劉九勇

進(jìn)入新時代以來，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化成為國家戰(zhàn)略，被稱為“第五個現(xiàn)代化”①黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這一目標(biāo)被理論界和媒體稱為“第五個現(xiàn)代化”—相對于前四個“現(xiàn)代化”即工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科學(xué)技術(shù)層面上的現(xiàn)代化。比如李景鵬：《關(guān)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化—“四個現(xiàn)代化”之后的第五個“現(xiàn)代化”》，《天津社會科學(xué)》2014年第2期；景躍進(jìn)、孫柏瑛、何增科、張小勁、趙樹凱、肖濱、徐湘林、陳明明、郁建興、于曉虹、張瀟爽、嚴(yán)?。骸秾＜覉A桌：“第五個現(xiàn)代化”啟程》，《人民論壇》2014年第10期；等。。相對而言，從中央到地方的黨和國家機(jī)構(gòu)改革、城市的治理等領(lǐng)域有著較為明晰的發(fā)展方向和路徑，而鄉(xiāng)村基層治理卻有很大的不同。鄉(xiāng)村社會在現(xiàn)代化過程中發(fā)生遠(yuǎn)較國家政權(quán)與城市社會更為劇烈的變遷，在傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間折射出更為多樣和復(fù)雜的社會形態(tài)光譜。相應(yīng)地，鄉(xiāng)村治理實踐中也必然會出現(xiàn)不同的嘗試與主張。反映在學(xué)術(shù)界，就是對于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向和路徑有著明顯的分歧和爭論。這集中體現(xiàn)在對于村民自治、選舉民主與黨的領(lǐng)導(dǎo)、國家公共行政一體化兩種模式的價值評價與取舍。

一、鄉(xiāng)村社會變遷與鄉(xiāng)村治理的限定條件

鄉(xiāng)村治理的模式選擇必須建立在對鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變遷趨勢的準(zhǔn)確理解之上?？傮w而言，在工業(yè)化、城市化、市場化的沖擊和影響下，農(nóng)村人口大量遷移和流動，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)部門逐漸轉(zhuǎn)型，人地關(guān)系也相應(yīng)地發(fā)生改變。這些都導(dǎo)致農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出新的特征，并在可見的未來繼續(xù)強(qiáng)化。

（一）村莊整體：經(jīng)濟(jì)職能與社會職能的分離

中國的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的階段。一方面是國家通過財政轉(zhuǎn)移支付向鄉(xiāng)村投入大量資源，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)。另一方面，對于鄉(xiāng)村社會變遷影響更大的是城鄉(xiāng)互動模式自發(fā)的變化。由于政策的調(diào)整與保障和地方政府的鼓勵與引導(dǎo)，同時由于釋放農(nóng)村資源潛力的客觀需要和獲取投資回報的現(xiàn)實可能，近年來，越來越多的城市工商業(yè)資本流向農(nóng)村地區(qū)，被稱為“資本下鄉(xiāng)”。資本下鄉(xiāng)的同時也帶來了新的現(xiàn)代經(jīng)營模式，而不同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與地域和戶籍身份嚴(yán)格綁定的舊有模式。比如，有的地方出現(xiàn)了“村企合一”或村莊的“公司化”運(yùn)作現(xiàn)象，村莊的集體土地由外來的公司統(tǒng)一經(jīng)營，村集體組織（兩委、農(nóng)民專業(yè)合作社等）變成了公司的二級下屬機(jī)構(gòu)。農(nóng)民除了收取土地租金之外，與企業(yè)之間只是市場化的勞動力雇傭關(guān)系。①焦長權(quán)、周飛舟：《“ 資本下鄉(xiāng)”與村莊的再造》，《中國社會科學(xué)》2016年第1期。在這個新的結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村的非經(jīng)濟(jì)的社會治理與公共服務(wù)職能并不被包含在內(nèi)。雖然外來的企業(yè)和村莊的集體資源（主要是土地）結(jié)合在了一起，但無論是從法律規(guī)范的角度，還是從市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的角度，都不可能也不應(yīng)該指望下鄉(xiāng)的資本或市場化的企業(yè)像過去的村集體那樣繼續(xù)承擔(dān)村民的公共治理和服務(wù)職能。這就使原先農(nóng)村集體中混在一起的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或生產(chǎn)職能與社會治理或公共服務(wù)職能出現(xiàn)了分離。

