陳正江

摘要：項目作為一項重要機制為國家示范性高等職業(yè)院校建設搭建了運作平臺。本文以政府和高職院校兩種既對立又互補的視角，觀察與描述示范建設項目的生成和實施，分析項目制下政府和高職院校不同的運作機制和治理邏輯及其相互作用的復雜過程和結果。通過項目平臺，政府外在激勵與高職院校內生動力得以聚合，從而達成整合高職教育資源、推動高職院校發(fā)展的目標。

關鍵詞：示范建設；項目制；高職院校；運作機制；治理邏輯

一、問題的提出

20世紀80年代以來，隨著我國教育體制改革的深入推進，職業(yè)教育領域發(fā)生了一系列新的重大變化，高等職業(yè)教育（簡稱高職教育）的興起和發(fā)展尤其引人注目。而在高職教育發(fā)展過程中，最受矚目的事件則非國家示范性高等職業(yè)院校建設（簡稱示范建設）莫屬。示范建設自2006年啟動，到2015年最后一批院校完成驗收，在全國1300多所院校中遴選建設100所示范院校，100所骨干院校，旨在提升高職院校辦學基礎能力，完善高職院校辦學體制機制。經(jīng)過兩個階段歷時十年的實施，達到了預期的成效，為我國高職教育發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部條件，為高職院校發(fā)展開辟了全新道路。

美國管理學家格雷厄姆指出：“項目是適應環(huán)境變化的普遍方式?！盵1]作為新舊治理體制銜接的一個重要機制，項目是示范建設重要的載體和平臺。依托項目所具有的信息交換、資源配置和利益分享等功能，政府政策意圖與高職院校發(fā)展意愿得以聚合。項目制反映出政府行政方式和高職院校辦學模式的調整，其作用發(fā)揮遠遠超越了作為一項技術性管理手段的價值，更涉及到政府和高職院校圍繞項目的運作機制和治理邏輯等關鍵性議題。基于此，本文以政府和高職院校兩種既對立又互補的視角，對兩者圍繞示范項目所生成的文本和形成的實踐進行觀察與描述，分析它們不同的運作機制和治理邏輯及其相互作用的復雜過程和結果。

二、政府視角：項目的政策與治策

示范建設作為一項重要政策，科學決策和穩(wěn)步實施是這項任務得以持續(xù)推進并取得成功的重要保證。一項教育改革的成功在很大程度上取決于教育規(guī)劃方案的科學性、合理性，但選擇什么樣的方案則又取決于規(guī)劃決策的主體及其決策模式。[2]作為一種教育公共品，項目是實現(xiàn)“自上而下”資源配置的載體，項目的政策與治策的目標是通過對改革措施作出計劃性的制度安排，使項目建設的運作機制更加規(guī)范，治理邏輯更趨清晰。

（一）項目政策文本

示范建設項目實施長達十年，時間跨度大， 空間覆蓋全國所有省、直轄市和自治區(qū)。因此，權威性的政策文本對項目建設的指導意義不言而喻。本文將對三個最重要的項目政策文本進行簡要分析。

1.《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》。2005年11月，國務院召開全國職業(yè)教育工作會議，頒布《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2005〕35號）（以下簡稱《決定》），提出實施職業(yè)教育示范性院校建設計劃，在整合資源、深化改革、創(chuàng)新機制的基礎上，重點建設高水平的培養(yǎng)高素質技能型人才的100所示范性高等職業(yè)院校。會后，教育部、財政部和國家發(fā)展與改革委員會經(jīng)過多次研究協(xié)商，達成共識并形成工作方案，于2006年6月向國務院報送了《教育部、財政部和國家發(fā)展與改革委員會關于落實<決定>，加強職業(yè)教育基礎能力建設的報告》，明確由財政部安排50億元，支持包括示范建設在內的四個計劃，其中安排20億元用于推進示范建設。

