關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)治理;行政體制改革;項(xiàng)目制;制度變遷

摘 要：在中國(guó)，大數(shù)據(jù)治理改革是大數(shù)據(jù)技術(shù)的技術(shù)屬性和行政體制的行政屬性共同作用的結(jié)果。通過(guò)“項(xiàng)目—技術(shù)”互動(dòng)的視角，可以發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)治理改革是一個(gè)以項(xiàng)目制為中心的制度變遷過(guò)程。項(xiàng)目制在對(duì)行政組織進(jìn)行改造的基礎(chǔ)上約束了大數(shù)據(jù)技術(shù)的技術(shù)屬性，從而使大數(shù)據(jù)技術(shù)由外在壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)在資源。與此同時(shí)，針對(duì)項(xiàng)目制運(yùn)轉(zhuǎn)中的非預(yù)期結(jié)果，大數(shù)據(jù)治理改革通過(guò)激勵(lì)機(jī)制、容錯(cuò)機(jī)制與試點(diǎn)機(jī)制進(jìn)行機(jī)制調(diào)適，緩解了大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)于行政體制構(gòu)成的挑戰(zhàn)。這一研究結(jié)果有助于進(jìn)一步解釋中國(guó)行政體制的制度再生產(chǎn)能力與“穩(wěn)定之謎”。

中圖分類號(hào)：C939 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-2435（2021）02-0076-09

Institutional Logic in the Process of Big-data Governance Reform：An Approach of “Project-Technology” Interaction

ZHANG Xiang1，2（Fujian Normal University 1.School of Public Administration 2.Political Development and Local Governance Research Center，F(xiàn)uzhou 350007，China）

Key words：big-data governance;administrative institution reform;project system;institutional change

Abstract：In China，the big-data governance reform is the result of the joint effect of big-data technology and administrative reform. It could be found that the big-data governance reform is an institutional change centered on the project system，by which the technological attributes of big-data technology could be constrained so that the big data is transformed from external pressure to internal resources. Meanwhile，the big-data governance reform adjusts some mechanisms，such as incentive mechanism，fault-tolerant mechanism，and pilot mechanism，to responding to the unintended consequence of the project system，thereby alleviating the challenge to the administrative institutions from big-data technology. This conclusion also contributes to interpreting the production of the administrative institutions and explains the puzzle of administrative stability in China.

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一、問(wèn)題的提出

自人類進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代以來(lái)，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用不只意味著一次重大的產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命，還內(nèi)涵著政府治理的巨大變革。在中國(guó)，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用在一開始就烙下了“提高政府治理水平”的目標(biāo)導(dǎo)向。2014年的《政府工作報(bào)告》中首先提出了“運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高地方政府治理水平”的要求。2015年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》更為明確地“將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段”。由此，將大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入政府治理形態(tài)的方式正在建構(gòu)一種全新的治理形態(tài)——“大數(shù)據(jù)治理”。從概念上看，“大數(shù)據(jù)治理”不是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)應(yīng)用過(guò)程，而是以技術(shù)應(yīng)用為基礎(chǔ)的治理形態(tài)。

中央層面的高度重視，使“大數(shù)據(jù)治理”逐漸由幕后走向了前臺(tái)。在現(xiàn)有的理論研究格局中，“大數(shù)據(jù)治理”是掃除傳統(tǒng)政府治理弊端的一次關(guān)鍵機(jī)遇。“在國(guó)家治理領(lǐng)域，陽(yáng)光政府、責(zé)任政府、智慧政府建設(shè)，大數(shù)據(jù)為解決以往的‘頑疾和‘痛點(diǎn)提供了強(qiáng)大支撐”。[1]理論界之所以能夠如此樂觀地賦予大數(shù)據(jù)治理改革深刻的意義，其關(guān)鍵原因是大數(shù)據(jù)技術(shù)內(nèi)涵著一個(gè)“去中心化”的改革意圖。大數(shù)據(jù)技術(shù)是推動(dòng)公民參與決策與強(qiáng)化決策透明度的重要推動(dòng)力，并能夠?yàn)閺?qiáng)化政府責(zé)任提供新的方式。[2]在這種理解框架中，一個(gè)在“大數(shù)據(jù)治理”中重構(gòu)“政府—社會(huì)”關(guān)系的時(shí)代圖景被建構(gòu)起來(lái)。一方面，“大數(shù)據(jù)治理”將造就一個(gè)開放民主的政府。“大數(shù)據(jù)治理”改變了傳統(tǒng)政府一家獨(dú)大的信息優(yōu)勢(shì)地位。[3]這不僅使“原來(lái)存在于政府和公眾之間的信息差、文化差、知識(shí)差、能力差正在逐步消除”[4]，還將“推動(dòng)政府從‘權(quán)威治理向‘科學(xué)治理轉(zhuǎn)變，由政府單一治理向社會(huì)多元共治轉(zhuǎn)型”[5];另一方面，“大數(shù)據(jù)治理”將構(gòu)成一個(gè)科學(xué)決策的政府。“大數(shù)據(jù)治理”將克服“小數(shù)據(jù)時(shí)代決策的片面性以及對(duì)經(jīng)驗(yàn)決策的依賴性”[6]，從而使政府能夠以“用戶的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析民眾的需求和情緒變動(dòng)，能夠準(zhǔn)確分析出個(gè)人、組織與社群之間的相關(guān)性，以此為依據(jù)制定出‘量身定制的政策”[7]，并能有助于精確判斷公共服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目的民眾訴求，[8]進(jìn)而有效地提升公共服務(wù)的精準(zhǔn)性?？梢哉f(shuō)，“基于大數(shù)據(jù)的智慧公共服務(wù)使得公共服務(wù)決策更科學(xué)、公共服務(wù)供給更精細(xì)、公共服務(wù)體系更科學(xué)、公共服務(wù)監(jiān)管更有效”[9]。這些研究都指向了一個(gè)共同的改革方向，即“去中心化”的技術(shù)取向?qū)⒁龑?dǎo)“政府—社會(huì)”關(guān)系從“政府中心主義”轉(zhuǎn)向“雙向互動(dòng)”，最終實(shí)現(xiàn)“提高政府治理水平”的目標(biāo)。這個(gè)改革方向也隱喻著大數(shù)據(jù)治理改革將是一個(gè)由技術(shù)創(chuàng)新自然地拉動(dòng)治理改革的理想范式。在這種范式中，行政體制在大數(shù)據(jù)技術(shù)的沖擊面前，似乎只能被動(dòng)地適應(yīng)與轉(zhuǎn)型，最終成為大數(shù)據(jù)治理改革的工具與注腳。

