柳靜虹

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

執(zhí)行(實施)過程研究曾是20世紀70年代政策分析中缺失的一環(huán)[1]，而今天，對過程與行動的解釋是政策分析的重要內(nèi)容之一。對基層行動者的關注是當前政策過程研究中較為欠缺的一部分[2]。盡管過往研究強調(diào)基層行動者交互對于解讀政策執(zhí)行的重要性[3-4]，但如何理解個體身處政策情境下的行動，以及如何借由對行動的分析來詮釋政策執(zhí)行的復雜差異性，是政策研究的難點之一。以社會救助為例，作為貧困治理的制度部分，社會救助在消除絕對貧困方面發(fā)揮了重要作用，且經(jīng)近30年的發(fā)展，我國已建立起一套面向全民(尤其針對困難群眾)以基本生活救助為基礎的社會綜合救助體系[5]。但實地考察發(fā)現(xiàn)，伴隨社會的深度轉型與貧困性質(zhì)的變化，救助政策實施中各行動主體對社會救助的認知呈現(xiàn)較大異質(zhì)性，其過程充斥著抽象政策與具體實踐間的種種關鍵張力，進而產(chǎn)生政策文本與執(zhí)行的偏差。既有政策執(zhí)行過程研究視這種執(zhí)行(實施)偏差為“目的與意外的混亂”[6]，強調(diào)政策行動過程中的兩個差異性層面：一是政策目標預期與實際結果的差異；二是政策制度規(guī)范化的未達成狀態(tài)，即一些過程逐漸形成了政策實施的過程規(guī)范而另一些過程卻不然。早期文獻將這種執(zhí)行偏差歸因為政策資源的缺乏或決策層的個人不作為[7-8]。但后來的研究發(fā)現(xiàn)，決策層在政策實施的過程中并不起著直接或決定性的作用[9]。在實地調(diào)研中，我們也發(fā)現(xiàn)各救助部門多各司其職，基層執(zhí)行者也在努力落實政策指令,若簡單舉證實施過程中的個體性不作為事件并稱之為理由，不足以解釋政策的執(zhí)行偏差。鑒于此，如何解釋基層救助政策的執(zhí)行偏差成為本文的核心關注點。

一、執(zhí)行偏差：政策實施的過程迷思

在現(xiàn)實中，政策可以促成結果，而不是決定。不同于經(jīng)濟學圍繞目標設定將其視為效率問題的視角，政治社會學視政策執(zhí)行為一個從抽象設定到具體行動的過程[10]。這個過程涉及政策預期與實際結果之間發(fā)生的系列事件、決策與行動[11-12]，是資源分配博弈與政策多樣解讀的行動總和[13]。國外對政策執(zhí)行研究的三代發(fā)展強調(diào)了政策過程研究實質(zhì)是對關系的、政治的、結構的乃至文化維度的關注(1)文中的閉環(huán)邏輯遵循了前人研究策略，具體分析行動者于組織內(nèi)的權力結構關系以及在這一過程中的交互作用。。我國學者在對話國外理論的基礎上進一步視政策實施為“嵌入于特定社會文化場景之中的一般性社會行動或社會實踐的一部分”[14]，結合中國場景發(fā)展出具本土特色的分析框架：有從結構性視角聚焦府際層面的政策執(zhí)行，如榮敬本的“壓力型體制”[15]、周黎安的“行政發(fā)包制”[16]和周雪光的“帝國治理邏輯”[17]；也有丁煌等學者從制度分析視角關注基層政策執(zhí)行阻滯沖突等問題[18]。國內(nèi)外研究揭示了政策研究的本質(zhì)是對執(zhí)行過程的關注，既對行為互動發(fā)生的一般機制進行解釋，又不放棄對過程分析的理論解析。

政策是“價值”分配的一系列決策與行動，社會政策更是視福祉為集體想象產(chǎn)物的一種想象行為[19]。政策實施是將集體想象客觀化的過程；反過來，客觀化過程中的執(zhí)行偏差則也可理解為政策實施過程中的認知及交互偏差。多數(shù)學者認為，政策執(zhí)行從政策文本開始，而現(xiàn)實關鍵性地取決于執(zhí)行主體的想法、專業(yè)知識及經(jīng)驗[20-21]。過程中，政策的既定目標得不到充分的規(guī)定(2)這是因為政策是在某一過往時刻或已知情況下制定的，既定目標往往不能預見到未來將面對的所有不明確之處，再加上目標設定的公共性與可見性背后責任與風險共擔的政治傾向，故而增加了目標的模糊性。，也無法維持后續(xù)一致性的認同[22]，故而政策對結果的影響是間接的，有效實施也最終取決于整個政策體系中的人對政策的解讀與行動[23-24]。因此，一項社會政策的制定與實施雖關乎具體的人及其構成的群體，但將政策的初衷轉化為現(xiàn)實卻是一項能見度不高的具體活動過程。近年來，國內(nèi)政策研究存有兩種取向：一是宏觀分析我國政策執(zhí)行現(xiàn)狀及其問題的解析類研究，二是針對地方政府具體政策執(zhí)行難點的對策建議類研究。相對而言，注重政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生機制及理論闡釋的過程研究產(chǎn)出不足，而基于實證研究的一手資料分析更為欠缺。事實上，政策過程分析有其研究傳統(tǒng)，過程視角強調(diào)“解釋性價值存在于機制的規(guī)范和嵌入它們的過程的重建中”[25]，盡管關系、規(guī)范、結構甚或機制并非顯性，對政策過程的探究從觀察到解釋仍可借由兩個可行路徑得以實現(xiàn)：一是理解政策中人的因素，并透過話語對人的行動做解釋。二是理解行動的交互建構，描述政策實施中的實際沖突。行動實踐本身具有主客觀二重性[26],其中的“話語”與“行動”可作為理解政策執(zhí)行偏差黑箱化的一種概念性手段。話語既包括語言交流，也包括嵌入其中的行為，可理解為表達語言及非語言元素的結構化總體[27]。行動為話語所固有，是話語中所包含的內(nèi)容，構成話語本身的客觀性層次，而話語又是行動客觀性主觀化的表現(xiàn)過程。因此，政策實施現(xiàn)實可通過基層行動者的對話所映射。同時，政策實施又是政策行動者與行動的集合，行動實踐促成過程結構，而過程反映多重行動沖突。如此，透過對話語及行動的觀測，政策執(zhí)行偏差將得以進一步認識。

