江國華，龔雄艷

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢430072）

國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機關(guān)在管轄權(quán)限上最大的變化在于具備了對職務(wù)犯罪的管轄權(quán)。“此次國家監(jiān)察體制改革最具實質(zhì)性的內(nèi)容，是將檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)及其機構(gòu)轉(zhuǎn)隸新設(shè)的監(jiān)察機關(guān)?！保?］有學(xué)者認為，改革后對職務(wù)犯罪案件的監(jiān)察調(diào)查實質(zhì)上替代了改革前由檢察機關(guān)行使的職務(wù)犯罪偵查［2］。因此，職務(wù)犯罪監(jiān)察管轄權(quán)是厘清改革后監(jiān)察職責(zé)權(quán)限邊界的首要問題，是監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)協(xié)調(diào)銜接的核心問題，其內(nèi)外構(gòu)造問題直接影響到紀法貫通、法法銜接的順暢與否。本文立足《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》《刑法》等法律進行規(guī)范分析，全面廓清和把握改革后職務(wù)犯罪監(jiān)察管轄之基本構(gòu)造，并堅持問題導(dǎo)向，聚焦研究實務(wù)中職務(wù)犯罪監(jiān)察管轄運轉(zhuǎn)之相關(guān)沖突問題，進而探索提出配套解決機制——通過監(jiān)察管轄優(yōu)位機制解決互涉案件職能管轄沖突問題；通過監(jiān)察雙軌管轄機制解決職務(wù)犯罪屬人和屬地管轄的沖突以及監(jiān)察管轄與訴訟管轄的銜接問題；通過公職人員身份犯機制解決職務(wù)犯罪主體范疇的沖突問題。將職務(wù)犯罪監(jiān)察管轄問題置于刑事犯罪追訴整體法律體系內(nèi)進行研究，在目前監(jiān)察體制改革全面深化階段，具有較強的理論和實踐意義。

一、職務(wù)犯罪監(jiān)察管轄權(quán)的配置

國家權(quán)力的重新配置必然需要對相關(guān)法律規(guī)范進行創(chuàng)制、修改或廢止［3］。國家監(jiān)察體制改革后，新成立的監(jiān)察委員會如何融入現(xiàn)有的政法體制成為學(xué)界熱議的話題①。監(jiān)察委辦案，必須首先從法律上明確案件管轄權(quán)限和不同機關(guān)的辦案分工［4］。各級監(jiān)察機關(guān)具體能夠管轄哪些職務(wù)犯罪案件，既涉及監(jiān)察機關(guān)和公安、檢察等機關(guān)之間的職能管轄界限，又涉及上下級監(jiān)察機關(guān)之間關(guān)于級別管轄和地域管轄的分工。由于監(jiān)察調(diào)查與犯罪偵查的性質(zhì)不同，無法統(tǒng)一于一法作系統(tǒng)規(guī)定，上述管轄規(guī)范分別規(guī)定在《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》以及《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》等規(guī)范之中，構(gòu)筑了職務(wù)犯罪監(jiān)察管轄的基本構(gòu)造。

（一）職務(wù)犯罪的職能管轄

監(jiān)察體制改革后，由于監(jiān)察機關(guān)具有對職務(wù)犯罪案件的調(diào)查權(quán)限，且調(diào)查終結(jié)后直接移送審查起訴——檢察機關(guān)以受理移送審查起訴作為案件進入刑事訴訟的起點，不需要另行立案。因而，監(jiān)察機關(guān)在實質(zhì)上具備職務(wù)犯罪刑事案件的立案管轄職能。以往刑事訴訟體系內(nèi)“偵查—審查起訴”模式被打破，形成了職務(wù)犯罪案件辦理的“調(diào)查—審查起訴”模式［5］?，F(xiàn)代國家的憲法均奉行職能分立和機構(gòu)分設(shè)的原則，并基于該原則形成國家職能分工體系和國家機構(gòu)體系，實現(xiàn)權(quán)力制衡［6］。因此，當(dāng)前談及職務(wù)犯罪的職能管轄，主要是厘清監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)在刑事案件管轄上的分工界限問題。

其一，監(jiān)警（公安）職能管轄之分殊?！侗O(jiān)察法》第11條規(guī)定：“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進行調(diào)查?！痹摋l規(guī)定確立了監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪職能管轄的權(quán)限?！缎淌略V訟法》第19條規(guī)定：“刑事案件的偵查由公安機關(guān)進行，法律另有規(guī)定的除外?！边@一“法律另有規(guī)定的除外”，為《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪案件立案管轄權(quán)限留出空間，和《監(jiān)察法》共同奠定了監(jiān)察機關(guān)職能管轄的法律依據(jù)?？梢姡侗O(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪調(diào)查的管轄權(quán)限規(guī)定比較概括，而且“紀法問題（違反政紀與違反刑法的問題）未作區(qū)分”“妨礙刑事案件管轄分工的清晰性”［1］。鑒于此，《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》（以下簡稱《管轄規(guī)定》）進一步列舉了監(jiān)察機關(guān)管轄的六大類88個職務(wù)犯罪罪名，占刑法全部罪名的近五分之一。

這88個罪名可分為兩大類：第一類為監(jiān)察機關(guān)專屬管轄的罪名。主要是《刑法》第八章貪污賄賂罪、第九章瀆職罪規(guī)定的罪名和其他相關(guān)章節(jié)規(guī)定僅由國家（機關(guān)）工作人員構(gòu)成的犯罪以及與國家工作人員行使職權(quán)相關(guān)的犯罪。第二類為監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)共同管轄的罪名。比如非國家工作人員受賄罪、職務(wù)侵占罪、挪用資金罪、重大責(zé)任事故罪等。這部分原來由公安機關(guān)管轄的罪名，在監(jiān)察體制改革后按照“人+事”的標(biāo)準(zhǔn)由監(jiān)察機關(guān)和公安機關(guān)共同管轄。其中，監(jiān)察機關(guān)按照主體是公職人員，客觀方面是行使公權(quán)力過程中這兩個必備要件進行管轄；反之，則由公安機關(guān)管轄。可見，監(jiān)察體制改革并非僅將原來檢察機關(guān)管轄的職務(wù)犯罪罪名轉(zhuǎn)由監(jiān)察管轄，而是也涵蓋了一部分原來由公安機關(guān)立案管轄的罪名，從而實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