但是，大數(shù)據(jù)技術(shù)雖然帶動(dòng)了行政領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)治理改革，但這種改革并非簡(jiǎn)單地適應(yīng)于“去中心化”的技術(shù)取向。從現(xiàn)有的改革成效來(lái)看，從“政府中心主義”轉(zhuǎn)向“雙向互動(dòng)”顯然不是一個(gè)自然而然的線性邏輯，簡(jiǎn)單地將現(xiàn)有的政府治理體系理解為一種“雙向互動(dòng)”也是不合時(shí)宜的。理論界對(duì)技術(shù)的局限性也有了一定的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者就指出了技術(shù)的“雙刃劍”效應(yīng)，大數(shù)據(jù)技術(shù)除了帶來(lái)制度的改革外，也使現(xiàn)有的權(quán)力體系得以鞏固，[10-11]從而阻礙制度改革的深化。由此可見，在大數(shù)據(jù)技術(shù)面前，行政體制不是一個(gè)被動(dòng)的適應(yīng)者，而且會(huì)主動(dòng)對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)成影響。事實(shí)上，在中國(guó)這樣的超大國(guó)家中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展依賴一個(gè)“中心化”的行政體制。而改革開放以來(lái)，這個(gè)“中心化”的行政體制一直是經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的核心力量，從而逐漸形成了很強(qiáng)的制度韌性。因此，行政體制在適應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí)，也具有獨(dú)立的行政屬性。從這個(gè)角度上看，在大數(shù)據(jù)治理改革的過(guò)程中，中國(guó)的行政體制在受到技術(shù)屬性影響的同時(shí)，也會(huì)對(duì)技術(shù)屬性產(chǎn)生內(nèi)生的組織抵制與制度約束。但是，理論界對(duì)于這種具有抵制特征的制度約束顯然還缺乏深入的理解與認(rèn)識(shí)。那么，中國(guó)的行政體制是通過(guò)什么樣的方式約束大數(shù)據(jù)技術(shù)，從而保障行政體制在改革進(jìn)程中的穩(wěn)定性？換言之，由大數(shù)據(jù)技術(shù)拉動(dòng)的治理改革究竟遵循什么樣的制度變遷邏輯？

二、“項(xiàng)目—技術(shù)”互動(dòng)機(jī)制：一個(gè)新的分析框架

（一）理論基礎(chǔ)：關(guān)于“技術(shù)—組織”關(guān)系的經(jīng)典討論

上述研究問(wèn)題的關(guān)鍵是大數(shù)據(jù)技術(shù)在制度變遷當(dāng)中所發(fā)揮的功能與作用。因此，西方理論界關(guān)于“技術(shù)—組織”關(guān)系的經(jīng)典討論對(duì)回答本文的問(wèn)題是具有啟示意義的。與國(guó)內(nèi)學(xué)界的技術(shù)樂觀主義存在反差，在西方理論界，早在20世紀(jì)六七十代，純粹意義的“技術(shù)決定論”已經(jīng)退出歷史舞臺(tái)。[12]雖然在信息技術(shù)大發(fā)展的背景下，“技術(shù)決定論”出現(xiàn)了短暫的復(fù)興。[13-14]但隨著研究的深入，“越來(lái)越多的學(xué)者發(fā)現(xiàn)，早先的憧憬——信息技術(shù)帶來(lái)現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)的根本性重構(gòu)——似乎是一個(gè)值得深入推敲的問(wèn)題”[15]。因此，技術(shù)對(duì)于組織的重要性更多是以“技術(shù)緊要性”（technological imperative）[16]的形式表現(xiàn)技術(shù)對(duì)于組織的重要性。由此，技術(shù)與組織之間關(guān)系的辯論主要圍繞著“本體論”“建構(gòu)論”“互構(gòu)論”三個(gè)維度依次展開。

“技術(shù)本體論”的維度以巴雷（Barley）的經(jīng)典研究為代表，認(rèn)為技術(shù)具有外在于組織的獨(dú)立特征與存在意義，從而將技術(shù)理解為刺激組織適應(yīng)與變化的“觸發(fā)器”（Trigger of Structural Change）[17]?！氨倔w論”解釋了技術(shù)對(duì)組織變化的作用，但是，“組織如何變化”卻成為一個(gè)具有隨機(jī)性特征的趨勢(shì)。這個(gè)問(wèn)題將辯論推向了“建構(gòu)論”?！敖?gòu)論”以?shī)W利科沃斯基（Orlikowski）的系列研究為代表。奧利科沃斯基從吉登斯的“結(jié)構(gòu)二重性”中發(fā)展出“技術(shù)二重性”概念，[18]將技術(shù)理解為“既可賦能，也能制約”（enabling and constraining）使用的結(jié)構(gòu)。以此為基礎(chǔ)，奧利科沃斯基將行動(dòng)者與技術(shù)之間的關(guān)系理解為“日常生活中的一種構(gòu)成性糾纏”[19]。不同于“本體論”，通過(guò)模糊行動(dòng)者與結(jié)構(gòu)的邊界，組織變化的隨機(jī)性確實(shí)得到了較好的解釋，但奧利科沃斯基的觀點(diǎn)也不可避免走向“建構(gòu)論”。具體而言，由于行動(dòng)者的能動(dòng)性沒有結(jié)構(gòu)邊界的約束，突生性結(jié)構(gòu)的相對(duì)性和不穩(wěn)定性自然被夸大到極致。[20]顯然，將行動(dòng)者與技術(shù)“熔為一體”的“建構(gòu)論”難以有效地定位技術(shù)在組織中的作用。

由此可見，“本體論”與“建構(gòu)論”雖然深入地討論技術(shù)與組織之間的互動(dòng)關(guān)系，但是對(duì)這種互動(dòng)關(guān)系背后的機(jī)制邏輯卻難以提出有效的解釋?；诖?，“互構(gòu)論”[21]以傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)的信息技術(shù)運(yùn)用為案例，力圖以技術(shù)實(shí)踐性為核心概念，解釋技術(shù)與組織之間的互動(dòng)機(jī)制這一新的問(wèn)題。首先，“互構(gòu)論”認(rèn)為技術(shù)與組織存在明確的邊界，各自具有結(jié)構(gòu)剛性。其次，“互構(gòu)論”同時(shí)認(rèn)為這種相互之間的結(jié)構(gòu)剛性并不是一個(gè)絕對(duì)值，是可以通過(guò)技術(shù)提供方和技術(shù)使用方在實(shí)踐過(guò)程中的相互建構(gòu)實(shí)現(xiàn)聯(lián)結(jié)。由此可見，“互構(gòu)論”不僅以實(shí)踐為基礎(chǔ)破解了“本體論”的隨機(jī)性難題，同時(shí)也避免“建構(gòu)論”所引起的邊界模糊問(wèn)題。