過程視角下的政策執(zhí)行偏差研究聚合了公共行政、政治社會學與組織社會學等多領域的交叉關注點，其本身或多或少淵源于社會學領域中過程驅(qū)動的理論傳統(tǒng)。19世紀末齊美爾開創(chuàng)了社會學的過程驅(qū)動理論傳統(tǒng)，指出社會現(xiàn)實是一個始于個人行動的互動過程[28]。換言之，人類活動創(chuàng)造了一個“主體間的世界”[29]，而社會現(xiàn)實是個體主體性客觀化的一個過程。這一學術傳統(tǒng)要求社會現(xiàn)象研究既強調(diào)其結構性又分析其互動形式，關注過程案例研析，聚焦豐富情境因素?；谶@一元理論，后來的學者提出的過程方法，如“關系主義”[30]、“結構化理論”[31]以及芝加哥學派的持續(xù)相關性[32]，都強調(diào)在一個由顯式或隱式、正式或非正式規(guī)則所交互的異質(zhì)世界里，實踐過程的發(fā)生以及(由規(guī)則、角色和價值觀所構成的)行動在其中發(fā)揮的作用。同樣地，這種非本體論的探究邏輯也適用于政策實施的動態(tài)研究(3)政策實施的結果取決于行動者對政策活動的理解與詮釋，而實施難點則來自行動者之于政策互動的沖突。。當代政治社會學關注社會政治關系中相關行動者參與的正式與非正式模式。在政策實施中，正式制度與非正式制度間的相輔相成[33]，或是一般政策性因素與情境性政策性因素的協(xié)同作用[34]，反映了特定政策中制度設想與實踐結果之間的差異與關系。這里的制度可視為行動主體在組織內(nèi)部或組織之間所采用及遵循的一套隱含或明確的規(guī)則[35-36]，以協(xié)調(diào)人際關系與行為，或以隱式經(jīng)驗/知識(即實踐規(guī)則)共享或以顯式書面形式(即形式規(guī)則)呈現(xiàn)[37]。在實際情況中，實踐規(guī)則與形式規(guī)則并不預先統(tǒng)一，行動者的實然言行總比其所應然表象更為復雜，成為制度化的阻力。因此，政策執(zhí)行偏差包含了實踐規(guī)則與形式規(guī)則之間的實然偏差，考慮這兩種規(guī)則的不一致性成為理解政策與實踐間張力的關鍵之一。

基于此，本文分析政策執(zhí)行偏差的切入點在于：我國基層政策救助實施中形式規(guī)則與實踐規(guī)則的偏差及表征是什么？如何理解兩種規(guī)則間的不一致性？而在可觀察到的個案中，又有哪些關鍵元素和理論視角可用于解釋其不一致性？本文選取四川省C市W區(qū)社會救助各部門、部分街道社區(qū)以及相關社會組織展開實地調(diào)研(4)W區(qū)民政局聯(lián)合該區(qū)醫(yī)保局、住建交局、教育局、人社局、區(qū)殘聯(lián)、區(qū)工會和區(qū)婦聯(lián)等其他政府部門綜合施策，逐步搭建醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)援助，以及殘疾人、困難職工、婦女兒童幫扶為一體的綜合防范機制，較能反映當前我國城市社會救助充分的一面。，描述基層社會救助的實施偏差具象，探討政策救助的實踐張力與權力互動，運用過程結構視角深入分析基層救助政策執(zhí)行偏差的行動機制及過程邏輯，實現(xiàn)從現(xiàn)象分析到系統(tǒng)演繹的轉向。

二、現(xiàn)象分析：基層社會救助實施的三大張力

政策實施以制度性解釋、操作性規(guī)范與政策資源為基礎，分別對應意義結構、合法性結構與權力支配結構等三個結構維度。制度性解釋由形式規(guī)則派生而來，提供政策實施的法案支撐，形式規(guī)則是政策明確既定的制度規(guī)范。實踐規(guī)則衍生于執(zhí)行主體的認知體系，是實施過程中行為互動隱含的規(guī)范及策略。兩種規(guī)則協(xié)同維系著政策實施的意義結構和合法性結構。此外，利益分配是(公共)政策的本質(zhì)[38]，構成了政策實施結構中的權力支配緯度。當規(guī)則與人們利益發(fā)生沖突時，個體可能會修改規(guī)則，從而產(chǎn)生形式與實際規(guī)則的偏差。

