陳輝

公共行政是一項(xiàng)國(guó)家的藝術(shù)，既古老又全新。說(shuō)其“古老”，早在西周時(shí)代曾記載，周公行政七年，成王長(zhǎng)，周公返政成王，北面就群臣之位;召公、周公二相行政，號(hào)曰“共和”。這里的“行政”體現(xiàn)了“行其政令”與“行其政事”。

西方社會(huì)關(guān)于公共行政的敘述可以追溯到摩西，他與岳父葉忒羅關(guān)于“選立百姓官長(zhǎng)”的對(duì)話。葉忒羅說(shuō)：你向百姓做的是什么事呢？你為什么獨(dú)自坐著，眾百姓從早到晚都站在你的左右呢？摩西答曰：這是因?yàn)榘傩盏轿疫@里來(lái)求問(wèn)神。他們有事的時(shí)候就到我這里來(lái)，我便在兩造之間施行審判，我又叫他們知道神的律例和法度。葉忒羅進(jìn)一步說(shuō)，你這做得不好。你和這些百姓必都疲憊，因?yàn)檫@事太重，你獨(dú)自一人辦理不了?，F(xiàn)在你要聽(tīng)我的話，我為你出個(gè)主意，要將律例和法度教訓(xùn)他們，指示他們當(dāng)行的道、當(dāng)做的事;并要從百姓中揀選有才能的人，就是誠(chéng)實(shí)無(wú)妄、恨不義之財(cái)?shù)娜耍伤麄冏銮Х蜷L(zhǎng)、百夫長(zhǎng)、五十夫長(zhǎng)、十夫長(zhǎng)，管理百姓。叫他們隨時(shí)審判百姓，大事都要呈到你這里，小事他們自己可以審判。這樣，你就輕省些，他們也可以同當(dāng)此任。

葉忒羅的建議極具洞察力，建構(gòu)了公共行政的基本原則：揀選和訓(xùn)練人員;授權(quán)與加力法則;重視律法的治理。十夫長(zhǎng)、五十夫長(zhǎng)、百夫長(zhǎng)、千夫長(zhǎng)各自處理自己分內(nèi)的事，摩西則處理呈現(xiàn)“難斷的案件”。摩西聽(tīng)從了岳父葉忒羅的建議，從以色列人中揀選有才能的人立為百姓的首領(lǐng)，對(duì)管理流程進(jìn)行再造，以律法為準(zhǔn)繩，通過(guò)分層治理，駕馭組織，從而形成了以色列民的科層制結(jié)構(gòu)，帶領(lǐng)部落脫離苦難之地，出埃及奔向“應(yīng)許之地”，究其過(guò)程來(lái)源于理性旨意的導(dǎo)引，這亦是公共行政理性化邏輯的來(lái)源。

公共行政的“全新”則在于作為獨(dú)立學(xué)科產(chǎn)生于十九世紀(jì)中后期，將政治藝術(shù)與管理科學(xué)應(yīng)用于公共領(lǐng)域，優(yōu)化公共服務(wù)。公共行政學(xué)的演進(jìn)有兩條基本的邏輯：其一，伍羅德·威爾遜、泰勒、法約爾、古里克、馬克斯·韋伯等人為代表，貫穿其古典行政學(xué)派的核心思想是理性化邏輯。這其中馬克斯·韋伯無(wú)疑是理性化思想集大成者，實(shí)現(xiàn)了行政效率的最優(yōu)化。理性化最初的含義包括適度與節(jié)制，而后是指人們受理性的引導(dǎo)，以精確計(jì)算應(yīng)對(duì)危機(jī)，解決問(wèn)題。韋伯認(rèn)為理性主義是行政行為服從于理性目的，做出有節(jié)制與注重實(shí)用的決定，理性的國(guó)家則是基于專(zhuān)業(yè)官員制度和理性法律之上。古典行政學(xué)派的“理性化”包含了三個(gè)基本要素：按章辦事，依賴(lài)于法律，將管理的規(guī)則視為具有脫離人類(lèi)情感的客觀實(shí)在性;以效率和經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)，結(jié)果的可計(jì)算性;非人情因素的職業(yè)化管理方式。赫伯特·西蒙的有限理性行政模型，奧斯本與蓋布勒的“再造政府”推動(dòng)的新公共管理理論延續(xù)了公共行政追求科學(xué)、效率的技術(shù)化路徑。因此，行政的技術(shù)化以管理主義為其基本的內(nèi)在邏輯，以提升組織效率為其目標(biāo)導(dǎo)向，尋求運(yùn)用普適性的技術(shù)化方法來(lái)推進(jìn)組織管理的變革，體現(xiàn)了行政的工具理性。時(shí)至今日大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算運(yùn)用于公共管理領(lǐng)域以實(shí)現(xiàn)治理的精準(zhǔn)化，仍然延續(xù)了公共行政理性化的邏輯。

