摘要：精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行中存在著明顯的不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象，表現(xiàn)為識別不精準(zhǔn)、幫扶不精準(zhǔn)、管理不精準(zhǔn)和考核不精準(zhǔn)等問題。立足于基層組織的視角，考察精準(zhǔn)扶貧政策的不精準(zhǔn)執(zhí)行問題?；鶎咏M織在運(yùn)動(dòng)式治理和官僚體制的雙重規(guī)制和壓力下，面臨著一系列的執(zhí)行約束，基層治理資源有限、權(quán)責(zé)不匹配、壓力考核等因素影響了基層干部的政策定位與具體執(zhí)行。在國家治理轉(zhuǎn)型的背景下，國家、基層組織和農(nóng)民三者之間的關(guān)系發(fā)生改變，基層組織承擔(dān)的任務(wù)劇烈增長，并接受來自國家與農(nóng)民的雙重壓力和監(jiān)督。在雙重?cái)D壓之下，基層組織表現(xiàn)出權(quán)威導(dǎo)向的選擇性治理、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的規(guī)范化治理和硬任務(wù)的軟執(zhí)行，嚴(yán)重影響了基層組織的治理能力和政策的執(zhí)行能力。為了避免國家資源浪費(fèi)和政策執(zhí)行偏差，各級政府在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)在資源投放上注重分寸，執(zhí)行政策時(shí)切合實(shí)際，對下考核時(shí)留存自主空間，從而保障精準(zhǔn)扶貧政策有效落地。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；政策執(zhí)行；基層組織；治理能力

中圖分類號：F126文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0001-08

收稿日期：20160906DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.01

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（14JZD030）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（16YJC710010）

作者簡介：雷望紅（1991-），女，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院/中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理。

一、問題的提出

2013年底，由中辦和國辦聯(lián)合出臺了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（以下簡稱意見）。《意見》提出，要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，按照縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨壺?fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、動(dòng)態(tài)管理的原則，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實(shí)做到扶真貧、真扶貧，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到穩(wěn)定脫貧目標(biāo)。2014年初，中央和地方紛紛制定了精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府逐步進(jìn)入實(shí)施階段。

精準(zhǔn)扶貧政策，試圖通過改“漫灌扶貧”為“滴灌扶貧”的方式，既能夠節(jié)約扶貧資源，又能夠有針對性地扶持貧困戶，但在政策執(zhí)行過程中，面臨著多個(gè)層面的困境。一方面，在執(zhí)行中出現(xiàn)目標(biāo)偏離，表現(xiàn)為精英俘獲[1]、貧困戶參與不足[2]以及多種排斥現(xiàn)象[3，4]；另一方面，在政策落地時(shí)，會(huì)出現(xiàn)政策與村莊的不匹配現(xiàn)象，比如產(chǎn)業(yè)支持、安居扶貧等政策無法有效扶持貧困戶[5，6]。不僅如此，精準(zhǔn)扶貧政策還會(huì)引起村莊激蕩，由于盛行平均主義思想，村民們要求對于政策資源進(jìn)行公平分配，由此會(huì)引發(fā)上訪等問題，給村莊帶來新的治理難題，甚至?xí)霈F(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”[1，2]。

精準(zhǔn)扶貧政策的目的在于扶貧，實(shí)現(xiàn)路徑在于“精準(zhǔn)”二字，但從目前學(xué)界研究的整體上看，主流觀點(diǎn)認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)了嚴(yán)重的不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象。關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不精準(zhǔn)執(zhí)行問題，大致有三種解釋路徑：（1）從官僚體系的視角出發(fā)，認(rèn)為是央地關(guān)系、社會(huì)控制和社會(huì)成本承擔(dān)等因素導(dǎo)致了執(zhí)行困境[3]；（2）從村莊的內(nèi)部特性尋找原因解釋，村莊社會(huì)環(huán)境、鄉(xiāng)土社會(huì)的特征、社區(qū)精英被俘獲、貧困群體集體行動(dòng)的缺乏等因素影響了政策的執(zhí)行[1]；（3）從政策本身進(jìn)行解釋，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧政策本身具有內(nèi)在悖論，由于忽略了扶貧對象的內(nèi)部差異性，從而引發(fā)執(zhí)行問題[2]。另有一些學(xué)者主張從轉(zhuǎn)型的角度認(rèn)識當(dāng)前的扶貧問題，從而理解貧困治理的復(fù)雜性所帶來的精準(zhǔn)扶貧挑戰(zhàn)[7]。