其二，監(jiān)檢職能管轄之分殊。監(jiān)察委員會對公職人員個人進行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違紀違法和犯罪；檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)，依法對司法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)在訴訟和相關(guān)執(zhí)法過程中的違法行為進行監(jiān)督糾正［7］?！缎淌略V訟法》第19條第2款規(guī)定：人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。《管轄規(guī)定》第21條第1款規(guī)定：在訴訟監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，由人民檢察院管轄更為適宜的可以由人民檢察院管轄。最高人民檢察院在《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》中將其進一步明確為刑訊逼供、徇私枉法等14個職務(wù)犯罪罪名。

從《刑事訴訟法》及相關(guān)規(guī)范的條文表述看，檢察機關(guān)自行偵查的范圍應(yīng)當(dāng)是“在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中”發(fā)現(xiàn)的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪。這表明，保留檢察機關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)是為了更好地幫助其行使法律監(jiān)督權(quán)，這一權(quán)力具有訴訟監(jiān)督的性質(zhì)［8］。檢察機關(guān)無論是行使哪一項具體職權(quán)，都是履行法律監(jiān)督職責(zé)［9］。因此，檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪的立案管轄范圍雖然涉及14個罪名，但并不是完全包括這14個罪名，更不是排他性地獨占這14個罪名［10］。僅從列舉的罪名看，監(jiān)察委員會管轄的六大類88個罪名，與檢察機關(guān)管轄的14個罪名就出現(xiàn)競合，如濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪等。其余的12個罪名雖未明確列舉在監(jiān)察委員會管轄的88個罪名中，但是從條文表述“可以”二字及其訴訟監(jiān)督之關(guān)聯(lián)性質(zhì)來看，檢察機關(guān)立案管轄不具有專屬性質(zhì)。根據(jù)監(jiān)察法對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋的定位，包括司法工作人員在內(nèi)的所有公職人員，都在監(jiān)察機關(guān)的統(tǒng)一監(jiān)督之下。監(jiān)察機關(guān)對上述12個罪名也是保留有管轄權(quán)的，監(jiān)察機關(guān)可以根據(jù)需要直接管轄。概言之，監(jiān)察管轄的職務(wù)犯罪范圍涵蓋整個公權(quán)領(lǐng)域，而檢察偵查管轄的范圍僅限于司法訴訟領(lǐng)域，且監(jiān)察機關(guān)對訴訟活動中司法人員職務(wù)犯罪仍然享有調(diào)查權(quán)，司法人員職務(wù)犯罪呈現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)雙重管轄狀況［11］。

（二）職務(wù)犯罪的級別管轄和地域管轄

監(jiān)察制度作為新設(shè)立的政治制度，其級別設(shè)置與地域設(shè)置同我國行政機關(guān)、檢察機關(guān)等設(shè)置相似，均是以行政區(qū)劃的地域范圍為基礎(chǔ)進行級別與地域的劃分［12］。職務(wù)犯罪管轄，還涉及因監(jiān)察委自身的分工而與檢察機關(guān)在案件移送上的協(xié)調(diào)銜接，即地域管轄、級別管轄的協(xié)調(diào)銜接［13］。因此，監(jiān)察機關(guān)對于職務(wù)犯罪的管轄也存在級別管轄和地域管轄的問題。但監(jiān)察體制關(guān)于職務(wù)犯罪的管轄分工，并不同于司法機關(guān)的地域管轄以犯罪地為主導(dǎo)、級別管轄以案情嚴重程度及社會影響范圍等為根據(jù)的設(shè)置，而是帶有濃厚的政治色彩，以同級黨委的管理權(quán)限作為管轄的基本根據(jù)，具有獨特的管轄劃分機理。

1.級別管轄劃分之根據(jù)在于“屬人原則”?！侗O(jiān)察法》第三章規(guī)定了監(jiān)察范圍和管轄。其中第16條對各級監(jiān)察機關(guān)之間在辦理職務(wù)犯罪案件上的職權(quán)分工作了原則性規(guī)定，即各級監(jiān)察機關(guān)按照管理權(quán)限管轄本轄區(qū)內(nèi)本法第15條的人員所涉監(jiān)察事項。這里的管理權(quán)限實際上就是干部管理權(quán)限。按照黨管干部的原則，管轄同級黨委管理的所屬及下屬的干部，但對上級黨委或同級其他黨委所屬而駐在其行政區(qū)域內(nèi)的干部并沒有管轄權(quán)限。實質(zhì)就是按照屬人原則、實行分級分工負責(zé)，而非司法管轄中級別管轄的以案而分。例如，國家監(jiān)察委員會管轄中管干部所涉監(jiān)察事項，省監(jiān)察委管轄本省的省管干部所涉監(jiān)察事項?？梢?，職務(wù)犯罪之管轄是以干部管理權(quán)限這一特殊權(quán)力關(guān)系為核心確立級別管轄。而司法機關(guān)級別管轄，考慮的是案件罪名類別、社會危害性、可能判處的刑期等，并不考量被告人的干部管理權(quán)限歸屬問題。

2.以本轄區(qū)為要素的地域管轄具有從屬性?！侗O(jiān)察法》第16條管轄分工原則中的“本轄區(qū)”即地域管轄之要素。但“本轄區(qū)”這一地域要素，本質(zhì)上是“管理權(quán)限”的輔助要素，其決定管轄的作用迥異于犯罪地、被告人住所地等司法地域管轄的傳統(tǒng)要素。從《管轄規(guī)定》以及國家監(jiān)委相關(guān)規(guī)定看，地域管轄主要考慮被調(diào)查人單位所在地或者工作地點是否在其轄區(qū)范圍之內(nèi)，監(jiān)察機關(guān)對本轄區(qū)內(nèi)同級黨委有管理權(quán)限的監(jiān)察對象進行管轄。對于非干部管理權(quán)限和非工作地點的地方監(jiān)委，即便屬于職務(wù)犯罪的犯罪地，也是沒有管轄權(quán)的。這一點可從與以往檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查管轄的比較中進一步把握。在改革以前，檢察機關(guān)的偵查管轄范圍除了本級黨委、政府管理的干部之外，還可以對上級黨委、政府或者同級其他黨委、政府管理的一定級別的人員行使偵查管轄權(quán)，只需要滿足其犯罪地或者犯罪嫌疑人住所地在該行政區(qū)域范圍內(nèi)。而監(jiān)察機關(guān)的地域管轄，從屬于級別管轄，必須是本轄區(qū)內(nèi)有管理權(quán)限的監(jiān)察對象才能管轄。