(一)制定層與執(zhí)行層：認知偏差

首先是政府內(nèi)部層級對社會救助的認知張力。這種張力來源于兩個過程: 一是對于群體分類的認知。政策實施是個體對政策的形式規(guī)則不同解讀的一個過程，在執(zhí)行層面，貧困問題道德化的解讀傾向加劇了實踐規(guī)則中個體化認知對形式規(guī)則制度解釋的威脅。在基層經(jīng)辦服務人員中，一個突出的認知特點是趨向于把貧困問題轉化為道德問題。訪談中，基層工作者認為缺乏勞動能力的高齡老人、殘疾人和兒童是值得政府救助的群體，而年輕力壯的群體則不值得救助。這一分類依據(jù)對救助對象行為秉性的個人道德判斷，而非依據(jù)政策劃分或基于專業(yè)評估。其中，一個典型案例是“磕頭仙人”，“年輕時不務正業(yè)，不走正道，是當?shù)氐摹脙骸?，工作者認為“年輕非良人，老了投靠社會，尋求政府幫助，政府對于此類人員只要做到最基礎的救助就好?！贝送?，部分工作者甚或非正式地重新定義救助對象的需要，用“我不要你覺得，我要我覺得”的思維方式去判定其是否值得某項救助，并指出“只要愿意工作的都不會窮”，視懶惰為致貧主要原因，將貧困問題作個體內(nèi)生動力不足的道德歸因，側重個體化解讀而忽視其所處的社會情境。在此種情況下，政策救助作為一種認識機制運行，通過基層執(zhí)行者的標簽與分類等話語工具，發(fā)展從實踐經(jīng)驗中衍生的自發(fā)規(guī)則，形成一系列的區(qū)別對待，并在此基礎上形成勞動付出與權利享有的嚴格等價觀點，視有勞動能力而領取低保救助為一種道德欺詐。

二是對于政策目標的認知。政策救助的多重目標設定也會導致執(zhí)行層的認知偏差。如就業(yè)援助，既幫困扶貧，又希冀灌輸自立自強的秩序與紀律。在訪談中，基層工作者表示就業(yè)援助實施效果存在局限性，即實際上不能同時達到減少貧困和鼓勵自立的政策目標。譬如，當前就業(yè)援助政策主要是對新招用就業(yè)困難人員的用人單位給予社保補貼及崗位補貼，而對如何提升就業(yè)質(zhì)量及具體操作尚未涉及，實質(zhì)還是在通過強調(diào)加強受助者的技能培訓來適應現(xiàn)有的就業(yè)崗位。這種通過就業(yè)促脫貧的援助方式的有效性取決于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況及既有崗位質(zhì)量。訪談中，基層工作者表達了“給這個懶漢(低保戶)安排了一個看門的工作，但就是不去”的不滿，但當被換位思考問及自己或家人是否愿意接受此類工作時，大多工作者又承認目前就業(yè)援助的收入的確不能保證就業(yè)后能維系基本生活。社會救助的初衷本是通過保證體面的收入水平來減少貧困，旨在提供福利方面達到一定程度的去商品化，然而，當前就業(yè)援助實施側重消除救助對象對社會救助的依賴，鼓勵自立，其過程本身屬于“經(jīng)濟人”假設的價值重振。

(二)政府與群眾：預期偏差

其次是政府兜底保障與困難群眾預期之間的錯位張力。在既有社會救助體系中，政府側重推動政策救助中形式規(guī)則的制定與條塊結合的機制完善。各項救助政策嚴格與相應部門的各種行政級別相吻合，并由財政專項轉移支付，而政策細分的多樣性則主要表現(xiàn)為以現(xiàn)金結合實物救助的各類經(jīng)濟援助。在政策重心由當前絕對貧困向相對貧困轉向下，政策救助的一個現(xiàn)實困境是：過往幫扶面較窄，群眾工作相對好開展；而伴隨政府幫扶面的擴大、救助項目的不斷細化，困難群眾的實際需要也隨之增多，政府幫扶的普遍期待也水漲船高。如此產(chǎn)生一個預期錯位：政策救助的民間預期脫離了法律層面對社會救助的責權界定，政府層面的救助效力被視為應然性。這種變化一方面與經(jīng)濟快速發(fā)展下貧富差距不斷擴大，兜底保障需求劇增的現(xiàn)實有關，另一方面也與政策范疇對貧困認知的更新密不可分。近年累積的官方扶貧示范作用加速了公眾注意力進一步向政策救助聚攏，民眾愈發(fā)認為政府威權治理體制下的政策救助能夠且應當有效消除貧困。