上述經(jīng)典討論為本文的問(wèn)題提供了寶貴的理論背景，但是，在分析本文問(wèn)題時(shí)，上述討論依然遺留一些問(wèn)題值得深入研究。第一，上述討論多數(shù)是以企業(yè)組織為研究案例，這與本文所關(guān)注行政組織存在差異。企業(yè)組織為了市場(chǎng)利潤(rùn)存在運(yùn)用新技術(shù)的天然動(dòng)力，但是，行政組織的取向更傾向于“穩(wěn)定”，尤其是中國(guó)的市場(chǎng)與社會(huì)等外在約束條件尚不充分的情況下，中國(guó)各級(jí)政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)自我革命的動(dòng)力就需要進(jìn)一步解釋。第二，當(dāng)前的中國(guó)各級(jí)地方政府還沒有形成嚴(yán)格意義的服務(wù)外包機(jī)制，技術(shù)的使用者與供應(yīng)者之間的互動(dòng)還缺乏有效的平臺(tái)與保障。從“互構(gòu)論”的論證邏輯來(lái)看，這種現(xiàn)象將使技術(shù)與組織之間的結(jié)構(gòu)剛性缺乏聯(lián)結(jié)的基礎(chǔ)。那么，在中國(guó)，各級(jí)政府的大數(shù)據(jù)治理改革是以何種方式聯(lián)結(jié)行政組織與大數(shù)據(jù)技術(shù)，就需要深入地研究。

（二）“項(xiàng)目—技術(shù)”的互動(dòng)機(jī)制：一個(gè)嘗試性的理論回答

基于上述問(wèn)題，本文嘗試性地提出一個(gè)“項(xiàng)目—技術(shù)”互動(dòng)的分析框架，力圖在彌補(bǔ)現(xiàn)有理論不足的基礎(chǔ)上為分析本文的研究問(wèn)題提供理論支撐。

項(xiàng)目制一直是國(guó)家治理與行政體制運(yùn)轉(zhuǎn)的一種重要制度形態(tài)。改革開放以來(lái)，中國(guó)行政體制改革以項(xiàng)目制為基礎(chǔ)，通過(guò)項(xiàng)目與技術(shù)互動(dòng)的機(jī)制作用，兼顧了技術(shù)屬性與行政屬性。這一解釋也為中國(guó)行政體制改革在技術(shù)運(yùn)用中的制度變遷邏輯提供一個(gè)新的解釋。以下將從兩個(gè)方面對(duì)“項(xiàng)目—技術(shù)”互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行理論分析。

一方面，項(xiàng)目制通過(guò)理性化的命令導(dǎo)向克服地方政府的組織惰性。面對(duì)新興的技術(shù)運(yùn)用，地方政府在本能上是存在組織惰性的。這種組織惰性既來(lái)自于主觀上對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)的回避，也來(lái)自于客觀上技術(shù)改造的能力局限。在這種背景下，當(dāng)中央意識(shí)到新興技術(shù)的運(yùn)用具有發(fā)展的必然性時(shí)，會(huì)通過(guò)設(shè)立特定項(xiàng)目的形式克服組織惰性，推動(dòng)技術(shù)在各級(jí)政府的整體性運(yùn)用。這也是項(xiàng)目制的題中之義。相較于傳統(tǒng)意義上的行政命令，項(xiàng)目制在行政體系理性化趨勢(shì)[23]的影響下，通過(guò)任務(wù)設(shè)定與組織重構(gòu)使命令具有顯著的理性化特點(diǎn)，從而進(jìn)一步保障了地方政府對(duì)中央命令的執(zhí)行。項(xiàng)目制將技術(shù)屬性轉(zhuǎn)化為專項(xiàng)目標(biāo)，并配備相應(yīng)的治理資源，自上而下地推進(jìn)治理任務(wù)。[23]而相較于科層制注重于“程序主義”“按步就班”而言，項(xiàng)目制具有更加靈活的權(quán)威運(yùn)作方式，能夠通過(guò)“動(dòng)員”重組科層結(jié)構(gòu)，[24]并能打通中央與地方的“條線關(guān)系”[25]，使技術(shù)應(yīng)用的決策能夠更加快速、有效地執(zhí)行。[26]

另一方面，項(xiàng)目制通過(guò)制度化的組織吸納約束新興技術(shù)的結(jié)構(gòu)剛性。項(xiàng)目制將技術(shù)屬性轉(zhuǎn)化為專項(xiàng)目標(biāo)的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)技術(shù)進(jìn)行政治化改造的過(guò)程。通過(guò)制度化改造，項(xiàng)目制為技術(shù)運(yùn)用設(shè)定了符合行政體制的規(guī)范與方式，從而使技術(shù)運(yùn)用能夠適應(yīng)于政治結(jié)構(gòu)與行政組織的需要，這實(shí)際上是反向地將行政屬性嵌入技術(shù)結(jié)構(gòu)。在這個(gè)過(guò)程中，技術(shù)的結(jié)構(gòu)剛性由于受到了政治化改造的約束而能夠被行政組織所吸納。這既可以使行政體制在技術(shù)運(yùn)用中保持組織穩(wěn)定性，也緩解了行政組織對(duì)技術(shù)運(yùn)用的抵制，從而也加速了技術(shù)屬性嵌入行政組織的過(guò)程。

根據(jù)上述分析，項(xiàng)目制在克服組織惰性，推動(dòng)技術(shù)運(yùn)用的過(guò)程中，也在約束技術(shù)的結(jié)構(gòu)剛性，使之適應(yīng)于行政組織。“項(xiàng)目—技術(shù)”互動(dòng)的機(jī)制，同時(shí)約束了技術(shù)與組織的結(jié)構(gòu)剛性，為兩者之間的聯(lián)結(jié)提供了現(xiàn)有研究中未發(fā)現(xiàn)的新條件。

