師 華 王華倩

習(xí)近平總書記在博鰲亞洲論壇2018年年會上強(qiáng)調(diào)，中國將“加快加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》進(jìn)程”，主動擴(kuò)大進(jìn)口，繼續(xù)堅(jiān)持對外開放基本國策，以順應(yīng)不可逆的經(jīng)濟(jì)全球化大潮。(1)《習(xí)近平在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上的主旨演講》，http：//www.xinhuanet.com/2018-04/10/c_1122659873.htm，2021年1月18日訪問。次年，中國積極地向WTO政府采購委員會提交了第七份出價清單，并與其他參加方積極開展具體的出價談判。習(xí)近平總書記的要求彰顯了中國維護(hù)多邊貿(mào)易體制的決心和誠意，中國加入《政府采購協(xié)議》(2012修訂)(以下簡稱GPA2012)的出價清單談判正在緊鑼密鼓地進(jìn)行中。

為了履行入世承諾，中國于2007年12月啟動加入GPA的談判進(jìn)程并提交了首份出價清單。至今，中國已向WTO政府采購委員會提交了七份出價清單。其中，中國在第六份與第七份出價清單中對GPA2012出價清單附錄一附件三(以下簡稱出價清單附件三)的國有企業(yè)納入問題做了重要改進(jìn)。中國在第六份出價清單中首次列入了3家國有企業(yè)，而后在2019年10月提交的第七份最新出價清單中新增了16家國有企業(yè)。同時，門檻價也將在過渡期結(jié)束后降至其他參加方同等水平。盡管如此，中國的第七份出價清單仍未被其他參加方采納。

談判的難點(diǎn)之一在于，歐美等現(xiàn)有參加方要求中國繼續(xù)擴(kuò)大出價清單附件三國有企業(yè)的具體納入范圍。為了推進(jìn)談判進(jìn)程的順利進(jìn)行，中國需要在后續(xù)出價過程中研究應(yīng)當(dāng)具體增列哪些國有企業(yè)的問題。為此，明確GPA對國有企業(yè)的納入標(biāo)準(zhǔn)及該標(biāo)準(zhǔn)的合理性是解決此問題的關(guān)鍵。

一、厘清GPA國有企業(yè)納入標(biāo)準(zhǔn)與采購活動性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

目前，國內(nèi)較多學(xué)者認(rèn)為，GPA2012文本第二條第二款與第十九條第一款a項(xiàng)所提出的“為政府目的”與“受政府控制或影響”，是判斷出價清單附件三國有企業(yè)納入范圍的標(biāo)準(zhǔn)。(2)“在確定采購主體時，GPA文本對列入出價企業(yè)沒有明確的定義，從相關(guān)條款判斷主要涵蓋兩類企業(yè)：一是為政府目的進(jìn)行采購的企業(yè)；二是政府對企業(yè)具有影響力或控制力。”呂漢陽：《國有企業(yè)加入WTO〈政府采購協(xié)定〉中采購主體的界定》，《中國政府采購》2020年第4期，第72頁；“盡管1994年版GPA 和2012 年新生效的GPA文本均未對采購實(shí)體作明確界定，但在個別條款中暗含了對采購實(shí)體的定義。其中，1994年版GPA 對采購實(shí)體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是，‘受政府控制或影響’，2012版GPA的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是，‘政府目的’和‘采購活動受政府控制或影響’。”翁燕珍、牛楠、劉晨光：《GPA參加方國有企業(yè)出價對中國的借鑒》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2014年第3期，第52頁。但仔細(xì)研究GPA歷年修訂文本發(fā)現(xiàn)，大多學(xué)者混淆了GPA框架中判斷“采購實(shí)體”與“采購活動性質(zhì)”兩個不同問題的標(biāo)準(zhǔn)，因此有必要厘清兩者關(guān)系。

GPA2012第二條第二款規(guī)定了GPA的適用范圍。滿足該款下a至e項(xiàng)條件的、并且為政府目的的“采購活動”時，該項(xiàng)采購活動才需要受GPA約束。(3)Article II of GPA2012，Scope and Coverage Application of Agreement： …para.2.For the purposes of this Agreement，covered procurement means procurement for governmental purposes…而第十九條第一款a項(xiàng)表述則是：政府對GPA2012適用范圍中的“采購活動”的控制或影響已有效消除的，參加方可以撤回該項(xiàng)實(shí)體的列入。(4)Article XIX of GPA2012，Modifications and Rectifications to Coverage，Notification of Proposed Modification： para.1.A Party shall notify the Committee of any proposed rectification，transfer of an entity from one annex to another，withdrawal of an entity or other modification of its annexes to Appendix I….The Party proposing the modification…shall include in the notification： a) for any proposed withdrawal of an entity from its annexes to Appendix I in exercise of its rights on the grounds that government control or influence over the entity’s covered procurement has been effectively eliminated，evidence of such elimination； or…由此可見，GPA2012文本第二條第二款與第十九條第一款a項(xiàng)條件所限定的對象均為“采購活動”。換言之，該兩款下規(guī)定的“為政府目的”與“受政府控制或影響”應(yīng)當(dāng)是對“采購活動”性質(zhì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)當(dāng)直接等同為判斷實(shí)體是否應(yīng)當(dāng)納入出價清單附件三范圍的標(biāo)準(zhǔn)。

