李俊杰　陶文慶

[摘要]興邊富民行動作為現(xiàn)階段我國最重要的邊疆治理公共政策和邊境建設工程，在我國民族工作和邊疆治理體系中具有特殊戰(zhàn)略地位?；谑访芩拐邎?zhí)行過程模型，本文構建理論框架從政策本身、執(zhí)行機構、目標群體和政策環(huán)境等方面分析興邊富民行動的政策執(zhí)行過程，發(fā)現(xiàn)興邊富民行動存在政策體系尚未完善、執(zhí)行主體力量薄弱、扶持對象認知存在偏差、政策執(zhí)行環(huán)境支撐力度不足等制約因素。在新時代加快邊疆發(fā)展、加強邊疆治理的過程中，需要從改進政策設計思路，豐富政策體系內(nèi)容;提升組織機制層次，加強干部隊伍建設;注重打造高素質(zhì)邊民，擴大扶持對象范圍;優(yōu)化市場和政府的動態(tài)組合，構建全社會共同參與的行動格局等方面破解困境，以確保興邊富民行動取得更加滿意的執(zhí)行效果。

[關鍵詞]邊疆治理;興邊富民行動;政策執(zhí)行;執(zhí)行偏差;史密斯模型

中圖分類號：F127.8文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2021）09-0048-08

興邊富民行動作為現(xiàn)階段我國最重要的邊疆治理公共政策和邊境建設工程，其目的在于“富民、興邊、強國、睦鄰”。2014年《中共中央、國務院關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》明確指出，要“繼續(xù)編制并實施興邊富民行動規(guī)劃”。2017年《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》出臺。2019年習近平總書記在全國民族團結進步表彰大會上強調(diào)“實施好促進民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展、興邊富民行動等規(guī)劃，謀劃好‘十四五時期少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展”。黨的十九屆四中全會明確提出“加強邊疆治理，推進興邊富民”。充分表明興邊富民行動在我國民族工作和邊疆治理體系中具有特殊戰(zhàn)略地位。

自興邊富民行動政策實施以來，有力推動了邊境地區(qū)民族團結進步、經(jīng)濟社會發(fā)展、生產(chǎn)生活條件改善、對外開放水平提升、社會和諧穩(wěn)定[1]。但由于興邊富民行動政策性強、牽涉面廣、實施難度大，在執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)不同程度的“政策失真”“執(zhí)行梗阻”現(xiàn)象，不利于很好地解決邊境地區(qū)存在的特殊困難和突出問題。格雷漢姆·艾李森（GrahamT.Allison）指出“在政策目標實現(xiàn)過程中，方案確定的功能僅占1%，而剩余的99%取決于政策的有效執(zhí)行[2]?！笨梢娬吣繕说膶崿F(xiàn)，關鍵在于政策執(zhí)行。梳理國內(nèi)學者有關興邊富民行動的研究成果，既有從理論上追溯和探索興邊富民行動政策的依據(jù)[3][4]，分析興邊富民行動政策的價值和功能，也有從實踐上總結興邊富民行動政策經(jīng)驗和發(fā)展模式[5]，評估興邊富民行動政策實施效果[6]，明確興邊富民行動政策改進思路[7][8]，開展興邊富民行動政策與“一帶一路”倡議[9][10]、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[11]等其他發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同研究，以及從文化制衡[12]、政治認同[13]、民族文化[14]、人口安全[15]等不同視角闡述如何持續(xù)深入推進行動政策的實施。上述文獻研究為興邊富民行動政策的理論指導和實踐探索奠定了很好的基礎，提供了興邊富民行動政策實施的有力分析思路，但是在涉及興邊富民行動政策執(zhí)行的制約因素上探析不足。因此有必要通過構建科學合理的理論模型，提供一個全面、清晰地分析框架，從多維視角全面審視制約興邊富民行動政策執(zhí)行的相關因素，進而提出富有針對性和可行性的政策推進路徑，確保興邊富民行動政策取得更加滿意的效果。