精準(zhǔn)扶貧政策的不精準(zhǔn)執(zhí)行，本質(zhì)上是政策執(zhí)行偏差問題。已有研究對于精準(zhǔn)扶貧政策的理解與認(rèn)識，從總體上來看，側(cè)重于從政策落地的制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)探討政策執(zhí)行的狀況，而忽視了政策執(zhí)行主體即基層組織的重要性。制度基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)具有不可逆性，從這些角度出發(fā)，對于政策執(zhí)行的改善無法做到對癥下藥。若從基層組織的角度探討精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行問題，可以把握政策執(zhí)行的情境性，因此能夠洞悉政策執(zhí)行偏差的直接原因，從而及時(shí)糾偏。本研究立足于贛南宋村的調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，呈現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差，從基層組織的角度予以解釋，并以此為基礎(chǔ)，拓展理解當(dāng)前我國農(nóng)村資源輸入的組織困境。

二、精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)踐個(gè)案

2014年5月，國務(wù)院扶貧辦等七部門聯(lián)合頒發(fā)了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，要求通過對貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶。贛南宋村宋村是贛南最大的行政村之一，全村在冊人口為8 837人，實(shí)際人口接近萬人（嚴(yán)格計(jì)生時(shí)期的黑戶多）。筆者于2016年7月4-24日在該村進(jìn)行為期20天的調(diào)查。于2014年底開始集中精力開展精準(zhǔn)扶貧工作，總共確定421戶貧困戶，1 468個(gè)貧困人口。2015年宋村將扶貧工作確定為中心工作，在具體的政策實(shí)踐過程中，該村存在著明顯的不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象。

（一）精準(zhǔn)識別不精準(zhǔn)

貧困人口與貧困戶的識別與確定，原則上要求申請?jiān)u議，由群眾根據(jù)自己的家庭情況自行申請，由村組干部評議、公示公告，再由上級進(jìn)行篩選和抽檢。在村委會(huì)具體的識別過程中，宋村干部為了減輕精準(zhǔn)識別的麻煩，實(shí)際操作過程如下所述：

上面給了我們村1 468個(gè)貧困指標(biāo)，基本上每7個(gè)人中有1個(gè)是貧困人口，指標(biāo)這么多，誰是貧困人口根本辨不出來。具體分配的時(shí)候，村里按照人口比例分到小組，由小組長評選，再由包組組長進(jìn)行確認(rèn)，村里按照入選人口大致做個(gè)評選，砍掉條件明顯比較好的，留下條件差的。小組長評選時(shí)，有時(shí)也有私心，但主要權(quán)力還在村干部。

宋村村干部在精準(zhǔn)確定貧困戶上，實(shí)際上面臨兩難困境：一方面，宋村分配到的貧困戶名額過多，貧困名額占到全村人口的15%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過實(shí)際貧困人口；另一方面，宋村村民的經(jīng)濟(jì)差異不明顯，村干部容易選出絕對貧困群體，但不易選出次貧困群體，名額分配的標(biāo)準(zhǔn)不易確定，即使按照民主評議的方式，也無法公平地識別和確定。因此，村干部不得不采取主觀評議的方式選擇貧困戶，避免群眾申請和民主評議，并通過打擦邊球的方式，將名單公布在村委會(huì)六樓的會(huì)議室。

（二）精準(zhǔn)幫扶不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)幫扶要求落實(shí)幫扶責(zé)任人，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶計(jì)劃，集中力量予以支持。扶貧辦建立了駐村干部幫扶工作制度，在幫扶干部的實(shí)際確定中，上級干部參與少。宋村400多戶貧困戶，上級領(lǐng)導(dǎo)幫扶66戶，剩下的由村干部幫扶。精準(zhǔn)幫扶工作面臨的主要問題，在于幫扶干部缺乏資源，在稀少的資源下還出現(xiàn)瞄準(zhǔn)失誤。

精準(zhǔn)扶貧政策在地方實(shí)踐中，面臨著“有政策無資源”的困境，幫扶干部若要真心幫扶，只能尋找私人關(guān)系。在當(dāng)?shù)卣瞥龅木糯蠓鲐氄咚未逅诘胤秸咴O(shè)置九大扶貧政策，分別為產(chǎn)業(yè)扶貧、安居扶貧、健康扶貧、就業(yè)扶貧、教育扶貧、兜底保障扶貧、社會(huì)扶貧、金融扶貧和計(jì)生扶貧。中，真正能夠發(fā)揮作用的只有產(chǎn)業(yè)扶貧和金融扶貧，均靠銀行貸款，而村中大量的貧困戶由于家庭無財(cái)產(chǎn)、年齡過大等原因無法獲得貸款，他們由于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力差也不敢輕易貸款，真正獲得貸款的24戶家庭幾乎都是有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的家庭（見表1），由此出現(xiàn)微量扶貧資源的使用錯(cuò)位和精英俘獲[8]。

