鎖利銘 劉龍

主持人：首都師范大學教授趙新峰

【主持人語】協(xié)同治理作為一個現(xiàn)代社會治理的重要命題，是現(xiàn)代發(fā)達國家多元合作治理中進行現(xiàn)代化建構的重要工具。從歷史縱深視角探究，它是在繼統(tǒng)治型模式、管理型模式治理結構之后，伴隨著合作型社會治理模式產生的一種社會治理結構類型，彰顯了集體精神和公共價值。協(xié)同治理問題一直是國內外學術界關注的熱點議題，中國學者將協(xié)同治理與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、區(qū)域協(xié)同發(fā)展、行政體制改革等結合起來，在實踐中運用并發(fā)展了這一理論。本欄目三篇文章運用政策文本分析、合作網(wǎng)絡分析等方法，分別從大氣污染協(xié)同治理組織的內外部關系結構及優(yōu)化路徑、黃河三角洲區(qū)域生態(tài)共同體的協(xié)同構建、京津冀人才政策網(wǎng)絡的理論視角，探討回答了協(xié)同發(fā)展語境下，生態(tài)環(huán)境治理領域、區(qū)域人才政策領域以什么樣的治理之道推進共同體建構與發(fā)展的價值追問，提出了合乎未來高質量發(fā)展愿景的協(xié)同治理圖式。

[摘? 要]協(xié)同治理是處理跨區(qū)域公共事務治理中常用的機制，在大氣污染防治領域，通過建立協(xié)同治理的組織來提升治理效果，在實踐中被廣泛采納，并在不同區(qū)域不同層級形成了多種形式的組織結構。目前中國大氣污染協(xié)同治理組織內部呈現(xiàn)出縱向嵌入的層級結構和橫向交叉的職能嵌套相結合的特點;在與外部組織的互動關系中，體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)保組織的“樞紐”功能、非政府組織的“驅動”功能和其他協(xié)同組織的“橋接”功能。由此，未來中國大氣污染治理中的協(xié)同組織可以通過結構優(yōu)化、功能耦合以及系統(tǒng)提升等路徑，促進實現(xiàn)組織的向內收縮、向外整合以及自我優(yōu)化。

[關鍵詞]跨域治理;大氣污染;協(xié)同組織;關系結構

[中圖分類號]X321?????????????? [文獻標識碼]A????????? [文章編號]1008-4479（2021）03-0054-11

一、大氣污染協(xié)同治理組織的興起

區(qū)域集群發(fā)展的背景下，跨域公共事務治理創(chuàng)新需求日益增加。中央政府致力于通過戰(zhàn)略引導促進地區(qū)間協(xié)同治理，以突破“單一行政邊界”下屬地化管理掣肘^[1]，如京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化等國家戰(zhàn)略。然而，長期依賴的政治錦標賽下的府際競爭成為區(qū)域治理的格局，深刻影響并制約著協(xié)同模式的形成與發(fā)展。近年來較為嚴峻的大氣污染問題屬于典型的跨域公共事務，其連片性、傳染性與交疊性特征明顯，形成了多重空間關聯(lián)效應^[2]，跨區(qū)域協(xié)同治理勢在必行^[3][4]。為此，我國相繼出臺了包括《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》《長三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等在內的一系列政策法規(guī)，在區(qū)域環(huán)境基礎設施體系、環(huán)境準入標準、產業(yè)結構調整、環(huán)保執(zhí)法、組織保障等方面，提出建立健全區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。