2.《關于實施國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃 加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》。2006年11月，教育部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于實施國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃 加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》（教高[2006]14號），并于2006年11月13日聯(lián)合召開示范性高職院校建設計劃視頻會議，啟動實施“國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃”（以下簡稱“計劃”），從2006年至2010年重點支持建設100所高水平示范性高職院校，按年度、分地區(qū)分批推進。這一階段的目標任務為通過實施“計劃”，使示范院校在辦學實力、教學質量、管理水平、辦學效益和輻射能力等方面有較大提高，特別是在深化教育教學改革，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式、建設高水平專兼結合專業(yè)教學團隊，提高社會服務能力和創(chuàng)建辦學特色等方面取得明顯進展。發(fā)揮示范院校的示范作用，帶動高等職業(yè)教育加快改革與發(fā)展，逐步形成結構合理、功能完善、質量優(yōu)良的高等職業(yè)教育體系，更好地為經(jīng)濟建設和社會發(fā)展服務。

3.《關于進一步推進“國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃”實施工作的通知》。2010年6月，教育部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于進一步推進“國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃”實施工作的通知》（教高[2010]8號），這一文件既是為貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020年）》而出臺的配套政策，也是在肯定示范建設取得顯著成效的基礎上，進一步推進實施“計劃”，新增100所骨干高職建設院校。這一階段的目標任務為通過推動地方政府完善政策、加大投入，創(chuàng)新辦學體制機制，推進合作辦學、合作育人、合作就業(yè)、合作發(fā)展，增強辦學活力；以提高質量為核心，深化教育教學改革，優(yōu)化專業(yè)結構，加強師資隊伍建設，完善質量保障體系，提高人才培養(yǎng)質量和辦學水平；深化內部管理運行機制改革，增強高職院校服務區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，實現(xiàn)行業(yè)企業(yè)與高職院校相互促進，區(qū)域經(jīng)濟社會與高等職業(yè)教育和諧發(fā)展。

（二）項目運作機制

當然，項目不能僅僅停留在政策文本層面，它必須依靠具體的運作機制才能落地實施。在我國現(xiàn)實國情條件下，各級政府是各類推動經(jīng)濟社會發(fā)展項目的最重要的供給主體。隨著政府職能逐漸向提供公共服務的轉變，項目逐漸成為政府公共服務體制的重要載體。在國家大力發(fā)展職業(yè)教育的主題背景下，政府在考量高職院校發(fā)展實際需求的基礎上，發(fā)揮其宏觀引導作用，制定規(guī)則和監(jiān)督執(zhí)行，以保證競爭的公平和兼顧各方利益平衡，以項目為載體啟動實施示范建設一系列的過程和行為，這種對各項具體舉措和程序的有序積累即體現(xiàn)為一種運作機制。

1.競爭遴選機制。競爭探討的是項目激勵和約束之間的關系，這在一定程度上打破了以往平均配置高職教育資源的格局。項目采取院校申報、地方部門推薦、專家評審立項的方式，院校間的競爭貫穿于預審、申報、評審、公示、立項等環(huán)節(jié)。以示范院校遴選程序為例，單這一程序就有預審、論證、推薦、評審、公示、公布等環(huán)節(jié)。在評審環(huán)節(jié)中采取現(xiàn)場陳述和答辯的方式，項目院校院（校）長及其舉辦方和重要產(chǎn)學合作單位代表參加，院（校）長們對項目建設的基礎、目標、思路與舉措進行陳述，舉辦方和重要產(chǎn)學合作單位代表對項目建設政策支持和資金保障等條件保障作出承諾，專家則根據(jù)“辦學定位準確、產(chǎn)學結合緊密、改革成績突出、制度環(huán)境良好、輻射能力較強”等標準提出問題并要求回答。這使項目院校院（校）長的領導能力和執(zhí)行能力不斷經(jīng)受著考驗，同時通過施加壓力和院校間的競爭來促進績效與質量的提高。

