李文卿 鄭玲麗

自WTO成立以來，各國貿(mào)易糾紛中涉及的國家安全問題處于“不可審查”的地位，成員國充分享有對國家安全自行判斷的“自決權(quán)”。(1)安佰生：《WTO安全例外條款分析》，《國際貿(mào)易問題》2013年第3期，第126頁。遵循這一理解，GATT第21條與WTO宗旨及基本原則產(chǎn)生了沖突：它既給予了各成員國為保護(hù)其基本國家安全利益時可違背WTO基本原則的特別抗辯權(quán)，又無法避免某些國家利用這一條款濫用“自決權(quán)”而實施貿(mào)易保護(hù)主義。2019年4月,在烏克蘭訴俄羅斯運輸限制案中,(2)Russia-Measures Concerning Traffic in Transit of Ukrainian Products,WT/DS512 , https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds512_e.htm.WTO第一次就安全例外條款的適用糾紛做出裁決,(3)參見《世貿(mào)組織散發(fā)烏克蘭訴俄羅斯運輸限制措施案(DS512)專家組報告》，中華人民共和國常駐世貿(mào)組織代表團(tuán)，http://wto.mofcom.gov.cn/article/zddt/201904/20190402850974.shtm.否定了安全例外由主權(quán)國家自行行使完全自主裁判權(quán)的觀點。本文以烏克蘭訴俄羅斯一案為例，分析安全例外條款的管轄權(quán)爭議、法律要件構(gòu)成以及善意原則對安全例外條款的限制等問題，研究安全例外條款存在的意義與適用，以期為中國借鑒該案質(zhì)疑TikTok被禁案中美國行政命令的合法性提供理論基礎(chǔ)。

一、WTO安全例外條款概述

(一)安全例外條款的設(shè)立背景

安全例外條款源于1948年10月30日通過的日內(nèi)瓦最終法案。在日內(nèi)瓦會議上，以美英為首的國家決議將部分這些協(xié)定涉及裂變和提煉裂變材料的原料、與武器彈藥軍火相關(guān)的貿(mào)易及供應(yīng)戰(zhàn)時軍事機(jī)構(gòu)的貨物與物資的貿(mào)易，以及允許在其他國際關(guān)系緊張情況下采取的措施等方面協(xié)定從商品和貿(mào)易政策中割離出來作為安全例外而獨立于其他條款。(4)左海聰主編：《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定逐條釋義》，湖南科學(xué)技術(shù)出版社2006年版，第388頁。1947年的《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》(GATT)文件中吸收了這一法案，在互惠互利消除貿(mào)易壁壘的安排外專門設(shè)置了一般例外與安全例外兩類例外條款，把涉國家安全例外與涉一般情況例外進(jìn)行了區(qū)分，正式突出了國家安全在國際法體系中的特殊地位。由于世界各國既想達(dá)成自由化的貿(mào)易機(jī)制以尋求發(fā)展機(jī)遇，又不愿因獲取經(jīng)濟(jì)利益而對己國安全問題產(chǎn)生威脅，安全例外條款作為國與國之間貿(mào)易發(fā)展下的周延性產(chǎn)物便應(yīng)運而生。

安全例外條款的內(nèi)涵最初僅被理解為軍事安全，后來隨著各國“國家安全觀”內(nèi)容不斷豐富，“安全”的內(nèi)涵與范圍都相應(yīng)擴(kuò)大，不僅強(qiáng)調(diào)軍事國防安全，還包括政治、領(lǐng)土、國際和平與安全等。(5)2014年4月15日，習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上的講話中首次指出，我國總體國家安全觀包括11項內(nèi)容：“構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系?！?020年新冠疫情爆發(fā)后，習(xí)近平總書記在北京考察新冠肺炎防控科研攻關(guān)工作時強(qiáng)調(diào)：“要把生物安全作為國家總體安全的重要組成部分。”參見《深刻理解和把握總體國家安全觀》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://theory.people.com.cn/n1/2020/0415/c40531-31673757.html。不只限于國際間貨物類貿(mào)易,隨著國際貿(mào)易往來范圍的擴(kuò)大，還發(fā)展到服務(wù)類貿(mào)易,甚至是與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域。涉國家安全例外，既維護(hù)了各成員國之間權(quán)利義務(wù)的微妙平衡，又保證了各成員國對國內(nèi)事務(wù)與涉外事務(wù)所享有的絕對主權(quán)，(6)李巍:《新的安全形勢下WTO安全例外條款的適用問題》，《山西大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第6期，第106頁。為世界自由化貿(mào)易體制的形成起到關(guān)鍵作用。

(二)安全例外條款的含義及相關(guān)規(guī)定

國家安全例外條款是指GATT1994第21條。(7)《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》(GATT1994)第21條：“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：(a)要求任何締約方提供其認(rèn)為如披露則會違背其基本安全利益的任何信息；或(b)阻止任何締約方采取其認(rèn)為對保護(hù)其基本安全利益所必需的任何行動：(i)與裂變和聚變物質(zhì)或衍生這些物質(zhì)的物質(zhì)有關(guān)的行動；(ii)與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動以及與此類貿(mào)易所運輸?shù)闹苯踊蜷g接供應(yīng)軍事機(jī)構(gòu)的其他貨物或物資有關(guān)的行動；(iii)戰(zhàn)時或國際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行動；或(c)阻止任何締約方為履行其在《聯(lián)合國憲章》項下的維護(hù)國際和平與安全的義務(wù)而采取的任何行動?！痹摋l款項下安排了三種情況的例外：第一種屬于信息安全問題,即涉基本安全的信息不受限制；第二種屬于行動自由問題，即涉保護(hù)基本安全利益而采取的行動例外；第三種是遵循有較強(qiáng)約束力的《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定，允許以維護(hù)和平與安全為目的的行動存在。

在GATT第21條規(guī)定的基礎(chǔ)上，類似安全例外的條款也延伸到其它國際條約中。1994年《政府采購協(xié)議》第23條認(rèn)為安全例外只能適用于有關(guān)采購武器彈藥或戰(zhàn)爭物資等貿(mào)易活動涉及國家安全自衛(wèi)行動的情形，同時不得變相要求對他國造成不合理歧視。(8)《政府采購協(xié)議》(1994)第23條：“一、本協(xié)議各項規(guī)定不得解釋為禁止締約方為保護(hù)其根本安全利益，對武器、彈藥或戰(zhàn)爭物資采購，或?qū)野踩驀滥康谋匾牟少?，采取認(rèn)為必要的行動或不公開資料。二、本協(xié)議各項規(guī)定不得解釋為禁止締約方為保護(hù)公共道德、秩序或安全、人類及動植物生命或健康、知識產(chǎn)權(quán)的需要，或因保護(hù)殘疾人、慈善機(jī)構(gòu)或勞改人員生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)的需要，采取或?qū)嵤┑拇胧５@些措施不應(yīng)成為對具有相同條件的國家作為武斷或不合理歧視的手段，或者國際貿(mào)易的變相限制。”《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》第2條認(rèn)為各締約方只能為國家安全需要在合理的貿(mào)易限制內(nèi)行事，嚴(yán)格控制對國際貿(mào)易可能產(chǎn)生的不必要阻礙。(9)原文為：Technical regulations shall not be maintained if the circumstances or objectives giving rise to their adoption no longer exist or if the changed circumstances or objectives can be addressed in a less trade-restrictive manner.《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條第2款、《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》第73條所規(guī)定的適用情形則與GATT第21條規(guī)定一致，在“社會根本利益受到真正、重大、嚴(yán)重的威脅時”方可使用安全例外抗辯。