(三)救助部門與社會組織：執(zhí)行偏差

最后是救助部門與社會組織的邊界張力。社會救助領域中，政府與社會組織的關系呈現(xiàn)松散耦合，而政府在自身及其所制定的規(guī)則以及提供的服務之間建立了一個相對封閉的縱向?qū)蛹夐]環(huán)(圖1)，這個閉環(huán)是資源與權力的重心所在。在我國基層治理中，國家作為主要社會行動者主導的權威干預主要體現(xiàn)為社會救助領域政府對社會力量參與的行政吸納上[39-40]。規(guī)則制定、資格審核與政策實施在政府層面“自成一體”，基層經(jīng)辦人員“身兼數(shù)職”，社會組織“錦上添花”。當前普遍的政策救助布局是，基層救助部門針對現(xiàn)有政策救助范圍內(nèi)的對象提供政策資源，社會組織則針對政策邊緣人群對接社會資源。此外，各類救助政策的申請與信息復核權由街道社區(qū)進行，聚集愈來愈多的監(jiān)督與評估權力，實質(zhì)邀請第三方組織介入救助審核的做法極為少見(目前了解僅重慶市墊江區(qū)有嘗試第三方機構負責低保家庭經(jīng)濟信息核查)。借用折曉葉等人的借助式互動概念[41]，政府通過購買服務的項目形式來借助社會力量進行部分的救助服務提供，而相關社會組織也會借助政府來擴大影響力與業(yè)務范圍，但在借助力量、權力與資源的同時，彼此缺乏重要協(xié)作與網(wǎng)絡聯(lián)系。以W區(qū)各街道建立的社區(qū)關愛援助中心為例，當問及救助工作的具體開展情況時，街道社區(qū)和受訪援助中心皆強調(diào)各自在政策救助執(zhí)行中的重要性及主體性，但當問及彼此就同一救助對象開展的服務時，社區(qū)與有合作關系的中心稱偶爾合作，并不熟悉彼此具體工作情況。這種松散耦合的關系結構易導致體系內(nèi)與體系外救助工作的責權不清。兩條救助工作線并行運作，這其中或存在不同甚至競爭的工作邏輯，不同權威與合法性的來源以及不同的問責評估標準，在一定程度上不利于各救助部門與社會組織間的良性互動與反饋。

圖1 政府政策救助閉環(huán)模型

三、系統(tǒng)演繹：執(zhí)行偏差的閉環(huán)邏輯及黑箱路徑

(一)閉環(huán)模型提出的理論視角

閉環(huán)模型的引入超越了過往研究對機制的宏觀關注，而注重場域內(nèi)關鍵行動者之間的互動張力與權力關系。政策實施是一個權力關系重構的過程[42]，權力及其影響力構成了實施過程的結構，進而左右結果。在政策救助過程中，當前經(jīng)濟援助為主的形式規(guī)則對應的是以經(jīng)濟標準衡量的個體貧困與價值預設，這一過程采用了部門分割、多頭負責的縱向?qū)蛹壗Y構。而形式規(guī)則中存在的正式權力在很大程度上依賴于權力鏈條中下游實踐規(guī)則中的微權力，與此對應，在層級明確、各司其職的常規(guī)救助中執(zhí)行層通過策略性互動又塑造了微觀權力層。在救助制度安排上，一旦微權力裹挾制度權力向下交互，就會產(chǎn)生執(zhí)行偏差?；诖?，閉環(huán)模型是指在政策資源流動和兩種規(guī)則并存的前提下相依存的行動者圍繞救助政策所建立的一種社會關系模式(圖1)。該模型的提出建立在三個基本的假設條件上:(1)首要是微觀層面的個體假設，基于行動理論中的框架選擇理論來解釋行為邏輯;(2)其次是中觀層面的組織假設，將行為邏輯整合于制度的內(nèi)部層級中來加以觀察；(3)最后是宏觀層面的情境假設，即大多數(shù)政策的制定到實施都在特定政策系統(tǒng)內(nèi)行動者之間進行，且行動者行為受廣泛政策環(huán)境因素的影響。

閉環(huán)這一術語與社會封閉理論(social closure)和行動理論相聯(lián)系，是由一組以政策實施過程為中心的閉環(huán)形態(tài)與一組以人為中心的行動場所構成的關系體系。兩個理論本身聚焦不同但可共容的因素——機制與焦點，由此，對閉環(huán)的理論分析既是關于結構的，也是關于個體行動的。結構層面，韋伯(Max Weber)認為，社會封閉是一種社會群體設置并強化其成員資格的過程[43]，帕金(Frank Parkin)則強調(diào)了社會封閉性所涉及的權力行使與角斗，進一步解釋了這一封閉秩序內(nèi)各種制度力量對固化的偏好及對流動的限制。個體行動層面，本文進一步聚焦這一內(nèi)部權力互動過程，以哈特穆特·艾瑟(Hartmut Esser)的框架選擇理論為參考。在宏觀社會學解釋模型(如馬克思·韋伯的理解社會學與舒茨的現(xiàn)象學社會學)基礎上，艾瑟推動了行動理論的復興發(fā)展，主張社會機制可作為解釋社會的基礎，而理性的行為則是大多數(shù)社會機制的核心。框架選擇理論注重對行動的解釋，強調(diào)每一種社會行動由行為聯(lián)系在一起。通過行為，交互產(chǎn)生主觀意義。而透過對話語意義的解讀，行為又進一步被理解及研判[44]。要言之，社會封閉理論有助于理解邊界與社會網(wǎng)絡結構及其內(nèi)部資源獲取/流動的關系，是本文提出政策救助閉環(huán)結構的理論支撐；而框架選擇理論則提供了一個分析視角，將對情境的定義和情境中行為的選擇聯(lián)系起來。綜合兩種理論觀點，本文將社會救助過程進一步理解為政策環(huán)境中不同層級救助行動之間的結構效應。它不是個體對某一體系的進入與既定規(guī)則的融入，而是彼此行為間的相互依存關系，打破宏觀與微觀層面間的二元論。閉環(huán)模型的提出從宏觀角度建立一種微觀機制，即對大多數(shù)機制的研究需要聚焦到對個體行為與過程細節(jié)的解釋，并最終回歸到對結構層面的反思。