并且，GPA歷年版本的修訂變化也體現(xiàn)了WTO政府采購委員會有意區(qū)分“受政府控制或影響”的對象。GPA1994第二十四條第六款b項(xiàng)規(guī)定，政府對一“實(shí)體”的控制或影響已經(jīng)有效消除的，可以通知修改附錄一的出價清單實(shí)體。(5)Article XXIV of GPA1994，F(xiàn)inal Provision，para.6.Rectifications or Modifications： (b) Where a Party wishes，in exercise of its rights，to withdraw an entity from Appendix I on the grounds that government control or influence over it has been effectively eliminated，that Party shall notify the Committee…此處，GPA1994規(guī)定“受政府控制或影響”的對象是“實(shí)體”。與之不同，后續(xù)修訂的GPA2012版本第十九條規(guī)定，“受政府控制或影響”的對象為“采購活動”，而非此前的采購“實(shí)體”?？梢?，GPA歷年文本的變化表明WTO采購委員會意識到，GPA所約束的“采購活動”與“采購實(shí)體”是兩個不同的問題。按照最新版本，“受政府控制或影響”應(yīng)該是采購活動性質(zhì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

此外，廣泛被學(xué)者引用的美日加三國于2010年10月向WTO政府采購委員會提出的建議文件，其中提出了判斷應(yīng)當(dāng)納入GPA清單實(shí)體范圍的八個建議標(biāo)準(zhǔn)。(6)該建議文件認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面對實(shí)體是否受到政府的控制和影響進(jìn)行界定：第一，是否有法律法規(guī)文件規(guī)定政府對實(shí)體施加控制力或影響力；第二，實(shí)體是否承擔(dān)政府職能；第三，政府擁有實(shí)體的投票權(quán)和股份是否構(gòu)成對該實(shí)體的控制或影響；第四，政府是否任命或有權(quán)任命實(shí)體的高管；第五，政府是否參與實(shí)體的商業(yè)決策或經(jīng)營管理及控制；第六，實(shí)體在支出和盈利方面是否對政府或國庫負(fù)責(zé)；第七，實(shí)體是否接受政府提供的補(bǔ)貼或扶持；第八，實(shí)體是否享有政府給予的特殊政策，特許經(jīng)營權(quán)——壟斷地位等。參見呂漢陽：《國有企業(yè)加入WTO〈政府采購協(xié)定〉中采購主體的界定》，《中國政府采購》2020年第4期，第72頁。這八個建議目的在于細(xì)化GPA列入的具體標(biāo)準(zhǔn)。顯然，在GPA文本尚未對出價清單附件三“其他實(shí)體”范圍作細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的情況下，美日加三國的建議更多仍是基于自身對GPA文本的理解，并借助上述提及的GPA文本第二條第二款與第十九條第一款a項(xiàng)中判斷采購活動性質(zhì)的依據(jù)來提出建議。這也導(dǎo)致較多學(xué)者直接混淆了GPA項(xiàng)下國有企業(yè)納入標(biāo)準(zhǔn)與采購活動性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)這兩個不同的問題，這兩個問題的直觀關(guān)系如下圖1所示。

圖1 國有企業(yè)的納入標(biāo)準(zhǔn)與采購活動性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系

受GPA約束的國有企業(yè)范圍與受GPA約束的具體采購活動范圍是兩個不同的問題，其不應(yīng)當(dāng)適用相同的標(biāo)準(zhǔn)來判斷。因此，有必要明確GPA下國有企業(yè)的納入標(biāo)準(zhǔn)，以推進(jìn)中國加入GPA談判的進(jìn)程。

二、GPA文本與加入GPA談判國有企業(yè)納入的現(xiàn)狀

明確GPA2012框架下納入政府采購國有企業(yè)范圍的判斷依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，不僅有助于厘清GPA框架中判斷“采購實(shí)體”與“采購活動性質(zhì)”兩個不同問題的標(biāo)準(zhǔn)，更有助于確定中國國有企業(yè)納入出價清單附件三的出價范圍，并提供更充分的支持理由。

(一)GPA文本對國有企業(yè)的納入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定模糊

就現(xiàn)行有效的GPA2012文本來看，其對“采購實(shí)體”(Procuring Entity)概念采用的是文本內(nèi)同語反復(fù)的定義方式，故未能在其中找到具體、明確的定義解釋。其中，目前爭議較大的是對出價清單附件三“其他實(shí)體”范圍標(biāo)準(zhǔn)的理解。