一、興邊富民行動政策執(zhí)行理論框架

（一）史密斯政策執(zhí)行過程模型

20世紀70年代中期，政策執(zhí)行逐漸成為西方公共政策研究領域關注的重點，學者們從不同視角開展公共政策執(zhí)行研究并構建分析模型，米特（Meter）和霍恩（Horn）依據(jù)目標和標準、政策資源、組織間溝通與執(zhí)行活動、執(zhí)行機構的特征、宏觀環(huán)境、執(zhí)行者的處置等變量構建“米特—霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型”①，馬特蘭德（Matland）結合資源、權力、情境和聯(lián)盟力量四個變量構建“模糊-沖突模型”②，學者們的主要觀點在于強調(diào)政策執(zhí)行與政策目標的實現(xiàn)并非是直線性關系、政策執(zhí)行者與政策制定者需要良性互動、重視政策執(zhí)行過程中利益相關者分析等方面。其中，托馬斯·史密斯（T.B.Smith）首創(chuàng)政策執(zhí)行基本理論分析框架，提出史密斯政策執(zhí)行過程模型（如圖1所示，以下簡稱史密斯模型）[16]。

史密斯認為影響政策執(zhí)行效果主要涉及“四個變量”：（1）理想化政策（ideal policy），即科學、合理、可行的政策，具體包括政策目標的明確性、政策內(nèi)容的完善性、政策措施的可操作性等。（2）執(zhí)行機構（implementation agency），主要負責政策執(zhí)行，包括執(zhí)行機構和人員，涉及執(zhí)行機構的執(zhí)行能力和執(zhí)行人員業(yè)務素養(yǎng)。（3）目標群體（target group），指受政策影響的直接對象，目標群體對政策認同接受程度影響著政策的執(zhí)行效果。（4）環(huán)境因素（environmental factors），涉及影響政策執(zhí)行的宏觀因素，既包括政治、經(jīng)濟等正式制度，也包括社會風俗等非正式制度。他指出政策執(zhí)行就是四個變量彼此互動、相互影響的過程，在此過程中可能會產(chǎn)生沖突造成“緊張”關系，需要采取制度化或非制度化的形式對“緊張”關系進行處理和反饋，確保四個變量之間的協(xié)調(diào)，進而不斷推進政策執(zhí)行。

（二）興邊富民行動政策執(zhí)行分析框架

史密斯模型將理想化政策、執(zhí)行機構、目標群體和政策環(huán)境等因素作為一個有機整體，共同作用于政策的執(zhí)行結果，拓寬了政策執(zhí)行研究視野，為分析興邊富民行動政策的執(zhí)行過程提供了新的全面視角，有助于厘清制約興邊富民行動政策執(zhí)行的相關因素。本研究結合興邊富民行動自身特點和特定實施地區(qū)，在史密斯模型的基礎上構建興邊富民行動政策執(zhí)行分析框架（如圖2所示），涵蓋四個方面變量：一是理想化的興邊富民行動政策，即興邊富民行動專項規(guī)劃的設計思路和具體內(nèi)容等。二是興邊富民行動政策執(zhí)行主體，即中央政府、地方政府、當?shù)鼗鶎痈刹康?，由于政策問題的復雜性和跨界性，興邊富民行動需要多個政府部門協(xié)同配合，上述機構的執(zhí)行方式和執(zhí)行人員的偏好均會對政策執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。三是興邊富民行動政策目標群體，即興邊富民行動政策扶持對象，由沿邊一線邊民、邊境地區(qū)各族群眾、參與到邊境地區(qū)開發(fā)建設各類群體構成，涉及到扶持對象自身素質(zhì)和覆蓋面，他們在受興邊富民行動影響的同時也會反作用于行動政策的執(zhí)行過程。四是興邊富民行動政策宏觀環(huán)境，即具有影響作用的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境。上述四個變量在互動中共同影響著興邊富民行動政策執(zhí)行效果。

二、興邊富民行動政策執(zhí)行的制約因素

借助史密斯模型，本研究將從政策本身、執(zhí)行機構、目標群體和政策環(huán)境等方面對興邊富民行動政策制約因素進行剖析。

（一）興邊富民行動政策體系尚未完善

興邊富民行動作為我國集經(jīng)濟、政治、文化、教育、生態(tài)為一體的綜合性邊疆建設工程，國家層面先后出臺《全國興邊富民行動規(guī)劃綱要（2001-2010）》《興邊富民行動“十一五”規(guī)劃》《興邊富民行動規(guī)劃（2011-2015年）》《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》等戰(zhàn)略性文件，邊疆省區(qū)也印發(fā)本地區(qū)興邊富民行動工作實施方案、出臺相關通知意見，已形成較為完善的制度體系，推動著興邊富民行動政策在邊境地區(qū)的貫徹落實，但政策本身仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)：