2.滾動實施機制。競爭性的制度建構在很大程度上調動了高職院校開展示范項目建設的積極性，與此同時，對于一個實施時間跨度長達十年的項目而言，漸進性的推進機制更顯重要。自2006年啟動示范項目后，政府采取分年度、分步驟的方式推進實施。2006、2007和2008年分別啟動28所、42所和30所院校的項目建設并于2009、2010和2011年分別完成三批次100所示范院校項目建設驗收工作。在決定繼續(xù)推進示范建設后，2010、2011和2012年分別啟動40所、30所和30所院校的項目建設并于2013、2014和2015年分別完成三批次100所骨干院校項目建設驗收工作。每一批院校的項目建設周期為三年，這與高職院校的學制相一致，中央財政對入選示范院校實行經(jīng)費一次確定、三年到位，項目逐年考核、適時調整的做法，采取這種滾動實施的做法實現(xiàn)了與高職院校人才培養(yǎng)模式的有效銜接，有力推進項目建設。

3.專項支持機制。示范建設是我國新時期新階段高職教育的改革工程和質量工程。[3]如果沒有國家和地方政府財政專項的支持，示范建設項目是難以持續(xù)和完成的。政府運用公共財政支持示范建設并以項目方式配置資金，而高職院校通過項目反映其發(fā)展訴求與資金需求，這就使得自上而下的政府資金供給與自下而上的資金需求得以對接。這些項目資金支付大多由“條線”部門采取專項支付或者項目資金的形式自上而下地轉移和流動，而高職院校則需要通過申請項目的形式來獲得轉移支付，項目資金實行專項支付和?？顚Ｓ谩τ陧椖吭盒＃醒胴斦葱＞?000萬元安排建設經(jīng)費，并要求地方政府向批準立項的院校建設項目配套投入。隨著自上而下項目建設資金規(guī)模的擴大和管理監(jiān)督手段的使用，各種以項目管理為中心的政策、制度和機制建立起來。

4.過程考核機制。與專項性財政資金支持相配合的是目標管理與績效考核。因為項目實施不應僅僅依靠盧曼式的“信任”，而應通過標準測試、績效評價和獎勵懲罰等一些強制性的外部規(guī)定，對院校的內部項目建設起到積極的作用。2007年6月，教育部、財政部聯(lián)合頒布《關于國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃管理暫行辦法的通知》（教高[2007]12號），對示范項目的申報評審、組織實施、資金管理、監(jiān)督檢查與驗收評價等方面作出明確規(guī)定。教育部、財政部聯(lián)合成立示范建設項目管理辦公室，建立項目動態(tài)管理的工作機制。在日常管理中，根據(jù)項目院校建設方案和任務書確定的預期目標和監(jiān)測指標進行全過程的監(jiān)測，并通過簡報形式及時反饋，同時接受教育、財政、審計、監(jiān)察等部門對項目實施過程和結果進行監(jiān)控、檢查和審計，上述機制成為推進示范項目順利實施的重要制度保障。

（三）項目治理邏輯

1.示范帶動。在大力發(fā)展職業(yè)教育的主題訴求下，示范建設是政府面對高職院校發(fā)展需求，以政策和資金供給支持項目建設的一個過程。政府通過政策文本發(fā)出清晰的指令，其遵循的原則是“中央引導、地方為主、突出重點、協(xié)同發(fā)展”。政策定位雖是重點支持一部分高職院校項目建設，但其意圖是通過示范建設，打破“千校一面”的同質化發(fā)展格局。示范性院校做發(fā)展的模范，改革的模范，管理的模范，總結出可借鑒可復制可推廣的經(jīng)驗、模式和制度，從而調動更多高職院校主動改革的自覺性和積極性，變 “要我改”到“我要改”。這樣，在提高的指導下普及，在普及的基礎上提高，引導帶動全國所有的高職院校加快改革和發(fā)展。