3.非公職人員的涉案人以主案確定管轄權(quán)。《監(jiān)察法》第22條第2款規(guī)定，對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施。根據(jù)《管轄規(guī)定》，行賄罪、對有影響力的人行賄罪、利用影響力受賄罪、介紹賄賂罪等可能由非公職人員構(gòu)成的犯罪亦歸監(jiān)察委專屬管轄。對于這類涉案人員，有的具有公職人員身份，但從實踐看，多數(shù)不具有黨員和公職人員身份，那么非公職人員的涉案人管轄則是無法套用監(jiān)察法所規(guī)定的以干部管理權(quán)限為主的管轄原則的。對于該類管轄問題，《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》第22條規(guī)定，對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人立案調(diào)查的，一般應(yīng)當(dāng)由負責(zé)該案被調(diào)查人調(diào)查工作的監(jiān)察機關(guān)管轄，也即由管轄主案的監(jiān)委管轄。或者說這類與公職人員腐敗密切相關(guān)的犯罪，以所涉公職人員的管理權(quán)限來判斷管轄權(quán)。這與司法管轄原則亦不一樣。

除了上述級別管轄和地域管轄等規(guī)定外，《監(jiān)察法》還規(guī)定了監(jiān)察指定管轄、提級管轄、管轄權(quán)爭議解決等特殊管轄。鑒于特殊管轄是作為法定管轄原則的補充，體現(xiàn)的是上級監(jiān)察機關(guān)對下級監(jiān)察機關(guān)的一種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，以增強監(jiān)察管轄工作的機動性、實效性，其實質(zhì)為“人定”而非“法定”，因此本文不再贅述。

二、監(jiān)察實務(wù)中的管轄沖突

監(jiān)察體制改革以后，監(jiān)察機關(guān)被國家法律配置了職務(wù)犯罪管轄權(quán)，并在管轄分工上融合了過去行政監(jiān)察管轄和司法管轄的某些特質(zhì)要素，形成了自身獨特的職務(wù)犯罪監(jiān)察管轄構(gòu)造?？傮w上這一管轄構(gòu)造符合監(jiān)察體制改革的方向和要求，從管轄權(quán)上落實了對公職人員監(jiān)察全覆蓋的立法目標(biāo)。但從實務(wù)來看，職務(wù)犯罪監(jiān)察管轄中仍存在一些銜接不暢或者沖突之處，值得重視。

（一）職能管轄的沖突

職能管轄沖突問題主要出現(xiàn)在互涉案件中。所謂互涉案件是指一人犯數(shù)罪，相關(guān)辦案機關(guān)都有權(quán)管轄的案件。就互涉案件管轄而言，不同于過去刑事訴訟中“主案為主”原則，《監(jiān)察法》規(guī)定，被調(diào)查人既涉嫌嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查。實踐中，由于職務(wù)犯罪問題線索發(fā)現(xiàn)時機以及未能明文規(guī)定監(jiān)察程序與偵查程序的位階順序等問題，在互涉案件職能管轄中，存在著法律適用上的沖突。

其一，律師介入的沖突。監(jiān)察調(diào)查適用《監(jiān)察法》，不適用《刑事訴訟法》?！侗O(jiān)察法》在監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的調(diào)查階段，對律師介入未作規(guī)定，即從法律規(guī)定上并未允許律師介入，只有待案件移送審查起訴后，犯罪嫌疑人才有權(quán)委托辯護人。雖然有學(xué)者基于法律保留原則認為被調(diào)查人有尋求律師幫助的權(quán)利［14］，但是在實踐中監(jiān)察機關(guān)并未采納此種觀點。互涉案件中，如果允許偵查工作同步或者先行開展，根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，犯罪嫌疑人被偵查機關(guān)第一次訊問或者采取強制措施之日起就可以聘請律師。退一步講，互涉案件監(jiān)察與公安同步立案辦理時，即便公安機關(guān)不采取強制措施，而是由監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，但只要立案后公安機關(guān)對犯罪嫌疑人開展了第一次訊問，按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，律師即可依法介入，這樣同步或后續(xù)開展監(jiān)察調(diào)查時就會在律師介入問題上出現(xiàn)法律沖突。

其二，留置措施與司法強制措施的沖突。如果司法偵查在先、監(jiān)察調(diào)查在后，勢必會出現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)需要對已被采取司法強制措施的人員采取留置措施進行調(diào)查的問題?！侗O(jiān)察法》《刑事訴訟法》為職務(wù)犯罪案件中留置措施與刑事強制措施的轉(zhuǎn)換，調(diào)查程序與審查起訴程序的流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)——檢察機關(guān)通過行使“先行拘留權(quán)”保障監(jiān)察調(diào)查程序向刑事訴訟程序過渡，實現(xiàn)“法法”有效銜接［15］。但對已被采取強制措施的人員，能否對其采取留置措施以及如何轉(zhuǎn)換銜接，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》對此均未作規(guī)定。盡管法律尚未明確規(guī)范，但是實踐探索已經(jīng)不少。如張某某因涉嫌尋釁滋事罪被公安機關(guān)先立案偵查、采取逮捕措施的同時，監(jiān)察委員會發(fā)現(xiàn)其還涉嫌行賄犯罪，經(jīng)雙方協(xié)商一致，由公安機關(guān)對其取保候?qū)?，同日監(jiān)委對其依法采取留置措施［16］。那么，對同一個人能否同時適用取保候?qū)彺胧┖捅O(jiān)察留置措施，這種法律適用上的矛盾如何解決，這都是值得思考的。