現(xiàn)有研究中多數(shù)學者都認識到了由于自然、行政邊界與環(huán)境污染的流動性、責任主體的模糊性之間張力帶來的雙重治理困境，亟需建立跨地域、跨流域的政府間協(xié)同機制^[5][6]。區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的實質是相關行動主體間通過建立、組織、平臺、協(xié)議等多種機制，展開的合作、協(xié)調、共享、溝通等活動，形成共同的標準、規(guī)則和方案等，以改善區(qū)域的空氣質量。相關主體間協(xié)同治理的機制選擇，以保證更高的協(xié)同效率和改進空氣質量的效果，是區(qū)域大氣污染治理的核心問題，其參與的主體則是以地方政府為代表的各類行政、經(jīng)濟及社會組織等。已有研究重點從以下幾方面展開：一是主體間關系的研究。從跨層級協(xié)同來看，縱向干預的目的在本質上是通過重塑地方主體的協(xié)作意愿以促進協(xié)作深化發(fā)展的外部力量^[7]，協(xié)作成本與中央政府約束的程度決定了治理穩(wěn)定性^[8]。同時中央作為監(jiān)督者倒逼著地方治理，表現(xiàn)為中央環(huán)保督察和系列區(qū)域環(huán)保督察的實踐^[9]。從跨區(qū)域協(xié)同來看，構建區(qū)域大氣污染協(xié)同治理體系強調多元主體間的協(xié)同基礎^[10];同時城市群自發(fā)的環(huán)境治理協(xié)作行為生成主要是基于地方政府最低交易成本和風險的考量^[11]。將上級政府的縱向嵌入與地方政府的橫向協(xié)調相結合，將有效降低交易成本，具體方式如政治動員、戰(zhàn)略規(guī)劃、制度激勵、項目評估、省部際聯(lián)席會議等^[12]。二是組織主體間結構研究。區(qū)域協(xié)同治理組織結構中涉及到地方政府及社會參與者之間的權責關系界定^[13]、結構變遷^[14]及其影響因素^[15]等問題。在環(huán)境治理研究中，從網(wǎng)絡結構的角度出發(fā)中國大氣污染協(xié)同治理組織可以分為聯(lián)席類、牽頭類和支持類^[16]，進而區(qū)域戰(zhàn)略和政策可以通過政策網(wǎng)絡、制度規(guī)則影響交易成本與協(xié)作風險，實現(xiàn)對大氣污染協(xié)同治理組織結構的影響^[17]。三是組織的發(fā)展與優(yōu)化研究。城市政府內部政策制定和執(zhí)行的分散性使得環(huán)境可持續(xù)發(fā)展相關工作開展較為困難，需要優(yōu)化行政結構來有效地整合城市部門的不同目標以促進協(xié)同^[18]。由多元主體和復合手段形成的跨部門合作網(wǎng)絡，可以建立起政策執(zhí)行和治理活動中各類主體及其手段與治理目標及后果之間的關聯(lián)^[19]。

總體來看，區(qū)域大氣污染治理的實踐層面呈現(xiàn)出中央高度重視與地方積極回應并主動作為的特點，一方面國家頂層戰(zhàn)略為跨域公共事務治理指明了改革方向，另一方面不同區(qū)域的地方政府基于自身發(fā)展目標轉型也不斷嘗試創(chuàng)新。在實踐中形成了以權威嵌入為基礎的縱向協(xié)調組織機制，和以溝通信任為依托的橫向協(xié)調組織機制，初步構建起具有中國特色的區(qū)域大氣污染治理組織體系。已有研究討論了協(xié)同組織在大氣污染防治中的重要性，以及組織關系、結構與發(fā)展等不同方向，為認識組織結構與主體關系提供了基礎。但如何識別各地各級政府在應對大氣污染中形成的多樣化協(xié)同治理組織的內部結構與對外關系，促進大氣污染協(xié)同治理組織與機制的優(yōu)化設計，實現(xiàn)組織的高效協(xié)調功能，依然是當前環(huán)境治理領域尚待討論的重要研究議題。由此，本文將基于對于中國大氣污染協(xié)同治理組織現(xiàn)狀的分析，重點識別當前組織機制中的內部結構與對外關系特征，以及回答如何實現(xiàn)結構提升與整體優(yōu)化等問題。

二、大氣污染協(xié)同治理組織的宏觀特征

從實踐狀況來看，中國不同地區(qū)、不同層級政府在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制建設上進行了大量探索，并在實踐中形成了形式多樣和主體多元的制度安排與治理模式。具體包含以中央和地方政府共同參與的常設性環(huán)保工作機構;以橫向跨部門協(xié)作為核心的大氣污染治理工作機構;以聯(lián)合協(xié)商為原則的會議制度與協(xié)調機制，如“長三角地區(qū)環(huán)保合作聯(lián)席會”等;還有圍繞特定事項展開的大氣污染相關專項組織?；诖耍?018年國務院出臺的《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》中規(guī)定的京津冀及周邊地區(qū)、長三角、汾渭平原等重點區(qū)域范圍為基礎，并考慮粵港澳地區(qū)和成渝城市群，對這些區(qū)域的大氣污染政府間協(xié)同治理組織結構情況進行搜集整理，獲得中國大氣污染協(xié)同治理組織的179條有效組織信息文本。這表明隨著大氣污染協(xié)同治理已成為實踐界和理論界的共識，協(xié)同治理組織已經(jīng)成為中國實現(xiàn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重要機制和基礎。

大氣污染治理政府間協(xié)同一般包括以同級地方政府作為協(xié)同單元的跨區(qū)域協(xié)同機構;以部門為協(xié)同單元的跨部門協(xié)同機構;跨層級一般是指涉及到不同的行政級別政府;分類還包括跨區(qū)域跨部門、跨部門跨層級以及跨區(qū)域跨部門跨層級三種?；谶@項分類，通過數(shù)據(jù)采集，剔除4個具有社會性質的組織（山西省環(huán)境保護法律協(xié)會、山西省環(huán)境與資源保護協(xié)會、山西省機動車污染防治行業(yè)協(xié)會、大氣復合污染成因與防治重點實驗室），對總數(shù)為175條的組織數(shù)據(jù)進行梳理，如表1所示。

