外生力量影響更為顯著。

五、結(jié)論與建議

從當(dāng)前中國城市化水平來看，經(jīng)濟要素向中心城市快速聚集的趨勢仍在繼續(xù)，而中國幅員遼闊，不同地區(qū)、不同類型城市擴張的驅(qū)動機制存在較大差異。本文基于單中心城市增長理論并結(jié)合中國實際，從總體觀角度開展對城市土地擴張時空特征的多因素、分組分析，從而探討各級別城市建設(shè)用地擴張影響因素及異質(zhì)性，得出以下三點主要結(jié)論：1.對城市建設(shè)用地擴張影響較大的因素是居民收入水平、城市人口及交通條件。這與前人研究所得觀點一致，即經(jīng)濟發(fā)展水平和人口增長是城市擴張的兩個重要驅(qū)動力因子(44)趙可、張安錄、李平：《城市建設(shè)用地擴張的驅(qū)動力——基于省際面板數(shù)據(jù)的分析》，《自然資源學(xué)報》，2011年第8期。。除此之外，交通條件也是一個重要影響因素，本文的實證分析顯示，其對城市建設(shè)用地擴張的驅(qū)動力最強，尤其對三線城市等發(fā)展相對滯后的城市作用更為明顯。2.在存量土地資源貧乏與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的雙重背景下，農(nóng)業(yè)地租水平與地方土地財政收入對于城市建設(shè)用地擴張的影響力則相對有限。3.各級別城市建設(shè)用地的擴張驅(qū)動力有較大差異。最能促進一線城市建設(shè)用地擴張的是土地財政收入，城市人口數(shù)量、交通條件等因素反而對其城市擴張呈現(xiàn)出不明顯的負向作用；新一線城市、二三線城市的城市擴張對土地財政收入敏感度依次減弱，更多地受到人口數(shù)量、城市居民收入、交通條件等非政府因素影響，其中，新一線城市受人口數(shù)量和交通條件影響最大，二線城市的擴張與居民收入水平、人口數(shù)量聯(lián)系更為密切，三線城市的交通條件對其用地擴張起到最為顯著的作用。本文的政策啟示在于，城市擴張仍有空間，其主要動力因素在于增進經(jīng)濟實力，廣泛吸引人口和人才流入以及完善道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而不同級別的城市擴張驅(qū)動力有各自的獨特性，也應(yīng)因地制宜，合理制定城市健康發(fā)展方案。

首先，在都市圈戰(zhàn)略下，促進中心城市與周邊城鎮(zhèn)、農(nóng)村的高度融合和一體化發(fā)展，既發(fā)揮中心城市聚集引領(lǐng)作用，又有效規(guī)避和治理擴張的無序、不平衡和不充分。根據(jù)地區(qū)城市差異和各都市圈地理區(qū)位、發(fā)展現(xiàn)狀、使命目標(biāo)，分類制定各都市圈相應(yīng)配套政策指引其發(fā)展。大城市更加注重與周邊中小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，中小城市則進一步增強自身的城市實力，吸引更多的產(chǎn)業(yè)和人口資源，從而帶動本區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，一線城市如今已經(jīng)走在城市轉(zhuǎn)型的重要階段，急需從粗放式發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，并且稀缺的土地資源現(xiàn)狀使得城市的進一步擴建弊大于利，資金資源投入的重點應(yīng)從城市建設(shè)用地擴張轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整上。因此減緩城市擴張速度、疏解城市功能是一線城市當(dāng)前面臨的突出任務(wù)。對于一線城市而言，應(yīng)加強與周邊城市交通的聯(lián)系和便利程度，疏解過多人口，將部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到周邊城鎮(zhèn)，這有利于抑制過快的城市擴張、緩解城市壓力，并拉動周邊經(jīng)濟發(fā)展，促進高質(zhì)量都市圈的形成。

第三，新一線城市處于快速發(fā)展期，城市建設(shè)用地有進一步發(fā)展的空間，但土地資源也并不充裕，通過土地財政獲取城市擴張的財力支持的邊際效用遞減。新一線城市作為新起之秀，既需不斷保持城市高速發(fā)展勁頭，增強城市本身的輻射帶動能力，也需承擔(dān)圈域整體平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的責(zé)任，加強城鎮(zhèn)間、城鄉(xiāng)間的聯(lián)系。對于新一線城市的進一步擴張和發(fā)展，需要特別注重人口數(shù)量、質(zhì)量以及高效便捷的交通網(wǎng)絡(luò)的作用(45)李超、多米：《回眸五十年,探問百公里——新視角下的中國城軌運營規(guī)模增長》，《城市軌道交通》，2019年第2期。，推動城市本身的空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及與周邊城鎮(zhèn)間的聯(lián)系。

第四，對于二三線城市而言，城市擴張與發(fā)展仍存在較大空間，如何提高自身的產(chǎn)業(yè)承載能力與人口吸納能力，不斷提升城市綜合實力，成為區(qū)域性中心城市是其核心要務(wù)。為此，需尋求經(jīng)濟快速發(fā)展和民生保障落實。二線城市應(yīng)充分調(diào)動自身優(yōu)勢，積極引進人才；三線城市應(yīng)加快交通建設(shè)，全方位增強城市吸引力，為承接大城市的產(chǎn)業(yè)資源創(chuàng)造條件。

中國的城市化發(fā)展到今天，在“十四五”規(guī)劃開局之際，是總結(jié)經(jīng)驗再出發(fā)的重要契機。當(dāng)下的城市發(fā)展政策，需從全國統(tǒng)一政策向因地制宜一城一策轉(zhuǎn)變。本文對不同類型城市擴張的分析，有助于清醒認識中國城市化進程的差異性，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建良性的城市化協(xié)同發(fā)展格局，為新一輪的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明方向。