其三，監(jiān)察程序與司法程序的反向?qū)記_突。如果在案件進入審查起訴甚至審判階段后，新發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人或被告人涉嫌職務(wù)犯罪問題的，按照《監(jiān)察法》關(guān)于職務(wù)犯罪專屬調(diào)查的特性，此時相關(guān)職務(wù)犯罪問題需要移送監(jiān)察委員會調(diào)查。但由于相關(guān)法律法規(guī)對此種情形缺乏預(yù)設(shè)規(guī)范，實踐中在審查起訴或?qū)徟协h(huán)節(jié)，人民檢察院或法院往往以沒有法律依據(jù)為由，不愿意將人再交由監(jiān)察機關(guān)采取留置措施調(diào)查以及在程序上銜接等待監(jiān)察調(diào)查結(jié)論。即便有的檢察院協(xié)調(diào)后同意，也往往通過技術(shù)性退查的手段，將案件退回公安機關(guān)，再由公安機關(guān)在偵查環(huán)節(jié)通過變更強制措施銜接監(jiān)察程序。監(jiān)察體制改革后，修訂的《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋均未將監(jiān)察機關(guān)需要對犯罪嫌疑人或被告人涉嫌職務(wù)犯罪問題立案并采取留置措施調(diào)查作為審查起訴或法院審理中止或延期的法定情形之一，司法程序與后啟動的監(jiān)察程序如何協(xié)同仍處于無法可依的境地。

（二）屬人管轄與屬地管轄的沖突

《監(jiān)察法》對于職務(wù)犯罪案件管轄權(quán)的設(shè)置，并未與職務(wù)違法案件作區(qū)分，均以干部管理權(quán)限為主。當(dāng)干部管理權(quán)限為地方黨委政府分級屬地管理時，干部管理權(quán)限和屬地管轄之間不存在沖突。但是，當(dāng)干部管理體制為垂直管理型時，下一級單位作為中央或上級主管部門的派出機構(gòu)，不受地方黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)管理，就會出現(xiàn)上級監(jiān)察委員會派駐（出）監(jiān)察機構(gòu)對垂直管理型干部屬人管轄與工作地的地方監(jiān)察委員會屬地管轄上的沖突問題。

就中央一級而言，自深化派駐（出）機構(gòu)改革后，中央紀委國家監(jiān)委授予中央一級派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)（紀檢監(jiān)察合署辦公）全口徑措施權(quán)限。即中央一級派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)可以使用留置、搜查等嚴厲調(diào)查措施，依據(jù)屬人管轄對工作地點在地方、干部管理權(quán)限在主管部門的公職人員職務(wù)犯罪問題開展調(diào)查。與此同時，該類干部工作地點在地方，地方監(jiān)委本身具有屬地管轄權(quán)之要素，亦可以調(diào)查上述公職人員職務(wù)犯罪案件。在這種情況下，《管轄規(guī)定》要求雙方進行協(xié)商確定管轄，避免管轄沖突。即工作地點在地方、干部管理權(quán)限在主管部門的公職人員涉嫌職務(wù)違法犯罪的，派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)認為由其工作地的地方紀委監(jiān)委調(diào)查更為適宜的，及時同其工作地有關(guān)紀檢監(jiān)察機關(guān)協(xié)商確定管轄歸屬問題。但實踐中，由于協(xié)調(diào)溝通機制不暢、人為因素多、責(zé)任不明等原因，容易導(dǎo)致派駐（出）機構(gòu)與地方監(jiān)察委員會在管轄權(quán)上的積極沖突或者消極推諉問題。

就省級及以下派駐（出）機構(gòu)而言，與中央一級不同，省級紀委監(jiān)委一般并未授予其派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)具有留置、搜查等嚴厲調(diào)查措施權(quán)限。而就職務(wù)犯罪案件查辦而言，其與不涉罪的職務(wù)違法案件查辦，是存在諸多差異性的，僅措施使用權(quán)限而言就大為不同，依賴于搜查、留置措施等調(diào)查措施。因此，在省以下，就派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)而言，如果省級紀委監(jiān)委未授權(quán)其留置、搜查等措施使用權(quán)限，那么其實質(zhì)只能查處管理權(quán)限范圍內(nèi)的公職人員僅涉嫌職務(wù)違法的案件。但是，由于管轄權(quán)不區(qū)分職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，對管理權(quán)限范圍內(nèi)公職人員涉嫌職務(wù)犯罪問題名義上有管轄權(quán)，實質(zhì)上是無力查處的。這一以干部管理權(quán)限為主的管轄規(guī)定對職務(wù)犯罪案件而言，是有名無實、根本無法落到實處。而以干部管理權(quán)限為主的管轄規(guī)定，導(dǎo)致地方監(jiān)察委員會也并不能依法徑行獲得這類干部的職務(wù)犯罪管轄權(quán)，需要與具有管轄權(quán)的派駐（出）機構(gòu)進行溝通并協(xié)商一致，此時管轄機制已無法自行運轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了“有權(quán)查的卻查不了”的消極沖突。

（三）監(jiān)察管轄與訴訟管轄的沖突

《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的對接問題，在個案中體現(xiàn)為監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的對接?！侗O(jiān)察法》以人為根據(jù)的管轄劃分理念與《刑事訴訟法》以案為根據(jù)的管轄劃分理念體現(xiàn)著兩法不同的價值追求［17］。盡管都是為了滿足各自的程序需要，但也為兩法的管轄銜接帶來了一定的挑戰(zhàn)。由于監(jiān)察管轄與司法管轄的要素及規(guī)則不相同，具有監(jiān)察管轄權(quán)的監(jiān)察機關(guān)，其同級司法機關(guān)可能并不具有管轄權(quán)，導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)調(diào)查終結(jié)的案件移送審查起訴時，會產(chǎn)生監(jiān)察管轄與訴訟管轄對接上的沖突問題。

1.管轄層級的沖突。根據(jù)《刑事訴訟法》第二章關(guān)于級別管轄的規(guī)定，一審刑事案件由基層人民法院管轄；危害國家安全、恐怖活動案件，可能判處無期徒刑、死刑的案件，由中級人民法院管轄。刑事訴訟法規(guī)定的是“審判管轄”，雖然并不直接約束起訴，但由于法律所規(guī)定的同級審查起訴，實質(zhì)上要求檢察機關(guān)提起公訴，應(yīng)符合級別管轄的法律規(guī)定。監(jiān)察管轄以屬人管轄為主，實質(zhì)上就是根據(jù)干部級別來分級管轄，而司法管轄則以案來分。監(jiān)察委承擔(dān)職務(wù)犯罪調(diào)查職能后，在級別管轄的協(xié)調(diào)銜接上可能會出現(xiàn)某種矛盾［18］。職務(wù)犯罪按照管理權(quán)限查處的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致市級以上監(jiān)察機關(guān)查處的職務(wù)犯罪案件，需移送給下級檢察機關(guān)（一審案件多由基層法院審判）審查起訴。例如廳級干部由省級監(jiān)委查辦，而案件進入司法環(huán)節(jié)后，往往需要到市級司法機關(guān)審查起訴、審判。有時也會出現(xiàn)下級監(jiān)委按照管理權(quán)限查處的“小官巨貪”案件，需要移送給上級檢察機關(guān)審查起訴的情況［19］。所以《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等均明確公安機關(guān)偵查終結(jié)的案件直接移送同級人民檢察院審查起訴，但對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查終結(jié)的案件則沒有同級移送審查起訴之規(guī)定。