三、以項(xiàng)目制為中心：大數(shù)據(jù)治理改革的制度邏輯

在中國(guó)這樣一個(gè)超大國(guó)家中推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理改革是一個(gè)浩大的制度變遷工程，而理解這個(gè)浩大工程背后的邏輯，就需要厘清行政組織與技術(shù)運(yùn)用之間的結(jié)構(gòu)剛性是如何調(diào)控在一個(gè)有利于改革的范圍之中的。以“項(xiàng)目—技術(shù)”互動(dòng)機(jī)制為分析框架對(duì)中國(guó)大數(shù)據(jù)治理改革實(shí)踐進(jìn)行研究，可以發(fā)現(xiàn)，通過(guò)項(xiàng)目制，大數(shù)據(jù)治理改革使技術(shù)創(chuàng)新與行政組織的制度化軌道相適應(yīng)，從而為大數(shù)據(jù)治理改革拉開了可能性空間。自從2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》以來(lái)，大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用就開始成為一項(xiàng)重要的國(guó)家戰(zhàn)略。在這個(gè)背景下，國(guó)務(wù)院及各部委形成了一系列與大數(shù)據(jù)治理相關(guān)的國(guó)家級(jí)項(xiàng)目支撐國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。由此，大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用由一種發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為行政體制的改革項(xiàng)目。在這個(gè)過(guò)程中，大數(shù)據(jù)治理改革既完成了行政組織的改造，也突破了技術(shù)屬性的約束。

（一）大數(shù)據(jù)治理改革中的行政組織改造

為了克服行政組織在大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用的固有惰性，在大數(shù)據(jù)治理改革中，項(xiàng)目制的運(yùn)轉(zhuǎn)通過(guò)兩種組織形態(tài)來(lái)滿足改革的需要。

一是以動(dòng)員整合為導(dǎo)向的領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組是項(xiàng)目制運(yùn)轉(zhuǎn)最為常見的組織形態(tài)。為了應(yīng)對(duì)一系列社會(huì)發(fā)展與政治發(fā)展中的重大問(wèn)題，在設(shè)立項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，各級(jí)黨政序列將設(shè)立一系列“領(lǐng)導(dǎo)小組”，動(dòng)員多個(gè)政府部門的資源，以組織跨部門、跨層次的重大改革。這些“領(lǐng)導(dǎo)小組”在政治規(guī)格上較高，“是中國(guó)黨政關(guān)系最核心的聯(lián)結(jié)點(diǎn)之一”[27]，從而“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”地動(dòng)員科層組織內(nèi)部的資源，完成各種具體的政治任務(wù)。而在地方，“地方領(lǐng)導(dǎo)小組成為眾多地方政府推動(dòng)地方事務(wù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)、進(jìn)行地方治理不可或缺的手段”[28]。

為了適應(yīng)作為國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目的大數(shù)據(jù)治理改革，各級(jí)黨政系統(tǒng)也開始建立各種形式的領(lǐng)導(dǎo)小組。在全國(guó)層面，中央就設(shè)立了全國(guó)科技領(lǐng)導(dǎo)小組、全國(guó)公安大數(shù)據(jù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。在地方層次上，多數(shù)地方都成立了大數(shù)據(jù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組等多元的小組形態(tài)。這些領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，突破了常規(guī)式科層組織的職責(zé)分工體系，成為項(xiàng)目動(dòng)員整合行政資源，推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理改革的重要組織基礎(chǔ)。

二是以職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向的新政府機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組是一種外在于現(xiàn)有行政科層組織的組織形態(tài)，僅依賴這種外在的組織介入是不足以克服科層惰性的。因此，為了大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)，在科層組織內(nèi)部，也出現(xiàn)了以職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革，以配合領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。從中國(guó)長(zhǎng)期改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，以政府機(jī)構(gòu)改革拉動(dòng)行政體制改革一直是相對(duì)穩(wěn)妥與有效的改革舉措。相較于領(lǐng)導(dǎo)小組而言，成立新的政府機(jī)構(gòu)并不旨在通過(guò)突破科層組織對(duì)資源進(jìn)行動(dòng)員與整合，而是在不影響常規(guī)性科層組織運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，能夠減少科層組織內(nèi)部的摩擦對(duì)項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)的影響。在大數(shù)據(jù)治理改革中，各級(jí)政府也成立適應(yīng)大數(shù)據(jù)治理改革的新機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)改革的主要工作是各地方政府積極地成立了以管理大數(shù)據(jù)資源為職責(zé)的大數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。截止目前，已有16個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）成立了大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。[29]這些大數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)雖然要求各部門實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)共享”，但與領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)作有著實(shí)質(zhì)區(qū)別。它們?cè)谡w上不影響各部門的職責(zé)分工體系，而是以現(xiàn)有科層組織為依托而進(jìn)行的政府職責(zé)轉(zhuǎn)變。

各類領(lǐng)導(dǎo)小組與地方數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的陸續(xù)成立同時(shí)意味著，項(xiàng)目制通過(guò)對(duì)行政組織的改造，使大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用的任務(wù)目標(biāo)能夠更加順利地嵌入行政組織內(nèi)部，從而實(shí)現(xiàn)克服組織惰性的目的。

（二）大數(shù)據(jù)治理改革中的技術(shù)屬性約束

在大數(shù)據(jù)治理改革的過(guò)程中，項(xiàng)目制在改造行政組織的同時(shí)，也在約束“去中心化”的技術(shù)屬性。在這個(gè)過(guò)程中，項(xiàng)目制對(duì)于大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用產(chǎn)生了一種內(nèi)在的制度約束，把握這種制度約束有助于豐富項(xiàng)目制的意義維度。

一方面，項(xiàng)目制化約了大數(shù)據(jù)治理改革的目標(biāo)維度。國(guó)家層面的大數(shù)據(jù)項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上是在回答大數(shù)據(jù)治理改革的兩個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題，即“技術(shù)如何運(yùn)用”與“改革如何發(fā)展”。通過(guò)對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的回答，政府能夠從技術(shù)運(yùn)用與改革發(fā)展兩個(gè)維度規(guī)制大數(shù)據(jù)治理改革的目標(biāo)，從而以項(xiàng)目制為中軸將大數(shù)據(jù)治理改革由一個(gè)技術(shù)性問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓缘捻?xiàng)目規(guī)制問(wèn)題。在這一背景下，地方各級(jí)政府也必須在這些項(xiàng)目規(guī)制的指引下推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理改革?？梢哉f(shuō)，項(xiàng)目規(guī)制為地方各級(jí)政府推進(jìn)大數(shù)據(jù)治理改革劃定了目標(biāo)邊界。由此可見，行政體制通過(guò)項(xiàng)目制對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的目標(biāo)進(jìn)行化約，從而使大數(shù)據(jù)治理的技術(shù)性目標(biāo)服從于“中國(guó)行政體制保障穩(wěn)定”的政治需要。