1.政策設計思路缺乏突破

國家制定興邊富民行動規(guī)劃是基于邊境地區(qū)相較于內(nèi)陸地區(qū)的差距格局，從整體層面給予的“差別化”支持。而當前邊境地區(qū)發(fā)展存在多重差異格局：邊境地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展差距加大、不同區(qū)域邊境地帶發(fā)展不平衡性明顯、同一區(qū)域不同邊境縣發(fā)展分化顯著、同一邊境縣內(nèi)部發(fā)展異質(zhì)化突顯。具體表現(xiàn)為：

一是近年來我國邊疆九個省區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值占比全國地區(qū)生產(chǎn)總值不斷下降：2013年占比為1986%，2019年占比僅為1372%，邊境地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展差距加大。二是我國不同區(qū)域邊境地帶發(fā)展不平衡性明顯：北部內(nèi)蒙古自治區(qū)2019年人均地區(qū)生產(chǎn)總值67852元，東北遼寧省2019年人均地區(qū)生產(chǎn)總值57191元，西南廣西壯族自治區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值42964元，考慮到邊境地帶經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍比較滯后，尚未很好融入到所在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展主流通道之中，上述不同區(qū)域邊境地帶會存在明顯的發(fā)展不平衡性。三是同一區(qū)域不同邊境縣存在十分明顯的發(fā)展差異，內(nèi)蒙古阿拉善左旗2019年地區(qū)生產(chǎn)總值為23877億元，達到阿拉善右旗2019年地區(qū)生產(chǎn)總值（1944億元）12倍以上。四是同一邊境縣內(nèi)部發(fā)展的絕對差距有逐步擴大趨勢，2013年廣西大新縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入高于當?shù)剞r(nóng)村人均純收入14680元，2019年相差達到20876元，城鄉(xiāng)差距正進一步擴大。③

面對上述邊境地區(qū)發(fā)展的多重差異格局，現(xiàn)有興邊富民行動政策從頂層設計上并未有效突破原有思路，未能很好地做到因地制宜、差別對待，未能充分考慮邊境地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)、不同區(qū)域邊境地帶、同一區(qū)域不同邊境縣、邊境縣內(nèi)部之間“平衡發(fā)展”。政策實施過程中存在重視程度不夠、支持力度有限、具體措施聚焦度和精準性不強等現(xiàn)象，筆者在內(nèi)蒙古自治區(qū)開展興邊富民行動調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，2013年以前內(nèi)蒙古每個邊境旗縣每年獲取的興邊富民行動專項資金不到千萬元，且劃撥至各個邊境旗縣資金較為均衡、前期保持相同規(guī)模，2013年及以后上級財政劃撥的興邊富民行動專項資金有所提高但增幅緩慢④，同時未明顯體現(xiàn)出差別化投入趨勢，不利于逐步縮小邊境地區(qū)內(nèi)部間發(fā)展差距。

2.政策具體內(nèi)容存在缺失

《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）明確提出，建立綜合評價指標體系，以科學評估興邊富民行動實施效果。截止目前，《規(guī)劃》所涉及的六大任務：推進基礎設施建設、改善民生社會保障、發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、提升沿邊開發(fā)開放水平、加強生態(tài)文明建設、促進民族團結和邊防穩(wěn)固，并未構建起科學合理的考核指標體系，進而導致興邊富民行動實施效果難以全面客觀量化評價。同時，《規(guī)劃》進一步提出，“國家民委、國家發(fā)展改革委、財政部要加強對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督檢查，協(xié)調(diào)解決規(guī)劃實施過程中的問題，有關部門和邊境省區(qū)人民政府要配合做好相關工作?！雹莸d邊富民行動政策至今尚未建立起常態(tài)化、制度化的全過程政策執(zhí)行監(jiān)督檢查機制，現(xiàn)有關于興邊富民行動政策的監(jiān)督檢查形式過于單一，在實地監(jiān)督檢查中過于依賴邊境地區(qū)關于興邊富民行動的工作匯報，很難提出專業(yè)化、建設性意見。正是由于缺乏強有力的行動支持特別是常態(tài)化監(jiān)督檢查，興邊富民行動政策在邊境省區(qū)部分邊境縣未能很好地貫徹落實。