2.效率導向。示范建設是國家優(yōu)化高等教育和職業(yè)教育結構的重要舉措，政府在示范建設中更多關注高職院校建設績效的實現(xiàn)，因此在這個過程中政府的項目治理邏輯具有明確的效率導向。這其中存在的“一個關鍵的假定就是通過減少管理過程中規(guī)劃項目的創(chuàng)新性和環(huán)境的不確定性與執(zhí)行機構的管理能力之間的差距，計劃者可以在設計階段顯著地提高規(guī)劃發(fā)展計劃的實施水平”[4]。因此，一方面，政府通過廣泛的宣傳和動員來引導院校對項目政策文本進行更充分的理解，基于實用主義的考慮，遴選出對示范項目作出即時和有效反應的院校；另一方面，它通過明確的原則以及能夠檢查各方行為的規(guī)則，測試的是誰能最有效地做目前的任務，以確保項目能夠得到實施和執(zhí)行。

3.間接控制。政府雖以制度形式對示范項目管理職責等方面作出了明確具體的規(guī)定，并通過進行年度績效考核、分期安排經(jīng)費、驗收掛牌的操作程序予以保障，但這些管理盡量采用間接促進的方式而不是直接控制的方式。事實上，對于示范項目而言政府更適合做投資者而不是管理者，由此衍生了政府由全面干預到間接控制的思維轉變，這與其推行簡政放權的改革邏輯也相吻合。政府對項目實施過程進行信息采集和績效監(jiān)測，對項目執(zhí)行情況好的院校實行獎勵，而對年度績效考核不合格的院校，終止立項和支持，對后者的這種“反向激勵”的問責在示范計劃實施過程中表現(xiàn)為給予部分院校“暫緩通過”的評價結論來督促其整改提高。

三、高職院校視角：項目運行機制與治理邏輯

示范項目如果只是政府的一廂情愿，而沒有高職院校的參與，勢必難以取得持續(xù)成效。因此與從政府視角的考察相對應，我們同樣強調示范項目的承接者和執(zhí)行人——高職院校的視角來研究項目運行機制與治理邏輯。

（一）項目運行機制

1.項目建設動員機制。示范建設的宏觀社會背景是我國經(jīng)濟轉型和產(chǎn)業(yè)升級，這對高職院校而言，既是挑戰(zhàn)，也是機遇。正如示范建設決策親歷者張堯學所說：“計劃是件相當大的事情，項目立項，對于高等職業(yè)教育來說，是件振奮人心的大好事?！盵5]在示范建設前，高職院校的項目主要集中于少量的縱向科研項目，而在教學改革、專業(yè)建設、課程開發(fā)等領域鮮有項目，導致教育教學改革推進較為緩慢。對于長期積淀下來的帶有顯著歷史和文化特征的高職院校而言，示范建設不啻是“一場革命”。在政府因勢利導下，高職院校積極跟進并組織動員，因為只有集體的想法才能動員組織的一切資源。這種集體的想法能夠導致一種集體的轉化，而這種集體的轉化才是一場真正革新所要具備的條件。這反映在院校對項目的認知、宣傳、動員、內聚、重組與整合等多個方面，使師生和利益相關者更好地理解、消化和吸收校企合作辦學理念和工學結合人才培養(yǎng)理念，從而將項目建設轉化為師生和利益相關者共同參與的公共事務。

2.項目文本生成機制。示范建設是一種確定目標并進行決策與行動的過程，項目是以可行性策略解決實際問題的一種載體。作為高職院校的“質量工程”，示范計劃各項任務必須具體落實到高職院校的具體建設項目中并通過項目建設文本建立可信承諾。這里所說的項目建設文本主要包括《項目建設可行性報告》、《項目建設方案》和《項目建設任務書》，這三個項目文本成為高職院校的項目運作的制度依據(jù)?！俄椖拷ㄔO可行性報告》對院校的基礎條件和實際需求進行分析和評估，論證項目的真實效用和實現(xiàn)可能?！俄椖拷ㄔO方案》對項目的建設目標、主要任務、經(jīng)費安排、保障措施和建設績效等方面作出全面系統(tǒng)的安排。《項目建設任務書》是將《項目建設方案》目標分解，詳細記載建設內容、監(jiān)測要點等具體事項，作為示范項目建設的執(zhí)行依據(jù)，《項目建設可行性報告》、《項目建設方案》和《項目建設任務書》的編制、論證和修改考驗著各所高職院校的神經(jīng)。項目文本確立了資源配置與權利運作所依賴的路徑，同時載明了利益相關方的職責與義務，具有績效評價和考核問責的制度效力。