根據(jù)WTO安全例外條款以及相關(guān)條款可以得出，安全例外條款是國家政治安全利益與貿(mào)易利益較量權(quán)衡下的折中方案。無論是在國內(nèi)法還是國際貿(mào)易法中，安全往往被當(dāng)作一種例外。(10)J. Benton Health,Trade And Security Among The Ruins,Duke Journal of Comparative & International Law,Vol.30:223,pp.223-266 (2020).允許各國政府在維護(hù)其宣稱的安全利益時偏離常規(guī)貿(mào)易規(guī)則，目的就是為保證國家從事國際貿(mào)易活動而獲取的利益不會以犧牲國家安全為代價。如果嚴(yán)格遵照WTO規(guī)定行事將對本國基本安全造成威脅或存在危害本國基本利益的趨向時，能夠給予各成員方援引合法理由采取與WTO規(guī)定相違背之行為且不受處罰的權(quán)利，但此種妥協(xié)要求締約方在以自身安全利益為由訴諸GATT時，不得采用任何可能損害《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》的措施。(11)左海聰主編：《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定逐條釋義》，湖南科學(xué)技術(shù)出版社2006年版，第390頁。國家基本安全利益與國家安全利益并不盡然相同。(12)胡加祥：《國際貿(mào)易爭端的解決與國家安全利益的保護(hù)——以GATT第二十一條為研究視角》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2008年第4期。目前國際上取得共識的安全利益主要是基本安全利益和非基本安全利益等，但適用安全例外條款的情形必須是基本安全受到威脅。GATT列舉為核物質(zhì)運輸、與武器彈藥等大規(guī)模殺傷性武器相關(guān)的作戰(zhàn)貿(mào)易運輸、國際緊急情況(與戰(zhàn)爭或軍事安全相關(guān))等。也就是說，基本安全利益的范圍應(yīng)緊密限制在軍事安全、領(lǐng)土安全的范圍內(nèi)。目前，引用安全例外的國際條約數(shù)目不斷增長，適用安全例外條款的限制范圍越來越細(xì)化，援引安全例外抗辯的貿(mào)易糾紛頻頻發(fā)生，正確理解與運用安全例外條款在處理國際貿(mào)易糾紛中的作用不言而喻。(13)2017年4月20日，特朗普認(rèn)為進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品嚴(yán)重威脅了美國國家安全，該種情形已經(jīng)滿足1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條款國家安全保障措施第一款：“如果關(guān)稅或其他進(jìn)口限制措施的減讓或取消會威脅到損害國家安全，則禁止做出這種減讓和取消”，要求美國商務(wù)部正式啟動“232調(diào)查”以維護(hù)美國國家安全。但美國并未證明其提高關(guān)稅的理由符合WTO成員出于GATT第21條(b)項所列國家安全原因可采取的三種具體行動之一：(1)與裂變和聚變物質(zhì)或衍生這些物質(zhì)的物質(zhì)有關(guān)的行動；(2)與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動以及與此類貿(mào)易所運輸?shù)闹苯踊蜷g接供應(yīng)軍事機(jī)構(gòu)的其他貨物或物資有關(guān)的行動；(3)戰(zhàn)時或國際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行動。

(三)援引安全例外條款的典型案例介評

在關(guān)貿(mào)總協(xié)定時期和WTO階段，均出現(xiàn)過援引GATT第21條進(jìn)行限制貿(mào)易措施的安全例外抗辯。對在國際性貿(mào)易組織是否對GATT第21條享有管轄和審查權(quán)的問題上，成員國大致形成兩派意見。以美國為代表的一派聲稱其有權(quán)自行判斷安全利益受到威脅的情形，并可以自主決定采取相應(yīng)措施。除此之外，采取維護(hù)基本安全利益措施的動機(jī)和合法性也不應(yīng)受到審查。例如，尼加拉瓜訴美國貿(mào)易制裁案(14)United States-Trade Measures Affecting Nicaragua-Report by the Panel,L/6053,13/10/1986, https://docs.wto.org/gattdocs/q/1986_90.HTM.和赫爾姆斯-伯頓法案(15)United States-The Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act, WT/DS38 ,3/3/1996, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds38_e.htm.，堅持涉及基本安全利益問題的一切行為及行為動機(jī)均不得為國際性貿(mào)易組織所管轄。以歐盟為首的另一派在前南斯拉夫案(16)Trade Measures Taken by the European Community against the Socialist Federal Republic of Yugoslavia-Communication from the European Communities,L/6948,02/12/1991, https://docs.wto.org/gattdocs/q/l.htm.和尼加拉瓜制裁洪都拉斯和哥倫比亞案(17)Nicaragua-Measures Affecting Imports from Honduras and Colombia，WT/DS188，17/1/2000.中，否定“完全自主裁判權(quán)”，尊重GATT專家組對第21條所享有的審查權(quán)，認(rèn)為專家組對援引方所援引的抗辯事由以及所采取行動的合法性有權(quán)進(jìn)行審議。

總的來說，在過去的案例中，大多數(shù)案件是借助外交、協(xié)商等非訴途徑得以解決。(18)例如，美國出口許可管制和捷克斯洛伐克的爭端解決案，加納抵制葡萄牙商品案，瑞典鞋類進(jìn)口配額制度案，美國對尼加拉瓜的貿(mào)易禁運案、赫爾姆斯-伯頓法案等。而在少部分進(jìn)入關(guān)貿(mào)總協(xié)定或WTO審查范圍的案件中，專家組成員主要就三個特別的相關(guān)因素進(jìn)行審查：(1)從條約解釋出發(fā)，探尋WTO根據(jù)其設(shè)立目標(biāo)和宗旨所賦予的術(shù)語的普通含義；(2)WTO成員在適用WTO協(xié)定方面的嗣后慣例，即成員就該問題在一定范圍內(nèi)達(dá)成的共識；(3)與協(xié)定不沖突的國際法相關(guān)規(guī)則，例如善意原則的體現(xiàn)和規(guī)制。(19)Brandon J. Murrill, The ‘National Security Exception’ and the World Trade Organization, Congressional Research Service, November 28, 2018, p.3.在未對該問題作出明確回答之前，一旦WTO成員援引安全例外條款作為拒絕履行世界貿(mào)易組織義務(wù)的理由，專家組和上訴機(jī)構(gòu)就無法獨立評估成員援引安全例外抗辯時，采取的措施或行動是否對其基本國家安全利益是至關(guān)重要的。

二、烏克蘭訴俄羅斯運輸限制案中關(guān)于安全例外條款的爭議分析

上述分析表明，無論是在GATT時期還是WTO時期，對于GATT第21條下的管轄問題都沒有得到正面的回應(yīng)和解決。因此，有學(xué)者曾形象比喻安全例外條款為多邊貿(mào)易組織機(jī)制的“阿碦琉斯之踵”，這一比喻可謂貼切。WTO作為經(jīng)濟(jì)性機(jī)構(gòu)，對涉及政治性的爭端主張管轄確實違背了其成立的初衷與宗旨，且其并不具備管轄此類問題的能力與條件，強(qiáng)行管轄與審議必定會引起多邊貿(mào)易組織機(jī)構(gòu)動蕩。但是，如果默認(rèn)援引方只要援引安全例外條款，WTO便全權(quán)放棄對爭端案件的管轄，實則將協(xié)定設(shè)置的爭端解決機(jī)構(gòu)與爭端解決辦法視為無物，并很可能導(dǎo)致各國以安全例外條款為名大行貿(mào)易限制措施，破壞自由貿(mào)易體制實施貿(mào)易保護(hù)主義，這一現(xiàn)象也是世界各國不愿見到的。(20)Tania Voon, The Security Exception in WTO Law: Entering a New Era,AJIL Unbound 113,pp.45-50(2019),https://www.cambridge.org/core/journals/american-journal-of-international-law/article/security-exception-in-wto-law-entering-a-new-era/CF8C3DCDF2CD924CAEEDD147840668F9.2019年4月5日，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)在烏克蘭與俄羅斯一案首次就此問題作出了正面回應(yīng)，準(zhǔn)確分析該案對適用安全例外條款及其發(fā)展趨勢無疑具有重要的意義。