閉環(huán)模型解釋了政策執(zhí)行偏差的行動邏輯：形式規(guī)則的封閉性與實踐規(guī)則的分類化。前者是由集體想象行為所產(chǎn)生的一個系統(tǒng)范疇，在于形式規(guī)則的遵循。后者則強調(diào)個體于實踐規(guī)則中構建差異的分類行為，指個體層面上將社會群體基于差異性進行劃分，劃分依據(jù)提供了一種行動腳本，即如何在特定情境下與被劃分的個體建立互動策略?；谠撔袆舆壿嫞]環(huán)成為理解救助政策執(zhí)行過程、政策資源通過何種方式在執(zhí)行層面下沉、而政策初衷又是否通過不同行動層互動得以達成的一個關鍵概念，它是一套觀察政策實施的行動軌跡，更是針對這一過程的個案分析框架。這一模型有三個特點：第一，不遵循靜態(tài)邏輯。在政策執(zhí)行中政策信息不是惰性靜態(tài)的，且不作任何改變地傳遞到不同行為者的腦中。閉環(huán)模型側重從結構層面尋找關鍵行動者，并關注其如何構建政策信息的意義及互動行為，強調(diào)一個動態(tài)過程解釋。第二,不錨定單一因果鏈。超越政策實施的傳統(tǒng)線性視角，轉而強調(diào)理解政策救助的閉環(huán)結構與個體行動的互嵌性。圖1展示了政策過程中相關概念間的非線性關系，強調(diào)對社會救助一般形式的抽象探索但并不尋求類似通用法則，而是尋求一個分析框架來為研究提供邊界。第三，立足現(xiàn)象分析。模型中，基層工作者和救助對象既是主要參與者，也是分析單位。

在進一步認識救助政策實施偏差時，我們將過程中的行動選擇(5)這里的行動選擇包括了調(diào)研中執(zhí)行者對案例闡述方式/側重點/隱喻的選擇，也有觀察到的執(zhí)行層面行為的互動與沖突?？醋魇怯砷]環(huán)結構三要素的推動所形成的產(chǎn)物：連續(xù)的層級制度，分類范疇與微權力關系。具體而言，確保政策實施一致化的首要前提是建立及維系兼具意義結構與合法性結構的制度秩序。制度秩序提供了劃分特定救助層級的規(guī)則，并隨著時間的推移型塑政策過程的大致輪廓，是形式規(guī)則的首要體現(xiàn)(圖1)。同時，層級制度既依靠規(guī)則運行，也倚賴權力支撐，且不可避免地存在分權形式[45]。政策制定層將權力下放給執(zhí)行層，以便政策得以落實，權力自此自我分化。現(xiàn)實中，政策層制定規(guī)則，倚賴部門配合；而執(zhí)行層運用規(guī)則，以政策本文作為行為參照。當救助執(zhí)行層愈來愈多地處于低專業(yè)化建設背景下，基層工作者更多依靠過往經(jīng)驗進行個體化解讀及操作，從而衍生出自上的政策解讀權篡奪與自下的分類排他性，促成微權力關系的運行。上述要素共同塑造了當前W區(qū)政策救助閉環(huán)的結構，也在某種程度上提供了當前我國城市社會救助執(zhí)行偏差的一般形式。

(二)政策救助執(zhí)行偏差的過程解釋

那么，這三個要素如何影響行動場中的結構、個體策略以及互動結果？簡言之：縱向行政架構視政策救助實施為一個相對封閉的條塊管理結構，而基層執(zhí)行者與救助對象則將其作為個體化解讀政策及行動策略互嵌的微權力空間。

1.形式規(guī)則中層級架構的情境特征

如前所述，在政府政策救助中，形式規(guī)則框定了實施層級架構的情境特征：政策的制定呈現(xiàn)精細化發(fā)展且經(jīng)濟援助為主導的現(xiàn)實趨向，但救助工作的開展本身存有不同行動邏輯，有著不同部門及各自政策依據(jù)的層級解讀，由此產(chǎn)生認知張力。基層救助中，只要困難實際發(fā)生，補貼和實物救助隨之而來，這是政府承擔社會救助責任有力的體現(xiàn)，但同時也顯示出雙重隱患：一是，當前基于困難實際發(fā)生的救助實質(zhì)是“遇到事兒解決事兒”的事后邏輯與“上面千根針、下面一條線”的行政化管理。閉環(huán)內(nèi)各層級人員結構呈現(xiàn)沙漏型，基層工作者人數(shù)不多且多身兼數(shù)職，使在其職責范圍內(nèi)(困難核查、分類申請并依次對接)的各項救助均存在時效問題。同時，經(jīng)辦隊伍整體學歷水平普遍不高且專業(yè)背景混雜，弱專業(yè)強行政衍生出政策解讀的多樣性與工作手段重行政弱服務的現(xiàn)象。二是經(jīng)濟援助方式主導下執(zhí)行者與救助對象的緊張關系。社區(qū)工作者普遍反映，“我們只有上班時間，沒有下班時間”，有的人甚至表示，“在救助工作中，我們的付出與收入實際是不成正比的”，并且補充道，“有時候到年底低保戶能領到的各類現(xiàn)金補貼和慰問物資都比我們的年終獎多，我們是否可以得到救助呢？”“每逢快到春節(jié)，社區(qū)慰問品都發(fā)四件套，我們社區(qū)有一低保戶自稱只用新被套，被套臟了就扔，從來不洗?！边@一問題背后反映了基層工作者的低薪多勞現(xiàn)狀，及實際救助工作成效的不確定性，證實了救助工作“難”做的意涵?！安幌幢惶住笔录陌l(fā)生更表明，物資給付式救助作為扶貧工作的主要手法已不足以回應未來貧困治理的長效性。