從數(shù)量分布來看，主要是以跨部門的組織為核心。具體來看，只跨區(qū)域的組織主要圍繞區(qū)域層面展開治理行為，比如京津冀環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境應急聯(lián)動工作機制聯(lián)席會議主要是在京津冀這個區(qū)域展開大氣污染防治工作。同時，這類組織主要是聯(lián)席類組織，不涉及具體的部門與層級協(xié)作，主要是區(qū)域層面的政府主體協(xié)同會商、輪值協(xié)作?？绮块T的組織有109條，占總數(shù)的62%，涉及了多種類型的組織?？鐚蛹壗M織以及跨部門跨層級組織在我國十分少見;跨區(qū)域跨部門的組織既包括各相關部門主體，又包括同一級別的政府主體，最典型的是長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組。條塊混合協(xié)同是既跨部門跨區(qū)域，又跨層級的組織機構。在大氣污染協(xié)同治理中，一方面，它具有一個牽頭部門或牽頭領導，在級別上高于其他成員;另一方面，它囊括了環(huán)保、發(fā)改、財政、交通、經(jīng)信等相關部門以及各地區(qū)領導。從橫向—層級的角度出發(fā)，大氣污染協(xié)作治理組織呈現(xiàn)出縱向嵌入和橫向交叉并存的主體結構特征。

三、大氣污染協(xié)同治理組織的內部結構特征

（一）縱向嵌入的層級結構

我國大氣污染政府間協(xié)同治理組織可以分為中央級、區(qū)域級、省級和市級4個層級，其中區(qū)域級又包括跨省的和省域內的。中央層面主要是部際聯(lián)席會，跨省區(qū)域級主要有長三角區(qū)域、京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原的協(xié)作小組或領導小組，省內區(qū)域則主要包括成都平原城市群、山東省會城市群的協(xié)作領導小組等，市級組織主要為相關城市主要領導統(tǒng)籌下的領導小組和聯(lián)席會等。

受政府層級制度塑造，下一級協(xié)同組織在上一級政府的領導、協(xié)調下開展聯(lián)防聯(lián)控;同時，上一級政府通過目標設定、檢查驗收等形式對下級政府參與大氣污染協(xié)作治理進行控制;而由于協(xié)同組織的松散型、非權威性等特點，使得上下級協(xié)同組織之間只存在某種程度的指導與被指導關系。因此，我國區(qū)域大氣協(xié)同組織的運行呈現(xiàn)出依靠縱向層級政府嵌入式推動的特點。例如，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作領導小組在黨中央、國務院領導下成立，是區(qū)域內各省市開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)商平臺，同時中央政府通過與各省市簽訂目標責任書等方式來實際推動協(xié)同目標的實現(xiàn)。

（二）橫向交叉的職能嵌套

從橫向來看，不同類型協(xié)同組織之間存在著職能重疊、職責不清等職能嵌套的情況。體現(xiàn)在綜合環(huán)保的常設組織與大氣領域的常設組織之間的職責交叉。從中央層級來看，雖然二者在協(xié)作時間、協(xié)作規(guī)模等方面有差異，但在大氣協(xié)同治理上存在職能重疊現(xiàn)象，削減了協(xié)同組織的統(tǒng)一性和權威性，造成組織資源的浪費和治理的失效。例如京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組與京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制領導小組的職能范圍均包括對京津冀三地大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控。從省或市層級來看大氣治理常設的組織實際是屬于環(huán)境治理常設組織下的專項職能型組織，在省或市政府領導下開展大氣污染協(xié)作治理，其組織結構基本相同。如四川省大氣污染防治工作領導小組與四川省大氣、水、土壤污染防治“三大戰(zhàn)役”領導小組;山東省省會城市群及周邊重點城市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作小組與生態(tài)山東建設工作領導小組。