(一)烏克蘭訴俄羅斯運輸限制措施案背景

2013年烏克蘭局勢動蕩，親美勢力與親俄勢力發(fā)生激烈沖突。親美勢力上臺后，否認(rèn)了建立歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的計劃，拋棄俄羅斯轉(zhuǎn)而與歐盟簽訂“歐盟-烏克蘭聯(lián)合協(xié)議”。隨后，俄羅斯派部隊占領(lǐng)了克里米亞，這一行為使得歐洲各國與俄羅斯互為對方實行了制裁與反制裁措施，具體包括禁止進(jìn)口和貿(mào)易限運等。后來，俄羅斯將反制裁措施實施范圍擴(kuò)大到烏克蘭。2016年1月1日，俄羅斯下達(dá)總統(tǒng)令，宣布“對于烏克蘭經(jīng)俄羅斯轉(zhuǎn)至哈薩克斯坦共和國的貨物貿(mào)易中，必須通過俄羅斯和白俄羅斯的邊境運輸，并要接受俄羅斯檢查”。(21)Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel, WT/DS512/R,5 April 2019,at paras.7.1(a).2016年7月，俄羅斯宣布延長這一運輸限制的期限，并將運輸限制范圍擴(kuò)大到烏克蘭出口吉爾吉斯斯坦的貨物。

針對上述行為，烏克蘭于2016年9月將俄羅斯訴至WTO爭端解決機(jī)構(gòu)，認(rèn)為俄羅斯的限運措施違反了GATT第5條、第10條、第14條的過境自由、透明度、非歧視的義務(wù)，違背了《建立WTO的馬拉喀什協(xié)議》《俄羅斯加入WTO議定書》《俄羅斯加入WTO工作組報告》中的部分條目。(22)Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel, WT/DS512/R,5 April 2019,at paras.7.2.WTO對烏克蘭的申訴成立了專家小組，俄羅斯以GATT第21條進(jìn)行抗辯。俄方認(rèn)為采取貿(mào)易禁運措施是維護(hù)國家安全利益所必需，且“國家安全”問題特殊，實屬一國內(nèi)政問題，(23)Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel, WT/DS512/R,5 April 2019,at paras.7.3-7.4.WTO爭端解決機(jī)構(gòu)并不享有對該案的管轄權(quán)。(24)Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel, WT/DS512/R,5 April 2019,at paras.7.29.而且，本次爭端應(yīng)當(dāng)遵循以往“國家安全由成員國自行判斷”的傳統(tǒng)。(25)Russia’s opening statement at the second meeting of the Panel, para. 23. See also Russia’s second integrated executive summary, para. 31. Russia therefore considers that Article XXI(b) of the GATT 1994, as well as Article XXI(a) are “self-judging”.(Russia’s closing statement at the first meeting of the Panel, para. 11.)WTO作為一個處理各成員國經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易關(guān)系的組織，不應(yīng)對成員國內(nèi)政有所干涉。WTO規(guī)則中最初安排安全例外條款的目的，就是為各國在經(jīng)貿(mào)往來中保障自身基本利益而設(shè)置最后屏障，以打消各國加入WTO的重重顧慮。如果專家組強(qiáng)行管轄此案，與設(shè)置安全例外條款的初衷相悖。(26)Russia’s opening statement at the first meeting of the Panel, paras. 45-47.烏克蘭則認(rèn)為，援引方援引GATT第21條專家組即喪失對案件的管轄權(quán)這一主張有失偏頗。(27)Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel, WT/DS512/R,5 April 2019,at paras7.31.依據(jù)“誰主張誰舉證”原則，第21條(b)款中包含“其認(rèn)為”“基本安全利益”及“所必需”等規(guī)范性用語，關(guān)于俄方行為是否屬于其維護(hù)安全利益、以及采取的行動是否是維護(hù)其基本安全利益“所必需”這些問題，都亟待俄方來向?qū)＜医M舉證證明。(28)Ukraine’s opening statement at the first meeting of the Panel, paras. 150 and 158; and opening statement at the second meeting of the Panel, para. 64. See also Ukraine's second written submission, paras. 133-136 and 138.

(二)WTO第三方成員的立場觀點

對于該爭端，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)也征詢了第三方的立場與看法。美國保持了其一貫主張的“美國優(yōu)先”理論，從各成員對基本安全利益的歷史解釋角度出發(fā)，(29)Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel-Addendum Annex D-10 ,Executive Summary of The Argument of The United States ,p.106.認(rèn)為WTO對涉安全例外條款爭議糾紛不應(yīng)享有管轄權(quán)，基本安全利益的特殊性是專家組不可對該問題進(jìn)行審查的最大因素，但專家組可以享有僅受理援引方援引這一條款的管轄權(quán)。(30)Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel-Addendum Annex D-10 ,Executive Summary of The Argument of The United States，at paras18 ,p.108.從美方立場出發(fā)，美國所承認(rèn)的專家組可以行使的管轄權(quán)形同虛設(shè)。日本和加拿大認(rèn)為，專家組應(yīng)當(dāng)依照職權(quán)范圍的相關(guān)規(guī)定客觀審理此案。既然WTO并未將安全例外條款排除出專家組審理案件的職權(quán)外，專家組理應(yīng)享有對該案無可爭議的管轄權(quán)。(31)Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel-Addendum Annex D-3 ,Executive Summary of The Argument of Canada，p.76; Annex D-6 ,Executive Summary of The Argument of Japan, p.89.除美國外的第三方國家普遍認(rèn)為，如果將判斷“基本安全利益”的權(quán)利完全交由成員國所享有，無疑是對多邊貿(mào)易組織的重大打擊。(32)歐盟在論點執(zhí)行摘要中明確提出，GATT第21條是肯定的抗辯，它不屬于DSU中規(guī)定的管轄權(quán)例外規(guī)定。專家組審議的“事項”包括俄羅斯提出的第21條。如果第21條被解釋為一項不可審理的規(guī)定，則將由WTO成員而不是DSB單方面決定爭端的結(jié)果。這將對“rules-based”的國際貿(mào)易方式提出質(zhì)疑。國際爭端的不可審判性等同于缺乏管轄權(quán)。在以規(guī)則為基礎(chǔ)的WTO框架下，GATT1994第21條的法律可操作性更多地圍繞著審查標(biāo)準(zhǔn)和自由裁量權(quán)的概念。任何國家在其認(rèn)為安全利益受損時就可以不受限制地使用安全例外條款證明自身行為的合法性的話，貿(mào)易保護(hù)主義的勢頭將無法得到有效遏制。各國在管轄權(quán)問題上仍各持己見，同先前列舉的典型案例一致，并未對該問題形成統(tǒng)一認(rèn)知。

(三)專家組解釋與判定

在綜合俄羅斯、烏克蘭以及第三方意見后，經(jīng)過激烈討論，專家組首次對安全例外條款爭議問題作出回應(yīng)。專家組從WTO是否享有該類爭議的管轄權(quán)入手，明確管轄權(quán)的歸屬問題，并對安全例外條款的法律要件作出詳細(xì)解釋，最后以國際法中各國交往慣例遵循的“善意原則”對援引方援引安全例外條款進(jìn)行限制。