與上述變遷同時發(fā)生的是集體經(jīng)濟(jì)的逐漸式微。集體經(jīng)濟(jì)或集體性生產(chǎn)活動是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)職能與社會職能合一的基礎(chǔ)。集體的式微不僅是指改革開放初期人民公社體制的解體，也包括之后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式的持續(xù)變遷。相對于人民公社時代的集體化，家庭承包經(jīng)營制固然有更多的“小農(nóng)”制色彩。但只要土地集體所有制與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相結(jié)合的狀況持續(xù)，農(nóng)民的生產(chǎn)活動就必然需要一定的公共物品（比如水利設(shè)施），并且只能依賴集體供給。那么，一定程度的集體性就仍然存在。但是，當(dāng)農(nóng)民脫離小農(nóng)制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時更大規(guī)模的、尤其是外來的新型經(jīng)營主體取代小農(nóng)戶時，農(nóng)村的集體性就更加消退了。農(nóng)村作為一個經(jīng)濟(jì)組織與作為一個社會組織的分離就發(fā)生了。比如，很多村莊的集體經(jīng)濟(jì)不在進(jìn)行直接的經(jīng)營活動，而是轉(zhuǎn)變成了另一種形態(tài)，與新生的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式、多元化與流動性的農(nóng)村生產(chǎn)生活方式相適應(yīng)。溫鐵軍將這種新型集體經(jīng)濟(jì)稱為“收租經(jīng)濟(jì)”。②參見溫鐵軍“：今天的集體經(jīng)濟(jì)主要不是搞生產(chǎn)，而是學(xué)會吃租”，https://www.guancha.cn/WenTieJun/2020_10_19_568491_s.shtml.2020年10月19日。其實，農(nóng)戶也逐漸通過土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，家庭承包經(jīng)營制也變成了所謂的“收租經(jīng)濟(jì)”。于是，對于村莊整體而言，經(jīng)濟(jì)或生產(chǎn)經(jīng)營的屬性被逐漸剝離，鄉(xiāng)村成了單純承擔(dān)社會生活功能的社區(qū)。

分離之后的鄉(xiāng)村社會治理職能需要建立在新的基礎(chǔ)之上——包括財政基礎(chǔ)、公共組織基礎(chǔ)等。這恰恰是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的契機(jī)。如果不能及時地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，上述“以廠帶村”“公司辦村”或“公司型村莊”的治理結(jié)構(gòu)就將產(chǎn)生諸多問題。這些問題的本質(zhì)，與其說是“公司替代村莊，成為一個橫亙在國家與農(nóng)民之間的政治經(jīng)濟(jì)實體?！枞麌遗c農(nóng)民之間的制度性聯(lián)通渠道”，③焦長權(quán)、周飛舟：《“ 資本下鄉(xiāng)”與村莊的再造》，《中國社會科學(xué)》2016年第1期。不如說是在新形勢下，國家與農(nóng)民之間缺少直接而有效的治理結(jié)構(gòu)。

（二 ）村民個體：從土著性到流動性、從集體性到個體性

蔡昉指出，農(nóng)村人口的跨區(qū)域流動是近年來中國農(nóng)村地區(qū)社會結(jié)構(gòu)變革最顯著的特征。①蔡昉：《人口轉(zhuǎn)變、人口紅利與劉易斯轉(zhuǎn)折點》，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第4期。隨著農(nóng)村大量勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門和城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民日益與村莊“脫嵌”。土地對于農(nóng)民生產(chǎn)、生活的影響越來越削弱，農(nóng)民對于土地的依賴和依戀程度、村集體在經(jīng)濟(jì)和社會保障上的重要性都大大降低了。