3.項目管理監(jiān)測機制。項目制就是以從項目的申報到實施的全過程為工作核心，以項目預期目標的實際完成情況為考核內容，根據(jù)考核結果對項目負責人及項目團隊予以評價和獎懲的一種管理模式。實踐證明，一個組織的成功與否取決于其管理項目的水平，因此，項目管理與監(jiān)測對于完成一個項目是必要的。示范建設前，高職院校對運用項目管理作為推動教學改革和提高管理效能的手段認識不深，幾乎很少進行項目可行性研究、過程管理和驗收評價等方面工作。如果說職業(yè)教育所強調的工學結合是一種“做中學”的話，項目管理也是一種“做中學”。院校通過項目管理和監(jiān)測，收集反饋建設信息，對照項目目標，發(fā)現(xiàn)實施與預期不符之處，以便迅速查找原因并采取應變對策。通過指標分解、內部控制、外部監(jiān)測三位一體的過程管理，強化績效意識，使項目責任得以體現(xiàn)和落實。

4.項目反饋改進機制。項目建設過程伴隨著對資源變化的反饋，高職院校根據(jù)其辦學定位，通過競爭合法地獲取和運用項目資源，基于內部改革要求和外部競爭壓力確定建設目標，設計建設任務。在項目建設實踐中，在對《項目建設建設方案》和《項目建設任務書》的預期目標和監(jiān)測指標進行全程監(jiān)測的基礎上，高職院校普遍運用會議研討、集中培訓、驗收評估、內部簡報等形式及時反饋項目建設情況，這種動態(tài)反饋改進機制能促使項目責任者更注重項目建設的范圍、時間、成本、質量的管理。而對于項目建設中出現(xiàn)的問題，通過反饋改進機制，使項目責任者對政策文本理解得更透徹，對實踐操作把握得更精準，確保達成項目建設的既定目標。

（三）項目治理邏輯

作為項目承接者的高職院校是示范建設的各個結構點，而項目是規(guī)范內外各級權利義務關系和資源配置關系的載體。每一所高職院校都是理性的行動者，對于示范建設這樣的項目，高職院校需要根據(jù)成本與收益之間的權衡作出決定，并能夠在不同的基礎和需求情況下對項目政策所包含變量作出預測。

1.能動性的制度建構。院校是項目的最終承擔人和執(zhí)行者，從政府視角出發(fā)的統(tǒng)一性的項目治理邏輯有可能忽略甚至無視院校的實際條件和個性需求。正如美國社會學家詹姆斯·S·科爾曼指出的那樣，制度受益者與目標行動者在不同制度中具有的相互關系就規(guī)范而言，有與之相關的行動者，他們的行動或可能從事的行動是規(guī)范的焦點行動。因而擁有控制焦點行動權利的行動者稱為規(guī)范的受益者。這些人可能是規(guī)范的倡導者，也可能僅僅是維持前人創(chuàng)造的規(guī)范。[6]項目建設在院校很大程度上通過自下而上的方式進行，他們也想方設法地通過展示本校的人才培養(yǎng)與地方經(jīng)濟社會發(fā)展的關聯(lián)性和貢獻度，對制度供給施加壓力，使政府能夠接納他們不同的利益訴求，通過這種形式的能動性的制度建構所形成的項目文本能做到邏輯自洽。