2.實踐規(guī)則中行動主體的情境定義

認知與情境因素的結合是影響政策過程的關鍵。實踐規(guī)則建立在行動主體對情境感知并由此引發(fā)行動的基礎上，其與實施結果的關系探究可以援引托馬斯定律：“如果人們將情況定義為真實的，那么其結果就是真實的”[46]，個體的行為與其對情境的定義密切相關(對情境的定義可根據(jù)客觀現(xiàn)實，也可依據(jù)主觀評價)，行動主體對政策情境的認知張力帶來明顯的行為差異性，并可能導致實際的過程沖突，而其間微權力關系的衍生造成了基層行動者對政策的個體化解讀并將其轉化為對結果的影響力。權力借助層級差別實現(xiàn)對個體行為的規(guī)范，以維系政策救助過程的切實運作。而與此同時，層級管理及其結構特性也使得可能產(chǎn)生的沖突貫穿于整個政策救助過程。

基于社會救助認知層面的差異，基層的“微觀權力”可制造出實踐經(jīng)驗，并應用于具體救助工作之中。經(jīng)驗的形成與權力的增強有規(guī)律地相互作用，形成了維護當前行為模式的自圓其說，譬如“非常歡迎基層招用退伍軍人，年輕畢業(yè)生會‘怕’，會‘躲’，沒經(jīng)驗”等說辭。在政策救助閉環(huán)的情況下，微權力還很容易跨過“專業(yè)”的門檻，將其重塑為賦予當前救助行為合理化的實操手段。這是一種反專業(yè)性與微權力的結合：一方面，從政策資源的流動方向來看，執(zhí)行層對救助對象可具有壓倒性的定義與分類力量，而弱專業(yè)性衍生的個體化解讀通過閉環(huán)內(nèi)微權力層加強了這種認知；另一方面，由于認知加工與經(jīng)驗的積累，政策救助閉環(huán)在應對新的貧困變化時往往呈現(xiàn)路徑依賴，其滯后性和事后救助邏輯在前述的三種張力中皆可尋覓。

這里我們借助艾瑟框架選擇理論中的“聚合邏輯”、“情境邏輯”與“選擇邏輯”來進一步理解這一權力互動過程。聚合邏輯定義了一種行為判斷的基礎形式，即行動個體能自覺意識到其自身所處的周遭情境與可做的選擇。在社會學視角中，個體行動并不先天成立，行動者往往首稱選擇一個適合于制度環(huán)境或有利于其利益的認知方案/行動策略，然后選擇最適合實現(xiàn)方案所定義的目標的行動腳本，腳本的集合發(fā)展出結構的集體特征。同樣地，古典政治經(jīng)濟學的觀點也認同，在任何特定情況下個體的策略選擇取決于其如何感知與衡量各種策略的利益、成本及可能的結果[47]。因此，不同行為間的選擇邏輯首要取決于選擇的情境(6)這里的情境是多面向的，從政策角度看，包括由組織結構、專業(yè)/職業(yè)關系、社會網(wǎng)絡和社會傳統(tǒng)等組成的復雜網(wǎng)絡中的一切，對執(zhí)行者理解政策較為重要。，對情境的主觀定義尤為重要。譬如，個體在真空中無法感知所處的世界，行動者首先須定義自己如何看待情境，然后確定行動目標、選擇行動腳本，而主觀觀點又由行動者的認知成分(評價與態(tài)度集合、知識儲備)所塑造[48]。在政策救助中，行動者不同的行動選擇也由上述認知成分而實現(xiàn)。其中，身份是評價與態(tài)度指向，閉環(huán)內(nèi)的層級整合反映了政策救助過程中的制度空間，提供給特定行動者身份的認可與約束，故而也構成一個基于身份的行動空間。空間賦予不同身份與周遭環(huán)境(包括政策環(huán)境)間的關系性質(zhì)，而知識指向的弱化(即弱專業(yè)性)則使行動者在復雜的現(xiàn)實社會情境中往往采取簡化策略。即便是經(jīng)驗豐富的非專業(yè)基層工作者，所倚賴的常識與自然態(tài)度也很可能會遇到內(nèi)部認知不一致、概念模棱兩可或價值介入的可能。這是因為基于經(jīng)驗常識的假設與主張大部分是未知的，故而不可證偽，經(jīng)驗常識無法自我糾錯。尤其救助政策針對的情況通常既復雜又具體，弱專業(yè)性主導的隱患正在于基層工作者易保持自己主觀的觀點，依據(jù)過往經(jīng)驗產(chǎn)生一個價值預期，并據(jù)此進行情境分析。對政策改革的實質(zhì)內(nèi)容缺乏專業(yè)認知的執(zhí)行者可能更多地依賴其表面特征而不是潛在的結構理念，形成以形式為中心的認知模式,使得執(zhí)行過程流于偏差甚或阻滯。因而，認知成分中的知識儲備在政策執(zhí)行方面有著重要的影響。專業(yè)性在于科學方法的運用，其手法可復制，實踐邏輯一致，并能產(chǎn)生可經(jīng)驗證偽的知識。與經(jīng)驗常識不同，專業(yè)性可從表面之下挖掘出更深層的政策核心意圖。