具體而言，交通的改善、信息化的進(jìn)步與“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展，促進(jìn)了生產(chǎn)要素和信息的流動、降低了交易成本，使得經(jīng)濟(jì)和社會活動打破了地域的限制。城鄉(xiāng)之間、不同地域之間的經(jīng)濟(jì)和社會聯(lián)系越來越多。身處農(nóng)村的人口，相比于本鄉(xiāng)本土，完全可能與外界形成更緊密的經(jīng)濟(jì)或社會關(guān)系。并且這種關(guān)系始終處在流動之中。農(nóng)村人口可以在遠(yuǎn)超鄉(xiāng)土的更大范圍內(nèi)參與整體性的經(jīng)濟(jì)和社會交往，自由選擇交往對象。本質(zhì)上，這是在技術(shù)進(jìn)步的推動下，市場化深入并改造鄉(xiāng)村社會的表現(xiàn)。農(nóng)民從依附于土地和集體的小生產(chǎn)者，轉(zhuǎn)變?yōu)槿谌牍I(yè)化社會大分工的勞動者。這是農(nóng)民“市民化”和農(nóng)村“城鎮(zhèn)化”的基本前提，也是在國家與農(nóng)民之間建立現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)的客觀條件和推動力。在這種情況下，農(nóng)村將會逐漸變成純粹的居住生活區(qū)域，不再附著于土地，居住者自由流動，從而越來越接近城市社區(qū)的性質(zhì)，這也就是農(nóng)村的“社區(qū)化”。農(nóng)民也越來越成為單純的“村域空間”的居住者，如同作為城市區(qū)域空間居住者的市民。

因此，雖然農(nóng)民與土地的關(guān)系并沒有被徹底隔斷，農(nóng)民對于承包土地和宅基地的權(quán)益，即農(nóng)民作為農(nóng)村土地集體權(quán)益所有者和分享者一員的土著性身份也仍將繼續(xù)保持，但是農(nóng)民的流動性和個體獨立性也愈發(fā)凸顯。農(nóng)村逐漸從“熟人社會”向“陌生人社會”轉(zhuǎn)變，社會關(guān)系逐漸從血緣親情、宗族倫理、地緣鄉(xiāng)情的主導(dǎo)逐漸向利益主導(dǎo)的原則轉(zhuǎn)變。后者正是現(xiàn)代城市社會的普遍特征。個體化是現(xiàn)代化的必然產(chǎn)物和典型特征。傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)村治理是群體性的，以血緣群體（比如宗族）、地緣群體（比如鄉(xiāng)黨、里社）或生產(chǎn)性群體（比如領(lǐng)主莊園）為單位和抓手來治理社會。“傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理是國家權(quán)力不直接面對個體，而是把分散化的群體作為專制統(tǒng)治的基點，國家依托于這些群體對鄉(xiāng)村進(jìn)行間接治理，鄉(xiāng)村治理在本質(zhì)上是一種群體化治理?！雹陧椑^權(quán)、魯帥：《中國鄉(xiāng)村社會的個體化與治理轉(zhuǎn)型》，《 青海社會科學(xué)》2019年第5期。新中國以來鄉(xiāng)村治理的主流是集體性的，鄉(xiāng)村原有的各種群體性組織被打破、重組進(jìn)了新型的集體性組織之中，并與國家政權(quán)建立了更直接、緊密的聯(lián)系。即使在改革開放之后，這種集體性的治理結(jié)構(gòu)也基本延續(xù)下來。無論是群體性還是集體性的治理結(jié)構(gòu)，都表現(xiàn)出組織的先賦性、內(nèi)聚性、排他性、封閉性以及個體對于群體/集體的依附性等特征，本質(zhì)上是社會治理前現(xiàn)代化的表現(xiàn)?！笆聦嵣?，1990年代的農(nóng)村治理體制及其國家與農(nóng)民關(guān)系，仍然是1949年以來國家對農(nóng)村的控制與汲取關(guān)系的歷史性延續(xù)。”③焦長權(quán)：《國家與農(nóng)民關(guān)系悖論的生成與轉(zhuǎn)變》，《文化縱橫》2016年第5期。隨著鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的深入，農(nóng)民越來越脫出先賦性的血緣或地緣集體成員的身份，在職業(yè)選擇、生產(chǎn)經(jīng)營方式的選擇、社會交往對象的選擇、居住地點的選擇等方面越來越自主化、個性化?！霸趥€體化社會中，個人不再被動依附于先賦性的組織，或者強(qiáng)制從屬于特定的組織與群體，而是成了依法擁有個人獨立、自主、權(quán)利和自由的社會主體。毫無疑問，鄉(xiāng)村社會個體化是農(nóng)民不斷解放的過程，也是我國農(nóng)村社會以及組織結(jié)構(gòu)的歷史性變革?！雹茼椑^權(quán)、魯帥：《中國鄉(xiāng)村社會的個體化與治理轉(zhuǎn)型》，《 青海社會科學(xué)》2019年第5期。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也必然隨之而變。