其次是協(xié)同組織之間機構重疊、職責邊界不清的情況。從組織級別和功能來看，大氣領域的常設組織是區(qū)域大氣污染治理的最高協(xié)作組織，而大氣領域應急型組織是按照各級政府相關法律法規(guī)予以設置的政府專項應急機構，二者應該是從屬關系。而事實上，二者在人員結構、事權分配上交叉重疊，且多為平行關系。如各地的大氣污染防治工作領導小組，一般由市長擔任領導小組組長，市委副書記、有關分管副市長任副組長，市政府相關部門和各縣（市、區(qū)）政府主要負責人為領導小組成員。領導小組下設辦公室，負責領導小組的日常事務，辦公室設在市環(huán)保局。重污染天氣應急指揮部同樣由市長擔任總指揮，副總指揮由分管副市長擔任，市有關部門和各縣（市、區(qū)）政府任成員。指揮部在生態(tài)環(huán)保局設辦公室，主任由市生態(tài)環(huán)境局局長兼任，負責貫徹決策部署，組織預警會商，組織相關單位督導應急響應措施落實等。另外，雖然各層級、各地區(qū)設立了常規(guī)類協(xié)同組織，但其運行還是主要依靠重污染天氣的應急防治和重大節(jié)事下的高強度治理來驅動，日常工作也主要由生態(tài)環(huán)保部門負責，并未形成常態(tài)運行的協(xié)同機制。

四、大氣污染協(xié)同治理組織的外部關系特征

協(xié)同組織作為大氣污染治理中的主要協(xié)同載體、協(xié)調機構、協(xié)商平臺而存在，而作為復雜技術與社會廣泛嵌入的大氣治理，與專業(yè)組織、以多種形式參與協(xié)作治理的非政府組織以及其他治理領域的府際協(xié)作組織之間需要密切合作。實踐中，表現(xiàn)為協(xié)同組織與外部組織的深入聯(lián)系合作，形成了組織外部關系結構。

（一）生態(tài)環(huán)保組織的“樞紐”型連接關系

在實施大氣協(xié)同治理以前，受專業(yè)分工影響，相關環(huán)境保護職能集中在環(huán)保部門，且以屬地治理為主。由于現(xiàn)階段大氣污染問題的嚴重性、污染源的多元性和復雜性等特點，使治理必須打破傳統(tǒng)模式，走向區(qū)域協(xié)作治理。在當前我國大氣污染治理組織結構呈現(xiàn)出跨區(qū)域、跨部門、跨層級特點的背景下，生態(tài)環(huán)保部門的職能及其在大氣治理網(wǎng)絡中的位置與角色也隨之變化。從專業(yè)管理職能轉變?yōu)閰f(xié)調職能，從大氣污染的主管機構轉變?yōu)閰f(xié)同中的“樞紐”機構。一方面，生態(tài)環(huán)保部門要接受上級環(huán)保部門的工作指導、承擔同級人民政府授權的職能等一般性科層任務;另一方面，還需要負責協(xié)同組織的日常工作任務、落實協(xié)同組織的決策部署、溝通協(xié)調同級部門及下級單位的聯(lián)合行動。

按照現(xiàn)行協(xié)同組織運行情況來看，跨省、省域、市域等不同層級、不同區(qū)域的大氣污染防治協(xié)作（領導）小組的主要領導人為上級政府或地區(qū)行政首長，成員包括各部門及下級政府相關負責人，組織運行主要依靠常規(guī)和非常規(guī)的小組會議推動，以及設立在環(huán)保機構的辦事機構來處理日常工作。環(huán)保機構需要承擔協(xié)同治理組織的對外協(xié)調工作，但由于行政部門屬性及級別等制度安排，在實際運行中其“樞紐”功能的發(fā)揮效果有限。

（二）與非政府組織的“驅動”型連接關系

這里的非政府組織是指不以營利為目的的參與大氣污染協(xié)同治理的公共機構。大氣污染問題具有高度復雜性，需要較強的專業(yè)性、科學性和創(chuàng)新性來實現(xiàn)有效治理。目前中國區(qū)域大氣污染治理中，多以成立臨時專家小組或者依托科研機構的形式，從解析污染源、大氣污染化學過程觀測、氣象診斷、項目技術評估和可行性研究等方面為各區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控決策提供科學支撐。如京津冀及周邊地區(qū)、長三角區(qū)域在成立大氣污染協(xié)同治理組織的同時，注重專家團隊對聯(lián)防聯(lián)控工作的技術支持，依托高校等科研機構成立了大氣污染防治專家委員會。再如成都平原地區(qū)則依托四川省環(huán)境保護科學研究院，于2012年成立大氣環(huán)境研究所，積極開展大氣環(huán)境科學研究與工程技術攻關，產出多項成果助力區(qū)域大氣污染治理。

但總體來說，當前區(qū)域大氣治理核心主體還是各地方政府，專業(yè)技術的嚴重缺乏使得治理主要依靠行政手段解決，表現(xiàn)出明顯的“一刀切”特點，科學化、精細化不足。因此，有必要通過拓展治理主體的多元性，吸納更多專業(yè)性組織，讓專業(yè)機構承擔專業(yè)事項，構建起依靠專業(yè)組織的技術驅動型協(xié)同治理體系。