3.多重行動邏輯下的策略博弈

權力作用是相互的，救助對象層面不總是被動接受與自我內(nèi)化。我們從行動場內(nèi)的個體策略互動邏輯著眼，來進一步解讀政策救助過程中的基層沖突。

一是基于對手的照鏡子邏輯。不難理解，基層工作者與救助對象的行動是不同行為迭代交互的產(chǎn)物，建立在雙方通過各自主觀定義對其進行判斷與解讀的基礎上，雙方選擇利于自身利益的行動腳本，行動策略嵌入了正在進行的交互中。同時，這也并不妨礙雙方同時使用來自制度規(guī)則與社會規(guī)范的標準化期望來作為他們行動的定位。由此，在全國各地時有發(fā)生的騙保、懶保、基層沖突不能被視為單一的非常態(tài)突出事件。層級制度下執(zhí)行者行動的情境定義背后凸顯的是權力差異，而權力差異下救助對象的“違規(guī)”行為可視為一種反話語策略：公眾情緒與政策執(zhí)行態(tài)度相互交織，雙方相互指責、貼標簽與差異性解讀，又根據(jù)自己與他人的期望和評價來采取行動。在政策過程研究中，閉環(huán)模型的過程結構視角更為系統(tǒng)地關注到具有相互依賴選擇的多個行動者之間的相互作用。由此呈現(xiàn)一個事實：即許多結果并不由單一的行動者完全控制，也取決于其它各方的預期、評估與決定。這好比博弈論的一個觀點，無限的行動迭代可能會改變兩難選擇的結果，因為它允許行動方根據(jù)對手之前的選擇來決定自己的下一步行動[49]。

二是基于自我的路徑依賴邏輯。執(zhí)行層面的基層沖突還在于基層工作者對當前政策救助形式的自主評判，這其中潛藏許多值得尋味的評判標準，前文所述的“不洗被套”的例子反映了基于財政對等實現(xiàn)的公平與社會再分配之間的失衡。一個是基于經(jīng)濟交換的公平觀念，即個人的努力貢獻與其所獲得的利益等價，即便有差異，受益于某一項服務的人也應承擔相應的直接或間接負擔。另一個是再分配權益，即將資源重新分配給較困難個體的政策依據(jù)。雖然政策救助注重社會再分配的公平，但弱專業(yè)性衍生的個體化歸因解讀進一步凸顯了經(jīng)濟交換公平與再分配公平目標的沖突。如此在閉環(huán)結構中，當執(zhí)行層多遵循一種個體化解讀與反專業(yè)性策略時，上述兩種公平的失衡暴露在救助雙方的行動策略中，基層沖突頻現(xiàn)，行動策略的互動以一種自我強制均衡的形式出現(xiàn)，政策救助過程在對貧困現(xiàn)象的實際變化回應中就可能遵循同樣的回路，而救助對象即便在政策不斷完善的情況下也會遵循過往解決自身問題的方式的路徑依賴。值得注意的是，在現(xiàn)實社會中，救助過程不局限于二元互動，而是經(jīng)常發(fā)生在多個行為群體中，行為個體能聯(lián)系交流。因此，騙保、懶保等沖突事件并非個別化行為，而是典型與一般的社會現(xiàn)象。

(三)政策執(zhí)行偏差的“黑箱”路徑

當結構(行動場)與個體(認知、行動策略本身)相互作用時，實施的事實發(fā)生了?；诖肆觯覀冊噲D通過反向推理來假定可能(或已然)導致政策執(zhí)行偏差的重要因素(表1)。從實施末梢入手，在實施過程的具體困難被描述之后，探尋與之相關的重要因素，并相應地找到應對方法。通過對W區(qū)的案例分析，對政策救助執(zhí)行偏差的解釋在理論上有四個先決條件：兩類規(guī)則最大限度的一致性、行動主體的情境定義、行動選擇與路徑依賴。在兩類規(guī)則不一致的條件下，實施過程中的多條行動實踐與多主體交互可能構造政策執(zhí)行偏差，并通過路徑依賴進一步發(fā)揮影響。

首先，解釋政策執(zhí)行偏差的一個出發(fā)點是一致性(A)的概念。本文引入形式規(guī)則與實踐規(guī)則的潛在沖突(A1)，回答了政策實施是什么的問題。過程分析將政策實施定義為認知及行為一致性的事件，而兩種規(guī)則間的不一致則揭示了當前政策預期未能與實際執(zhí)行相結合的困境。在這種情況下，微權力關系的零散存在意味著的權力擴散及其來源可能復雜而廣泛，而專業(yè)化則有利于融合既定規(guī)范化的知識框架與實踐框架，在實踐中可將兩種規(guī)則整合，使政策解讀得以暢通共享，實施得以連貫。

其次，在構成政策救助實施過程的交互中，實踐是通過人參與形成的，即行動者與行動構成系統(tǒng)中的權力關系結構(B1)，關注了政策由誰來實施。過程分析將政策實施理解為過程中參與者的集體行動。這樣的行動則是通過情境定義來參與組織的(B)，即層級特征與沙漏結構促成當下基層執(zhí)行者的剛性壓力及認知矛盾(B2)。政策救助對于基層工作者而言有時是強制性的且高強度的，而未來長效性的政策實施也需要考量基層執(zhí)行者的工作抗逆力。

再次，政策救助實施的過程分析還須追溯至內(nèi)部參與者的行動集成(C)，視政策實施為不同行動參與者在其各自情境定義下的行動調(diào)節(jié)與理解的互動方式，揭示了政策實施何以實現(xiàn)。這里我們關注個體策略的選擇及互動如何促進或抑制執(zhí)行者與救助對象之間關系的平衡性(C1)，這種平衡性能夠影響系統(tǒng)內(nèi)部個體理解他人行為的方式(C2)，如基層執(zhí)行者與救助對象之間的關系一旦難以得到穩(wěn)定維護，執(zhí)行者的個體化解讀和分類解讀(A2)得以加固。