（三）精準(zhǔn)管理不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)管理的前提是建立扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以便進(jìn)行全方位、全過程的實(shí)時(shí)監(jiān)控。國務(wù)院扶貧辦建立了統(tǒng)一的應(yīng)用軟件系統(tǒng)，各地為了向上表達(dá)工作的積極性和創(chuàng)造性，也建立了地方信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

贛州市根據(jù)地方實(shí)際，開發(fā)了一個(gè)更為詳細(xì)的管理系統(tǒng)，基層組織要使用兩套系統(tǒng)。使用兩套系統(tǒng)存在兩方面的問題：一是兩套系統(tǒng)數(shù)據(jù)不一致，存在明顯出入，基層干部填寫時(shí)容易混亂；二是使用兩套系統(tǒng)，基層干部的工作量增加了至少一倍。在上級嚴(yán)格的管理要求之下，基層干部不僅需要滿足中央要求填寫網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)信息，還需要填寫文字材料用于存檔和檢查，僅宋村一個(gè)村，填寫材料就花費(fèi)了2萬多元。由于工作繁重，時(shí)間緊迫，村干部并未將表格發(fā)下去由村民填寫，而是由村干部和雇請的學(xué)生等人員填寫，大量信息造假，扶貧工作與管理之間不存在關(guān)聯(lián)。

扶貧工作的管理建立在虛假數(shù)據(jù)和虛無工作的基礎(chǔ)之上，根本無法做到管理精準(zhǔn)，由此帶來的結(jié)果就是文字脫貧或電腦脫貧。

（四）精準(zhǔn)考核不精準(zhǔn)

考核工作是上級部門根據(jù)基層組織的工作狀況量化打分，評定對扶貧戶和貧困村識別、幫扶和管理的成效，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，督促工作切實(shí)落實(shí)。在基層中國，經(jīng)驗(yàn)豐富的基層干部深諳考核之道，每次檢查來臨之前，鄉(xiāng)村干部會(huì)互相通氣，以備足村干部的預(yù)習(xí)時(shí)間。

在上級前來檢查之前，村干部要集中熟悉數(shù)據(jù)和貧困戶情況，會(huì)為此專門閉門背書。針對不同的部門，村里使用不同的數(shù)據(jù)，村里共有十幾張不同的貧困戶名單。為了防備領(lǐng)導(dǎo)入戶檢查，村干部會(huì)提前跟老表打好招呼，教他們背好臺詞。上級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)村檢查，所了解的情況與真實(shí)情況大相徑庭，但由于干部事前準(zhǔn)備工作充分，即使識別、幫扶、管理工作做得不到位，在考核時(shí)依然能夠順利通關(guān)?？己斯ぷ魇钦麄€(gè)政策執(zhí)行中精力投入最多，要求最為嚴(yán)格，同時(shí)含水量也最多的工作。

基層組織作為精準(zhǔn)扶貧政策的最終執(zhí)行者，在政策的執(zhí)行過程中出現(xiàn)了識別不精準(zhǔn)、幫扶不精準(zhǔn)、管理不精準(zhǔn)和考核不精準(zhǔn)等政策執(zhí)行問題，扭曲了扶貧工作的政策目標(biāo)?；鶎咏M織的政策執(zhí)行偏差，一方面受制于政策本身的約束，另一方面則受制于自身的組織約束。

三、精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差的組織學(xué)解釋

政策執(zhí)行的過程模式認(rèn)為，政策執(zhí)行成功與否涉及四個(gè)方面：（1）理想化政策；（2）執(zhí)行機(jī)構(gòu)；（3）政策對象；（4）政策執(zhí)行時(shí)的環(huán)境因素[9]。一項(xiàng)政策出臺后，由于要面對多元的政策對象和復(fù)雜的環(huán)境因素，不可能是絕對理想和合理正確的。理想政策由高層出臺后不易改變，政策對象和環(huán)境因素不可控，但執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有主體性。因此，政策能否有效執(zhí)行，很大程度上取決于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的靈活性與執(zhí)行力。精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的識別、幫扶、管理和考核等方面的偏差，與基層組織高度相關(guān)。