（三）其他領域協(xié)同組織的“橋接”型連接關系

在區(qū)域治理體系建設的進程中，我國區(qū)域性府際協(xié)作主要有三個階段。一是以經(jīng)濟發(fā)展為核心，圍繞跨界經(jīng)濟技術合作展開多形式的區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展;二是聚焦于都市圈一體化的規(guī)劃與實踐，在公共基礎設施方面促進政府間協(xié)作;目前則是圍繞多領域的公共事務治理，呈現(xiàn)區(qū)域協(xié)作治理的行為特征?？梢钥闯?，政府間協(xié)作的發(fā)展逐漸從單一經(jīng)濟領域的規(guī)范與約束延伸到了多領域治理中的協(xié)調與合作。就大氣協(xié)同治理組織與其他領域府際協(xié)同組織的關系而言，部分是在同一區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下的不同職能分工，二者可謂是“同宗同源”的結構關系;還有一部分是由于協(xié)調規(guī)模、協(xié)作成本、協(xié)作利益等造成協(xié)調難度大，依靠區(qū)域內部建立的協(xié)作關系難以實現(xiàn)有效治理，而由更高級別政府介入成立的協(xié)同組織，它們與其他領域府際協(xié)同機構之間無直接關系，但地方政府之間基于已有互動形成的協(xié)作關系能為大氣協(xié)同組織的建立和網(wǎng)絡發(fā)展起橋接作用^[20]。

從實踐來看，成立于1996年的長三角城市經(jīng)濟協(xié)調會是長三角地區(qū)城市間合作機制的起源，初始創(chuàng)立成員是15個城市，至2019年10月，長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，滬蘇浙皖一市三省的41個地級以上城市全部加入該組織，其成員構成隨著區(qū)域發(fā)展需求而不斷變化。而在大氣治理領域，早在2014年三省一市和國家八部委聯(lián)合成立的長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組成員就已經(jīng)包括了41個地級以上城市?？梢?，這兩種組織之間在組織目標、成員選取上并不完全一致。在組織職能和事權上，2013年經(jīng)濟協(xié)調會的22個成員將大氣污染控制等環(huán)境問題作為協(xié)作的重要內容，并簽署了《長三角城市環(huán)境保護合作（合肥）宣言》。但事實上，這樣的聯(lián)席會議制度是松散的，沒有管制職能，缺乏明確的行政權力、活動缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，在區(qū)域大氣污染治理中發(fā)揮的作用有限。而長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組則設有具體的常設辦事機構，負責決策落實、聯(lián)絡溝通、保障服務等日常工作。其具體職能包括落實國家有關大氣污染防治的大政方針、推進長三角區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控工作、推動區(qū)域環(huán)境標準對接統(tǒng)一、落實長三角區(qū)域大氣環(huán)境信息共享、預報預警、應急聯(lián)動、聯(lián)合執(zhí)法和科研合作等，這對于推進區(qū)域大氣污染防治起到有效的制度保障作用。概括來說，前者主要為領導型協(xié)作機制，為區(qū)域協(xié)同提供綜合發(fā)展戰(zhàn)略，后者則是多層級治理型協(xié)作機制，為實際落實區(qū)域大氣污染協(xié)作治理?？梢钥闯?，其他領域協(xié)作組織成員間在經(jīng)濟社會等領域的互動，為彼此建立了緊密聯(lián)系和良好關系，能塑造更有效的大氣污染協(xié)同治理組織結構及其運行模式。

五、大氣污染協(xié)同治理組織的優(yōu)化方向與路徑選擇

（一）優(yōu)化方向

對于公共事務治理機制而言，內部結構表現(xiàn)為組織機制中所包含的主體依據(jù)特定的規(guī)則與行動目標構建的縱向層級與橫向協(xié)調關系，并通過參與主體在進行公共決策或實現(xiàn)公共目標的行為過程中形成相對穩(wěn)定的主體關系與結構。不同內部關系結構，決定了其內部組成組織間的交易成本和風險結構，優(yōu)化的方向是降低交易成本和風險。而外部關系表現(xiàn)為以治理組織機制為整體，在進行特定公共事務治理的過程中，會跟其治理行為相關的其他主體產生互動關系，不同類型的主體在與組織機制交互過程中會形成不同角色，并發(fā)揮不同功能，對組織機制本身的發(fā)展會產生較大影響。不同的外部關系結構，決定了其作為一個“整體”與其他組織間的交易成本和風險結構，其優(yōu)化方向依然是降低交易成本和風險。