1.安全例外條款管轄權(quán)問題剖析

專家組首先明確俄方關(guān)于管轄權(quán)的觀點不能成立。WTO爭端解決機(jī)構(gòu)作為一個解決貿(mào)易爭端的司法機(jī)構(gòu)，擁有“固有管轄權(quán)”(inherent jurisdiction)并具有裁決職能(adjudicative- function)，有權(quán)裁定和行使與自己的實體管轄權(quán)有關(guān)的所有事項，對違反WTO規(guī)定下的貿(mào)易行為擁有不可爭議的管轄權(quán)。(33)Matthias Oesch,Aliénor Nina Burghartz & Veena Manikulam ,The Jurisprudence of WTO Dispute Resolution(2019), Swiss Review of International and European Law,Vol.30,Number 2 ,p.285(2020).第一，根據(jù)《關(guān)于爭端解決程序的規(guī)則與諒解》第1條第1項所規(guī)定“本諒解的規(guī)則和程序應(yīng)適用于按照本諒解附錄一所列各項協(xié)定的磋商和爭端解決規(guī)定所提出的爭端……”,以及附錄一“本諒解的適用協(xié)定包括：(A)《建立WTO協(xié)定》(B)多邊貿(mào)易協(xié)定……(C)諸邊貿(mào)易協(xié)定……”已經(jīng)對適用爭端解決機(jī)制的協(xié)定作出了正面列舉，且附錄二“適用協(xié)定所含特殊或附加規(guī)則與程序”在不適用于此程序的例外條文列舉中并不包含安全例外條款。因此，俄方援引該條款抗辯應(yīng)當(dāng)受到專家組審查。第二，俄方對GATT第21條(b)款表述為：“……其認(rèn)為對保護(hù)其基本安全利益所必需……”,判斷“基本安全利益”權(quán)利應(yīng)屬俄方完全所有的觀點不正確。專家組認(rèn)為第21條第(B)款第(1)至(3)項下的三種情況屬于限制性條款，“在時間上采取”和“國際關(guān)系中存在緊急情況”是“客觀事實，但須以客觀確定為準(zhǔn)”。(34)Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel, WT/DS512/R,5 April 2019,at paras.7.65.-7.82.俄方雖享有根據(jù)“其認(rèn)為”而判斷基本安全利益是否受到危害的權(quán)利，但這一權(quán)利的行使是否符合安全例外條款項下的規(guī)定并非歸援引方自行決定。援引方應(yīng)以足夠的事實與法律證據(jù)證明其基本安全利益已經(jīng)或?qū)⒖赡苁艿酵{，最終判斷援引方滿足條件與否的權(quán)利(35)Roger P. Alford, The Self-Judging WTO Security Exception, Utah Law Review.(2011), pp.697-759.應(yīng)歸WTO專家組享有。(36)Lisa Haglund,The Security Exception in the GATT-An Analysis of Article XXI in the General Agreement on Tariffs and Trade 1994,Master’s Thesis in International Trade Law from UPPSALA UNIVERSITET,p.28.綜上，專家組認(rèn)為WTO爭端解決機(jī)構(gòu)對有關(guān)安全例外條款爭議問題享有管轄權(quán)。

2.安全例外條款法律要件及其法律解釋

GATT第21條項下細(xì)分為三類情況，對適用范圍及適用情形進(jìn)行限制。俄羅斯在本次爭議中就援引了GATT第21條(b)款(iii)項作為抗辯理由。專家組主要審議了俄方所舉證據(jù)與事實是否符合(iii)項的要求，并對需要滿足(b)款的法律要件作出解釋與判定。在具體審查之前要解決的關(guān)鍵難題是認(rèn)定“其認(rèn)為”一詞的真實含義。(37)DSU第3.2條規(guī)定，DSB應(yīng)“根據(jù)國際公法的解釋習(xí)慣規(guī)則”澄清所涵蓋協(xié)定中的現(xiàn)有條款，DSB的建議和裁決不得增加或減少所涵蓋協(xié)定中規(guī)定的權(quán)利和義務(wù).第一種含義，“其認(rèn)為”的范圍只包括對“基本安全利益”的判斷。援引方僅可自行決定何者為本國的基本安全利益，對是否屬于“為保護(hù)其基本利益所必需”并未交由成員國自行決定。(38)GATT Council, Minutes of Meeting held on 10 October 1985, (C/M/192), p. 6.第二種含義下，“其認(rèn)為”不僅修飾“基本安全利益”，而且包括對采取行動的措施必要性的判斷。第三種含義下，“基本安全利益”和采取行動措施的必要性均可由成員國自主決定，并且是否滿足(b)款項下的三種情況也由援引方?jīng)Q定。專家組否定了第三種含義，(b)款項下的三種情況設(shè)置目的是對可采取行動的類型進(jìn)行細(xì)化和限制，以盡可能明確適用(b)款的情形，降低不正當(dāng)援引該條款的可能性，而不是為給予成員國更大程度上的自主權(quán)。況且此三種情況所針對的核安全、戰(zhàn)時貿(mào)易以及其他緊急情況問題并非爭端解決機(jī)構(gòu)不能客觀判斷之事項。(39)Lisa Haglund, The Security Exception in the GATT-An Analysis of Article XXI in the General Agreement on Tariffs and Trade 1994，Master’s Thesis in International Trade Law from UPPSALA UNIVERSITET,p.36.若將能夠結(jié)合客觀情況予以確定的事項也納入援引方自主裁判的范圍，無疑是對成員國自主裁判權(quán)的過度擴(kuò)大。至于“基本安全利益”是否可由成員國自主決定，專家組認(rèn)為，目前世界各國普遍承認(rèn)國家安全、外交安全、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全、領(lǐng)土安全等屬于基本安全利益的范疇。但各國可能依據(jù)不同的國情與發(fā)展現(xiàn)狀將他種安全也納入基本安全利益體系。若直接剝奪成員國自主決定基本安全利益的權(quán)力，勢必會對多邊經(jīng)貿(mào)組織產(chǎn)生劇烈打擊。專家組認(rèn)為可以允許成員“其認(rèn)為……其基本安全利益”,但并不允許成員隨便將一種利益都納入基本安全利益體系之中，專家組會結(jié)合實際情況進(jìn)行綜合研判。(40)Second Session of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment, Corrigendum to Verbatim Report of Thirty-Third Meeting of Commission A, (E/PC/T/A/PV/33.Corr.1); and Second Session of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment, Corrigendum to Verbatim Report of Thirty-Third Meeting of Commission A, (E/PC/T/A/PV/33.Corr.2.).專家組同樣認(rèn)為，采取措施行動的必要性在一定程度上也可以由援引方自行裁決，但措施必須與目的有著正常的手段關(guān)系，措施采取的程度與范圍只能限于維護(hù)基本安全利益所必需，不能達(dá)成其他目的。