2.自主性的組織學習。作為一種行政配置與自主建設的制度安排，一方面，項目帶有政府“指定任務”的性質；另一方面，院校在項目建設時有可能加入更多的自己的意圖與利益，獲得更多的自主權。在這個意義上，項目既是“外生的”，也是“內生的”，是“自上而下”和“自下而上”的結合。有研究者指出，組織學習是高職院校新能力生成與組織變革的重要機制，但該機制的作用效果受到高職院校領導與組織管理體制、資源獲得與激勵機制、既有知識和可能獲得的知識等因素的影響。[7]示范項目的組織學習側重點在前后兩個階段有所不同，第一階段側重于院校辦學基礎能力建設，第二階段側重于院校辦學體制機制完善，這顧及到院校的發(fā)展階段和資源條件，是一種因時而動和因地制宜的做法。在示范項目推進實施中，政府與項目院校、項目院校與項目院校、項目院校與非項目院校之間不斷發(fā)生著觀念和規(guī)范的影響和傳遞，產(chǎn)生了強大的激勵和學習效果，這種效果隨著過程性評價、階段性評價和終結性評價不斷呈現(xiàn)出來即產(chǎn)生示范效應。

3.策略性的行動邏輯。為了便于開展示范建設實施管理，政府通常采用標準化的制度規(guī)范予以保障，這有助于維護統(tǒng)一性的權威控制。但每一個高職院校在整個國家示范計劃實施過程中都是一個局部決策者，政府與高職院校之間的博弈與互動都通過項目平臺進行。有研究者指出：“一定程度的壓力能夠克服隱蔽環(huán)境里人類滿足環(huán)境的本性和避重就輕的工作態(tài)度?！?面對具有內部和外部具有復雜利益的各類群體行動者，需要采取激勵與約束的手段推動利益因素作用于他們，一方面，通過項目的內部控制——《示范院校項目建設方案》，形成基本激勵；另一方面，通過項目的外部控制——《示范院校項目建設任務書》，形成基本約束，從而通過這種策略性的行動實現(xiàn)利益調整與再分配的干預。

四、討論與反思

我們以示范項目為切入，從政府和院校的視角討論項目文本和實踐，項目的運作機制與治理邏輯正是在政府和院校這兩個行動主體共同參與下發(fā)展和演變的。政府的行政指令、高職院校的資源運作以及政府與高職院校之間的關系互動，都通過項目制這種主導邏輯來決定。

第一，動員型的項目建設。依托項目制，政府和院校建立了一整套自上而下的動員型建設計劃體系。項目作為一種制度樞紐，主導著政府與高職院校、高職院校之間以及高職院校內部的結構關聯(lián)，從中央到地方、從政府到高職院校，由此統(tǒng)合形成上下之間動員、中介與反饋等一系列動態(tài)的運行機制。中央政府提出和啟動示范計劃，通過自上而下地發(fā)布重大政策及重要事項，如通過新聞發(fā)布會的形式，動員院校積極參與示范建設項目申報。高職院校則在項目的明確意圖下，體察到中央與地方政策變化的動向和要害，表達自身意愿以及示范項目對發(fā)展的重要性，從而在既有利于自身利益又充分利用國家政策的背景下，開始一場場追求收益最大化的競爭行動。通過項目，加之在廣泛內外部動員的基礎上，這種沖動和熱情被一步步地培育和調動起來。

第二，競爭性的項目運作。項目資源的配置必然產(chǎn)生競爭， 這體現(xiàn)在項目申報、評審、管理、驗收和評價等各個操作環(huán)節(jié)和運作程序當中，這使得競爭必然成為一個普遍調動高職院校積極性的手段，同時，競爭造就了高職院校以項目為核心的建設高潮。當然，這種競爭在激勵院校發(fā)展動力的同時，也在一定程度上造成院校發(fā)展的新的不平衡。不同類型、不同基礎和不同發(fā)展階段的高職院校在競爭中表現(xiàn)不一，有些院校不能完全理解認同校企合作辦學理念和工學結合人才培養(yǎng)理念并將其消化、吸收和應用；有些院校在文本上花的時間多，在具體的項目建設上下的功夫少，在實踐中存在硬套項目建設標準，甚至出現(xiàn)削足適履的情形。同時，示范建設資源分配的分化導致高職院校間的平衡被打破，形成了強者相對更強，弱者相對趨弱的差序格局。高職院校間的分野與差距容易導致身份固化，損及高職院校辦學的自主性和能動性，既不利于培育院校發(fā)展的內生動力，也不利于競爭機制持續(xù)發(fā)揮效用，我們需要對這些問題和爭議進行認真檢視。