首先，GPA2012第一條定義條款o項(xiàng)規(guī)定了“采購實(shí)體”(Procuring Entity)的含義。其為，參加方附件一、二、三中所列出的實(shí)體。(7)Article I of GPA2012，Definitions： For purposes of this Agreement： … o) procuring entity means an entity covered under a Party’s Annex 1，2 or 3 to Appendix I …由此具體引至第二條第四款，其對參加方附件三所列內(nèi)容表述為“進(jìn)行GPA所涵蓋的采購活動的全部其他實(shí)體”。(8)Article II of GPA2012，Scope and Coverage Application of Agreement： … para.4.Each Party shall specify the following information in its annexes to Appendix I： … c) in Annex 3，all other entities whose procurement is covered by this Agreement …此處又需參照“全部其他實(shí)體”修飾詞的定義——“GPA所涵蓋的采購活動”范圍，即第二條第二款適用范圍的規(guī)定。該款規(guī)定：“GPA所涵蓋的采購活動”(Covered Procurement)需要同時滿足六個條件：該采購活動(1)“為政府目的”；(2)屬于參加方出價清單附錄一中所列的客體范圍，并且采購的目的并非為了商業(yè)銷售、轉(zhuǎn)售，或并非為制造用于商業(yè)銷售、轉(zhuǎn)售的產(chǎn)品；(3)通過各種合同手段達(dá)成；(4)采購價值大于等于出價清單所對應(yīng)的門檻價；(5)由采購實(shí)體實(shí)施；(9)Article II of GPA2012，Scope and Coverage Application of Agreement： … para.2.For the purposes of this Agreement，covered procurement means procurement for governmental purposes： … d) by a procuring entity； and…(6)不屬于第二條第三款及參加方例外附件所列的排除情形。由此發(fā)現(xiàn)，第二條第二款適用范圍的d項(xiàng)又再次出現(xiàn)“采購實(shí)體”，卻無更多具體解釋。因此，GPA文本中對出價清單附件三納入范圍“其他實(shí)體”的定義，屬于邏輯學(xué)中被定義項(xiàng)間接出現(xiàn)在定義項(xiàng)中的情況。故此同語反復(fù)的定義，可以理解為屬于模糊且接受各參加方開放解釋的概念。

GPA文本對該概念規(guī)定的模糊目的在于盡可能得到各國支持而加入，其更似一個框架性協(xié)議，為各方提供初步的談判范圍，因而以模糊、開放的方式默許各國提出自己的理解與標(biāo)準(zhǔn)。鑒于GPA官方文件無明確要求，故實(shí)踐中通常采取以往其他參加方加入GPA的做法，即按照互惠談判機(jī)制來確定。

(二)實(shí)踐中GPA采用互惠談判機(jī)制確定國有企業(yè)納入范圍的局限

GPA采用了互惠談判機(jī)制來確定政府采購中國有企業(yè)的開放范圍。美國出版的布萊克法律辭典對互惠原則下過這樣的定義：“該原則被用來表明現(xiàn)存于兩國間的一種關(guān)系，即一國以其本國國民在另一國享有同樣的優(yōu)惠為條件，給予另一國國民以某種優(yōu)惠?！?10)Bryan A. Garner，Black’s Law Dictionary.7th edn.West Publishing Company，1999,p.1142.根據(jù)這一定義，互惠既包括相互性也包括優(yōu)惠性，相互性和優(yōu)惠性相輔相成，不可分割；相互性是優(yōu)惠性的對象，優(yōu)惠性是相互性的目的。在GPA互惠談判機(jī)制下，若A國與B國互相新增開放10個附件三中其他實(shí)體，則A國和B國向其他GPA參加方同樣做此新增開放安排的前提是，其他參加方也向A國和B國新增開放10個相當(dāng)?shù)钠渌麑?shí)體。顯然，這要求其他參加方做類似“補(bǔ)償開放”來換取對等利益，以利益互惠作為享受更優(yōu)惠待遇的前提。

1.GPA互惠談判機(jī)制的固有局限

長期以來，GPA以互惠談判機(jī)制來確定參加方出價清單開放實(shí)體的具體范圍。且國內(nèi)有學(xué)者也建議適用互惠談判機(jī)制開展出價清單談判，(11)參見岳小川：《修訂〈政府采購法〉亟待解決的問題和建議》，《中國政府采購》2020年第10期，第24頁。但這仍需注意到此機(jī)制本身存在的局限：