在確定“其認(rèn)為”所包含的真實含義后，專家組著重審查俄羅斯在“戰(zhàn)時或國際關(guān)系中的其他緊急情況下”這一要件的符合性。遵循體系解釋要求，(b)款下三項所規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)處于同一程度上，即(iii)項即使作為兜底條款，在適用(iii)項時也必須達(dá)到與前兩項出現(xiàn)時相同程度的緊急情況。(41)Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel, WT/DS512/R,5 April 2019,at paras.7.74.實際上，自俄羅斯2014年2月占領(lǐng)克里米亞地區(qū)后，俄羅斯與歐盟各國即處于緊張態(tài)勢下，一直到2016年12月，俄羅斯與烏克蘭的此種緊張態(tài)勢并未有效緩解反而愈演愈烈，聯(lián)合國大會承認(rèn)俄烏之間的爭端已構(gòu)成“武裝沖突”。再加上烏克蘭加入“歐盟-烏克蘭聯(lián)合協(xié)議”與歐盟對俄羅斯采取的貿(mào)易制裁措施，以及俄羅斯制定的反制裁措施等均可證明俄烏國際關(guān)系和邊境安全嚴(yán)重惡化的事實，俄羅斯舉證其構(gòu)成“國際關(guān)系中的緊急情況”的要件認(rèn)定成立。(42)專家組得出結(jié)論:“俄羅斯根據(jù)以下因素確定了它認(rèn)為是國際關(guān)系緊急狀態(tài)的情況：(A)其產(chǎn)生和繼續(xù)存在的時間段，(B)該情況涉及烏克蘭，(C)它以各種方式影響俄羅斯與烏克蘭邊境的安全，(D)導(dǎo)致其他國家對俄羅斯實施制裁，及(E)有關(guān)情況為公眾所知?！睂＜倚〗M認(rèn)為，在這一爭端的特殊情況下，這足以清楚地確定俄羅斯所指的局勢是國際關(guān)系中的緊急情況。針對俄羅斯對烏克蘭采取的貿(mào)易限運措施，均在國際關(guān)系緊張情況期間實施，目的在于保護(hù)俄羅斯國家基本安全利益，且烏克蘭并未成功證明俄方采取的限運措施超過必要性限制。(43)專家組認(rèn)為“基本安全利益”指的是“與國家的基本職能有關(guān)的利益，即保護(hù)其領(lǐng)土和人民免受外部威脅，以及維護(hù)國家內(nèi)部的法律和公共秩序”。所以，DS512專家組裁決認(rèn)為俄羅斯已滿足“基本安全利益”和“措施必要性”兩個法律要件，成功援引GATT第21條(b)款(iii)項抗辯，取得了本次爭端的勝利。(44)Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel, WT/DS512/R,5April2019,at paras.7.122-7.124.

除了對GATT第21條所包含的法律要件進(jìn)行解釋外，專家組還特別強(qiáng)調(diào)了國際法上的善意原則對各成員方行為的約束。1996年美國-汽油案中，上訴機(jī)構(gòu)確立了承認(rèn)《維也納條約法公約》第31條和第32條為“解釋國際公法的習(xí)慣規(guī)則”的慣例。(45)Appellate Body Report, United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline(WT/DS2/AB/R).每個WTO成員都自行定義本國的基本安全利益，但這一自由領(lǐng)域必須受到善意解釋和適用該條款的義務(wù)的限制。(46)Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel, WT/DS512/R,5April2019,at paras.7.132.因此結(jié)合本案可知，爭端雙方的行為理應(yīng)受到條約必須信守、禁止權(quán)利濫用等原則的約束。(47)Marion Panizzon，Good Faith in the Jurisprudence of the WTO—The Protection of Legitimate Expectations, Good Faith Interpretation and Fair Dispute Settlement.Portland: Hart Publishing Ltd,2006.在對“基本安全利益”的判定上，成員國雖有一定的自主裁定權(quán)，但仍需遵循善意解釋規(guī)則。其所采取的措施與欲保護(hù)的基本安全利益之間必須具備基本的表面合理關(guān)聯(lián)性，限制貿(mào)易的范圍和程度及限制行為的合理性也應(yīng)滿足善意行事之要求。(48)According to the Panel in the US-Gambling case: ‘good faith is a core principle of interpretation of the WTO Agreement’.除此之外，成員國還不得借安全例外之名行貿(mào)易保護(hù)之實，為達(dá)到維護(hù)本國貿(mào)易利益目的而惡意援引安全例外條款以擺脫WTO爭端解決機(jī)構(gòu)的審查。

(四)卡塔爾訴沙特阿拉伯知識產(chǎn)權(quán)措施案

繼烏克蘭訴俄羅斯運輸限制案中WTO就安全例外條款做出首次裁決后，2020年6月16日，WTO專家組散發(fā)了第二起涉及基本安全例外適用問題的DS567號專家組報告。鑒于歷史、政治、外交等錯綜復(fù)雜的因素，沙特阿拉伯與卡塔爾關(guān)系惡化，不僅在政治上與其斷絕外交關(guān)系以及領(lǐng)事關(guān)系，在經(jīng)貿(mào)往來中更是施加了諸多限制，例如設(shè)置卡塔爾國民禁止出行令。在此背景下，因卡塔爾體育賽事廣播業(yè)務(wù)在沙特阿拉伯受限，而且沙特阿拉伯在未獲得轉(zhuǎn)播許可的情形下蓄意盜版引起了本案。(49)參見張乃根：《國際經(jīng)貿(mào)條約的安全例外條款及其解釋問題》，《法治研究》2021年第1期?？ㄋ栒J(rèn)為沙特的行為已經(jīng)嚴(yán)重違反《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(TRIPS協(xié)定)下相關(guān)規(guī)則，否認(rèn)沙特怠于追究其境內(nèi)盜版者刑事責(zé)任的行為屬于國際關(guān)系中緊急情況下不得不采取必要的安全例外措施。(50)參見《世貿(mào)組織散發(fā)沙特知識產(chǎn)權(quán)案(DS567)專家組報告》，中華人民共和國常駐世貿(mào)組織代表團(tuán)，http://wto.mofcom.gov.cn/article/zddt/202007/20200702985444.shtml。專家組認(rèn)為，TRIPS第73(B)(3)條的措辭與GATT1994第21(B)(3)條的措辭相同。在烏克蘭訴俄羅斯過境運輸限制案中，報告已經(jīng)就安全例外條款的適用與法律要件解釋形成了完整的分析框架。因此，專家組可以通過評估這四個方面指導(dǎo)該項爭端得到解決：(1)“國際關(guān)系中是否存在戰(zhàn)爭或其他緊急狀態(tài)”是否已根據(jù)第73(B)(3)條確定；(2)有關(guān)行動是否在戰(zhàn)爭或國際關(guān)系中的其他緊急情況下“及時采取”；(3)援引成員是否已充分闡明其相關(guān)的“基本安全利益”，以便能夠評估這些行動與保護(hù)其基本安全利益之間是否存在聯(lián)系；(4)判斷援引方采取的相關(guān)行動與“國際關(guān)系中的緊急情況”是否對于保護(hù)其因緊急情況而產(chǎn)生的基本安全利益是必要的。沙特阿拉伯怠于追究其境內(nèi)盜版者刑事責(zé)任的行為不構(gòu)成為保護(hù)安全所采取的必要措施。(51)Saudi Arabia - Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights,Report of the Panel,WT/DS567/R,16 June 2020,at paras.7.241-7.243.由此可以得出結(jié)論，在安全例外條款的適用問題上，俄烏一案已為WTO后續(xù)受理與解決此類爭端形成了基本的分析框架。

三、TikTok被禁視角下的國家安全問題分析

在烏克蘭訴俄羅斯運輸限制一案中，專家組雖明確了其對GATT21條下的爭端享有管轄權(quán)，卻并未闡明國家基本安全利益的具體內(nèi)涵，且“國際關(guān)系中的緊急情況”“必須被理解為引起與第21條(B)項所列舉事項相同類型的利益”，即與核安全、武器、彈藥、作戰(zhàn)物資或國際關(guān)系中的其他緊急情況有關(guān)。但對于當(dāng)下以和平與發(fā)展為時代主題下的國際社會而言，以殺傷性武器或戰(zhàn)爭模式威脅、損害另一國國家安全的事件終歸是和平序章下零星閃現(xiàn)的不協(xié)調(diào)聲音。國家普遍越來越擔(dān)憂網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)的流通會侵害國家的信息隱私安全，例如私營或國有公司收集敏感個人數(shù)據(jù)的行為就屬于這一范疇。美國政府就將這一行為納入國家安全體系規(guī)制范疇，而不要求其與核安全、破壞或戰(zhàn)爭有任何進(jìn)一步的聯(lián)系。(52)E.g., Carl O’Donnell, Liana B. Baker & Echo Wang, Exclusive: Told U.S. Security At Risk, Chinese Firm Seeks to Sell Grindr Dating App, REUTERS, Mar. 27, 2019; Samm Sacks et al., China’s Cybersecurity Reviews for ‘Critical’ Systems Add Focus on Supply Chain ,Foreign Control, DIGICHINA, May 24, 2019.