可以看出，結構維度是主體內外部關系重要的衡量項，在治理帶來的結構性變化與功能發(fā)揮過程中，主體間關系是結構穩(wěn)定性和持續(xù)性的基礎^[21]，而穩(wěn)定的內部結構與融洽的外部關系是公共事務治理和推進的基礎，但依舊會面臨諸多問題與優(yōu)化發(fā)展的需求。

某種程度上組織結構決定著組織能力與組織效力的發(fā)揮，各個協(xié)同組織在結構上的差異決定了其擁有不同的協(xié)同能力^[22]，而協(xié)同治理組織的結構在內外部關系不斷塑造中發(fā)展改變，基于組織優(yōu)化目的就需要對于公共事務治理中組織機制的內部結構與外部關系不斷提升。在區(qū)域大氣污染這一典型公共事務治理領域中形成的協(xié)同治理組織內外部關系結構為改善區(qū)域空氣質量提供了協(xié)作平臺，但在其內部組織結構以及外部主體關系層面還存在著權威性缺乏、職責不清、社會性不足、技術性欠佳等問題。因此，需要對協(xié)同治理組織形成整體性理論認識，以大氣污染治理的職能為核心，對內明確和合理配置各行動者的功能和職責，科學設置協(xié)同組織機構;對外理順并有效應用協(xié)同組織與其他組織之間的關系，提升大氣污染協(xié)同治理能力。面向治理功能的實現(xiàn)，基于組織機制穩(wěn)定與動態(tài)發(fā)展的視角，適應建立交易成本和風險更低的協(xié)同機制。大氣污染協(xié)同治理組織的優(yōu)化發(fā)展大致可以包含結構優(yōu)化、功能耦合和系統(tǒng)提升三條路徑。

（二）結構優(yōu)化路徑：組織向內收縮

當前我國各區(qū)域的大氣污染協(xié)同治理組織差異較大，可能存在著職責重疊、不清晰等情況，導致機構重復設置，削減了組織的統(tǒng)一性、權威性和治理的有效性，造成組織資源浪費，形成新的不協(xié)調。因此，在厘清各大氣協(xié)同組織內部職責基礎上，應該對某些協(xié)同組織進行歸并或整合，避免協(xié)同組織的無序擴散，實現(xiàn)一定程度的向內收縮，具體如圖1所示。

整體上，大氣污染協(xié)同治理組織向內收縮需要實現(xiàn)職責明晰、結構簡化的目標。一方面是破解組織內部職責交叉與機構重疊的問題。從綜合環(huán)保的常設組織與大氣領域的常設組織來看，在不同的層級中應當視大氣污染問題復雜程度及協(xié)同層級，將出現(xiàn)職能重疊的大氣治理常設組織從環(huán)保常設組織中剝離或與之整合。從大氣常規(guī)組織和應急組織來看，由于重污染天氣的應急性，其組織運行具有間歇性，可合并為大氣治理常規(guī)型組織的隸屬工作組，在保證成員結構的同時避免機構重復設置、厘清職責邊界。另一方面需要加強上級政府在組織運行中的權力運用。應急組織實則是臨時工作組，具有治理的短時性、高強度、協(xié)作網(wǎng)絡的高中心性等特征。通過中央強力介入，以政治動員、行政命令等方式，驅動常規(guī)組織實現(xiàn)短期內的高強度協(xié)作治理，并以此作為探索深化相關協(xié)作機制的重要契機。例如在APEC北京會議、G20杭州峰會、南京青奧會、廣州亞運會等大型節(jié)事活動期間，在黨中央、國務院的高度重視下，各區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組均就節(jié)事期間的空氣質量保障工作進行了重要部署，在協(xié)調區(qū)域內成員行為方面發(fā)揮了重要作用。值得注意的是，重大節(jié)事活動地一般集中在一個城市，其活動收益和治理收益在區(qū)域城市之間的分配不均，極易導致協(xié)作過程中的機會主義行為，必須要有強有力的上級組織予以協(xié)調才能達到組織目標。因此，在設立常規(guī)組織時，可將協(xié)同應對重大緊急事件作為其重要職能之一，必要時增加上級權威的介入程度。