第一，GPA互惠談判機(jī)制是經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)?shù)母粐g的游戲規(guī)則。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，以下簡稱OECD)最早關(guān)注到構(gòu)建政府采購國際規(guī)則的需要并對此擬定了最初的規(guī)則。作為“富人俱樂部”，OECD更多依據(jù)歐共體、美國當(dāng)時的國內(nèi)法經(jīng)驗(yàn)制定GPA政府采購實(shí)體規(guī)則。(12)參見宋雅琴：《WTO〈政府采購協(xié)議〉之互惠原則研究》，《政府采購與公共市場改革論壇文集》2009年第10期，第55頁。其對實(shí)體劃分與談判的原則，更多局限于對西方私有制經(jīng)濟(jì)“國有企業(yè)”等包含國家或政府因素的其他實(shí)體認(rèn)識范圍。而公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國家對GPA整體規(guī)則的設(shè)計、互惠談判機(jī)制的采用均缺乏話語權(quán)。盡管GPA文本第五條為“發(fā)展中國家特殊差別待遇”條款，然而實(shí)踐中卻鮮見落實(shí)。就依據(jù)互惠談判機(jī)制展開的GPA出價清單談判問題上，后續(xù)加入的GPA發(fā)展中國家參加方無不順從了此前發(fā)達(dá)國家制定的游戲規(guī)則，更凸顯了西方發(fā)達(dá)國家國際游戲規(guī)則“制定者”的不平等角色。

第二，互惠談判機(jī)制在GPA實(shí)踐中違背了比較優(yōu)勢理論，體現(xiàn)濃厚的“貿(mào)易保護(hù)主義”。國際貿(mào)易中的比較優(yōu)勢理論強(qiáng)調(diào)，國家之間貿(mào)易應(yīng)按照“兩利相權(quán)取其重，兩弊相權(quán)取其輕”的原則，即一國政府應(yīng)當(dāng)積極提供(出口)本國比較優(yōu)勢的產(chǎn)品、服務(wù)與工程服務(wù)，但同時也應(yīng)當(dāng)積極采購(進(jìn)口)本國比較劣勢而他國具有優(yōu)勢的產(chǎn)品、服務(wù)與工程服務(wù)。然而，在GPA多年的互惠談判實(shí)踐中，參加方更側(cè)重單向地將本國某行業(yè)領(lǐng)域具有比較優(yōu)勢的企業(yè)列入開放范圍。而在其“比較劣勢”的產(chǎn)業(yè)，則排除外國企業(yè)與本國新興、能力較弱的企業(yè)競爭?？梢姡诶婊セ蒡?qū)動下，各參加方更傾向保護(hù)其“比較劣勢”的產(chǎn)業(yè)，而不是對外國供應(yīng)商開放該政府采購市場。GPA互惠談判機(jī)制不僅違背國際貿(mào)易比較優(yōu)勢理論，同時具有明顯的貿(mào)易保護(hù)傾向。

第三，互惠談判機(jī)制無形擴(kuò)大了貿(mào)易壁壘的適用?！耙缘聢蟮拢栽箞笤埂钡腉PA互惠談判機(jī)制在強(qiáng)調(diào)貿(mào)易對等開放的同時，也變相推廣了貿(mào)易“對等保護(hù)”。歐美國家戰(zhàn)略性貿(mào)易主義下的貿(mào)易保護(hù)措施也逐漸被其他GPA參加方習(xí)得。譬如，根據(jù)美國國內(nèi)法的中小企業(yè)保護(hù)制度，美國在其GPA出價清單例外條款中設(shè)置了類似的保護(hù)例外。此后加拿大、韓國在其國內(nèi)法并不存在保護(hù)中小企業(yè)制度的基礎(chǔ)上，同樣列入了其GPA出價清單例外條款。(13)參見前引注，見第59、60頁。因此，GPA互惠談判機(jī)制亦存在擴(kuò)大貿(mào)易保護(hù)壁壘的負(fù)面作用?？梢姡セ菡勁袡C(jī)制側(cè)重追求實(shí)質(zhì)利益的對等，是西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)談判“討價還價”的典型做法。

2.GPA互惠談判機(jī)制的適用不符合善意解釋原則

此前加入GPA的發(fā)展中國家參加方均依據(jù)互惠談判機(jī)制來確定其出價清單附件三的實(shí)體。即，后加入的參加方需以此前已加入的其他參加方出價清單納入情況作為“互惠”的標(biāo)準(zhǔn)，以此來具體確定自己的實(shí)體納入范圍。形式上看，這樣的談判邏輯似乎“嚴(yán)格遵循”了互惠談判機(jī)制。但此互惠談判機(jī)制的適用邏輯違背《維也納條約法公約》第三十一條第一款“善意解釋”(14)《維也納條約法公約》第三十一條“解釋之通則”規(guī)定：“一、條約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之?！币?。該款規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)條約用語及上下文，并參照其“目的與宗旨”的通常意思進(jìn)行善意解釋。如上所述，GPA條文用語及上下文對附件三實(shí)體定義不明，故需參照其“目的與宗旨”進(jìn)行“善意”理解。