2020年8月6日和8月14日，特朗普政府先后頒布《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》(IEEPA)和外國投資委員會(CFIUS)總統(tǒng)令，宣布根據(jù)《憲法》和《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》《美國聯(lián)邦緊急情況法》《國家緊急狀態(tài)法》等，認(rèn)為中國字節(jié)跳動有限公司(ByteDance Ltd.)旗下的視頻應(yīng)用TikTok正在收集美國用戶數(shù)據(jù)隱私、向美國用戶傳播虛假信息，從而監(jiān)視美國公民，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到美國的國家安全。(53)Presidential Documents:Addressing the Threat Posed by TikTok, and Taking Additional Steps To Address the National Emergency With Respect to the Information and Communications Technology and Services Supply Chain；and Executive Order Addressing the Threat Posed by TikTok, supra note 1.要求禁止字節(jié)跳動公司跟任何美國個人或企業(yè)進(jìn)行任何交易，并于2020年11月12日前完成出售或剝離TikTok美國業(yè)務(wù)。

(一)數(shù)據(jù)安全與國家安全的關(guān)系

WTO下的爭端解決機(jī)制的審查內(nèi)容，不涉及到政治類問題是各成員國達(dá)成的一致共識。在如何界定一國國家安全內(nèi)涵的問題上，美國一貫秉持“WTO每一成員保留自行決定其認(rèn)為對保護(hù)其基本安全利益是必要事項的權(quán)力”的立場。且國際法的基本原則規(guī)定，國家主權(quán)平等不應(yīng)受到另一國的審查，并不得干涉其內(nèi)政。因此，DS512案專家組采取了較為保守的立場，報告全文并未對何謂國家安全給出明確闡釋，WTO現(xiàn)有法律體制框架下也未對網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全與國家安全之間的關(guān)系作出規(guī)定。但全球化浪潮下，國家安全的內(nèi)涵與外延已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的范疇，(54)張麗娟、郭若楠：《國際貿(mào)易規(guī)則中的“國家安全例外”條款探析》，《國際論壇》2020 年第 3 期。經(jīng)濟(jì)安全成為國家戰(zhàn)略安全中心，信息安全隸屬于國家安全已是世界各國的共識。(55)石靜霞：《跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制的國家安全》，《廣西社會科學(xué)》2018年第8期。2015年我國頒布的新《國家安全法》中，也認(rèn)為電子數(shù)據(jù)時代下的信息安全對一國國家安全來說尤為重要。(56)《中華人民共和國國家安全法》第25條： 國家建設(shè)網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障體系，提升網(wǎng)絡(luò)與信息安全保護(hù)能力，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的創(chuàng)新研究和開發(fā)應(yīng)用，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和信息核心技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)的安全可控；加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管理，防范、制止和依法懲治網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)入侵、網(wǎng)絡(luò)竊密、散布違法有害信息等網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為，維護(hù)國家網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)、安全和發(fā)展利益。國家基于主權(quán)原則，有權(quán)對本國國家安全的種類和內(nèi)容自行作出限定，決定一國基本國家安全利益內(nèi)容的權(quán)利不應(yīng)屬于本國以外的任何國家或國際性組織。(57)例如，在新冠肺炎疫情全球肆虐背景下，世界大部分國家將公共衛(wèi)生、生物等非傳統(tǒng)安全明確納入本國國家安全體系之中。2020年2月14日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強(qiáng)調(diào)：“把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力?！?/p>

但在跨境貿(mào)易與投資活動中，一國主張對方的貿(mào)易或服務(wù)行為威脅或損害到本國主張的國家安全利益時，應(yīng)當(dāng)遵循WTO爭端解決機(jī)制程序先進(jìn)行磋商或斡旋、調(diào)解、調(diào)停，磋商或調(diào)解不成的，再提出仲裁或申請成立專家小組依照法定程序解決爭端。在TikTok事件中，特朗普認(rèn)為TikTok自動捕獲了用戶的網(wǎng)絡(luò)活動信息如位置數(shù)據(jù)、瀏覽和搜索歷史記錄，以進(jìn)行商業(yè)間諜活動危害到國家安全，(58)Presidential Documents:Addressing the Threat Posed by TikTok, and Taking Additional Steps To Address the National Emergency With Respect to the Information and Communications Technology and Services Supply Chain.也應(yīng)當(dāng)遵循爭端解決機(jī)制程序?qū)⒓m紛提請解決，舉證證明TikTok軟件在哪些方面以及何種程度上造成了損害，并允許中國字節(jié)跳動公司就數(shù)據(jù)流動、數(shù)據(jù)保存與用戶隱私問題進(jìn)行抗辯。美國政府基于主權(quán)至上原則，可以將網(wǎng)絡(luò)安全、經(jīng)濟(jì)安全、數(shù)據(jù)安全作為國家安全體系的一部分予以保護(hù)，但TikTok對美國國家安全利益產(chǎn)生的影響，需要由專家組對損害國家安全的行為、國家安全利益受到損害的事實以及它們之間的因果關(guān)系進(jìn)行全面審查，并非直接通過下達(dá)總統(tǒng)令禁止受美國司法管轄的任何人與TikTok產(chǎn)生任何交易，徑直破壞世界各國在WTO一致通過的爭端解決程序。

(二)公民言論自由權(quán)與國家安全之沖突

美國學(xué)者Cara C. Groseth認(rèn)為，在禁止TikTok進(jìn)入美國市場的情況下，言論自由權(quán)可能會與保護(hù)國家安全產(chǎn)生沖突。(59)Cara C. Groseth, An Economic Analysis of Banning TikTok: How to Weigh the Competing Interests of National Security and Free Speech in Social Media Platforms,p.5.數(shù)百萬美國公民使用TikTok作為社交平臺來談?wù)摳鞣N問題，包括創(chuàng)建視頻、講述短篇故事、發(fā)表政治聲明(國外和國內(nèi)問題)和對當(dāng)前的新聞事件的看法。特朗普發(fā)布的行政命令，將阻止全部美國人使用該應(yīng)用軟件發(fā)表任何形式的言論。這顯然違背了美國憲法第一修正案(First Amendment)的言論自由條款“保護(hù)美國公民表達(dá)意見和想法的權(quán)利，不受政府的限制或?qū)彶椤?。根?jù)衡量標(biāo)準(zhǔn)(balancing test)，民主社會中的“言論自由權(quán)力”和“國家安全需求”的關(guān)系應(yīng)當(dāng)保持一種競爭的平衡。(60)ALEINIKOFF T， Constitutional Law in the Age of Balancing.Yale Law Journal,1987,96(5).公民討論、批評和與政府互動的能力是民主機(jī)制運作的基礎(chǔ)，政府強(qiáng)制動用行政權(quán)力限制公民言論自由產(chǎn)生的影響，或許與美國主張的TikTok軟件對國家安全產(chǎn)生的威脅不分伯仲。