2.管轄地域的沖突。監(jiān)察機關(guān)是按照干部管理權(quán)限進行管轄的，并未明確職務(wù)犯罪案件調(diào)查的地域管轄主導(dǎo)權(quán)。而審判管轄是根據(jù)犯罪地或者居住地而確定的，且我國《刑事訴訟法》還規(guī)定地域管轄實行犯罪地管轄為主、居住地管轄為輔的原則。這會導(dǎo)致負責(zé)審查調(diào)查的監(jiān)委對應(yīng)的同級司法機關(guān)沒有訴訟管轄權(quán)的情況，因而需要商請司法機關(guān)指定管轄后，才能移送審查起訴。管轄地域的沖突一般通過兩種方式解決，一種是“先橫后縱”，是指案件調(diào)查終結(jié)后，承辦監(jiān)察機關(guān)商請同級檢察機關(guān)層報上級人民檢察院銜接辦理指定管轄；還有一種是“先縱后橫”，是指案件調(diào)查終結(jié)后，承辦監(jiān)察機關(guān)層報上級監(jiān)察機關(guān)，由上級監(jiān)察機關(guān)協(xié)調(diào)同級檢察機關(guān)銜接解決對下指定管轄事宜。當(dāng)然無論是哪一種方式，訴訟管轄的決定權(quán)都在法院，檢察機關(guān)都需要再銜接同級法院辦理審判指定管轄事宜。這其中，指定管轄的必要性深刻地體現(xiàn)為，以處分權(quán)為基點的監(jiān)察管轄權(quán)和以審判權(quán)為基點的司法管轄權(quán)之間的個案調(diào)和。

（四）職務(wù)犯罪主體范疇的沖突

根據(jù)《監(jiān)察法》之規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)管轄意義上的職務(wù)犯罪主體范疇為公職人員。而一旦涉及職務(wù)犯罪主體的內(nèi)涵和外延界定問題，必然要與刑事實體法建立起直接的關(guān)聯(lián)性［20］。但這一監(jiān)察管轄意義下的職務(wù)犯罪主體范疇與貪污賄賂、失職瀆職等刑法意義上的傳統(tǒng)職務(wù)犯罪主體范疇并不一致，在內(nèi)涵與外延上都存在沖突。

其一，內(nèi)涵的沖突。《監(jiān)察法》第3條確定的監(jiān)察管轄主體范圍為“行使公權(quán)力的公職人員”，聚焦行使公權(quán)力過程中發(fā)生的職務(wù)犯罪問題，以實質(zhì)行使公權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)。例如，刑法中規(guī)定的包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織罪。雖然構(gòu)成該罪的主體要求為國家機關(guān)工作人員，但由于該罪名不要求國家機關(guān)工作人員利用其職務(wù)之便、行使公權(quán)力為必要條件，可以不利用國家機關(guān)工作人員的職位、地位、影響等便利而實施犯罪。因此，沒有被納入監(jiān)察管轄罪名范疇。對于職務(wù)犯罪，刑法中使用的是“從事公務(wù)”?！皬氖鹿珓?wù)”一詞，一般被界定為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國有財產(chǎn)的職務(wù)活動。從事公務(wù)更多的與職權(quán)關(guān)聯(lián)。而職權(quán)是權(quán)力的下位概念，不等于公權(quán)力?，F(xiàn)代國家中，職權(quán)的去人身化與非財產(chǎn)性的特點，根源于職位的公共性［21］?？梢?，行使公權(quán)力涵攝的范疇大于從事公務(wù)，比如具有人大代表、政協(xié)委員身份的律師、民營企業(yè)家等，在行使公權(quán)力時，都屬于監(jiān)察管轄的對象范疇。

其二，外延的沖突。《監(jiān)察法》第15條規(guī)定了六類公職人員，主要包括：公務(wù)員和參公管理人員，法律法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，國有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員，其他依法履行公職的人員。刑法使用“國家工作人員”（國家機關(guān)工作人員）的表述?！缎谭ā返?3條規(guī)定了國家工作人員的范圍，包括三類：一是國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員；二是國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務(wù)的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體從事公務(wù)的人員；三是其他依照法律從事公務(wù)的人員。從《監(jiān)察法》《刑法》及相關(guān)規(guī)定看，作為《監(jiān)察法》調(diào)整對象的公職人員，顯然不等同于國家工作人員。公職人員范圍遠大于國家工作人員范圍，部分公職人員依照現(xiàn)行刑法規(guī)定不具有國家工作人員身份?！侗O(jiān)察法》認為，一些不具有國家工作人員身份的人在履行公職、行使公權(quán)力過程中的犯罪也屬于職務(wù)犯罪。因此，公職人員中的非國家工作人員實施的職務(wù)侵占、非國家工作人員受賄罪等也被納入監(jiān)察管轄的88個罪名之中。

三、監(jiān)察管轄沖突的解決機制

監(jiān)察管轄沖突問題，不僅影響監(jiān)察程序的順暢開展和不確定性，而且還會對刑事訴訟程序銜接產(chǎn)生牽連性影響［22］。為解決上述沖突問題，需要進一步深化監(jiān)察體制改革，著眼反腐敗治理的整體效果，有針對性地加強職務(wù)犯罪監(jiān)察管轄制度的配套機制建設(shè)，對紀法貫通、法法銜接機制進一步“精裝修”。

（一）監(jiān)察管轄優(yōu)位機制

順序是程序的關(guān)鍵要素。對于職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查而言，其與刑事訴訟中立案偵查的順序問題具有獨立的程序法價值。而調(diào)整分屬不同性質(zhì)機關(guān)的程序順序問題，則體現(xiàn)為管轄上的優(yōu)位問題。監(jiān)察管轄優(yōu)位機制是細化踐行監(jiān)察法所規(guī)定的互涉案件監(jiān)察機關(guān)為主原則的配套機制，是解決司法強制措施和監(jiān)察措施適用沖突以及律師介入時機等法法銜接問題的有效途徑。