隨著村集體與村民生活的聯(lián)系趨于淡化，傳統(tǒng)的身份性群體約束或村莊集體化的治理結(jié)構(gòu)越來越失去效力。農(nóng)村在某種程度上成了社會治理的空白地帶，鄉(xiāng)村灰色勢力，甚至黑惡勢力有滋長之勢，宗教勢力、不良風(fēng)氣不斷滲入。這意味著新時代的鄉(xiāng)村內(nèi)在地要求一種新的治理模式。扶貧攻堅使黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村得到更多的貫徹，代表公權(quán)力的基層干部和農(nóng)民群眾建立了更多的聯(lián)系。但是，扶貧只是部分地區(qū)和特殊階段的特定工作，不能為廣大農(nóng)村普遍的、常規(guī)的治理模式提供答案。尤其是城市郊區(qū)或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，存在著大量外來人口，甚至有的外來或流動人口超過了當(dāng)?shù)厝丝凇Ｉ鐓^(qū)的治安、公共服務(wù)、文化教育等方面的治理需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了少數(shù)土著村民組成的村集體所能達(dá)到的供給程度。

二、從村民自治到治理一體化與行政化

傳統(tǒng)模式下農(nóng)村公共事務(wù)治理能力的減弱，實質(zhì)上可以歸結(jié)為農(nóng)村集體行動能力的下降。①參見王亞華：《提升農(nóng)村集體行動能力加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步》，《中國科學(xué)院院刊》2017年第10期。集體化時代的鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上也是一種村民自治，而以民主選舉為主要組織方式的新型村民自治本質(zhì)上也是一種集體行動。其目的都是為了提供某種公共物品。村民自治意義上的民主有顯著的直接民主或參與式民主的屬性，對農(nóng)民直接而廣泛的參與有較高的要求。就村治主體而言，盡管鄉(xiāng)村精英處于治理過程和動員網(wǎng)絡(luò)的中心，但有效的村民自治在根本上還是依賴農(nóng)民對村莊共同體的認(rèn)同和對集體事業(yè)的積極參與，依賴鄉(xiāng)村社會的集體共識與集體行動的達(dá)成。②參見杜姣：《村治主體的缺位與再造——以湖北省秭歸縣村落理事會為例》，《中國農(nóng)村觀察》2017年第5期。

（一）村民自治的內(nèi)在困境與出路

村莊集體角色的弱化、集體利益的瓦解、集體認(rèn)同的消散，必然導(dǎo)致仍被局限在特定集體范圍內(nèi)的村民自治失去了依托和方向。

首先，集體經(jīng)濟(jì)的萎縮削弱了集體行動與村民自治的經(jīng)濟(jì)和財政基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)缺乏來自本村集體的資金支持。近年來國家和地方財政逐漸加大了對鄉(xiāng)村各方面建設(shè)的投入。這就在國家主導(dǎo)的財政來源與村民自治的治理結(jié)構(gòu)之間產(chǎn)生了錯位。完全依靠村民自治對于外來資金主導(dǎo)的鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理來說，是不可行和無效率的。公共財政對于鄉(xiāng)村公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的投資相對于城市更加難以收回成本、實現(xiàn)產(chǎn)出，因此必然更加關(guān)心財政資金使用的效率以及相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。這就必然在村民自治之外或之上建立新的治理結(jié)構(gòu)，也就是公共行政的治理結(jié)構(gòu)。韋伯指出，充足的財政資源和公共財政制度是建立理性化制度化官僚體系的基礎(chǔ)。③參見[德]馬克斯·韋伯著，林榮遠(yuǎn)譯：《經(jīng)濟(jì)與社會》（下卷），第248-324頁，北京：商務(wù)印書館，1997。