（一）雙重規(guī)制下的精準(zhǔn)扶貧政策

貧困問題具有流動(dòng)性與復(fù)雜性，長期以來受到國家的廣泛關(guān)注。從建國之初起，國家就致力于通過各種方式治理和消滅貧困，各級政府專門成立扶貧辦負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，貧困治理成為政府部門的常規(guī)工作。十八大指出，要確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村特別是在貧困地區(qū)，貧困地區(qū)發(fā)展滯后問題沒有根本改變。隨著時(shí)間的推移，2020年漸近，貧困問題作為重要的政治問題，需要集中力量攻克，通過運(yùn)動(dòng)式治理攻克貧困成為官僚制方式的替代機(jī)制。周雪光認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)式治理一般被看做是官僚制的補(bǔ)充或替代機(jī)制，在常規(guī)官僚制組織失敗時(shí)啟動(dòng)[10]。貧困問題是國家發(fā)展的頑疾，通過運(yùn)動(dòng)式治理的方式治理貧困問題，是國家在政治壓力下的可能路徑。

精準(zhǔn)扶貧政策是以國家運(yùn)動(dòng)式治理的方式進(jìn)行啟動(dòng)，打破了官僚制的運(yùn)作邏輯。國家運(yùn)動(dòng)式治理傳遞到基層，基層需要配合國家完成任務(wù)，同樣依靠運(yùn)動(dòng)式治理的方式。但基層運(yùn)動(dòng)式治理區(qū)別于國家運(yùn)動(dòng)式治理，是一種常規(guī)性的行政機(jī)制，與官僚體制互相依存，交織運(yùn)作[11]。基層組織在進(jìn)行政策執(zhí)行的政治動(dòng)員時(shí)，一方面要以運(yùn)動(dòng)式治理的原則進(jìn)行政策的執(zhí)行，另一方面要接受上級官僚體制的監(jiān)督與考核。也就是說，基層組織執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策，受制于運(yùn)動(dòng)式治理與官僚制的雙重約束，既要在短期內(nèi)迅速完成任務(wù)，又要規(guī)范化的執(zhí)行，即以運(yùn)動(dòng)的速度完成行政性的任務(wù)。在運(yùn)動(dòng)式治理與官僚制的操作之間，存在著一定的執(zhí)行張力，由此對基層組織的政策執(zhí)行提出了更高要求。

（二）基層組織的政策執(zhí)行約束

1.基層治理成本的衡量。精準(zhǔn)扶貧實(shí)際上是一種公共品供給行為[1]，公共品的供給需要進(jìn)行成本與收益的核算?；鶎咏M織并非純粹理性的組織，但在資源有限與任務(wù)多元的情況下，基層干部會(huì)根據(jù)政策投入與政策反饋進(jìn)行估量，將政策執(zhí)行成本納入到考慮范疇，從而選擇政策的執(zhí)行力度。精準(zhǔn)扶貧政策是當(dāng)前國家重要的政治工作，各級政府將之作為中心工作開展。但精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行面臨著兩大難題：一是政策執(zhí)行要在短期內(nèi)破解起點(diǎn)難題，即在當(dāng)前村莊內(nèi)部群體差異不明顯的情況下，正確識別目標(biāo)對象。中國大部分貧困地區(qū)的貧困人口，同質(zhì)性強(qiáng)，容易辨別出絕對貧困群體，但不易辨別次貧困群體，若要精準(zhǔn)識別，就要花費(fèi)巨大的人力物力財(cái)力，成本高昂，基層政府普遍承擔(dān)不起。由于對象無法做到精準(zhǔn)識別，必然會(huì)出現(xiàn)第二個(gè)問題，如果完全按照上級要求公開申請?jiān)u議、公示公告，那么，就會(huì)出現(xiàn)次貧困群體對于名額的爭奪，村干部需要投入精力居中調(diào)和，但面對利益往往不易平衡各方力量，調(diào)和不慎就會(huì)引發(fā)上訪等問題。因此，基層組織為了避免治理成本的增長，選擇以相對隱蔽的方式確定名額，由村干部通過主觀判斷模糊化處理，從而產(chǎn)生不精準(zhǔn)的識別。