第一，并案調(diào)查機制。由監(jiān)察委員會進行并案調(diào)查是確保監(jiān)察管轄在先、為主的首選。并案調(diào)查模式是指依據(jù)法律規(guī)定擴張調(diào)查管轄范圍，將屬于其管轄的刑事案件與不屬于其管轄的牽連刑事案件一并予以立案查證②。根據(jù)中央紀委國家監(jiān)委有關(guān)規(guī)定，對互涉案件管轄“以監(jiān)為主”的原則，可采取并案調(diào)查的方式處理，即對一些重大職務(wù)犯罪案件由紀委監(jiān)委并案審查調(diào)查更為適宜的，可以將其他違法犯罪問題與違紀、涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪問題一并審查調(diào)查，必要時可以請其他機關(guān)提供協(xié)助?？梢?，監(jiān)察機關(guān)可以通過并案而關(guān)聯(lián)管轄其他違法犯罪問題，通過并案管轄則可避免互涉案件職能管轄的沖突問題。并案做法是紀委監(jiān)委方面對《監(jiān)察法》“為主”管轄的其中一種實踐模式，在協(xié)調(diào)機制上仍有待公安機關(guān)、檢察機關(guān)等在程序上進一步協(xié)調(diào)配合。

第二，調(diào)查優(yōu)先機制。即互涉案件分別立案管轄時，一般應(yīng)當(dāng)遵循調(diào)查優(yōu)先、偵查在后的原則。前述中央紀委國家監(jiān)委的規(guī)定還指出，認為互涉案件由紀委監(jiān)委與其他機關(guān)分別管轄更為適宜的，可以將其他違法犯罪問題移送相關(guān)機關(guān)調(diào)查、偵查，審查調(diào)查終結(jié)前，承辦部門與其他機關(guān)就移送審查起訴事宜進行協(xié)商，由檢察機關(guān)并案審查起訴。那么在分別立案管轄時，鑒于偵查與調(diào)查并行會造成措施適用上的銜接沖突和律師介入爭議問題，根據(jù)監(jiān)察管轄優(yōu)位原則要求，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)要比監(jiān)察機關(guān)滯后立案及開展偵查（訊問）等工作。其前期應(yīng)主要開展外圍取證工作，不能在監(jiān)察委員會留置調(diào)查期間對被調(diào)查人進行訊問，而只能待監(jiān)察委員會將被調(diào)查人涉嫌犯罪案件移送司法機關(guān)后，偵查機關(guān)才能依法對犯罪嫌疑人進行第一次訊問，告知其有權(quán)委托辯護人，并確保互涉案件在審查起訴階段并案起訴。

第三，反向銜接的優(yōu)位機制。除了立案階段的監(jiān)察管轄優(yōu)位機制外，為避免二次審判發(fā)生，對審查起訴環(huán)節(jié)之后新發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪問題的情形，應(yīng)輔以反向銜接的優(yōu)位機制。即可通過司法解釋等規(guī)定，在審查起訴及法院審判階段，將監(jiān)察機關(guān)需要對犯罪嫌疑人或被告人涉嫌職務(wù)犯罪問題立案調(diào)查（采取留置措施），明確為法定的審查起訴或?qū)徖硌悠?、中止的法定情形之一，并對相關(guān)銜接機制進行合理化安排，以保護犯罪嫌疑人或被告人的合法權(quán)益，避免重復(fù)審判，節(jié)約司法資源。

（二）監(jiān)察雙軌管轄機制

目前的監(jiān)察管轄，可稱之為“監(jiān)察單軌調(diào)查制度”［23］。即在監(jiān)察立案管轄分工上未區(qū)分職務(wù)違法案件和職務(wù)犯罪案件，均以屬人管轄為主，沒有充分考量純粹職務(wù)違法案件與涉嫌職務(wù)犯罪案件在調(diào)查力量、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、措施使用、處置方式、銜接司法等方面要求的截然不同性。比如，在對涉嫌職務(wù)違法案件的處置上，往往不會開除公職，也不需要移送司法機關(guān)處理，其始終與干部管理權(quán)限單位緊密聯(lián)系，特殊權(quán)力關(guān)系在案前案后均存續(xù)，內(nèi)部色彩濃厚，以屬人管轄為主當(dāng)然是最為合適的。但是如果被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪，一般會被開除公職，與干部管理權(quán)限單位的關(guān)系不再存續(xù)，不必一律拘泥于干部管理權(quán)限，可以更為側(cè)重屬地管轄，以便銜接訴訟管轄，某種意義上“在行使職務(wù)犯罪調(diào)查職能的時候，國家監(jiān)察機關(guān)即被納入刑事司法機關(guān)之范疇”［24］。

建立雙軌管轄機制，主要是在監(jiān)察內(nèi)部對監(jiān)察調(diào)查進行區(qū)分。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)兼具紀檢調(diào)查、行政違法調(diào)查、刑事犯罪調(diào)查三種特性［25］?？煽紤]職務(wù)犯罪案件調(diào)查的特點，在《監(jiān)察法》原則規(guī)定之下在管轄分工上作出適當(dāng)調(diào)整，即區(qū)分職務(wù)違法案件和職務(wù)犯罪案件的不同性質(zhì)來構(gòu)建內(nèi)部管轄分工制度。前者以干部管理權(quán)限為主，后者以屬地管轄為主，屬地管轄上注重的仍是工作地點或者工作單位所在地要素。因此，監(jiān)察雙軌管轄機制，并不是違背監(jiān)察法的管轄規(guī)定，而是在其原則要求之下的一種針對工作地點在地方、干部管理權(quán)限在主管部門的公職人員職務(wù)犯罪更為明確和細致的管轄分工制度設(shè)計，是在屬人管轄和屬地管轄出現(xiàn)沖突情況下的一種制度化解決路徑。因為，從管轄機制上直接賦予地方監(jiān)察委員會對其地域管轄范圍內(nèi)的涉嫌職務(wù)犯罪案件具有調(diào)查權(quán)限，可徹底解決派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)在查處管理范圍內(nèi)的公職人員涉嫌職務(wù)犯罪案件的困境問題。這種解決方式更優(yōu)于當(dāng)前實踐中依靠個案指定管轄或協(xié)商管轄來人為分流職務(wù)犯罪案件的非機制化做法。