另一方面，項(xiàng)目制明確了大數(shù)據(jù)治理改革的政績(jī)邊界。現(xiàn)有的理論研究普遍認(rèn)為，“政績(jī)”是激勵(lì)地方政府按中央要求行動(dòng)的重要因素。[30]在壓力型體制[31]、行政發(fā)包制[32]、控制權(quán)理論[23]等理論發(fā)現(xiàn)中，政績(jī)都是中央調(diào)控地方政府行為的重要政策工具。這種政績(jī)驅(qū)動(dòng)的觀點(diǎn)在“政治錦標(biāo)賽”理論[23]中得到最為充分的歸納。其核心內(nèi)涵是上級(jí)政府控制著下級(jí)政府的晉升與評(píng)比等行政資源，通過(guò)“向下級(jí)施加更大壓力，迫使下級(jí)官員采取措施以確保完成上級(jí)交代的任務(wù)”。[23]對(duì)于地方政府而言，推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理改革無(wú)疑是一次政績(jī)生產(chǎn)的重要機(jī)會(huì)。國(guó)家級(jí)項(xiàng)目在回答技術(shù)運(yùn)用與改革發(fā)展兩個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題的同時(shí)，也在事實(shí)上明確了地方政府在推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理改革中的政績(jī)邊界。這意味著，地方政府只有在符合項(xiàng)目規(guī)制的范圍內(nèi)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理改革才能實(shí)現(xiàn)政績(jī)生產(chǎn)。這實(shí)際上也間接地劃定了地方政府在大數(shù)據(jù)治理改革中的職責(zé)范圍。

由上述分析可見，項(xiàng)目制構(gòu)成中國(guó)大數(shù)據(jù)治理改革的基本制度結(jié)構(gòu)。它不僅強(qiáng)化了中央與地方之間在改革上的“步調(diào)一致”，而且型塑了地方政府在大數(shù)據(jù)治理改革上的制度變遷路徑。由此，作為一次由技術(shù)引發(fā)的制度變遷，大數(shù)據(jù)治理改革不是一個(gè)各級(jí)政府對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行運(yùn)用的過(guò)程，而是大數(shù)據(jù)技術(shù)政治化的過(guò)程。這也是中國(guó)與西方典型國(guó)家在大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用的戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)方式上的重大差異。

四、大數(shù)據(jù)治理改革對(duì)“非預(yù)期結(jié)果”的機(jī)制調(diào)適

通過(guò)項(xiàng)目制及其組織形態(tài)，行政體制在宏觀基本面上型塑與控制了大數(shù)據(jù)治理改革的路徑與節(jié)奏。但是，大數(shù)據(jù)治理改革要從項(xiàng)目規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楦母飳?shí)踐并非自然發(fā)生的。大數(shù)據(jù)技術(shù)畢竟是第四工業(yè)革命的核心技術(shù)環(huán)節(jié)，其影響甚至超過(guò)了以往任何一次技術(shù)革新。因此，大數(shù)據(jù)治理改革還是在項(xiàng)目制的制度邏輯外產(chǎn)生了一定的非預(yù)期結(jié)果（Unintended Consequence）。有效地約束這種非預(yù)期結(jié)果，是大數(shù)據(jù)治理改革由項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

項(xiàng)目制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)重要前提是，中央的項(xiàng)目設(shè)計(jì)與地方的現(xiàn)實(shí)能力之間能夠維持適度平衡。一方面，中央能夠根據(jù)項(xiàng)目需要制訂明確的目標(biāo)責(zé)任狀，作為中央的考核標(biāo)準(zhǔn)與地方政府的行為準(zhǔn)則。另一方面，地方政府的現(xiàn)實(shí)能力能夠與目標(biāo)責(zé)任狀的具體要求基本適應(yīng)，否則項(xiàng)目制的運(yùn)轉(zhuǎn)結(jié)果將陷入“中央制圖，地方造假”的惡性循環(huán)。而大數(shù)據(jù)治理改革正在挑戰(zhàn)這一重要前提，從而在推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目時(shí)出現(xiàn)了“非預(yù)期結(jié)果”。中央雖然能從宏觀面上對(duì)大數(shù)據(jù)治理改革進(jìn)行規(guī)范，但是，卻很難預(yù)判地方政府在第四次工業(yè)革命面前的現(xiàn)實(shí)能力。地方政府在大數(shù)據(jù)技術(shù)面前，也確實(shí)表現(xiàn)出能力不足的特征。這種項(xiàng)目目標(biāo)與地方能力之間的矛盾使大數(shù)據(jù)治理改革的國(guó)家項(xiàng)目面臨著陷入惡性循環(huán)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，項(xiàng)目制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)也需要行政體制在“馴化”的過(guò)程中通過(guò)積極的機(jī)制調(diào)適回應(yīng)這些非預(yù)期結(jié)果。事實(shí)上，項(xiàng)目制在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中也形成了三種機(jī)制，約束上述“非預(yù)期結(jié)果”，以保障大數(shù)據(jù)治理改革項(xiàng)目的有效推進(jìn)。這種機(jī)制調(diào)適實(shí)質(zhì)上是“項(xiàng)目—技術(shù)”互動(dòng)機(jī)制的衍生機(jī)制。

（一）激勵(lì)機(jī)制：使“政績(jī)”生效

在中央的項(xiàng)目規(guī)制下，地方政府實(shí)際上成為推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理改革項(xiàng)目落地的具體實(shí)踐方。但是，作為具體的實(shí)踐方，地方政府對(duì)大數(shù)據(jù)治理改革這一歷史性的技術(shù)變革并不具備天然的適應(yīng)動(dòng)力，而是在特定的組織激勵(lì)中得以推動(dòng)的。根據(jù)組織學(xué)的假設(shè)，激勵(lì)的設(shè)計(jì)旨在誘發(fā)和制約相應(yīng)的組織行為。在傳統(tǒng)意義上，項(xiàng)目制的激勵(lì)依賴于地方政府的牟利積極。[33]因此，隨著1994年的分稅制改革與“財(cái)稅激勵(lì)”[34]的退場(chǎng)，“政績(jī)”開始成為地方政府推進(jìn)項(xiàng)目落地的關(guān)鍵性激勵(lì)機(jī)制。但是，在大數(shù)據(jù)治理改革中，地方政府的政績(jī)生產(chǎn)機(jī)會(huì)并不能自然地轉(zhuǎn)化為地方政府的現(xiàn)實(shí)政績(jī)，因此，以“政績(jī)”為中心的激勵(lì)機(jī)制正在面臨挑戰(zhàn)。