“善意”包含多個內(nèi)涵，(15)善意是指由下列因素構(gòu)成的一種思想狀態(tài)：①在信仰或目的方面的誠實(shí)；②對其責(zé)任或義務(wù)的誠實(shí)；③遵守貿(mào)易或商業(yè)中公平交易的合理商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；④沒有欺詐意圖或?qū)で蟛缓侠砝娴囊鈭D。其中包含“合理”之意，與條約的解釋、運(yùn)用密切相關(guān)。(16)參見馮壽波：《論條約的“善意”解釋——〈維也納條約法公約〉第31.1條“善意”的實(shí)證研究》，《太平洋學(xué)報》2014第5期，第2頁。假設(shè)中國按照此前參加方出價清單標(biāo)準(zhǔn)加入GPA后，其他參加方當(dāng)然享有要求中國按照出價清單列入實(shí)體來開放政府采購范圍的權(quán)利。但是，此權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)合理且善意，即權(quán)利與義務(wù)在當(dāng)事人之間合理公平，而“非盤算著獲得與其義務(wù)不相符的、不公平的利益，”(17)See Cheng，B.，General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals，London： Stevens and Sons，Ltd.1953，p.125.且“就權(quán)利目的來說是適當(dāng)?shù)?、必要的”?18)See footnote .換言之，此權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)有利于實(shí)現(xiàn)該權(quán)利旨在保護(hù)的利益與目的。而在加入GPA的情況下，該權(quán)利旨在保護(hù)的利益與目的，應(yīng)該參考GPA序言所列明的多項(xiàng)目標(biāo)。其中包括“擴(kuò)大、改善國際貿(mào)易行為框架”“考慮發(fā)展中國家在發(fā)展、財政、貿(mào)易方面的需要”，與“鼓勵非GPA的WTO成員方加入”的目標(biāo)。(19)Recognizing the need for an effective multilateral framework for government procurement，with a view to … expansion of，and improving the framework for，the conduct of international trade； Recognizing the need to take into account the development，financial and trade needs of developing countries…； Desiring to encourage acceptance of and accession to this Agreement by WTO Members not party to it.

規(guī)定后續(xù)參加方以此前參加方出價清單實(shí)體納入范圍為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上并未考慮許多公有制經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展中國家普遍存在國有企業(yè)的情況。在該標(biāo)準(zhǔn)下運(yùn)用互惠談判機(jī)制的解釋邏輯是僅站在了私有制經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家制度與利益基礎(chǔ)之上來認(rèn)識和理解“國有企業(yè)”。僅表面、僵化的互惠談判機(jī)制無異于實(shí)質(zhì)阻礙公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國家GPA的加入進(jìn)程，這將違背GPA序言“擴(kuò)大、改善國際貿(mào)易行為框架”的利益與目的。

在公有制國家，國有企業(yè)數(shù)量較多、占比大，且大都屬于國家重要經(jīng)濟(jì)支柱的行業(yè)。假若完全按照其他GPA參加方出價清單實(shí)體進(jìn)行部門對等(20)“互惠原則的具體機(jī)制有兩種，一種為部門對等，一種為商機(jī)對等”。參見前引注，見第56頁。其中，GPA參加方較多采用的是部門對等的做法，而商機(jī)對等的做法則需建立在充分的市場調(diào)查與評估基礎(chǔ)上，因此應(yīng)用范圍有局限，可以作為部門互惠原則機(jī)制的補(bǔ)充做法。納入，這將導(dǎo)致公有制經(jīng)濟(jì)的參加方政府采購國有企業(yè)范圍實(shí)質(zhì)大于私有制經(jīng)濟(jì)GPA參加方政府采購的同類開放范圍。換言之，這將導(dǎo)致兩類參加方之間權(quán)利與義務(wù)的不公平，“以損害其他締約方利益的方式行使權(quán)利是不合理的”，(21)參見前引注，第6頁。這樣的實(shí)踐做法違反了條約的善意解釋原則。因此，有必要改變現(xiàn)有互惠談判機(jī)制的做法，更多考慮發(fā)展中國家和其他所有制經(jīng)濟(jì)制度國家的發(fā)展?fàn)顩r和需求。

三、GPA國有企業(yè)政府采購活動性質(zhì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)

GPA2012第二條第二款a項(xiàng)與第十九條第一款a項(xiàng)從正、反兩方面規(guī)定了國有企業(yè)政府采購活動性質(zhì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這有助于進(jìn)一步明確GPA對國有企業(yè)的具體約束范圍。

(一)采購活動“為政府目的”