美國政府禁止TikTok的理由是，中國字節(jié)跳動公司在TikTok運營過程中收集到大量關(guān)于美國公民的數(shù)據(jù)，未來可能會將這些數(shù)據(jù)移交給中國政府，以監(jiān)視美國政府和軍事官員，進(jìn)行商業(yè)間諜活動，獲取機(jī)密軍事信息。但美國有一部分學(xué)者認(rèn)為，行政命令背后的實際動機(jī)不是國家安全，而是政治報復(fù)。(61)See Generally Holder v. Humanitarian Law Project,561 U.S. 1 (2010); See generally Brandenburg v. Ohio,395 U.S. 444(1969).2020年6月，特朗普在俄克拉荷馬州塔爾薩的競選會中收到100多萬張票，而實際參會人數(shù)不到1萬，TikTok用戶聲稱其為反對特朗普競選連任，通過TikTok組織宣傳并聯(lián)系抗議者參與“買票不到場”的自發(fā)性活動。隨后特朗普就頒布禁止TikTok的行政命令。許多人認(rèn)為這一行政命令是為了讓持不同意見的公民噤聲而進(jìn)行的政治報復(fù)。政治報復(fù)并非限制公民言論自由的合法手段，如果未能證明國家安全受損事實，反而有合理依據(jù)懷疑此項命令是出于政治報復(fù)目的，IEEPA和CFIUS總統(tǒng)令將被認(rèn)定違憲。

最后，從數(shù)據(jù)信息本身出發(fā)，TikTok已經(jīng)向美國政府舉證，證明中國政府不要求披露美國用戶個人信息，公司自身也不會將用戶信息向中國政府披露，并愿意接受美國在數(shù)據(jù)保護(hù)和應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)危害等領(lǐng)域?qū)ζ脚_的監(jiān)管。(62)Jufang Wang, From banning to regulating TikTok: Addressing concerns of national security, privacy, and online harms, The Foundation for Law Justice and Society(2020).See Discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.net/publication/344584442.在此情形下，以維護(hù)國家安全為目的的禁令是否滿足目的與手段的必要性疑問重重?！豆鹕虡I(yè)評論》(Harvard Business Review)聲稱TikTok禁令“應(yīng)該讓每一家公司都感到擔(dān)憂”，因為基于所謂的國家安全考慮而禁止產(chǎn)品或服務(wù)的國家只會越來越多，這可能會對言論平臺的技術(shù)創(chuàng)新、信息傳播和TikTok用戶的言論自由的未來產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。(63)The TikTok Ban Should Worry Every Company, Harvard Business Review, 28 August 2020，https://hbr.org/2020/08/the-tiktok-ban-should-worry-every-company.

(三)主權(quán)擴(kuò)張與國際規(guī)則的碰撞

在TikTok禁令頒布之前，特朗普所大力推行的“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策就已經(jīng)指導(dǎo)美國以保護(hù)國家安全為由頻頻對我國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁。2017年以后，CFIUS頻繁以國家安全為由否決螞蟻金服、中國重汽等多起中國對美投資；由美國發(fā)起的201、232、301調(diào)查也均以國家安全利益受損為由要求對進(jìn)口的鋼鐵和鋁征收關(guān)稅；以國家安全為幌子禁止來自中國的華為5G電信設(shè)備進(jìn)入市場，援引法定緊急狀態(tài)權(quán)審查和禁止對“美國國家安全構(gòu)成不可接受的風(fēng)險”的技術(shù)交易；規(guī)定所有涉及敏感行業(yè)、關(guān)鍵技術(shù)和個人數(shù)據(jù)的投資實行強(qiáng)制申報，阻斷中國對美國科技產(chǎn)業(yè)并購的可能性。這些做法除了濫用國家安全例外，也違反了WTO關(guān)于禁止歧視和禁止數(shù)量限制的規(guī)則，以及促進(jìn)國際貿(mào)易自由化與促進(jìn)貿(mào)易自身及相關(guān)貿(mào)易發(fā)展的目的。(64)非歧視原則要求各成員無論在給予優(yōu)惠待遇方面,還是按規(guī)定實施貿(mào)易限制方面，都應(yīng)對所有其他成員一視同仁，公平、公正、平等地對待其他成員的包括貨物、服務(wù)、服務(wù)提供者或企業(yè)、投資、知識產(chǎn)權(quán)所有者或持有者等在內(nèi)的與貿(mào)易有關(guān)的主體和客體，不應(yīng)在本國和外國的產(chǎn)品、服務(wù)、服務(wù)提供者或企業(yè)之間造成歧視；市場準(zhǔn)入條款要求一國在承諾市場準(zhǔn)入的服務(wù)部門不得限制服務(wù)提供者數(shù)量、限制服務(wù)交易或資產(chǎn)的總金額、限制業(yè)務(wù)的總量或用數(shù)量單位表示的服務(wù)提供的總產(chǎn)出量、限制某一特定服務(wù)部門或服務(wù)提供者為提供特定服務(wù)而需要雇傭自然人的總數(shù)、限制參加的外國資本的最高持股比例或?qū)€人的或累計的外國資本投資額進(jìn)行限制。

美國堅決反對國家安全問題采用爭端解決機(jī)構(gòu)化解的立場和以國家安全為名的貿(mào)易政策，是其宣揚落實主權(quán)擴(kuò)張理念、推行貿(mào)易保護(hù)主義的最好范例。2019年，美國認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)通過增加或減少WTO下的權(quán)利和義務(wù)，篡奪了不屬于它的權(quán)力，因此拒絕任命任何新的上訴機(jī)構(gòu)成員，導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)陷于停擺。從特朗普政府頻頻退出各大國際性組織的舉動來看，美國試圖通過逆全球化思維來重塑世界規(guī)則，重建以美國為主導(dǎo)、以美國利益優(yōu)先的國際組織和國際規(guī)則，維護(hù)其對國際規(guī)則的指導(dǎo)權(quán)。(65)馮碩：《TikTok被禁中的數(shù)據(jù)博弈與法律回應(yīng)》，《東方法學(xué)》2021年1月網(wǎng)絡(luò)首發(fā)，https://doi.org/10.19404/j.cnki.dffx.20210106.008.

但顯然，大多數(shù)國家更贊成在現(xiàn)有規(guī)則體系框架下，重塑利益分配格局以實現(xiàn)自由貿(mào)易。針對上訴機(jī)構(gòu)停擺現(xiàn)狀，2020年初歐盟宣布，它已與包括中國和巴西在內(nèi)的16個WTO成員達(dá)成協(xié)議制定一項臨時安排。根據(jù)該安排，任何專家組報告均可提交仲裁員小組尋求解決。面對貿(mào)易反自由化挑戰(zhàn)，日本、澳大利亞、加拿大等國家積極簽訂《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)，主張在符合WTO規(guī)則的基礎(chǔ)上，成立維護(hù)多邊貿(mào)易體制和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化的區(qū)域自由貿(mào)易安排，加快國際經(jīng)貿(mào)合作步伐。