其次，農(nóng)民生產(chǎn)生活的新形態(tài)也不支持集體行動的達(dá)成。王亞華等認(rèn)為，“總體來看，當(dāng)前小農(nóng)戶的特性對我國農(nóng)村集體行動的影響表現(xiàn)出顯著的負(fù)向影響效應(yīng)?！雹芡鮼喨A、臧良震：《小農(nóng)戶的集體行動邏輯》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2020年第1期。另外，他也指出，一些因素的強(qiáng)化也可能有助于未來以小農(nóng)戶為基礎(chǔ)的集體行動與村民自治式鄉(xiāng)村治理。比如，土地產(chǎn)權(quán)制度的穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的創(chuàng)新、土地流轉(zhuǎn)、收入水平的逐步提高等都有助于農(nóng)村集體行動能力的提高。但問題是，這些所謂的“積極因素”所起到的作用，長期來看是不斷弱化、虛化的，甚至是似是而非的。土地產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式上的穩(wěn)定或變化都無法改變大部分農(nóng)村勞動力脫離土地和農(nóng)業(yè)部門的基本事實，因此也不能改變鄉(xiāng)村中經(jīng)濟(jì)活動與社會治理分離的事實。農(nóng)民收入水平的提高主要也不是依靠集體和土地，反而是脫離集體和土地，融入更大范圍、更加市場化的其他經(jīng)濟(jì)部門的結(jié)果。在這一條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的積極因素并不能合乎邏輯、自然而然地促進(jìn)社會治理領(lǐng)域內(nèi)集體行動的達(dá)成或村民自治的效率。

整體而言，村民自治在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的實際作用始終不能令人滿意，甚至在很多時候是徒有其名。有基層干部直言：“現(xiàn)階段農(nóng)村的村民自治已經(jīng)走進(jìn)了死胡同”，農(nóng)民沒有動力、也沒有能力、更不愿意實行自治，“二十多年來的村民自治，使一些農(nóng)民意識到：過去村民自治，不過是讓本該由政府興辦的事情讓我們自己辦，是政府利用村民自治轉(zhuǎn)移矛盾， 轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)而已?！雹蓠T仁：《村民自治走進(jìn)了死胡同》，《理論與改革》2011年第1期。另一方面，對公共事務(wù)的參與對于個人自由和個體發(fā)展本身就是一種負(fù)擔(dān)和成本。尤其是對于流動性人口來說，所謂的村莊集體利益或公共事務(wù)早已經(jīng)與自己的生活沒有太多交集。而他們所真正需要的公共服務(wù)，比如有關(guān)職業(yè)選擇、社會保障、文化娛樂等方面的需求，反而是村莊集體這個層級所無法滿足的。

城鄉(xiāng)治理一體化與公共行政化是解決鄉(xiāng)村治理困境的客觀趨勢。鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的根本是“人的城鎮(zhèn)化”。這首先要求農(nóng)村居民享受到與城鎮(zhèn)相對均等的公共服務(wù)。鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的主導(dǎo)性角色是政府，主要資金渠道是公共財政投入或轉(zhuǎn)移支付。因此，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化必然意味著在國家財政的支持下，農(nóng)村居民被置于與城鎮(zhèn)基本統(tǒng)一的公共治理體系之中，即公共治理的一體化。各自為政的社區(qū)自治顯然不足以支撐公共治理的統(tǒng)一體系，能夠承擔(dān)這一任務(wù)的只能是公共行政的普遍化，尤其是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的行政化。

（二）村治公共行政化的多重表現(xiàn)