GPA2012第二條第二款a項(xiàng)規(guī)定了GPA的客體適用范圍。其中，該項(xiàng)(ii)又具體解釋了GPA項(xiàng)下所適用客體應(yīng)具有的目的。其規(guī)定，(所生產(chǎn)的任何貨物、服務(wù)、工程)并非以商業(yè)銷售、轉(zhuǎn)售，或者并非以供應(yīng)用于商業(yè)銷售、轉(zhuǎn)售的生產(chǎn)為目的。因此，從GPA約束的采購活動范圍方面分析，采購實(shí)體所實(shí)施的采購活動不能以“商業(yè)銷售、轉(zhuǎn)售”為目的。換言之，采購活動目的“非商業(yè)性”應(yīng)該是GPA框架下對采購行為“為政府目的”具體含義的解釋之一。

(二)采購活動受“政府控制或影響”

GPA2012第十九條第一款a項(xiàng)規(guī)定，政府對GPA適用范圍中的采購活動的“控制或影響”已有效消除的，參加方可以撤回該項(xiàng)實(shí)體的列入。雖然GPA文本對此未做出更具體的解釋，但WTO爭端解決專家組曾在1999年韓國仁川國際機(jī)場采購案(WT/DS163/PR/R)中做出過解釋。該案的爭議焦點(diǎn)之一在于，韓國當(dāng)時出價清單附錄一中的“建設(shè)運(yùn)輸部”與不在該附錄中的三個主體(韓國機(jī)場管理局與其兩個后續(xù)繼承部門：韓國機(jī)場建設(shè)管理局與仁川國際機(jī)場公司)的關(guān)系認(rèn)定問題，即后三個主體在仁川國際機(jī)場采購項(xiàng)目中是否應(yīng)構(gòu)成“受政府控制或影響”的實(shí)體而受GPA約束。由于該案當(dāng)時生效的仍是GPA1994，故專家組重點(diǎn)對GPA1994第二十四條第六款b項(xiàng)“政府對一‘實(shí)體’的控制或影響”(22)Article XXIV of GPA1994，F(xiàn)inal Provision，para.6.Rectifications or Modifications： (b) Where a Party wishes，in exercise of its rights，to withdraw an entity from Appendix I on the grounds that government control or influence over it has been effectively eliminated，that Party shall notify the Committee…展開分析。雖然當(dāng)時規(guī)定的“受政府控制或影響”客體與GPA2012第十九條第一款a項(xiàng)不同，但專家組對是否構(gòu)成“受政府控制或影響”的認(rèn)定與分析仍具有較權(quán)威的借鑒意義。

首先，專家組主要從以下角度分析認(rèn)定該工程采購項(xiàng)目的“受政府控制或影響”因素：第一，考慮該采購項(xiàng)目的實(shí)施主體狀況。主要判斷其是否擁有獨(dú)立法人地位、是否自己制定并實(shí)施一定規(guī)則、是否具備獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)、其雇員是否屬于政府雇員等問題。第二，考慮該采購項(xiàng)目的資金來源，判斷是否以自有資金對該項(xiàng)目負(fù)責(zé)。第三，考慮該采購項(xiàng)目的程序，是否自主發(fā)布招標(biāo)公告、是否以自己名義與承包商訂立采購合同。

其次，該案專家組還分析了韓國出價清單附錄一中所列實(shí)體與清單外實(shí)體之間存在人員任命關(guān)系的認(rèn)定問題。盡管韓國建設(shè)運(yùn)輸部存在任命韓國機(jī)場管理局董事會高級成員的情況，然而該案專家組認(rèn)為，這種任命關(guān)系實(shí)質(zhì)是為了有效協(xié)調(diào)政府職能，這在所有公共部門都存在。(23)WT/DS163/PR/R，VII Findings，B.GPA COVERAGE OF THE INCHON INTERNATIONAL AIRPORT PROJECT，para.7.61，p.173.“…these levels of “control” relate to oversight or monitoring and not to the common identity of the entities.These sort of relationships exist throughout the public sector.Without them，it would be difficult for governmental functions to be coordinated effectively.”因而這種“任命”關(guān)系并非GPA下的“控制”，而應(yīng)該理解為“監(jiān)督”(Oversight)關(guān)系。由此可見，并非存在政府部門對實(shí)體內(nèi)人員任命的現(xiàn)象，即意味著構(gòu)成“受政府控制或影響”的關(guān)系。

再者，對于政府部門在具體采購項(xiàng)目中發(fā)揮作用的認(rèn)定問題，專家組認(rèn)為雖建設(shè)運(yùn)輸部在仁川機(jī)場采購項(xiàng)目中發(fā)揮了一定作用，但該項(xiàng)目的具體實(shí)施仍由韓國機(jī)場管理局與其繼承部門承擔(dān)，建設(shè)運(yùn)輸局所發(fā)揮的僅是“監(jiān)督”的角色。(24)WT/DS163/PR/R，VII Findings，B.GPA COVERAGE OF THE INCHON INTERNATIONAL AIRPORT PROJECT，para.7.70，p.175.“There certainly is a role under Korean law for MOCT in the IIA project.It appears to be a role of oversight.We do not think oversight by one governmental entity of a project which has been delegated by law to another entity (which we have already found to be independent and not covered by GPA commitments) results in a conclusion that there is an agency relationship between them.”由此可見，亦不能僅僅以存在監(jiān)督關(guān)系來認(rèn)定政府部門對某一采購項(xiàng)目或采購實(shí)體存在“代理關(guān)系”。