建構(gòu)監(jiān)察雙軌管轄機制，還應(yīng)一并統(tǒng)籌考慮派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)的定位和性質(zhì)，達到各司其職的效果。派駐（出）監(jiān)督作為監(jiān)督的重要形式，定位在監(jiān)督檢查上更為合適，其可查辦與監(jiān)督檢查相關(guān)的一般違紀和職務(wù)違法案件，直接從管轄權(quán)限上切斷對涉嫌職務(wù)犯罪案件的查辦權(quán)限。派駐（出）機構(gòu)管理的這部分公職人員涉嫌職務(wù)犯罪的案件，則按照雙軌制中屬地管轄機制，由工作地的地方監(jiān)察委員會管轄。實質(zhì)上，就是限定只有國家監(jiān)察委員會及地方各級監(jiān)察委員會等“監(jiān)察委員會”才具有職務(wù)犯罪案件的立案調(diào)查權(quán)限，各類派駐（派出）機構(gòu)可以開展初核，也可以和地方監(jiān)察委員會聯(lián)合辦案，但一般不再對涉嫌職務(wù)犯罪案件立案查辦。

（三）公職人員身份犯機制

所謂身份犯是指刑法規(guī)定的以行為人所具有的特定身份作為犯罪構(gòu)成要件或者量刑情節(jié)的犯罪［26］。職務(wù)犯罪的身份犯機理問題是一個與監(jiān)察管轄密切相關(guān)的問題，而且職務(wù)犯罪主體范疇的沖突也源自于此?！缎谭ā泛汀缎淌略V訟法》一樣，與《監(jiān)察法》作為政治領(lǐng)域的法律規(guī)范相比，在反腐敗工作中具有后繼性［27］。這就決定了《刑法》也應(yīng)與《監(jiān)察法》相銜接、相補充。當(dāng)前，法法銜接更多地關(guān)注于監(jiān)察與刑事訴訟在證據(jù)、程序、移送等方面的無縫銜接，而作為實體法的《刑法》卻未以監(jiān)察體制改革為契機提升優(yōu)化自身的職務(wù)犯罪身份犯建構(gòu)體系。如果《刑法》在相應(yīng)職務(wù)犯罪主體、罪名體系、刑罰設(shè)置等方面，不主動對接監(jiān)察體制改革，將影響監(jiān)察全覆蓋等立法目標(biāo)的實現(xiàn)，而且會發(fā)生新的權(quán)力濫用風(fēng)險［28］。司法反腐也是為國家治理腐敗服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)主動對接監(jiān)察法的新概念新提法，就反腐敗而言統(tǒng)帥于監(jiān)察法之下。當(dāng)前，亟待以公職人員這一全新概念重構(gòu)刑法的職務(wù)犯罪身份犯機制。

一是對刑法中以國家工作人員為構(gòu)成要件的身份犯罪名，建議考慮以公職人員概念構(gòu)建身份犯罪名體系，避免將部分公職人員與一般人員混同定罪量刑。作為反腐敗基本法的《監(jiān)察法》，第一次在中國特色法律體系中提出了公職人員的概念，切合中國國情，實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。然而，監(jiān)察體制改革后，公職人員在犯罪體系中僅僅為一個程序法概念，只在監(jiān)察管轄范疇內(nèi)出現(xiàn)，而未得到實體法特別是刑法的確認。賦予公職人員刑法意義，意味著公職人員的身份應(yīng)影響到定罪或量刑問題。這與身份犯的機理“不謀而合”。刑法中仍以“國家工作人員”來區(qū)別對待公職人員相關(guān)罪名的定罪量刑，造成了刑法與監(jiān)察法的悖論。同樣都是行使公權(quán)力的公職人員，有的混同于一般主體以職務(wù)侵占罪、非國家工作人員受賄罪等定罪量刑，有的則以貪污罪、受賄罪判刑。由此造成罪名及量刑上巨大差異性，不僅顯失公平，而且長此以往，也會動搖監(jiān)察法所確立的反腐敗對公職人員全覆蓋的根基。以公職人員或者其六類細分主體為身份犯主體構(gòu)成要件，使刑法及相關(guān)司法解釋對職務(wù)犯罪主體的內(nèi)涵和外延與監(jiān)察法保持一致，在區(qū)分貪污、職務(wù)侵占和受賄、非國家工作人員受賄罪等罪名上，以公職人員為界限重構(gòu)職務(wù)犯罪罪名體系范疇。

二是對于其他與公安機關(guān)共管且無法剝離合并為以公職人員為主體構(gòu)成要件的罪名，可以輔之以酌情從重規(guī)定的量刑情節(jié)犯，更加直觀本質(zhì)地反映反腐敗治理的要求。當(dāng)前，監(jiān)察機關(guān)管轄上存在倒置的甄別標(biāo)準(zhǔn)，要求屬于公職人員在行使公權(quán)力過程中實施的共管罪名犯罪才能管轄。但管轄是調(diào)查的前提，在甄別與公安機關(guān)的共管罪名時，客觀上只能是以人為主要判別因素，公職人員涉嫌共管罪名即予以管轄，而是否實質(zhì)行使公權(quán)力則是管轄后調(diào)查需要解決的問題。所以“以實質(zhì)行使公權(quán)力替代國家工作人員身份，會使身份犯的法理被完全架空”［29］。因此，建議對公職人員在行使公權(quán)力過程中發(fā)生的該類犯罪，應(yīng)考慮在量刑情節(jié)上作出規(guī)定，也即將這共管罪名也變?yōu)椤安患冋矸莘浮保?0］，監(jiān)察委員會在管轄時直接以主體身份加罪名來判別即可?；诖?，當(dāng)前“保護傘”的標(biāo)志性罪名——包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織罪是典型的身份犯，其主體要件為國家機關(guān)工作人員，但由于在構(gòu)成要件中不要求利用職務(wù)便利，只是將利用職務(wù)便利包庇黑社會性質(zhì)組織，作為酌情從重處罰的情節(jié)，所以未將該罪名納入監(jiān)察委員會管轄的范疇。如果將監(jiān)察管轄對接身份犯機理，該罪是典型身份犯而且行使公權(quán)力是量刑情節(jié)，理應(yīng)納入監(jiān)察委員會的管轄范圍。