自從2012年“八項(xiàng)規(guī)定”出臺(tái)以來(lái)，中央對(duì)于干部的行為約束不斷強(qiáng)化，地方政府的政績(jī)生產(chǎn)模式也逐漸由“粗放”向“精細(xì)”轉(zhuǎn)變。這意味著，地方政府可資利用的政績(jī)生產(chǎn)工具日益減少，政績(jī)生產(chǎn)空間也逐漸萎縮，地方官員的行為取向也出現(xiàn)了由“邀功”到“避責(zé)”的轉(zhuǎn)變。[35]在這種背景下，對(duì)于地方政府而言，中央大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目的“雙刃劍”特征日益凸顯。在大數(shù)據(jù)治理改革中，相當(dāng)數(shù)量的地方政府事實(shí)上并不具備適應(yīng)于大數(shù)據(jù)治理改革的數(shù)據(jù)管理能力。[36]對(duì)于大數(shù)據(jù)技術(shù)這樣一個(gè)對(duì)人類歷史構(gòu)成重大影響的技術(shù)變革，地方政府尚未做好充分的準(zhǔn)備。換言之，對(duì)于地方政府而言，在數(shù)據(jù)管理能力不足的情況下推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理改革是一次具有跨越性特征的改革任務(wù)。因此，對(duì)地方政府而言，中央的大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目與其說(shuō)是一次政績(jī)生產(chǎn)的機(jī)遇，不如說(shuō)是一次政績(jī)風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)角度上看，在大數(shù)據(jù)治理改革中，地方政府的激勵(lì)機(jī)制不能只從有利于行動(dòng)者政績(jī)生產(chǎn)的角度上考量，而需要進(jìn)一步討論使政績(jī)?cè)谛袆?dòng)者中生效的內(nèi)在機(jī)制。那么，如何調(diào)控激勵(lì)機(jī)制，使其與大數(shù)據(jù)治理改革相適應(yīng)成為項(xiàng)目制機(jī)制調(diào)適的首要問(wèn)題。

從現(xiàn)有的動(dòng)態(tài)經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，這種激勵(lì)機(jī)制的調(diào)適是通過(guò)“發(fā)包”關(guān)系向“協(xié)作”關(guān)系的轉(zhuǎn)變得以實(shí)現(xiàn)的。在一般意義中，項(xiàng)目制的基本形式是中央向地方進(jìn)行任務(wù)發(fā)包，即中央指定項(xiàng)目要求，并通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制的方式向地方政府下達(dá)行政指令。在這種背景下，一系列監(jiān)督、檢查等過(guò)程的監(jiān)管措施由此生成。而在大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目中，中央各部委并沒有簡(jiǎn)單地以目標(biāo)責(zé)任制為政策工具向地方政府“發(fā)包”項(xiàng)目，而是在明確項(xiàng)目的總體指標(biāo)體系的前提下，將項(xiàng)目目標(biāo)的具體擬訂交給地方政府。例如，在智慧城市項(xiàng)目建設(shè)中，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在發(fā)布《關(guān)于開展國(guó)家智慧城市試點(diǎn)工作的通知》的同時(shí)，也印發(fā)了《國(guó)家智慧城市（區(qū)、鎮(zhèn)）試點(diǎn)指標(biāo)體系（試行）》，但是，卻并未對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行權(quán)重配比;地方政府根據(jù)指標(biāo)體系的方向與自身能力的評(píng)估進(jìn)行權(quán)重配比，并上報(bào)中央;中央再負(fù)責(zé)對(duì)地方政府上報(bào)的權(quán)重配比進(jìn)行核準(zhǔn)。除此之外，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部還允許地方政府根據(jù)自身的實(shí)際情況自設(shè)在地化的發(fā)展項(xiàng)目與指標(biāo)體系。這意味著，大數(shù)據(jù)治理的項(xiàng)目目標(biāo)開始由中央單方面控制轉(zhuǎn)向“中央—地方”協(xié)作擬訂。這種協(xié)作關(guān)系事實(shí)上擴(kuò)大了地方政府在項(xiàng)目制中的自主權(quán)，從而在中央的項(xiàng)目圖景中能夠呈現(xiàn)地方政府的意志與能力。地方政府也依賴這種協(xié)作關(guān)系將中央項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐，從而將政績(jī)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政績(jī)生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)機(jī)遇，拓寬地方政府在大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目中的政績(jī)生產(chǎn)空間。

綜上所述，在大數(shù)據(jù)治理改革的制度變遷過(guò)程中，隨著“發(fā)包”關(guān)系向“協(xié)作”關(guān)系的轉(zhuǎn)變，中央雖然通過(guò)項(xiàng)目規(guī)制的方式型塑改革路徑，但卻為地方政府的主體性與“因地制宜”預(yù)留了空間，從而使地方政府在推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目的過(guò)程中具有顯而易見的政績(jī)生產(chǎn)空間，完成了使政績(jī)生效的機(jī)制調(diào)適。

（二）容錯(cuò)機(jī)制：“軟化問(wèn)責(zé)”的嘗試

雖然，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制的調(diào)適，地方政府的政績(jī)生產(chǎn)空間明顯拓寬，但對(duì)于地方政府而言，大數(shù)據(jù)治理改革的“風(fēng)險(xiǎn)”依然客觀存在。具體而言，雖然地方政府參與項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)定，但由于地方政府在數(shù)據(jù)管理能力不足的條件下推進(jìn)大數(shù)據(jù)治理，因此，難以達(dá)成項(xiàng)目目標(biāo)依然是可能存在的結(jié)果。一般而言，項(xiàng)目制通過(guò)目標(biāo)管理責(zé)任制保障項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果，即將上級(jí)黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，“以此作為各級(jí)組織進(jìn)行‘管理（如考評(píng)、獎(jiǎng)懲等）的依據(jù)，并以書面形式的‘責(zé)任狀/書在上下級(jí)黨政部門之間進(jìn)行層層簽訂”[37]，反而使激勵(lì)機(jī)制調(diào)適中形成的政績(jī)生產(chǎn)空間又一次面臨萎縮，影響了地方政府的改革積極性。因此，在上下級(jí)政府的互動(dòng)過(guò)程中，一種以“軟化問(wèn)責(zé)”為嘗試的容錯(cuò)機(jī)制開始逐漸成型。