最終，該案專家組認(rèn)定建設(shè)運(yùn)輸局與韓國機(jī)場管理局、韓國機(jī)場建設(shè)管理局、仁川國際機(jī)場公司之間不構(gòu)成GPA1994第二十四條第六項(xiàng)所指的“受政府控制或影響”，這使得仁川國際機(jī)場采購項(xiàng)目排除在GPA1994具體條款的適用范圍之外。綜上，認(rèn)定某一采購活動是“政府采購”需要同時滿足“為政府目的”與“受政府控制或影響”兩個條件。缺少其中之一將不應(yīng)被認(rèn)定為“政府采購”，且不屬于GPA的適用范圍。

四、加入GPA談判我國國有企業(yè)的出價建議

為了加快《政府采購協(xié)議》出價清單的談判進(jìn)程，建議中國在GPA談判中從國有企業(yè)互惠納入標(biāo)準(zhǔn)以及國有企業(yè)采購活動性質(zhì)方面，改進(jìn)國有企業(yè)的具體出價方案。

(一)推動出價清單互惠談判機(jī)制的改變與調(diào)整

在GPA文本對國有企業(yè)納入標(biāo)準(zhǔn)定義模糊的情況下，GPA實(shí)踐中采用了互惠談判機(jī)制來決定各參加方所開放的國有企業(yè)范圍。但在經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展浪潮中，未來政府采購領(lǐng)域的貿(mào)易將更加開放。GPA序言中“擴(kuò)大、改善國際貿(mào)易行為框架”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要改變與調(diào)整現(xiàn)有的互惠談判機(jī)制。建議中國在加入GPA的過程中應(yīng)當(dāng)積極參與國際規(guī)則的制定與完善，而非一味“順從”現(xiàn)有的國際規(guī)則，并使之逐漸對接WTO框架下的基本原則，從而結(jié)束政府采購作為國際貿(mào)易中“一方孤島”的現(xiàn)狀，契合WTO框架下“促進(jìn)貿(mào)易自由”的重要目標(biāo)。

在許多公有制經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展中國家，大比例的國有企業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱。例如，飲用水供應(yīng)、電力輸送、道路公共交通、港口與配套設(shè)施等公共利益緊密相關(guān)的領(lǐng)域較多由政府所有或國家所有的國有企業(yè)、公用企業(yè)運(yùn)營。除此之外，公有制經(jīng)濟(jì)國家還存在許多與私人企業(yè)一同在市場競爭的營利性國有企業(yè)。此類企業(yè)不僅享有獨(dú)立人格，其企業(yè)內(nèi)部的決策、運(yùn)行機(jī)制、責(zé)任承擔(dān)等均受市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則、《公司法》等市場主體法律法規(guī)約束。由于國際貿(mào)易談判歸根結(jié)底是國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的較量，這使得GPA互惠談判機(jī)制的適用并非絕對，其存在實(shí)質(zhì)調(diào)整互惠談判機(jī)制的空間。充分納入公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國家商業(yè)類、競爭性國有企業(yè)的特殊經(jīng)濟(jì)因素，允許公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國家有限度地互惠納入國有企業(yè)，這將使得“發(fā)展中國家特殊差別待遇”條款不再“紙上談兵”，并將吸引此類非GPA參加方的WTO發(fā)展中成員加入，從而推動全球政府采購市場進(jìn)一步透明、開放。