三是重構(gòu)刑法職務(wù)犯罪身份犯機制，有利于建立司法機關(guān)對監(jiān)察委員會管轄權(quán)的監(jiān)督制約機制和異議機制。當(dāng)前，職務(wù)犯罪主體的范疇并未從立案調(diào)查至司法判決全流程一以貫之。除國家工作人員以外的其他類公職人員，多數(shù)為監(jiān)察全覆蓋后拓展的監(jiān)察對象，在刑法上仍與其他一般人員同樣對待，可以說其公職人員身份在司法審判的定罪或量刑方面毫無差異性。這不僅會造成職務(wù)犯罪的程序法和實體法在其主體范疇上存在嚴重脫節(jié)，法律體系的規(guī)整性會被質(zhì)疑，而且檢察機關(guān)、審判機關(guān)無法在個案中監(jiān)督制約監(jiān)察委員會與公安機關(guān)在共管罪名上的管轄正當(dāng)性問題，犯罪嫌疑人、被告人及辯護人提出監(jiān)察管轄權(quán)異議機制就失去了存續(xù)空間。而賦予公職人員刑法上的意義（或者影響定罪、或者影響量刑），就能建構(gòu)起訴、審判環(huán)節(jié)中的監(jiān)察管轄權(quán)異議機制，司法機關(guān)特別是審判機關(guān)就能在定罪量刑中通過對公職人員身份的確認而精準(zhǔn)同步開展對監(jiān)委管轄權(quán)的監(jiān)督制約。

四、結(jié) 語

《監(jiān)察法》是反腐敗國家立法，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律?，F(xiàn)今《監(jiān)察法》實施已有三年，國家監(jiān)察委員會正在緊鑼密鼓地起草監(jiān)察法實施細則這一監(jiān)察法規(guī)［31］，其中將吸收《管轄規(guī)定》的主要內(nèi)容，對監(jiān)察法有關(guān)監(jiān)察管轄的原則性規(guī)定作進一步細化規(guī)范。

以此為契機，本文圍繞改革后監(jiān)察機關(guān)職責(zé)權(quán)限變化最大的職務(wù)犯罪管轄權(quán)展開研究。在刑事職能管轄上，職務(wù)犯罪監(jiān)察管轄為一元管轄，所有公職人員職務(wù)犯罪都在監(jiān)察全覆蓋之下，以建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的反腐體制；在內(nèi)部管轄分工上，職務(wù)犯罪監(jiān)察管轄并未套用刑事犯罪審判管轄的要素規(guī)則來確定，而是在制度設(shè)計上更多地借鑒改革前的紀檢監(jiān)察體制分級管轄原則，突出滿足處分權(quán)所需要的特殊權(quán)力關(guān)系，即管理權(quán)限要素?？傮w上這一內(nèi)外管轄構(gòu)造符合監(jiān)察體制改革的方向和要求，從管轄權(quán)上落實了對公職人員監(jiān)察全覆蓋的立法目標(biāo)。隨著監(jiān)察體制改革實踐的不斷深化，實務(wù)中職務(wù)犯罪監(jiān)察管轄中的不銜接、不協(xié)調(diào)等沖突性體現(xiàn)得最為明顯，如互涉案件的職能管轄沖突、屬人和屬地管轄沖突、監(jiān)察管轄與訴訟管轄沖突等，導(dǎo)致過于依憑監(jiān)察指定管轄和司法指定管轄來進行個案銜接、協(xié)調(diào)。其實，諸多沖突的解決之途，根本在于進一步深化監(jiān)察體制改革，加強職務(wù)犯罪監(jiān)察管轄配套機制建設(shè)，補短板、強弱項，打通法法銜接深層次“淤堵”問題，推動《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》《刑法》等進入更深層次、更全方位的法法銜接機制的構(gòu)建階段。

在具體解決機制建議上，則需以聯(lián)系和發(fā)展的理念探索和創(chuàng)新，對職務(wù)犯罪管轄及相關(guān)配套機制進行最優(yōu)化設(shè)置。構(gòu)建監(jiān)察管轄優(yōu)位機制，本質(zhì)上是從源頭規(guī)制和明確監(jiān)察程序與刑事訴訟程序之遞進關(guān)系的要求，以避免學(xué)者所憂的人為“將案件從刑事程序又退回了調(diào)查程序”［32］之問題。在《監(jiān)察法》的管轄分工原則之下，區(qū)別職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件性質(zhì)而在屬人或?qū)俚毓茌犞蛩厣嫌兴兀瑯?gòu)建監(jiān)察雙軌管轄制度，可以有效化解派駐（出）監(jiān)察機構(gòu)屬人管轄與地方監(jiān)察委員會屬地管轄間的沖突，以及消解監(jiān)察管轄與訴訟管轄銜接沖突等諸多問題。而構(gòu)建公職人員身份犯機制，則意義更為深遠?！缎谭ā纷鳛椴块T法，在類型化審視與法治化思維的基礎(chǔ)上，應(yīng)對焦《監(jiān)察法》這一反腐敗國家立法，強化法法銜接，使得公職人員概念不再囿于《監(jiān)察法》范疇，而是體現(xiàn)在實體法的定罪或量刑上，從而更好地實現(xiàn)對公權(quán)力監(jiān)察全覆蓋等立法目標(biāo)，推進監(jiān)察體制改革向縱深方向發(fā)展［33］。

注釋：

① 相關(guān)論述參見江國華、何盼盼：《中國特色監(jiān)察法治體系論綱》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第5期；馬嶺：《監(jiān)察委員會與其他國家機關(guān)的關(guān)系》，載《法律科學(xué)》2017年第6期；焦洪昌、葉遠濤：《監(jiān)察委員會的憲法定位》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第2期；翟志勇：《監(jiān)察委員會與“八二憲法”體制的重塑》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期等。

② 此處的并案不等同于傳統(tǒng)意義上僅由原機關(guān)進行調(diào)查的模式，更多的是授予并案機關(guān)對其他機關(guān)的指揮權(quán)，其他機關(guān)可派員協(xié)助。相較而言，與聯(lián)合辦案模式更類似。用“并案”體現(xiàn)出原機關(guān)和其他機關(guān)均具有對職務(wù)犯罪牽連案件相關(guān)證據(jù)進行取證的權(quán)力，解決取證主體合法性的問題。