（二）興邊富民行動政策執(zhí)行主體力量薄弱

1.組織執(zhí)行機制不夠順暢

政策的執(zhí)行機制是否協(xié)調(diào)順暢，對于政策執(zhí)行效果有著決定性作用。興邊富民行動政策執(zhí)行需要多部門共同參與才能順利實施，但從中央和地方政府層面上，在政策執(zhí)行的組織協(xié)調(diào)機制上均出現(xiàn)了一定程度的偏差。從中央政府層面上，當前興邊富民行動由國務院部署并成立協(xié)調(diào)小組，國家民委擔任協(xié)調(diào)小組組長，國家發(fā)展改革委、財政部擔任協(xié)調(diào)小組副組長，有關部委和邊境省區(qū)等擔任協(xié)調(diào)小組成員單位。由于興邊富民行動實施地均為邊境地區(qū)，特別是邊境地區(qū)作為國家“一帶一路”倡議的主要區(qū)域，如果不能適時提升現(xiàn)有協(xié)調(diào)小組組織機制，上述成員單位各司其政，極易存在政策實施內(nèi)容交叉重疊現(xiàn)象，造成資源投入的低效和浪費。從地方政府層面上，興邊富民行動領導小組并非當?shù)攸h政主要負責同志親自掛帥，除當?shù)孛裎块T外，其他小組成員均為相關部門副職構成，整體力量有限，加之各成員單位處于同一行政層級，部門職責、利益訴求不同，難以構建形成高效的興邊富民行動聯(lián)動合作機制和行動政策實施格局。

2.基層干部建設不夠理想

興邊富民行動管理體制是一個多層次的組織體系，按照“國家支持、省負總責、市級聯(lián)動、縣級落實”的行動方針落實執(zhí)行。在此過程中，自上而下的層級管理屬性和政策實施鏈條的增加，基層干部隊伍建設情況在落實政策執(zhí)行上顯得尤為重要。然而邊境地區(qū)條件艱苦、交通不便，基層干部獲得專業(yè)培訓較少，普遍存在文化水平和技術水平偏低現(xiàn)象，特別是部分邊境縣農(nóng)村基層干部隊伍老齡化明顯，村干部自身素質(zhì)和能力難以匹配新時代邊疆治理需求，極大影響了對興邊富民行動價值和重要性的認識，從而不能很好地貫徹落實興邊富民行動政策各項要求，甚至出現(xiàn)上有政策下有對策、選擇性執(zhí)行等“錯位”“缺位”行為，例如在資金使用上沒有做到主動思考，簡單采取“一刀切”“撒胡椒面”等錯誤方式，嚴重制約了興邊富民行動政策實施效果。

（三）興邊富民行動政策扶持對象認知存在偏差

1.扶持對象整體素質(zhì)偏低

扶持對象作為興邊富民行動政策的最直接受益者，是興邊富民行動的出發(fā)點和歸宿。興邊富民行動政策能否達到預期目標，與扶持對象自身素質(zhì)有著直接聯(lián)系，扶持對象整體素質(zhì)的提升，有助于增強對興邊富民行動政策的認同和接受程度，進而推動行動政策順利開展。當前邊境地區(qū)邊民整體素質(zhì)偏低，人才資源較為匱乏，嚴重影響到對興邊富民行動政策的認同和支持。突出表現(xiàn)在：

現(xiàn)有邊民受教育程度低，2019年全國普通中學在校學生8822萬人（含初中和高中學生），每十萬人口中普通中學在校生人數(shù)為6301人，⑥而上一年度我國邊境縣普通中學在校學生10015萬人，每十萬人口中普通中學在校生人數(shù)僅為4217人，⑦即使考慮2019年在校學生規(guī)模有一定增幅，我國邊境縣教育落后的局面也不可能在短期內(nèi)就能消除。加之邊境地區(qū)地處偏遠，當?shù)剡吤衽c外界溝通交流少、市場經(jīng)濟意識淡薄，對興邊富民行動政策關注了解甚少，缺乏全面客觀評價，參與興邊富民行動政策意愿不強，在資金支持上存在“等、靠、要”依賴思想，特別是經(jīng)濟社會發(fā)展較為落后的邊境地區(qū)由于新型職業(yè)農(nóng)村實用型人才較少，不具備實施興邊富民行動政策項目所需的基本文化素質(zhì)和勞動技能，已成為制約興邊富民行動政策的重要因素。