一方面，下級(jí)政府對(duì)非預(yù)期結(jié)果的“政績(jī)定位”。對(duì)于相當(dāng)數(shù)量的地方政府而言，全面實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理改革的目標(biāo)存在現(xiàn)實(shí)難度，但是局部實(shí)現(xiàn)卻是完全可能的。對(duì)于未能達(dá)成項(xiàng)目規(guī)劃目標(biāo)的非預(yù)期結(jié)果，地方政府并非消極地接受目標(biāo)責(zé)任制的問(wèn)責(zé)，而是會(huì)積極地對(duì)已經(jīng)取得的局部成果在大數(shù)據(jù)治理改革的項(xiàng)目規(guī)劃目標(biāo)中予以“政績(jī)定位”?！罢?jī)定位”主要包括兩種具體的方式。一是階段定位，即將現(xiàn)有改革成果明確為項(xiàng)目規(guī)劃目標(biāo)的階段性成果。二是宣傳定位，即通過(guò)擴(kuò)大現(xiàn)有改革成果的宣傳，包括媒體宣傳、承辦會(huì)議、接待視察等多種具體手段，來(lái)爭(zhēng)取各方面對(duì)于改革成果的認(rèn)可。

另一方面，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)定位的“容納”。對(duì)于中國(guó)行政體制改革的大局而言，大數(shù)據(jù)治理改革無(wú)疑是一個(gè)長(zhǎng)期性的工程，因此，對(duì)于下級(jí)對(duì)局部成果的“政績(jī)定位”，上級(jí)在一般情況下不會(huì)否決，而是采取“局部認(rèn)可”的方式容納下級(jí)的“政績(jī)定位”。通過(guò)這種“容納”，既能夠保持下級(jí)政府推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理改革的積極性，避免改革倦怠，又能夠避免下級(jí)的非預(yù)期結(jié)果影響到自身的“政績(jī)定位”。

在下級(jí)“定位”與上級(jí)“容納”的互動(dòng)中形成的容錯(cuò)機(jī)制，通過(guò)“軟化問(wèn)責(zé)”的方式保障了地方政府推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目落地的改革積極性，從而通過(guò)“局部減速”的方式維系換取行政體制的整體平衡與穩(wěn)定。在這種背景下，前文提及的容錯(cuò)機(jī)制正是對(duì)當(dāng)前目標(biāo)責(zé)任制的一種調(diào)整。問(wèn)責(zé)的“軟化”事實(shí)上緩解了地方政府在大數(shù)據(jù)治理改革中的責(zé)任壓力，從而為大數(shù)據(jù)治理改革自上而下的平衡推動(dòng)預(yù)留了空間。

（三）試點(diǎn)機(jī)制：作為政績(jī)生產(chǎn)工具的政策試驗(yàn)

通過(guò)激勵(lì)機(jī)制與容錯(cuò)機(jī)制，地方政府在大數(shù)據(jù)治理改革中獲取政績(jī)具有了合法性意義。

于是，在中央項(xiàng)目的目標(biāo)前提下，許多地方政府在政務(wù)大數(shù)據(jù)技術(shù)上進(jìn)行了試點(diǎn)性的改革，并取得了一系列改革的突破。對(duì)于宏觀改革邏輯而言，這種試點(diǎn)性的突破不像政府流程再造與政府機(jī)構(gòu)改革那樣涉及宏觀基本面，而是根據(jù)局部特色而進(jìn)行的點(diǎn)狀式的創(chuàng)新與嘗試，具有明顯的地域特征與領(lǐng)域特征。但是，勿庸質(zhì)疑的是，這種試點(diǎn)突破也是大數(shù)據(jù)治理改革的重要組成部分，在一定程度上符合“中央選擇性”政策試驗(yàn)[38]的特征。它有助于通過(guò)漸近式的試點(diǎn)改革[39]，分散改革風(fēng)險(xiǎn)，減少“盲目”執(zhí)行，從而保證改革的穩(wěn)步推進(jìn)。[40]這種試點(diǎn)多數(shù)是地方政府在宏觀改革邏輯的基本框架下，嘗試性地運(yùn)用政務(wù)大數(shù)據(jù)的結(jié)果。例如，在浙江經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的“最多跑一次”改革，北京西城區(qū)為商圈管理需要而建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，河北廊坊利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)控，福建在環(huán)保領(lǐng)域推動(dòng)的“生態(tài)云平臺(tái)建設(shè)”等等。這些試點(diǎn)都以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基本工具有效地提升了具體公共服務(wù)產(chǎn)品供給的“精準(zhǔn)性”。

通過(guò)大數(shù)據(jù)治理改革的試點(diǎn)，大數(shù)據(jù)技術(shù)成為地方政府有效治理的重要政策工具。長(zhǎng)期以來(lái)，公共服務(wù)的精確性是服務(wù)型政府建設(shè)的癥結(jié)之一。正如澤國(guó)鎮(zhèn)原黨委書記蔣招華通過(guò)民主懇談會(huì)指出，“沒想到?jīng)Q策層對(duì)民意的估計(jì)和真實(shí)的民意之間會(huì)有那么大的偏差”。這種“偏離”現(xiàn)象造成了當(dāng)前的政府決策模式的一個(gè)尷尬，即“由于衡量標(biāo)準(zhǔn)非常不精確，政策制定者就很難確定問(wèn)題的重要程度，也不知采取何種措施比較有效”[41]100。大數(shù)據(jù)技術(shù)則為“精確服務(wù)”提供了有效的技術(shù)支持?？梢哉f(shuō)，大數(shù)據(jù)治理改革的試點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是大數(shù)據(jù)技術(shù)與服務(wù)型政府改革的一次合流。

從大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目運(yùn)作的角度看，試點(diǎn)機(jī)制的運(yùn)用意味著，各級(jí)政府是根據(jù)自身改革的需要來(lái)判斷大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用范圍的。由此，大數(shù)據(jù)治理改革背后的技術(shù)屬性被約束在行政體制的制度理性范疇內(nèi)。