2.權(quán)責(zé)不匹配的無力。精準(zhǔn)扶貧的政策由中央層面作出，但由基層組織具體執(zhí)行和落實(shí)?；鶎咏M織責(zé)任重大，對貧困戶的具體幫扶責(zé)任主要落在基層干部身上。一方面，他們需要親力親為為貧困戶出謀劃策、擬定計(jì)劃、支持脫貧，另一方面，他們需要做好規(guī)范化管理工作，跟蹤與記錄，如果出現(xiàn)紕漏，需要承擔(dān)失職的責(zé)任。在精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行上，基層干部既是政策的具體執(zhí)行者，也是責(zé)任的直接承擔(dān)者。

然而，基層干部肩負(fù)的責(zé)任與享有的權(quán)力嚴(yán)重不匹配，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是分稅制和農(nóng)業(yè)稅改革以后，基層組織喪失了資源汲取能力，高度依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付，可支配資源極其有限；二是隨著官僚制的深化發(fā)展，上級政府對于基層治理的干涉程度強(qiáng)化，在面對鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問題時(shí)，基層干部喪失了治理的靈活性。當(dāng)精準(zhǔn)扶貧政策出現(xiàn)時(shí)，基層干部一無充足資源，二無政策權(quán)力，只能在資源有限的情況下硬著頭皮，按照上級要求執(zhí)行政策。他們一面利用國家政策，一面動(dòng)用私人資源，試圖完成幫扶工作，但政策渠道未打通，如銀行設(shè)置種種障礙不給真正的貧困戶貸款，私人扶持也不易獲得，私人普遍不愿進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)幫助。因此，幫扶干部們要真正完成幫扶脫貧工作難度極大。況且，一位幫扶干部面對幾十個(gè)貧困對象，難度可想而知。在權(quán)責(zé)明顯不對等的情況下，他們只好選擇性退步，只完成相對容易的形式幫扶工作，即通過文字脫貧的方式交差，以期在運(yùn)動(dòng)期限內(nèi)糊弄過去。

3.壓力考核下的自保。目標(biāo)管理責(zé)任制在權(quán)威體系內(nèi)部構(gòu)建了一套“責(zé)任—利益連帶”的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系，形成基層政權(quán)運(yùn)行與地方社會(huì)的治理壓力[12]。目標(biāo)管理責(zé)任制在基層組織中所營造的壓力氛圍，會(huì)促使基層干部通過策略主義的方式，尋求自恰的生存之道[13]。實(shí)際上，策略主義的運(yùn)用，既是基層組織的治理智慧，也是基層政權(quán)不得已的選擇。

目標(biāo)管理責(zé)任制具有明顯的目標(biāo)導(dǎo)向，通過對目標(biāo)達(dá)成狀況的考核進(jìn)行獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，但由于目標(biāo)實(shí)踐過程不可保留，無法完整呈現(xiàn)，只能通過形式化的文字材料呈現(xiàn)出來。文字材料就如同一份考卷，在上級進(jìn)行檢查時(shí)，如果“考卷”出現(xiàn)紕漏，上級“打分”低，不論平日里的工作做得多好，都相當(dāng)于未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。同樣，在向上呈閱工作材料時(shí)，如果數(shù)據(jù)不好看，與規(guī)定目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，也會(huì)受到上級的批評與懲罰。在壓力型體制之下，基層組織更加看重上級的考核工作而非具有實(shí)質(zhì)意義的實(shí)踐工作，因此，基層干部會(huì)進(jìn)行策略性轉(zhuǎn)換，將文字材料的準(zhǔn)備工作置于政策執(zhí)行之上。面對精準(zhǔn)扶貧工作，宋村村干部最強(qiáng)調(diào)的是數(shù)據(jù)的“正確性”，他們要反復(fù)核對文本數(shù)據(jù)與網(wǎng)上數(shù)據(jù)，國網(wǎng)與市網(wǎng)的數(shù)據(jù)。在上級檢查時(shí)要確保所要回答的數(shù)據(jù)與貧困戶家庭的文本情況一致，以免在領(lǐng)導(dǎo)問話時(shí)回答失誤。在目標(biāo)責(zé)任制下，政策落實(shí)通過文本形式的呈現(xiàn)，實(shí)際目的在于通過考核避免懲罰，以實(shí)現(xiàn)基層干部的自保。