原則上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是村民自治組織的指導(dǎo)機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠自身的獨立的資源和決策權(quán)限指導(dǎo)、規(guī)范和協(xié)調(diào)下轄各村莊的自治組織。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權(quán)的存在是村民自治可以開展的制度性保障。但是，隨著城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的推進(jìn)和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治性、獨立性逐漸弱化。事權(quán)、財權(quán)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展必要的審批權(quán)等逐漸向縣市收縮與集中，大部分設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政性部門由縣市垂直管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能更多地變?yōu)閷鶎有畔⒌氖占c整理，以及對縣市決策的宣傳與落實，從而越來越像是縣市一級政府外派的辦事機(jī)構(gòu)。與此同時，甚至某些行政管理職能也從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府剝離?？h市一級政府的職能部門更多地采取在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)并合署辦公、相互配合的方式，進(jìn)行更加直接和專業(yè)化的綜合治理。這些派出機(jī)構(gòu)越來越取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，成為了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的主干。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能履行必須與之合作。

村干部的“行政化”或公職化，其實就是縣鄉(xiāng)新型關(guān)系在村莊的延續(xù)。為了更加有效地落實縣市政府主導(dǎo)的社會治理，村干部也被賦予了更多的行政任務(wù)，并逐漸獲得了相應(yīng)的工資報酬和相關(guān)待遇。甚至在對村干部的任職、管理與考核上也參照公務(wù)員的管理辦法。與之同時的是村級組織的行政化、科層化改造，即按照組織完整性、權(quán)力等級、專業(yè)分工等原則重組村干部隊伍。行政化的村干部與村級組織是縣市全域統(tǒng)一的行政工作和社會治理的末端執(zhí)行者，與縣市職能部門、派出機(jī)構(gòu)以及去政治化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員一樣，本質(zhì)上屬于同一個治理體系，是其中不同的環(huán)節(jié)，承擔(dān)不同的角色。這一過程在某種程度上可以說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“街道化”和農(nóng)村的“社區(qū)化”，也就是鄉(xiāng)村社會治理的“城市化”、城鄉(xiāng)社會治理的一體化。而一體化必然意味著一定程度的標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)化則意味著行政化。這一點對于城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)都是一樣的。

比如，鄉(xiāng)村社區(qū)化的核心是現(xiàn)代化的社區(qū)服務(wù)體系的建立，其載體一般是社區(qū)服務(wù)中心。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心一方面將鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣市政府的部分行政管理與服務(wù)職能派駐到社區(qū)，一方面將村集體的部分自治功能集中到社區(qū)。具體表現(xiàn)為在社區(qū)服務(wù)大廳內(nèi)設(shè)置黨務(wù)、民政、社保、群團(tuán)活動、法律援助、財務(wù)管理、計生服務(wù)等窗口，合理分類、高效處理各種即辦事項或為社區(qū)居民提供代辦服務(wù)；同時，在社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立村民議事會、司法調(diào)解室、道德講堂、閱覽室、活動室、文娛室等公共空間，為社區(qū)居民提供健全的公共服務(wù)。相應(yīng)的工作人員配置，自然不再局限于來自村民內(nèi)部，實際上更多地是按照地方政府統(tǒng)一錄用標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一工資待遇而考核、選拔、培訓(xùn)上崗的專業(yè)化社區(qū)服務(wù)隊伍。這就突破了村民自治或社區(qū)自治的范疇，而不得不具有了更多的行政化屬性。

再如，網(wǎng)格化治理（尤其是借助信息化手段）也是鄉(xiāng)村治理行政化的一種表現(xiàn)和有益探索。實際上，網(wǎng)格化治理本來是城市治理中廣泛采用的方式。網(wǎng)格長、網(wǎng)格員也與村干部一樣被納入地方財政支付薪酬和保障待遇的統(tǒng)一體系，其錄用、培訓(xùn)和管理也有公務(wù)員化的趨勢。而行政化了的村干部、網(wǎng)格長也將逐漸打破村民身份限制，如同城市社區(qū)一樣，可以由來自本社區(qū)之外的居民擔(dān)任。因此，鄉(xiāng)村治理的網(wǎng)格化方法也是農(nóng)村“社區(qū)化”、城鄉(xiāng)治理一體化的體現(xiàn)。