2.扶持對象覆蓋面設置不合理

當前興邊富民行動扶持對象局限于生活在沿邊一線地區(qū)的邊民，廣西壯族自治區(qū)將邊境地區(qū)沿邊一線0—3公里范圍內(nèi)農(nóng)村人口納入最低生活保障范圍，未將邊境地帶非沿邊一線農(nóng)村居民包括在內(nèi)，極易造成邊境地區(qū)非沿邊一線農(nóng)村居民等群體認為自身被有意忽視、個人利益受損，對興邊富民行動政策產(chǎn)生不滿、排斥甚至抵制，導致興邊富民行動政策本身蘊含的價值、內(nèi)容和目標在實施過程中發(fā)生性質(zhì)、方向和程度上的背離甚至錯位。同時隨著我國新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，邊境地區(qū)將繼續(xù)面臨人口流出壓力，特別是農(nóng)村人口老齡化、村屯空心化問題不斷顯現(xiàn)，根據(jù)王春榮2019年調(diào)研數(shù)據(jù)，吉林延邊朝鮮族自治州部分邊境村60歲以上人口占比全村常住人口達到80%，圖們市水南村常住人口占戶籍人口的比率僅為20%左右[17]。如果興邊富民行動不能適時擴大扶持對象，增強自身輻射作用，覆蓋到其他參與到邊境開發(fā)建設的各類群體，鼓勵引導外來群體在邊境地區(qū)工作和生活，興邊富民行動將難以充分發(fā)揮邊民在穩(wěn)邊固邊中的重要作用，難以實現(xiàn)邊疆穩(wěn)、國防固的目標。

（四）興邊富民行動政策執(zhí)行環(huán)境支撐力度不足

1.“有效市場”和“有為政府”尚未有機結合

興邊富民行動涉及邊境地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設的全面推進，既需要遵循市場經(jīng)濟應有原則，讓市場對資源優(yōu)化配置發(fā)揮決定性作用，也需要當?shù)卣岣咧卫硇?，在宏觀政策上引導市場配置資源，以實現(xiàn)政治、文化、社會和生態(tài)文明建設等發(fā)展目標，但是當前邊境地區(qū)的“有效市場”和“有為政府”局面尚未形成，主要體現(xiàn)在：

當前邊境地區(qū)市場體系不健全、市場發(fā)育不足，2019年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)占全國比重不足1%，極大地制約著興邊富民行動的資源配置效率。一是不同生產(chǎn)要素市場化機制尚未健全，人流、物流、信息流、資本流等流動不暢，當?shù)刎S富的資源優(yōu)勢尚未完全有效轉為經(jīng)濟優(yōu)勢;二是現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)處于較低層次，產(chǎn)品附加值低、科技含量低。同時當前邊境地區(qū)基礎設施和公共服務不足，急需政府改善治理能力、補齊相應短板，特別是針對性邊境地區(qū)復雜的區(qū)域異質(zhì)性特征，當?shù)卣谑袌鲆龑喜粌H要系統(tǒng)謀劃，更要精準施策。

2.社會力量參與度不夠廣泛

興邊富民行動政策的順利實施離不開社會各界力量的大力支持。由于邊境地區(qū)普遍被視為國家“邊緣”范疇，地處國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略邊緣地帶，遠離國家的政治、經(jīng)濟中心，現(xiàn)代化力量和國家整合力量在邊境地區(qū)推進速度緩慢、推進效果不明顯，導致社會整體氛圍對邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展關注度較低，對興邊富民行動政策也缺乏足夠了解和認識。

相較于邊境地區(qū)長期發(fā)展落后局面，現(xiàn)有興邊富民行動扶持力度仍比較薄弱，特別是有的邊境地區(qū)對興邊富民行動重視不夠：對本地區(qū)應承擔的興邊富民行動主體責任不夠明確，主要依靠當?shù)孛裎到y(tǒng)開展興邊富民行動;未建立健全興邊富民行動聯(lián)合推進機制，難以廣泛整合各界力量參與行動;因地方財力有限，以致配套資金遲遲不到位，無法引導帶動市場資金流向所實施的特色產(chǎn)業(yè)項目。從而沒有構建起政府啟動力充足、邊民動力、市場動力、社會動力得到有效動員的動力機制，沒有形成社會各界力量廣泛參與行動的良性格局。