根據(jù)上述分析，在激勵(lì)機(jī)制、容錯(cuò)機(jī)制、試點(diǎn)機(jī)制的“三重調(diào)適”之下，大數(shù)據(jù)治理改革由項(xiàng)目規(guī)劃轉(zhuǎn)化為改革實(shí)踐。在這個(gè)過(guò)程中，大數(shù)據(jù)治理改革為政府職責(zé)轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府建設(shè)提供了新的歷史契機(jī)，使中國(guó)的政府在有效治理的意義上能夠?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展。但是，從機(jī)制調(diào)適與大數(shù)據(jù)技術(shù)的互動(dòng)來(lái)看，大數(shù)據(jù)治理改革不是一個(gè)單純的技術(shù)問(wèn)題，而是一個(gè)現(xiàn)有行政體制通過(guò)機(jī)制調(diào)適約束技術(shù)屬性的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程既使大數(shù)據(jù)治理技術(shù)得到有效的運(yùn)用，也保障了行政體制對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的“馴化”。由此可見，通過(guò)機(jī)制調(diào)適，大數(shù)據(jù)治理改革納入行政體制改革的有序軌道，從而使大數(shù)據(jù)技術(shù)從挑戰(zhàn)行政體制的外在壓力轉(zhuǎn)化為鞏固行政體制的內(nèi)在資源。

因此，簡(jiǎn)單地從“技術(shù)革命—治理改革”的線性邏緝理解政府的大數(shù)據(jù)治理改革顯然是不充分的。大數(shù)據(jù)治理改革是一個(gè)在通過(guò)“馴化”將技術(shù)革命轉(zhuǎn)化為內(nèi)在資源的基礎(chǔ)上，運(yùn)用技術(shù)革命成果鞏固行政體制的過(guò)程。當(dāng)然，在這個(gè)過(guò)程中，大數(shù)據(jù)治理改革也推動(dòng)了中國(guó)的政府發(fā)展與治理水平的提升。

五、結(jié)論與討論

根據(jù)上述分析，大數(shù)據(jù)治理改革的制度變遷過(guò)程并非遵循“技術(shù)革命拉動(dòng)治理改革”的線性邏輯，也就自然不是行政體制對(duì)技術(shù)革命的應(yīng)激反應(yīng)，而是一個(gè)復(fù)雜的技術(shù)政治化過(guò)程，并呈現(xiàn)出深刻的政治邏輯。本文旨在對(duì)這種“線性邏輯”觀進(jìn)行理論反思，并得出一個(gè)基本結(jié)論：作為一次制度變遷，大數(shù)據(jù)治理改革包涵兩個(gè)過(guò)程的內(nèi)容，一方面，大數(shù)據(jù)治理改革是以項(xiàng)目制為基礎(chǔ)將大數(shù)據(jù)技術(shù)由外部壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)部資源后而形成的制度變遷過(guò)程;另一方面，大數(shù)據(jù)治理改革是行政體制對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)產(chǎn)生機(jī)制調(diào)適的過(guò)程。從這個(gè)角度看，大數(shù)據(jù)技術(shù)中的“去中心化”意圖實(shí)質(zhì)上并不是大數(shù)據(jù)治理的自然屬性，而是學(xué)者將自身對(duì)政府改革的期待建構(gòu)性地投射于大數(shù)據(jù)技術(shù)的結(jié)果。在這一結(jié)論的基礎(chǔ)上，可以延伸性地討論以下兩個(gè)重要問(wèn)題。

第一，中國(guó)的行政體制具有較強(qiáng)的制度再生產(chǎn)能力。自改革開放以來(lái)，“改革”已經(jīng)成為中國(guó)行政體制的一種常態(tài)。這對(duì)理論界與實(shí)務(wù)界產(chǎn)生了一個(gè)重要的影響，即實(shí)務(wù)界強(qiáng)調(diào)“體制改革”，理論界關(guān)注“制度變遷”。而對(duì)行政體制改革的理論敘事也沒有跳出經(jīng)典制度主義理論的分析范式，因而被簡(jiǎn)化為制度的“均衡狀態(tài)”與外在壓力的“否決點(diǎn)”之間的互動(dòng)。“（制度）變遷的動(dòng)力來(lái)自外部，如果組織不能適應(yīng)環(huán)境的變化，它也會(huì)像生物機(jī)體一樣死去?！盵42]118但事實(shí)上，中國(guó)的行政體制正在不斷地通過(guò)制度再生產(chǎn)積極地對(duì)技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行約束。項(xiàng)目制就是這種制度再生產(chǎn)的一種重要形態(tài)，而大數(shù)據(jù)治理改革正是在項(xiàng)目制的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的約束，從而為推進(jìn)改革奠定基礎(chǔ)。由此可見，分析中國(guó)的行政體制改革不應(yīng)將制度理解為一種“消極系統(tǒng)”，而應(yīng)建構(gòu)一種“積極”的制度分析視角。

第二，中國(guó)改革進(jìn)程中的“穩(wěn)定之謎”。改革開放以來(lái)，中國(guó)持續(xù)四十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造就了困擾西方理論界的“中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎”（China's Puzzle）。[43]這種持續(xù)地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背后還包含著另一個(gè)西方理論難以解釋的困惑，即中國(guó)的政府治理體系如何為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)供給一個(gè)穩(wěn)定的政治社會(huì)環(huán)境。本文的結(jié)論在一定程度上可以為解釋“穩(wěn)定之謎”提供一定的理論支持。大數(shù)據(jù)技術(shù)是現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)最大的技術(shù)創(chuàng)新，是被喻為“第四次工業(yè)革命”的人工智能的技術(shù)基礎(chǔ)。中國(guó)行政體制在這樣一個(gè)重大歷史科技發(fā)展節(jié)點(diǎn)上所作出的反應(yīng)，無(wú)論是以項(xiàng)目制為特征的制度再生產(chǎn)，還是對(duì)“非預(yù)期結(jié)果”的機(jī)制調(diào)適，都是通過(guò)自我調(diào)整對(duì)大數(shù)據(jù)治理改革的節(jié)奏與過(guò)程進(jìn)行調(diào)控，使之能夠與穩(wěn)定的行政體制相適應(yīng)，從而確保改革進(jìn)程中政治社會(huì)環(huán)境的整體穩(wěn)定。因此，不能像西方理論界那樣，片面地將中國(guó)的行政體制對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新的約束理解為一種對(duì)新技術(shù)的“內(nèi)卷”作用，相反，在這種制度約束中蘊(yùn)含著巨大的改革動(dòng)力與潛能。

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