更進(jìn)一步的行政化是將已經(jīng)部分公職化的村干部班子納入更具公共行政原則的村綜合服務(wù)中心工作人員序列之中。比如，在浙江的一些地方，村兩委班子成員當(dāng)選之后，還需要通過崗位競聘參加村綜合服務(wù)中心的專職工作，收入也由服務(wù)中心的職務(wù)決定。如果村兩委成員未能被聘為服務(wù)中心專職工作人員，則勸其辭去現(xiàn)任村干部職務(wù)。即，原來的村干部不再是獨立的身份，而必須依附于村服務(wù)中心這一公共行政機(jī)構(gòu)之上。這樣的村干部在性質(zhì)上已經(jīng)十分接近于面向社會公開招聘的專職行政人員。由此，村干部的選舉和任用也可能突破村集體的封閉界限而更具公共行政的招考錄取原則。比如，四川成都天府新區(qū)的一些農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了村干部“異地任職”、自由流動的情況。

總之，過去面對村莊資源的內(nèi)部存量博弈和不斷流失，無論行政化還是村民自治都難免會陷入“內(nèi)卷化”的泥淖，①比如，歐陽靜認(rèn)為人民公社解體之后的鄉(xiāng)村治理是一個重陷“內(nèi)卷化”的過程，甚至后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)村治理也仍然無法擺脫“內(nèi)卷化”的困境。參見歐陽靜《：基層政權(quán)組織的理想之路與現(xiàn)實之困》，《中國法律評論》2015年第1期。不可能真正地達(dá)成良好的治理、提供充足的公共物品。王春光稱為“自給殘缺型公共服務(wù)生產(chǎn)和供給”，并指出公共服務(wù)從自給殘缺型邁向財政普惠型轉(zhuǎn)變，符合時代發(fā)展和國家治理現(xiàn)代的要求?！柏斦栈菪凸卜?wù)體制，需要的不是村民自治，而是‘行政化’的村治?！雹谕醮汗猓骸多l(xiāng)村振興背景下農(nóng)村“民主”與“有效”治理的匹配問題》，《社會學(xué)評論》2020年第6期。

三、從選舉民主到黨的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)商機(jī)制

村民自治的制度載體主要是民主選舉制度，以及與之配套的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民自治在面對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化任務(wù)時的失效，集中體現(xiàn)為農(nóng)村選舉民主機(jī)制自身存在的問題。

（一）農(nóng)村選舉民主存在的問題

從制度層面看，村莊選舉自2003年取消農(nóng)業(yè)稅以來，尤其是2006年之后，已從之前的“政府操縱干涉”走向了“程序公正的道路”。③參見周雪光《：一葉知秋：從一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊選舉看中國社會的制度變遷》，《社會》2009 年第 3 期。但是從治理實效看，“基層政權(quán)組織與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系卻因此變得越來越遠(yuǎn)，符合程序的村莊選舉也未能帶來有效的村民自治?！雹軞W陽靜《：基層政權(quán)組織的理想之路與現(xiàn)實之困》，《中國法律評論》2015年第1期。尤其是“混混”等非正式的地方勢力往往可以通過選舉成為鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)力量，攫取公共利益，對鄉(xiāng)村治理構(gòu)成嚴(yán)重障礙。⑤參見陳柏峰：《鄉(xiāng)村江湖——兩湖平原的“混混”研究》，中國政法大學(xué)出版社 ，2010 。