三、興邊富民行動政策執(zhí)行制約因素的破解路徑

針對上述制約因素，本文擬提出以下破解思路，以期減少興邊富民行動“政策梗阻”和“政策失真”現(xiàn)象，提升行動效果。

（一）健全完善政策體系

1.注重改進政策設計思路

當前興邊富民行動政策的設計思路是基于邊境地區(qū)整體發(fā)展緩慢，從而給予“差別化”扶持照顧，而邊境地區(qū)發(fā)展多重不平衡對我國現(xiàn)行的邊疆治理體系提出新挑戰(zhàn)，相應的邊疆治理政策需要及時革新調(diào)整，才能更好地解決邊境地區(qū)面臨的“真問題”和“新問題”[18]。

后續(xù)政策設計要在強調(diào)原有差別化政策基礎上突出梯級差別處理，以促進邊境地區(qū)不同區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展：

一是提升興邊富民行動戰(zhàn)略格局，從國家戰(zhàn)略層面加強興邊富民行動政策的組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面對接國家“一帶一路”總規(guī)化，以前所未有力度推進邊境地區(qū)發(fā)展。二是根據(jù)不同區(qū)域邊境地帶在國家的戰(zhàn)略定位，采取基于區(qū)域差異的差別化行動方針，例如第三次中央新疆工作座談會強調(diào)，“當前和今后一個時期，必須堅持把社會穩(wěn)定和長治久安作為新疆工作總目標”，⑧因此新疆邊境地區(qū)興邊富民行動政策的執(zhí)行應明確以當?shù)厣鐣踩€(wěn)定為主要導向，確保中華民族共同體意識牢牢扎根在當?shù)馗髯迦罕娦闹?。東北邊境安全和穩(wěn)定問題相對緩和，與其他邊境地區(qū)相比“民族性”和“宗教性”并不突出，興邊富民行動政策應當發(fā)揮當?shù)貐^(qū)位和發(fā)展優(yōu)勢，積極對接新一輪東北振興戰(zhàn)略“五基地一支撐帶”的區(qū)域發(fā)展定位。三是對同一區(qū)域內(nèi)部不同邊境縣實行階梯性扶持政策，重點加大對經(jīng)濟社會發(fā)展落后的邊境縣扶持力度，強化政策資金支持。四是充分考慮同一邊境縣內(nèi)部差異更加細微和具體，對同一邊境縣內(nèi)部采取精準的差異化措施，加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，深入推進邊境地區(qū)農(nóng)村建設，因地制宜實施具有資源優(yōu)勢、帶動力強、輻射面廣的項目。

2.豐富政策體系具體內(nèi)容

深入學習貫徹習近平總書記關于邊疆治理重要論述，深刻把握好“治國必治邊”戰(zhàn)略思想。按照“五位一體”的總體布局和新時代高質(zhì)量發(fā)展的基本要求，結合興邊富民行動具體目標、重點任務，構建科學的評價指標體系，完善統(tǒng)計監(jiān)測體系和考核管理辦法，科學探究興邊富民行動發(fā)展水平測量維度，全面客觀評價興邊富民行動政策在推進基礎設施建設、改善民生社會保障、發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、提升沿邊開發(fā)開放水平、加強生態(tài)文明建設、促進民族團結和邊防穩(wěn)固等方面的實施效果，為后續(xù)政策優(yōu)化提供有價值的決策參考。同時，完善興邊富民行動政策執(zhí)行的監(jiān)督與問責機制，定期開展政策執(zhí)行實施情況督促檢查，對政策貫徹執(zhí)行不力的責任主體加大問責力度，確保政策執(zhí)行成效最大化。

（二）強化政策執(zhí)行主體力量

1.提升組織機制層次

考慮實施興邊富民行動政策的長期性和艱巨性，針對前述興邊富民行動組織執(zhí)行機制不夠順暢問題，需要把邊疆治理擺到更加重要的位置。在國家層面上，建議由黨中央提升興邊富民行動的戰(zhàn)略層級和領導規(guī)格，建立興邊富民領導小組，強化“全國一盤棋”意識，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)興邊富民行動重大問題，彰顯興邊安邊固邊格局。同時結合黨和國家機構改革情況，完善興邊富民行動工作體制機制，調(diào)整充實興邊富民行動協(xié)調(diào)小組成員單位，由中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部和國家民委聯(lián)合協(xié)調(diào)，確保上下和橫向?qū)油〞?，使行動更具體更有效地展開。在地方層面上，建議當?shù)卣畬εd邊富民行動采取高位推動策略，高規(guī)格充實領導力量，在此基礎上明確多部門參與的責權關系，強化多部門的互動合作、溝通協(xié)調(diào)，推動行動政策的順利高效執(zhí)行。