（三）基層干部的政策定位

從基層組織的角度來分析精準(zhǔn)扶貧政策的具體執(zhí)行，能夠觀察到基層干部政策執(zhí)行的情境。在基層治理資源有限、權(quán)責(zé)不對等和壓力型的考核體制之下，基層干部會(huì)對政策進(jìn)行定位，選擇執(zhí)行的方式與力度。盡管精準(zhǔn)扶貧政策以政治運(yùn)動(dòng)的形式下達(dá)，但貧困具有相對性、流動(dòng)性，消除了今天的底層，明天還會(huì)出現(xiàn)新的底層，今天解決一批，明天會(huì)新出一批，以突襲式的方式根本無法啃掉這塊“最難啃的硬骨頭”。在基層干部看來，這場針對貧困的運(yùn)動(dòng)式治理，“就是一陣風(fēng)，很快就會(huì)過去” [14]，上級部門規(guī)定了目標(biāo)達(dá)成時(shí)間，不論任務(wù)完成與否，在政治壓力之下，各級政府都必須“完成”既定目標(biāo)。

在短促的扶貧運(yùn)動(dòng)中，基層政府一方面要在壓力考核下滿足上級目標(biāo)達(dá)成的愿望，一方面要在基層治理資源匱乏、權(quán)責(zé)不匹配的情況下完成任務(wù)。他們需要在兩者之間尋找到平衡，既去完成任務(wù)，并讓上級在檢查時(shí)感到滿意，又不完全按照上級的要求做事。因此，精準(zhǔn)扶貧政策在基層就被定位為隱秘的資源分配政策和文本制作工作，基層干部低調(diào)地將名額和資源分發(fā)下去，能否真正幫扶到貧困戶不再重要，重要的是通過數(shù)字考評呈現(xiàn)政策執(zhí)行的樣態(tài)。在基層干部的這一政策定位之下，政策執(zhí)行必然產(chǎn)生不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象。

四、國家資源輸入的基層組織困境

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，公共服務(wù)型福利國家取代了控制提取型國家[15]，國家改“資源汲取”為“資源輸入”，通過項(xiàng)目下鄉(xiāng)的方式向農(nóng)村社會(huì)輸入資源。在國家資源輸入的背景下，基層組織如何承接資源、如何執(zhí)行國家政策成為一項(xiàng)重要的理論問題和現(xiàn)實(shí)問題。精準(zhǔn)扶貧政策是國家的又一大惠農(nóng)政策，基層組織在政策執(zhí)行時(shí)所面臨的治理成本、權(quán)責(zé)問題和考核壓力等執(zhí)行約束，暗含著基層組織的深層困境，嚴(yán)重制約了國家資源的輸入效率與國家政策的執(zhí)行力度。

（一）資源輸入背景下的基層組織樣態(tài)

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以前，國家表現(xiàn)出強(qiáng)者形象，具有高度的專制權(quán)力[15]，保持著對于基層社會(huì)的強(qiáng)勢汲取。此時(shí)，國家為了保持對于基層社會(huì)的汲取能力，與基層組織結(jié)成合謀關(guān)系，默許和容忍基層組織的過激或違法行為，導(dǎo)致國家政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系的緊張狀態(tài)?；鶎咏M織則由于和農(nóng)民在各項(xiàng)事務(wù)上密切互動(dòng)，建立緊密關(guān)聯(lián)。稅改以后，國家改變治理思路，通過資源輸入不斷向農(nóng)民示好，國家與農(nóng)民之間的關(guān)系迅速拉近。然而，由于中央掌握財(cái)政的分配權(quán)，形成了“中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘”的分配格局[16]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力下降，可支配資源嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不依賴上級的資源轉(zhuǎn)移，中央借機(jī)約束和規(guī)范基層組織的治理行為，導(dǎo)致基層組織日益喪失治理自主性。由此帶來的后果則是，基層組織與國家的信任關(guān)系被打破，與農(nóng)民之間的關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)與惡化（見圖1）。

在基層組織治理能力日益弱化的狀況下，基層組織承擔(dān)的自上而下的任務(wù)與自下而上的訴求卻不斷增長。在稅改以前，基層干部對上主要完成收取稅費(fèi)與計(jì)劃生育工作，對下主要?jiǎng)t是解決矛盾糾紛和分配土地。國家加大向農(nóng)村社會(huì)輸入資源以后，大力發(fā)展民生事業(yè)，將提高農(nóng)民的收入和改善農(nóng)民的生活環(huán)境作為重要工作。國家改善“三農(nóng)”的宏愿落到基層組織，不斷累積的自上而下的任務(wù)堆積到基層干部身上，農(nóng)民則借助國家對于“三農(nóng)”領(lǐng)域的傾斜充分表達(dá)自身的利益訴求，對上的期待不斷高漲，基層干部承擔(dān)著來自于國家和農(nóng)民日益增長的雙重任務(wù)（見圖2）。