第三，專項化的資金配置。教育政策的有效需求的界定一方面要考慮政策需求主體利益及其教育責任，另一方面要考慮政府對于政策的資金配置與支付能力。中央政府掌握著項目在各個產(chǎn)業(yè)領域院校的支付重點的決定權，通過項目的形式承載和分配資金，表明其政策導向。與此相對應的是通過授予地方配套權，明確要求承擔項目院校所在地的地方政府以資金配套的方式給予支持。這種管理條線結構有利于專項化的資源配置，增強財政資金運行與管理的有效性。但這種中央政府直接面對承接項目的高職院校的格局使得地方政府的權力在一定程度上受到抑制，不利于其統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)域高職教育作用的發(fā)揮。此外，這種資金配置與支付主要以院校撥款的形式進行，不可避免地導致資金自動地集中到相對少數(shù)的高職院校，但這種集中又是必然的。

第四，常態(tài)化的項目生成。示范建設這種由政府主導推動高職院校發(fā)展引起的動態(tài)過程，側重于自上而下的發(fā)動。而由于高職院校存在條件差異，一擁而上的項目建設使學校中出現(xiàn)太多的互不關聯(lián)、片斷性、不完整且膚淺的項目，甚至經(jīng)常會存在一種矛盾的現(xiàn)象，即一些接受抑或被迫接受每項政策及進行革新的高職院校，實際上卻存在著過多項目或無意義項目的問題。加拿大教育家邁克爾·富蘭指出，通過發(fā)展共享的意義，我們才能找到解決問題的方法，個人的和集體的意義與行動之間在日常情境中的接口處是變革得以成功或失敗的地方。對于示范項目建設，我們不應只關注其產(chǎn)生的標志性成果，而應強調常態(tài)化的項目促進機制的形成。事實上，從辦學基礎能力建設到體制機制完善，都是發(fā)展共享的意義的舉措，因為這才真正體現(xiàn)了項目建設的真義，即由資源要素投入驅動轉變?yōu)闄C制創(chuàng)新驅動。要解決這種重復建設的問題，迫切需要加強資源整合，在實踐中構建適合的項目并創(chuàng)新實施方式，而這恰恰孕育著制度建構和組織變遷的契機。

五、結語

示范建設為高職院校發(fā)展自覺開辟了道路，項目為推進示范建設搭建了一個制度和治理平臺，同時也成為示范建設最重要的體制機制成果。在項目制下，政府和高職院校更多表現(xiàn)為對立又互補、競爭又合作、控制又反控制的關系。本文重點關注示范項目的運作機制與治理邏輯，雖然存在著院校地區(qū)差異、辦學模式差異和個案局限性等復雜情狀，決定著本文的結論不能作為推導項目建設對高職院?？傮w效應的依據(jù)，但本文提出的問題具有一定的普遍性，它們并不只發(fā)生在示范建設實施中，也不只反映在項目建設這一事項上。建設中國特色高職教育是一項長期的任務，在當前創(chuàng)新發(fā)展高職教育的背景下和政府推進簡政放權“放管服”的進程中，本文的結論不僅可能對確定新建設項目的意義有所啟發(fā)，還有助于使項目與改革計劃保持連貫一致。通過借助尋求對過去十年高職教育示范建設的理解，引領高職教育未來十年的創(chuàng)新發(fā)展。

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（責任編輯 鐘嘉儀）