具體到中國，《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》將中國的國有企業(yè)劃分為公益類與商業(yè)類。(25)國資委、財政部、發(fā)展改革委：《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，2015年12月7日。第一部分劃分范圍：“立足國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和需要，根據(jù)主營業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍，將國有企業(yè)界定為商業(yè)類和公益類。該文件屬于現(xiàn)行有效的部門規(guī)范性文件。”《關(guān)于完善中央企業(yè)功能分類考核的實(shí)施方案》又在此分類基礎(chǔ)上，將商業(yè)類中央企業(yè)細(xì)分出了“戰(zhàn)略性中央企業(yè)”。(26)國資委、財政部：《關(guān)于完善中央企業(yè)功能分類考核的實(shí)施方案》，2016年8月24日。其中戰(zhàn)略性中央企業(yè)指“對主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類中央企業(yè)，以支持企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和服務(wù)國家戰(zhàn)略為導(dǎo)向，在保證合理回報和國有資本保值增值的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成重大專項(xiàng)任務(wù)情況的考核。”而按照是否占據(jù)行業(yè)領(lǐng)域壟斷地位，又可以分為壟斷性與競爭性國有企業(yè)。由于公益類、壟斷性國有企業(yè)進(jìn)行的采購活動大多為非商業(yè)目的，同時是因政策規(guī)定而占據(jù)行業(yè)壟斷地位，因而一般認(rèn)為其“受政府控制或影響”程度較大，認(rèn)定其所進(jìn)行的采購活動“為政府目的”較為合理。因此，筆者建議不完全局限于現(xiàn)有GPA參加方的國有企業(yè)出價范圍，而是根據(jù)中國自身的實(shí)際利益與行業(yè)布局，選擇性地將部分公益類、壟斷性國有企業(yè)列入中國GPA出價清單附件三，同時謹(jǐn)慎識別其他參加方實(shí)質(zhì)“超互惠”的開放要求。這也是中國對其他GPA參加方要求的積極回應(yīng)，同時又能有限度地在第六、七份出價清單基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)大我國國有企業(yè)的納入范圍。

(二)排除GPA對商業(yè)類國有企業(yè)一般性質(zhì)采購活動的約束

鑒于商業(yè)類、競爭性國有企業(yè)的性質(zhì)，其可能進(jìn)行受政府委托授權(quán)或?yàn)樽陨砩a(chǎn)經(jīng)營的采購活動。其中，后者應(yīng)當(dāng)是此類企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的常態(tài)，而前者僅為特殊情況。

1.商業(yè)性、競爭性國有企業(yè)受政府委托而采購

政府有可能依法委托授權(quán)商業(yè)性、競爭性國有企業(yè)進(jìn)行采購。此情況的重要特征在于，該采購活動出于政府目的，且將直接或間接使用公共財政或使用公共財政作為借款還款主要來源。就該項(xiàng)具體采購活動而言，政府與該國有企業(yè)之間存在委托授權(quán)，即政府對該采購項(xiàng)目存在較大程度的實(shí)質(zhì)“控制或影響”。因此，當(dāng)國有企業(yè)受政府委托，并就某項(xiàng)具體采購活動與政府形成代理關(guān)系時，其因符合GPA2012第二條第二款“為政府目的”而被視為“政府采購”。

2.商業(yè)性、競爭性國有企業(yè)為自身生產(chǎn)經(jīng)營而采購

此外，商業(yè)性、競爭性國有企業(yè)同時存在大量為自身生產(chǎn)經(jīng)營、以商業(yè)營利為目的的常態(tài)化采購活動。例如，該類企業(yè)為自身經(jīng)營銷售而向境外供應(yīng)商采購生產(chǎn)原料；又或該類企業(yè)為自身營利目的，向境外供應(yīng)商采購建設(shè)其用于生產(chǎn)銷售、轉(zhuǎn)售產(chǎn)品的工業(yè)廠房等工程項(xiàng)目時，其均體現(xiàn)明顯的商業(yè)營利目的。但這種營利性并不符合GPA2012第二條第二款a項(xiàng)(ii)的目的要求，不符合“為政府目的”的含義，故該國有企業(yè)的這種采購活動應(yīng)當(dāng)屬于一般性質(zhì)的采購，而非政府采購。

誠然，此類企業(yè)的性質(zhì)仍然為國家所有，因而政府或多或少對此類企業(yè)的商業(yè)營利采購活動實(shí)施過程、企業(yè)常規(guī)運(yùn)營、人員任命等方面發(fā)揮一定作用。但鑒于上述1999年韓國仁川國際機(jī)場采購案專家組的認(rèn)定與分析，此情況下政府更多扮演“監(jiān)督者”的角色，為的是協(xié)調(diào)職能以及適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目監(jiān)督。此種監(jiān)督關(guān)系中，政府的作用程度遠(yuǎn)不及代理關(guān)系下的“控制或影響”作用。因此，不可籠統(tǒng)認(rèn)定凡是與政府相關(guān)的采購活動均屬于“政府采購”。

綜上，筆者認(rèn)為需要謹(jǐn)慎識別政府與商業(yè)類、競爭類國有企業(yè)采購活動中的“監(jiān)督關(guān)系”和“代理關(guān)系”，否則，這將不適當(dāng)?shù)財U(kuò)大GPA的采購活動約束范圍。建議以商業(yè)性、競爭性國有企業(yè)受政府委托授權(quán)與為自身生產(chǎn)經(jīng)營的采購活動性質(zhì)差異，作為區(qū)分“一般采購活動”與“政府采購活動”的具體標(biāo)準(zhǔn)，爭取在中國加入GPA談判過程中合理、有限度地縮小我國國有企業(yè)采購活動的出價范圍。