（三）功能耦合路徑：推動組織向外整合

治理的本質是多元主體之間的協(xié)作，但由于制度條件、社會組織能力不足等原因，目前我國區(qū)域大氣污染治理主體仍然以政府為主，社會性不足。專業(yè)機構等社會組織參與大氣污染治理的形式多以成立專家小組或依托高校、環(huán)境科學院等科研機構為各區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控決策提供技術性咨詢。但從治理過程來說，參與形式和環(huán)節(jié)相對單一、治理精細化水平不足。一般而言，治理結構中的行政層級跨度越大，其臨時性和非常規(guī)性程度將越高。現(xiàn)階段我國區(qū)域大氣污染治理呈現(xiàn)出中央高壓下的應急性治理和末端治理的特點，加之大氣污染區(qū)域數(shù)量較多、各區(qū)域協(xié)作規(guī)模較大，中央要保證持續(xù)投入，實現(xiàn)常態(tài)化治理需要耗費巨大成本。因此，如何在減少政治動員等中央非常規(guī)活動的情況下，實現(xiàn)區(qū)域大氣污染治理的常態(tài)化顯得重要且緊迫?？尚型緩街槐闶峭ㄟ^立法途徑強化科研機構等專業(yè)性組織在大氣污染治理中的地位和作用，使其成為驅動大氣協(xié)同組織運轉的技術力量。

具體如圖2所示，大氣污染問題本身的性質需要治理的科學性，政府雖然有下屬科研部門，但其人員配備、專業(yè)實力等不足以支撐相關的系統(tǒng)性研究。因此，通過設立全國性的大氣環(huán)境研究中心，在京津冀、長三角、汾渭平原、成渝地區(qū)等重點區(qū)域設立分中心，將政府內部系統(tǒng)的科研機構，社會和市場中相關專家、技術人員予以整合，由中央財政和地方財政共同承擔其預算，負責定期向相關各級政府、區(qū)域組織提供咨詢報告、建議等;賦予其審查排污許可的權力，并作為獨立第三方機構向社會發(fā)布對大氣污染治理進展和行動檢查、評估的結果，成為推動大氣污染治理公開化、透明化，打破地方利益保護的重要渠道。

值得注意的是，區(qū)塊鏈技術的出現(xiàn)和應用為應對具體動態(tài)性、跨區(qū)域和時敏性的大氣污染問題提供了新模式，以去中心化、不可篡改、可追溯為特征的區(qū)塊鏈可以為大氣污染協(xié)同治理組織建設提供新的解決方案，有助于改變傳統(tǒng)的中心化、屬地化的治理機制。首先，區(qū)塊鏈不可篡改、可追溯的共識機制，可以為跨區(qū)域、跨部門、跨層級的大氣污染協(xié)同治理組織創(chuàng)建可信任的交流合作平臺，并構建低成本的可追溯可信任機制。如針對季節(jié)性和短期的跨區(qū)域大氣污染，區(qū)塊鏈可以為不同區(qū)域不同層級不同領域的大氣污染治理組織提供可信任、低成本的交流合作平臺，充分發(fā)揮大氣污染協(xié)同治理組織的積極性和主動性，促進實現(xiàn)相關組織的直接交流溝通，甚至實現(xiàn)跨區(qū)域跨部門跨領域的組織之間直接協(xié)同合作，從而顯著降低大氣污染協(xié)同治理的交易成本，靈活有效地應對瞬息萬變的大氣污染問題^[23]。其次，區(qū)塊鏈有助于提升大氣污染協(xié)同治理的精細化水平。一方面，區(qū)塊鏈有助于精準鎖定大氣污染的源頭，盡管相關技術已經(jīng)能夠精準識別大氣污染物的源頭，但跨區(qū)域跨部門跨層級的大氣污染治理中，部門之間往往存在相互抵賴和推諉現(xiàn)象。區(qū)塊鏈可以提供去中心化的透明信任機制，從而有助于精準鎖定污染物的源頭。另一方面，區(qū)塊鏈有助于大氣污染協(xié)同治理政策和措施的精準實施，尤其是在跨區(qū)域跨部門跨層級存在利益博弈的大氣污染治理組織中，通過區(qū)塊鏈構建去中心化的可信任的交流溝通平臺，可以更加精細化地監(jiān)督治理政策和措施的落實。

（四）系統(tǒng)提升路徑：促進組織自我優(yōu)化與向上提升

大氣污染協(xié)同治理組織設立的目的是為解決現(xiàn)有“條塊”體制下大氣污染治理中的集體行動困境，其核心作用在于協(xié)調不同地區(qū)、不同部門的行為。政治與行政的復合嵌入機制是我國大氣污染協(xié)同治理組織運轉的主要驅動力，也是現(xiàn)階段制度條件下催生的運行機制。與正式科層組織不同的是，當前我國建立了從中央到地方的多層級協(xié)同組織，中央層面的大氣污染協(xié)同治理組織是松散的協(xié)商結構，對其省、市層級協(xié)同組織的權威性和約束性有限;作為城市地方政府的直接上級，省級政府及其領導的協(xié)調小組應該作為最直接、最主要的跨界協(xié)調者，而目前其組織運行基本上以依托政治嵌入的末端治理和事件治理為主，在短時期內能快見成效，但長期下來會陷入疲軟狀態(tài)。