2.加強干部隊伍建設

提升當?shù)鼗鶎痈刹筷犖榻ㄔO質(zhì)量，為興邊富民行動政策執(zhí)行提供堅強保障。一是結合邊境地區(qū)發(fā)展需求，增強邊境地區(qū)人才支撐能力，加大各類人才支持計劃的實施力度，注重大力培養(yǎng)、大膽選撥、充分信任、放手使用優(yōu)秀少數(shù)民族干部，注重培養(yǎng)長期在邊境地區(qū)工作的漢族干部，提高少數(shù)民族干部掌握國家通用語言文字能力，鼓勵干部學習掌握當?shù)厣贁?shù)民族語言文字。二是賦予邊境地區(qū)更多留人、引人、用人自主權，繼續(xù)加大對邊境地區(qū)干部隊伍建設的支持力度，在基層公務員招考中加大傾斜政策。三是全面加強當?shù)馗刹筷犖榕嘤栔笇?，加強當?shù)馗刹筷犖槟芰ㄔO和作風建設，有力提升對興邊富民行動政策的領悟能力和執(zhí)行能力，不斷提高興邊富民行動政策執(zhí)行的科學化、規(guī)范化、精準化水平。

（三）增強政策執(zhí)行認可度

1.注重打造高素質(zhì)邊民

一是堅持鑄牢中華民族共同體意識。大力開展習近平新時代中國特色社會主義思想的宣傳教育，教育當?shù)馗髯迦罕娎喂虡淞ⅰ叭齻€離不開”思想，不斷增強“五個認同”，讓中華民族共同體意識根植心靈深處。二是合理配置邊境地區(qū)教育資源。推動公共教育資源向邊境地區(qū)傾斜，加大教育對口支援力度，支持發(fā)展遠程教育和雙語教育，不斷提高當?shù)鼗A教育、高等教育和職業(yè)教育水平，確保邊境地區(qū)各族群眾基本掌握和使用國家通用語文文字，促進邊境各民族語言相通，不斷交往交流交融，整體素質(zhì)不斷提升。三是廣泛宣傳興邊富民行動政策內(nèi)涵。要讓當?shù)馗髯迦罕娬J識到興邊富民行動政策的初衷和重要意義，精準把握該行動政策的具體內(nèi)容，激發(fā)群眾主動參與意愿和內(nèi)生動力，強化實施好興邊富民行動政策的信心和決心。四是積極向當?shù)馗髯迦罕娞峁I(yè)技術培訓和指導。努力提高當?shù)剡吤竦膭趧蛹寄芎途C合素質(zhì)，增強實施好興邊富民行動政策的自我能力。

2.擴大扶持對象范圍

興邊富民行動政策要在原有扶持對象的基礎上，拓展扶持對象涉及面：不僅僅局限于生活在沿邊一線地區(qū)的邊民，特別是貧困邊民，更要擴展到其他參與到邊境開發(fā)建設的各類群體，想方設法促進邊境地區(qū)人口回流，鼓勵和引導各類群體向邊境地區(qū)發(fā)展、創(chuàng)業(yè)[19]，確保邊境長期安全和諧穩(wěn)定。在扶持對象空間分布上，興邊富民行動政策實施范圍要逐步打造形成以邊帶面、從線到片的空間格局。在扶持對象規(guī)模上，要充分認識到守土固邊、興邊富邊關鍵在于邊民，全面改善現(xiàn)有邊民生產(chǎn)生活條件，著力解決邊境地區(qū)各民族群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，有效改善邊境地區(qū)農(nóng)村人口老齡化、村屯空心化現(xiàn)狀，不斷增進廣大邊民福祉和加快邊區(qū)發(fā)展。在扶持對象類別上，不僅要幫助邊境地區(qū)留住本地人才，尤其是作為邊境建設和發(fā)展主體的當?shù)馗刹咳罕?，也要想方設法吸引外來人才，增強當?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展能力。