另一條路徑則是以沃爾多、喬治·弗雷德里克森、文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·登哈特、珍妮特·登哈特等人為代表。向前可以追溯到托馬斯·杰斐遜、亞伯拉罕·林肯，形塑了公共治理的民主化邏輯。文森特·奧斯特羅姆強(qiáng)調(diào)在公共行政的實(shí)踐中運(yùn)用“民主”、“社群”的思想于行政實(shí)踐中，從而提升人類(lèi)社會(huì)的公共福祉。羅伯特·登哈特認(rèn)為，公共行政是為了追求公共的社會(huì)價(jià)值而對(duì)變遷進(jìn)行管理的過(guò)程。弗雷德里克森直接將公共行政的精神界定在對(duì)所有公民的樂(lè)善好施的道德基礎(chǔ)之上。新公共行政以公平為核心，追求公眾參與的民主化行政，重在探究行政的公共性。民主的邏輯聚焦于自主治理的結(jié)構(gòu)以及民主有效運(yùn)行的實(shí)踐機(jī)制。民主治理的運(yùn)行機(jī)制體現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行的雙重向度：一方面反映了權(quán)力的歸屬，其實(shí)質(zhì)是主權(quán)在民，即“民有”;另一方面反映了權(quán)力的行使，將權(quán)力委托給由社會(huì)選舉的少數(shù)人所組成的政府來(lái)治理，此種委托代理的關(guān)系則形成了“民治”。民主化行政依靠社群自主治理，維護(hù)公眾權(quán)利，回應(yīng)公眾訴求，以此構(gòu)成了公共事務(wù)民主治理的有效路徑。

事實(shí)上，東、西方公共行政的理念與實(shí)踐亦有其相通之處，西方國(guó)家的公務(wù)員制度來(lái)源于中國(guó)的科舉制度。1983年美國(guó)總統(tǒng)卡特任內(nèi)的人事管理總署署長(zhǎng)艾倫·坎貝爾教授在北京講學(xué)時(shí)曾言：“當(dāng)我接受聯(lián)合國(guó)的邀請(qǐng)來(lái)中國(guó)向諸位講文官制度的時(shí)候，我感到非常驚訝。因?yàn)樵谖覀兾鞣剿械恼螌W(xué)教科書(shū)中，當(dāng)談到文官制度的時(shí)候，都把文官制度的創(chuàng)始者歸于中國(guó)?！惫残姓仁且豁?xiàng)職業(yè)，也是一個(gè)研究領(lǐng)域，重視理論之“學(xué)”（learning）與實(shí)踐之“行”（doing）的交融，其發(fā)展在于將兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)。社會(huì)科學(xué)發(fā)展的一條重要路徑在于，通過(guò)“旋轉(zhuǎn)門(mén)”的方式，打通思想與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐以及學(xué)術(shù)研究與經(jīng)世致用之間的邊界，思想庫(kù)的功效亦在于此。伍德羅·威爾遜本人的經(jīng)歷亦是“旋轉(zhuǎn)門(mén)”的映射，作為公共行政學(xué)的創(chuàng)始人威爾遜曾是普林斯頓大學(xué)的教授，他的學(xué)術(shù)論文《行政研究》被視為公共行政學(xué)發(fā)端的標(biāo)志，而后從大學(xué)教授成為普林斯頓大學(xué)的校長(zhǎng)，1911年當(dāng)選為新澤西州長(zhǎng)，1912年選為美國(guó)第二十八任總統(tǒng)，且連任兩屆。威爾遜將公共行政研究聚焦于政府職能與行政效率，認(rèn)為萬(wàn)事相互效力，大小國(guó)家一律平等，建立國(guó)際聯(lián)盟以調(diào)和國(guó)家間沖突。他于1919年獲得了諾貝爾和平獎(jiǎng)，被美國(guó)歷史學(xué)界公認(rèn)為五位最重要的美國(guó)總統(tǒng)之一，另外四位分別是：華盛頓、林肯、西奧多·羅斯福與富蘭克林·羅斯福。公共行政學(xué)以真實(shí)世界的問(wèn)題為導(dǎo)向，運(yùn)用多學(xué)科的研究方法，探求治理藝術(shù)的科學(xué)，是科學(xué)性與藝術(shù)性的集中體現(xiàn)，將科學(xué)之真與藝術(shù)之美有機(jī)結(jié)合。行政的雙重邏輯在于社會(huì)的復(fù)雜性，需要從管理與政治的視角理解公共行政。

如前所述，公共行政理性化與民主化兩者邏輯的聚合點(diǎn)在于有效治理。近代以來(lái)政治變遷的最主要圖景是民族國(guó)家的興起，但是“二戰(zhàn)”后新興獨(dú)立的亞、非、拉民族國(guó)家并未迎來(lái)自由與民主，往往陷入了政治混亂與社會(huì)動(dòng)蕩之中，甚至經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以更快的速度造成社會(huì)的斷裂以致分崩離析。究其原因在于缺乏有效治理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定是不可持續(xù)的。哈佛大學(xué)教授塞繆爾·亨廷頓深刻洞見(jiàn)在于：國(guó)家間最重要的政治特征不在于政府的形式，而在于政府的有效性，即公共行政的運(yùn)行。

從理性化與民主化邏輯理解公共行政，一方面著力提升人們的理性分析與辨析能力，公共行政的實(shí)質(zhì)在于決策力與實(shí)踐力，值得重視的是分析應(yīng)先于實(shí)踐，辨析應(yīng)先于決策;另一方面在理論闡發(fā)中聚焦公共行政的真實(shí)世界，探究國(guó)家治理能力的優(yōu)化，因?yàn)橹卫砟芰κ墙鉀Q現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)美好生活的能力。當(dāng)然，對(duì)于問(wèn)題的解決大多時(shí)候簡(jiǎn)單的辦法往往并不奏效，我們需要的是不斷地切問(wèn)而近思，找到有效解決問(wèn)題、平衡優(yōu)化各方利益的交匯點(diǎn)，再付諸實(shí)踐與反思，從而實(shí)現(xiàn)公共行政的使命：有效政府與民主社會(huì)。