如圖3所示，面對中央層面協(xié)同組織權威性缺乏的問題，從機構精簡及相關治理經(jīng)驗來看，現(xiàn)階段并不宜設立正式的政府機構，應當保持協(xié)同組織本身的彈性?？尚械慕鉀Q之道就是“賦權增能”，通過政策法規(guī)將其職責以法定形式固定下來，在以往會議工作制度和信息報送制度基礎上建立更具常規(guī)性的工作制度，負責區(qū)域大氣污染治理政策、標準、規(guī)劃等頂層設計，享有大氣目標任務的設定權，對地區(qū)大氣協(xié)作落實情況的監(jiān)督權和檢查驗收權。對省級層面來說，則是要在中央?yún)f(xié)同組織的指導下完成轄區(qū)內目標任務進行分解，以區(qū)域政策標準為基準，結合本轄區(qū)內各城市實際情況進行包括產業(yè)結構、污染物排放等方面的調整和控制。城市層級的協(xié)同治理組織主要在上級協(xié)同治理組織設定的目標下開展本轄區(qū)的工作，重點在執(zhí)法監(jiān)察，協(xié)調應急事件，同時積極與其他地區(qū)開展協(xié)作?？傮w而言，就是要強化中央層級協(xié)同組織權威，并實現(xiàn)各級協(xié)同組織的職責異構，提高協(xié)調能力。

我國地方政府間協(xié)作最初是作為規(guī)范其經(jīng)濟競爭行為的約束機制出現(xiàn)，逐漸延伸到基礎設施建設、基本公共服務提供、生態(tài)環(huán)境保護等領域，相關協(xié)同組織也處于不斷發(fā)展之中。隨著近幾年國家對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略地位的強調，培育區(qū)域性協(xié)同組織從自發(fā)狀態(tài)逐漸轉變?yōu)檎吣繕?，成立了包括京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組、長三角區(qū)域一體化發(fā)展領導小組等在內的高級別組織，通過自上而下的有意識支持和結構設置，提高其協(xié)同能力，讓其成為推動區(qū)域整體性發(fā)展的重要組織力量。現(xiàn)階段成立的區(qū)域協(xié)同組織或一體化組織，是各領域探索發(fā)展后的集成系統(tǒng)，對區(qū)域內經(jīng)濟、社會、環(huán)境等各方面的制度設計和執(zhí)行起著統(tǒng)籌作用，是促進區(qū)域發(fā)展的最高協(xié)同機構。

不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段需要有不同的治理模式和結構與之相適應。就區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織而言，其成立是在區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的條件還不夠成熟的前提下，為了應對跨域大氣污染治理中的協(xié)作需求。組織成立時間的先后、目標上的嵌套，使得大氣污染協(xié)同治理組織與區(qū)域一體化組織之間可能存在著職責上的交叉、重疊等現(xiàn)象。另外，大氣污染有其特殊性，與經(jīng)濟發(fā)展方式、產業(yè)布局、城市發(fā)展水平等息息相關，其治理除了應急性的末端治理外，更需要與其他領域的結構性調整予以配合。再者，除了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染協(xié)作領導小組辦公室是設在生態(tài)環(huán)保部中，權威性和正式性都較強外，諸如長三角區(qū)域、汾渭平原地區(qū)的協(xié)調小組辦公室均掛靠在某省市的環(huán)保部門，組織形式不夠嚴謹、穩(wěn)定性較差，起到的協(xié)調作用有限。

為此，應當在職能整合的基礎上提升大氣協(xié)同組織的權威性。如圖4所示，對于跨省大規(guī)模協(xié)作區(qū)域而言，由于協(xié)同成本和風險較高，應該由全國人大常委會或國務院決定在現(xiàn)有區(qū)域一體化組織下設具有穩(wěn)定組織形式、職權明確的正式的綜合性環(huán)保協(xié)同機構，將原有的大氣協(xié)同組織納入其中作為專職機構;對于不適合建立正式組織機構的區(qū)域而言，則可以通過府際協(xié)議的方式規(guī)定其協(xié)同組織形式，并規(guī)定其具體職責和組織運行程序，建立相應的懲罰機制。事實上，在省域內規(guī)模相對較小的城市群或都市圈一體化組織中，往往將大氣等環(huán)保職責作為下屬的專職協(xié)作小組。如杭嘉湖紹市長聯(lián)席會議下屬有規(guī)劃、交通、環(huán)保等14個專業(yè)委員會，它們在區(qū)域內擁有統(tǒng)一執(zhí)法權，避免了不同地區(qū)的地方保護，保證了相關協(xié)同政策的實施效果。

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責任編輯范瑞光