（四）優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

1.優(yōu)化邊境地區(qū)市場和政府的動態(tài)組合

針對邊境地區(qū)“有效市場”和“有為政府”尚未形成局面，興邊富民行動政策在執(zhí)行過程中，一是要充分發(fā)揮市場對資源優(yōu)化配置的決定性作用。不斷健全土地、勞動力、資本等要素市場，引導生產(chǎn)要素從低效領域向優(yōu)質(zhì)高效領域流動，激發(fā)不同市場主體活力，逐步構建起成熟市場體系。二是要加快推動當?shù)乜萍紕?chuàng)新。要讓科技成為當?shù)貙崿F(xiàn)跨越式發(fā)展的重要動力，要不斷在核心技術上補齊短板，延長產(chǎn)業(yè)鏈價值，提成產(chǎn)品附加值，增強產(chǎn)品競爭力，做大做強特色產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)興邊富邊。三是各級政府要搶抓機遇、有所作為。各級政府要把握國家新一輪發(fā)展戰(zhàn)略目標，在“一帶一路”倡議中充分利用國內(nèi)外兩種資源和兩個市場，積極引導各方力量加大邊境地區(qū)投資力度，著力改善當?shù)芈浜蟮慕煌ɑA設施，加快營造良好的營商環(huán)境，不斷完善現(xiàn)有的民生社會保障。同時隨著當?shù)厥袌龅陌l(fā)育、科技水平的提升和公共服務設施的完善，后續(xù)需要進一步合理劃分市場和政府邊界，不斷擴大市場配置資源的范圍和強度，優(yōu)化市場與政府的動態(tài)組合，確保“有效市場”和“有為政府”良性互動，形成適應興邊富民行動的正向機制，推動當?shù)亟?jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

2.構建全社會共同參與的行動格局

興邊富民行動是邊境地區(qū)的全面振興，行動主體也必然具有綜合性。興邊富民行動應廣泛動員各級力量支援邊境地區(qū)建設，著力打造好各級政府扶持、社會各界支持、廣大群眾參與的良好格局，搭建好全社會共同參與的平臺載體，確保政策執(zhí)行更加有力高效。各級政府要注重加強興邊富民行動政策的組織領導，要成為興邊富民行動的主導力量。要依托定點扶貧和對口支援工作機制，繼續(xù)加大人才、政策、資金等支持力度，多措施、多渠道、多領域地鼓勵、引導、爭取大型央企和國企的項目投資，支持有關高校和研究機構開展興邊富民行動政策研究。同時積極營造全社會關心邊境地區(qū)發(fā)展和關注興邊富民行動政策的濃厚氛圍，引導中央、省級主流媒體持續(xù)聚焦興邊富民行動政策，大力宣傳行動政策實施以來取得的經(jīng)驗、成效和涌現(xiàn)出的典型案例，全方位展現(xiàn)邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展變化，增強興邊富民行動政策的影響力，增進各族群眾對興邊富民行動政策的認同和支持。

注釋：

①Van Meter D S，Van Horn C E.The policy implementation process：A conceptual framework[J].Administration&Society，1975，6（04）：445-448.

②MatlandR.Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation[J].Journal of public administration and research，1995（02）.

③上述經(jīng)濟數(shù)據(jù)根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站、相關省區(qū)2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、《中國民族統(tǒng)計年鑒2014》《內(nèi)蒙古統(tǒng)計年鑒2020》等整理得到。

④根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)民族事務委員會提供資料整理得到。

⑤國務院辦公廳《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》。

⑥根據(jù)教育部《2019年全國教育事業(yè)發(fā)展情況》相關數(shù)據(jù)整理得到。

⑦根據(jù)《中國民族統(tǒng)計年鑒2019》相關數(shù)據(jù)整理得到。

⑧習近平出席第三次中央新疆工作座談會并發(fā)表重要講話[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-09/26/content_5547383.htm.

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收稿日期：2021-01-10責任編輯：楊新宇

基金項目：國家社科基金重大項目“民族地區(qū)深度貧困大調(diào)查與貧困陷阱跨越策略研究”（18ZDA122）階段性成果。

作者簡介：李俊杰（1971-），男，湖北房縣人，國家社科基金重大項目“民族地區(qū)深度貧困大調(diào)查與貧困陷阱跨越策略研究”首席專家，北方民族大學經(jīng)濟學院教授，博士生導師，研究方向：中國少數(shù)民族經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟研究。寧夏 銀川 750021陶文慶（1988-），男，中南民族大學經(jīng)濟學院博士研究生，研究方向：民族經(jīng)濟研究。湖北 武漢 430074