最后，集體行動的交互及其影響往往構成政策實施路徑依賴的參考(D)，類似騙保、不洗被套等極端事件的頻發(fā)反映出政策救助形式注重單一經(jīng)濟援助的規(guī)范性要素，回應了如何理解當前的實施過程。而資源配置是政策救助的中心，圍繞資源分配的制度化設計與基層自主評判實質(zhì)是共存的(D2)，而當前自主評判依賴于道德價值與行動中的交互經(jīng)驗實踐，加深了路徑依賴，從而不利于未來救助政策的進一步完善與迭代。

表1 政策執(zhí)行偏差的“黑箱”路徑

四、討論

傳統(tǒng)社會救助是以經(jīng)濟援助為主要形式，相對貧困視角下的政策轉向則聚焦貧困的多維層面及對應的綜合治理，其本質(zhì)是關于過程的。本文是對基層政策救助執(zhí)行過程的一種分析模式的建構，閉環(huán)模型基于過程結構分析視角將個體行動與整體結構相結合，將政策實施過程概念化為一個涉及相互關聯(lián)的各類行動者的互動過程。審視社會救助執(zhí)行偏差的黑箱化過程，探討如何糾偏政府、救助對象和社會組織間的張力關系，是優(yōu)化救助政策兜底保障功能的關鍵。

首先，協(xié)調(diào)兜底保障與發(fā)展共享的內(nèi)在張力。進一步明確社會救助的兜底定位，即在強化分類救助前提下，劃好兜底范疇。在絕對貧困向相對貧困的政策重心轉變下，調(diào)整救助政策制定、落地與執(zhí)行過程中的基本原則，包括道德判斷向福利團結的目的轉變，絕對消滅向相對緩解的認知轉變，事后救助向貧困預防的邏輯轉變，以及物資補給向增能服務的方式轉變。

其次，注重責任主體專業(yè)化與多元化的協(xié)同發(fā)展。第一，對于執(zhí)行主體來說，政策的完善與迭代需要政府頂層對基層經(jīng)辦事務過程進行詳盡的制度設計，規(guī)范救助認定程序與行為方式，優(yōu)化多層級行動主體間的協(xié)作共識。第二，探索互聯(lián)網(wǎng)+百姓問政式的民生監(jiān)督平臺，完善基層救助評估機制，化解基層沖突，引導救助對象及其他群眾對救助工作的反饋與監(jiān)督。第三，從政策的制定完善、具體執(zhí)行到復盤評估，注重引進專業(yè)行動主體的參與，構建長期均衡的專業(yè)化服務體系。從閉環(huán)視角來看，專業(yè)的多元行動主體協(xié)同可降低政策救助閉環(huán)的封閉性，調(diào)節(jié)部門權力差異，改變專業(yè)力量結構。專業(yè)性構成了政策從制定到實施連貫一致性的知識背景，隨著政策救助目標的一致性趨同與行動策略的反思累積，閉環(huán)內(nèi)通過不斷完善內(nèi)部機制而實現(xiàn)內(nèi)生性轉變。

最后，調(diào)整社會救助過程結構，逐步構建救助遞減與預防機制。時間因素需被納入到未來政策救助的完善中：一是時間梯度性，一味的實物救助不利于助人自助，引發(fā)的“不洗被套”類似事件易造成社區(qū)內(nèi)地方社會的無謂負擔。經(jīng)濟援助唯有在達到限度時才會有效，且隨著所達到的實效而逐步減少，以形成救助遞減制度。梯度性救助退出不同于達到標準即刻停止，這種逐步實施可由相關細則固定下來，以避免實際執(zhí)行中的隨意性。遞減細則愈規(guī)范，當前閉環(huán)中的每一方(無論制定者、執(zhí)行者還是救助對象)就愈加清楚，救助行為須合乎公平觀念和再分配權益。二是時間的未來指向。以就業(yè)援助為例，預防機制下的就業(yè)聯(lián)動是面向未來的長效機制，與著眼即刻起效的當前就業(yè)援助有所不同。前者是預防視角下就業(yè)權利的體現(xiàn)，其宗旨不僅在于減少一個不勞而獲之人，而且是通過強調(diào)工作質(zhì)量來提升個體抵御貧困風險的能力。進一步說，兩者區(qū)別存在于救助技術層面，而不在價值預判層面。工作質(zhì)量對應的是就業(yè)結構調(diào)整，存有對救助對象職業(yè)發(fā)展及未來規(guī)劃的責任觀念；而忽視就業(yè)質(zhì)量轉而強調(diào)崗位數(shù)量的策略更側重于個體改造。

閉環(huán)視角解釋了當前政策救助實施中的現(xiàn)實一面，即政策救助本身仍是一種關乎權力與沖突的機制，而實施的過程則是微權力的零散分布。制度化實施的一致性落腳于個體行動者，但個體也可能打破這種一致性。在筆者看來，政策救助的過程一致性是有效社會救助的基礎。政府政策救助是一個多面向的機制，需要一個充分的解釋框架，以揭示不同行動面向?qū)戎叱掷m(xù)產(chǎn)生的微妙影響。基于閉環(huán)模型所構建的過程分析框架，將政策救助中行動者、層級制度和權力關系的相關知識轉化為利于分析解決當前社會救助實踐難題的重要參數(shù)，同時又使得研究者的思維方式貼近行動者所使用的行動策略，一定程度促進了以理論為導向的實證研究發(fā)展。