由此可以看到，在稅費(fèi)改革以后，中央、農(nóng)民與基層干部三者之間的關(guān)系發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，中央與農(nóng)民更加親近，基層干部與農(nóng)民的關(guān)系疏遠(yuǎn)與惡化，基層干部受到來自中央與農(nóng)民的雙重監(jiān)控。基層組織深陷于國家與農(nóng)民之間，被國家任務(wù)與農(nóng)民期待、國家監(jiān)控與農(nóng)民監(jiān)督所綁架，逐步喪失了治理能力，受到來自于上下兩層的雙重?cái)D壓，權(quán)力很弱，責(zé)任很大，如同夾心面包中的夾心層一般。

（二）政策執(zhí)行與資源落地的基層組織困境

基層組織是國家政權(quán)建設(shè)的基層載體?；鶎咏M織的運(yùn)行狀況直接影響到國家政策執(zhí)行的力度與國家資源落地的效率。在地域遼闊的中國，中央長期以來都是通過“集權(quán)的簡約治理”保持對基層社會(huì)的控制，即依靠準(zhǔn)官員進(jìn)行基層社會(huì)治理[15]。新中國成立以后，中央將官僚體系向下延伸，強(qiáng)化了對于基層社會(huì)的滲透能力，但仍然保持對民間社會(huì)規(guī)則的遵從，依靠民間規(guī)則有效治理社會(huì)，給予基層組織充分的自主性，表現(xiàn)出正式權(quán)力的非正式運(yùn)作[17]?；鶎咏M織出現(xiàn)“夾心化”趨勢，基層干部在政策執(zhí)行上的彈性空間被壓縮，從而陷入到“夾心層”的治理困境中，嚴(yán)重影響了國家資源的使用效率。

基層組織的“夾心層”治理，在面對政策執(zhí)行和資源落地時(shí)，表現(xiàn)出三個(gè)方面的傾向：

1.權(quán)威導(dǎo)向的選擇性治理。選擇性治理是以農(nóng)村基層政府為本位，對于自己有利的事情就去做，對于于己不利或吃力不討好的事就不做，有選擇性地展開行政行為，是政府基于自身理性和利益最大化的選擇[18，19]。隨著國家控制的強(qiáng)化和權(quán)力的聚攏，基層組織選擇性治理的方向發(fā)生變化，逐步向上級偏好偏離，而忽視了其他更為重要的工作。在政策執(zhí)行中，哪項(xiàng)工作的比重重、政治效益高，就優(yōu)先執(zhí)行哪項(xiàng)工作。國家通過政治運(yùn)動(dòng)的方式推動(dòng)開展扶貧工作，基層組織就不顧地方實(shí)際承接國家的政策并通過類似的方式去開展，完全忽視了政策執(zhí)行的目的與意義，比如貧困名額遠(yuǎn)高于真實(shí)貧困戶，結(jié)果導(dǎo)致國家資源投入錯(cuò)位和浪費(fèi)。

2.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的規(guī)范化治理?；鶎咏M織在當(dāng)前的狀態(tài)下仍然存在策略運(yùn)作的空間，但由于上級的監(jiān)控日益嚴(yán)格，農(nóng)民對鄉(xiāng)村干部的監(jiān)督增多，基層干部策略運(yùn)作的空間日漸縮小，風(fēng)險(xiǎn)越來越高，上級政府的查處和農(nóng)民的舉報(bào)就可能中斷干部的政治前途。扶貧工作本身具有對象和環(huán)境的復(fù)雜性，不可能完美執(zhí)行，但基層干部憚?dòng)谏霞壍目霖?zé)，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，遵循“不出事”邏輯[20]，將策略應(yīng)對的空間主要放在上級的檢查上，以消極的文本扶貧的方式開展工作，卻不展開積極的扶貧實(shí)踐。

3.硬任務(wù)的軟執(zhí)行。國家為了有效落實(shí)政策，通過政治動(dòng)員的方式強(qiáng)力推動(dòng)，基層組織以同樣的方式承接上級的任務(wù)。國家的治理能力變強(qiáng)以后，一年一個(gè)涉農(nóng)政策，村干部每年要集中精力應(yīng)付大量自上而下的任務(wù)，宋村干部去年集中攻克精準(zhǔn)扶貧，前年搞網(wǎng)格化管理，大前年是清潔工程。盡管政策以運(yùn)動(dòng)的方式下達(dá)，但隨后就會(huì)常態(tài)化，成為村干部每年必備的工作?；鶎咏M織承接的政策過多，必然會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行的軟化，每項(xiàng)工作都無法做到位。周雪光曾敏銳地指出，一旦運(yùn)動(dòng)式治理“長效化”即常規(guī)化，必然受到官僚體制常規(guī)機(jī)制的束縛和同化，表現(xiàn)出政治動(dòng)員活動(dòng)儀式化，結(jié)果是運(yùn)動(dòng)式治理的效果每況愈下[10]。