四、我國合理運用安全例外條款之建言

(一)遵循國家安全內(nèi)涵擴(kuò)大化趨勢

隨著“國家安全”的概念跳脫傳統(tǒng)安全范疇擴(kuò)展到涵蓋國家產(chǎn)業(yè)政策、網(wǎng)絡(luò)安全以及氣候與環(huán)境變化和大流行性疾病等問題，中國、美國、英國、歐盟等對自身國家安全的切身利益的看法正在迅速轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜……必須堅持總體國家安全觀?！?1世紀(jì)的今天國家安全利益的內(nèi)涵和外延不斷豐富和擴(kuò)展是時代大勢，當(dāng)代社會科技水平空前發(fā)達(dá)，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的涉國家安全風(fēng)險因素明顯增多，且當(dāng)各國政府頻繁使用國家安全的言論來解釋旨在保護(hù)新興或衰落產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)國際競爭力政策的合理性時，我國沒有理由在如何定義和理解國家安全概念的問題上被束縛住手腳。(66)J. Benton Health,Trade And Security Among The Ruins,Duke Journal of Comparative & International Law,Vol.30:223,pp.223-266(2020).在中國逐漸佇立于世界舞臺中心和外部安全環(huán)境、安全形勢日趨復(fù)雜的背景下，中國需要改善國家安全環(huán)境，提高維護(hù)國家安全的能力，不能總以被動、妥協(xié)的方式來應(yīng)對國際經(jīng)貿(mào)挑戰(zhàn)，應(yīng)該采取國內(nèi)立法及國外締結(jié)國際條約等多種方式，主動提高中國所主張的國家安全概念在世界范圍內(nèi)的影響力，擺脫以國家安全質(zhì)疑國際貿(mào)易限制的被動地位。以數(shù)據(jù)安全為例，世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《全球風(fēng)險報告》已連續(xù)數(shù)年將“數(shù)據(jù)欺詐與盜竊”列為全球十大風(fēng)險之一，(67)The Global Risks Report 2020,World Economic Forum，https://www.weforum.org/reports/the-global-risks-report-2020.新型科技手段下的數(shù)據(jù)因素對國家安全的威脅不容小覷，很多看似不重要的因素卻成為維護(hù)國家安全問題的巨大隱患。(68)黃道麗、胡文華：《中國數(shù)據(jù)安全立法形勢、困境與對策——兼評<數(shù)據(jù)安全法(草案)>》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第6期。因此，我國應(yīng)以更加積極主動的態(tài)度塑造自身安全內(nèi)涵和國家安全防范意識，在合理范圍內(nèi)擴(kuò)大我國國家安全概念內(nèi)核，以應(yīng)對復(fù)雜多變的安全挑戰(zhàn)，提高中國在國際社會上的影響力。

(二)明確我國適用安全例外條款的態(tài)度及立場

無論是烏克蘭與俄羅斯過境運輸限制案還是卡塔爾與沙特阿拉伯之間知識產(chǎn)權(quán)措施案，美國始終堅持GATT第21條與TRIPS第73(B)(3)條中的安全例外是不可審查的，與該條款有關(guān)的爭議事項不可由WTO專家組審理。(69)Saudi Arabia - Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights,Report of the Panel,WT/DS567/R,16 June 2020,at paras.7.9.首先，從維護(hù)全球貿(mào)易機(jī)制平衡以及遏制貿(mào)易保護(hù)主義勢頭的目的出發(fā)，中國可以考慮承認(rèn)烏克蘭與俄羅斯一案中專家組對安全例外問題的觀點與立場，承認(rèn)安全例外條款必須具有可審查性。因為一旦具備了可審查性，即使僅限于表面上的審查，但這也會向越來越多意圖以安全例外為由實施貿(mào)易保護(hù)的國家釋放出強(qiáng)烈信號：安全例外不是“萬金油”條款，WTO將嚴(yán)格限制安全例外的惡意濫用。其次，堅持具體安全措施必須接受審查，即援引國所采取的行動范圍與程度必須符合GATT第21條項下的具體規(guī)定。美國《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條賦予美國總統(tǒng)幾乎不受限制的行政決定權(quán)——總統(tǒng)可以在很大程度上自行決定措施的種類與內(nèi)容。如果WTO不能對具體措施的合理性進(jìn)行審查，232條款無比寬松的適用條件可能為美國采取更多的貿(mào)易限制措施推波助瀾。再次，借鑒烏克蘭與俄羅斯一案經(jīng)驗，中國還可要求美國證實安全例外條款的“國家安全”確實受到了威脅。美國對中國、俄羅斯、墨西哥、土耳其等WTO成員均以“國家經(jīng)濟(jì)安全受到威脅”為由發(fā)動貿(mào)易制裁。事實上，這是在美國霸權(quán)主義和古典現(xiàn)實主義理論指導(dǎo)下，為維護(hù)美國經(jīng)濟(jì)安全利益為由借助貿(mào)易制裁等經(jīng)濟(jì)手段為美國尋求貿(mào)易利益最大化，以達(dá)到貿(mào)易利益再平衡的目的。因此，美國與中國之間的貿(mào)易交往，是否真的破壞了美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)平衡、威脅了美國國家安全還有待證實。最后需要強(qiáng)調(diào)的是，中國作為安全例外條款的援引與被援引對象，除了阻礙各國將貿(mào)易限制政策措施貼上“保護(hù)國家安全利益”的標(biāo)簽，也要著重考慮自身利益訴求，對于某些方面的政治敏感性要求和維護(hù)特殊國家利益的需要，對貿(mào)易法律主義指導(dǎo)安全例外的法律化適用上仍需保持謹(jǐn)慎態(tài)度，保持“防止和濫用貿(mào)易保護(hù)主義”與WTO體制下成員對其自身安全利益的“唯一自由裁量權(quán)”之間的微妙平衡。

(三)加大安全例外條款研究力度

2021年1月14日，美國政府宣布將包括中國手機(jī)制造商小米以及中國飛機(jī)制造商中國商飛等九家企業(yè)以危害美國軍事安全為名列入“與中國軍方相關(guān)”的黑名單中，再次以國家安全為由對我國企業(yè)設(shè)限。中國加入WTO時間并不算長，對相關(guān)條約和規(guī)范的熟悉程度不如美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家高，在遇到貿(mào)易糾紛案件時由于缺少處理此類案件的經(jīng)驗，導(dǎo)致中國不能游刃有余地應(yīng)用一些對己有利的條款取得案件勝訴。隨著中國在國際地位上的不斷提高，出現(xiàn)在國家間貿(mào)易活動中的身影也將越來越頻繁。中國在世界需要擁有更多更有力的話語權(quán)，就必須對WTO的條款進(jìn)行深入細(xì)致的研究，對貿(mào)易爭端案例多方位討論分析，積極援引安全例外條款審查貿(mào)易制裁的正當(dāng)性，加強(qiáng)對學(xué)者研究安全例外的支持力度，化被動為主動，從而取得中美貿(mào)易戰(zhàn)以及其它案件的勝利。

五、結(jié)語

在貿(mào)易自由與國家安全之爭上，決定哪些安全利益可以凌駕于貿(mào)易規(guī)則之上，哪些安全利益不能凌駕于貿(mào)易規(guī)則之上，世界各國均需要謹(jǐn)慎為之。除此之外，任何一個國家都無法單獨應(yīng)對濫用國家安全例外給世界經(jīng)貿(mào)體制帶來的挑戰(zhàn)，構(gòu)建切實有效的國際治理體系只能通過國際合作來實現(xiàn)。鑒于歐盟與日本在安全例外問題上一直與美國意見相左，堅持遵守現(xiàn)有國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和促進(jìn)貿(mào)易自由化意愿，主張審慎客觀援引安全例外的立場，中國也許可以與歐盟、日本就此事項達(dá)成聯(lián)盟，為打擊貿(mào)易保護(hù)風(fēng)頭的盛起共商共討，制定合理判斷“國際關(guān)系中的緊急狀況”“基本安全利益”和“措施必要性”的可行標(biāo)準(zhǔn)，既不破壞WTO現(xiàn)行的國際貿(mào)易機(jī)制又將避免安全例外條款的濫用，維護(hù)世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動的平穩(wěn)運行發(fā)展。