由此可以看到，當(dāng)基層組織“夾心化”以后，就會(huì)傾向于附庸、保守和消極的治理，在面對國家資源下鄉(xiāng)時(shí)，缺乏對于政策的合理定位和資源的有效利用，只是成為被動(dòng)的應(yīng)付者，最終導(dǎo)致資源的無效投入和政策的執(zhí)行偏差。

五、結(jié)論與討論

精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中的不精準(zhǔn)執(zhí)行，是我國資源輸入背景下基層組織深層困境的外在表現(xiàn)。在稅改以前，基層組織作為國家政策和資源的承接者，面對統(tǒng)一的國家政策，具有一定的靈活性，能夠根據(jù)地方實(shí)際進(jìn)行變通執(zhí)行，將政策目標(biāo)與地方目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，有利于政策落實(shí)與資源使用。稅改以后，國家試圖建立與農(nóng)民的直接勾連，基層組織面臨著來自國家和農(nóng)民的雙重夾擊，逐步喪失基層治理的靈活性，政策目標(biāo)與基層現(xiàn)實(shí)之間缺乏磨合的空間，政策執(zhí)行的有效性就被削弱。在精準(zhǔn)扶貧政策的具體實(shí)踐中，由于基層組織缺乏靈活性和自主性，面臨著治理資源限制、責(zé)權(quán)不匹配和壓力型考核等政策執(zhí)行約束，導(dǎo)致在精準(zhǔn)識別、幫扶、管理和考核等方面都出現(xiàn)了明顯的執(zhí)行偏差。

有學(xué)者指出，即使國家有能力建構(gòu)自上而下、直達(dá)基層地區(qū)的高效動(dòng)員體系，一旦離開地方自治，這套體制的運(yùn)營成本就會(huì)驟然增加，以致難以為繼[21]。要保障基層政權(quán)的穩(wěn)定，避免國家資源浪費(fèi)和政策執(zhí)行偏差，國家必須重新賦予基層組織的靈活性與自主性，重塑基層組織的合法性與權(quán)威性。就扶貧政策而言，要做到以下幾點(diǎn)：

1.資源投放有分寸。精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行中的一大障礙就是名額分配太多，致使扶貧政策變?yōu)楦＠峙湔?，從而帶來政策?zhí)行和基層治理的一系列障礙。國家在投放資源時(shí)，不要一味求大求全，要根據(jù)基層組織反饋的地方實(shí)際投放資源，避免資源投放的主觀性，確保國家政策惠及到真正的貧困人口身上。

2.政策執(zhí)行要實(shí)際。扶貧工作具有長期性，國家要求短期內(nèi)迅速完成，與貧困本身的特性相違背，基層干部顯然不可能如實(shí)完成任務(wù)，遂將任務(wù)執(zhí)行軟化。政策執(zhí)行受到政策本身、政策對象和政策環(huán)境的影響，不可能完美執(zhí)行，國家對于基層政府的具體執(zhí)行狀況不能要求過于細(xì)致，要給予基層組織執(zhí)行政策的靈活性，由基層干部根據(jù)地方實(shí)際來執(zhí)行，國家通過政策激勵(lì)給予一定的引導(dǎo)。

3.上級考核不死板。上級考核方向具有明顯的導(dǎo)向性，精準(zhǔn)扶貧工作考核偏向于管理，重在材料工作，基層干部為此將主要的工作精力放在文本的制作上，其他的政策執(zhí)行也如此。國家要督促地方政府落實(shí)政策，做好實(shí)事，就必須在考核上發(fā)生轉(zhuǎn)向，一方面要由國家把握大方向，另一方面要由地方組織自主調(diào)整。國家在考核時(shí)，則要留有地方組織根據(jù)地方實(shí)際自我發(fā)揮的空間。

致謝：本文的問題意識來源于2016年7月在贛南的暑期調(diào)研，感謝一同調(diào)研的袁明寶、馮川、史明萍和楊春滋等學(xué)友在集體討論中給予的靈感與啟發(fā)，感謝寫作過程中桂華、邢成舉和呂德文等師長的傾心指導(dǎo)！

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