農(nóng)村民主選舉的問題集中表現(xiàn)為存在著大量的賄選現(xiàn)象。原因是多方面的。第一，在社會主義民主的基本原理中，無論哪一個層次的民主選舉都應(yīng)當(dāng)以公共利益為依歸，在村民自治中同樣應(yīng)當(dāng)貫徹這一民主邏輯。公共利益的觀念和村民整體的“公意”不是憑空產(chǎn)生的，而必須建基于一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)。這個基礎(chǔ)以前是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會生活的集體性。而在改革開放之后，集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村內(nèi)生自主的公共事業(yè)逐漸式微。村民各謀生計，大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工使農(nóng)村社會形成了二元結(jié)構(gòu)：外出者逐漸融入新的現(xiàn)代社會關(guān)系環(huán)境，而留在村里的人則繼續(xù)生活在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會關(guān)系之中。除了法律意義上的土地集體所有制，農(nóng)村已經(jīng)很難再說是一個集體了，村民也不再具有以前那樣強(qiáng)烈的集體意識了。這造成村民自治中基本民主精神的孱弱。沒有強(qiáng)大的村級集體經(jīng)濟(jì)和獨立的公共財政支持，村民大部分時候也難以指望通過民主選舉產(chǎn)生的村領(lǐng)導(dǎo)班子能為自己的生產(chǎn)生活帶來多少實質(zhì)性的改變。于是，將選票作為利益交換的籌碼，以“無用”的選票換成可見的物質(zhì)收益，就成為一種“理性”的選擇。對于外出的村民（保留著村里的戶口和選舉權(quán)）來說，更是如此。

同時，村干部不是國家公務(wù)員，不受公務(wù)員法和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理條例的制約，擔(dān)任村干部的村民可以同時經(jīng)營私人的產(chǎn)業(yè)。作為國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的中間人，村干部的非正式身份能夠為其自家產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供某些制度性或非制度性的便利條件。這種不受行政規(guī)范約束的非正式身份反而為賄選提供了利益刺激。比如，在鄉(xiāng)村振興的大背景下，各級政府為農(nóng)村設(shè)置了各種補(bǔ)貼、獎勵、基金等，以鼓勵專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的發(fā)展。村干部可以憑借與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作關(guān)系，在申請和競爭各項優(yōu)惠政策、補(bǔ)貼獎勵時，近水樓臺先得月，便利自家產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?；蛘咄ㄟ^與市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方干部建立的私人關(guān)系和人脈資源，在地方政府主導(dǎo)的涉農(nóng)領(lǐng)域工程項目招標(biāo)中，捷足先登。這些項目包括土地清表、耕地整理、退耕還林還草、工程搭架等，由于技術(shù)要求不高，但競爭性極強(qiáng)，村干部的身份在這種競爭中具有明顯的優(yōu)勢。因此，各地開始出現(xiàn)越來越多的農(nóng)村富戶或興業(yè)能人參加村領(lǐng)導(dǎo)班子的選舉，并成為村干部的情況。在這一過程中，賄選等非法行為在利益的刺激下就難以避免了。

選舉之后的村務(wù)治理也存在普遍的腐敗行為。有學(xué)者概括了村干部腐敗集中的幾個主要領(lǐng)域：一是在集體土地征用拆遷過程中以權(quán)謀私，收受賄賂；二是在土地開發(fā)利用等集體資源、資產(chǎn)、資金管理運(yùn)行過程中營私舞弊，非法獲利；三是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中弄虛作假，損公肥私；四是在低保戶確認(rèn)等公務(wù)管理過程中優(yōu)親厚友、吃拿卡要、虛報截留等。其中與土地相關(guān)的腐敗是最嚴(yán)重的。①參見曹國英：《如何治理村官腐敗》，《學(xué)習(xí)時報》2013年11月4日。

除了選舉民主本身的腐敗，其在治理效能上的缺陷，是農(nóng)村選舉民主更深層次的問題。一個不容回避的現(xiàn)象是，在村民自治和民主選舉中，整體上農(nóng)民的參與熱情不高。大多數(shù)研究都將這一現(xiàn)象歸咎于制度機(jī)制保障不力以及農(nóng)民缺乏現(xiàn)代民主意識和公民精神。實際上，更根本的原因在于，農(nóng)民缺少民主參與的現(xiàn)實動力。村莊集體已經(jīng)不再是一個自給自足的經(jīng)濟(jì)社會共同體，村民關(guān)心的很多現(xiàn)實問題是無法通過村莊本身的自治或民主選舉來解決的。

（二） 農(nóng)村協(xié)商民主的建構(gòu)邏輯

針對村民自治制度在實踐中的缺陷，歐陽靜認(rèn)為，“僅僅只有選舉而無其他制約機(jī)構(gòu)，仍然無法防止公共資源被侵占，無法滿足鄉(xiāng)村社會的治理需求，更難以實現(xiàn)和諧的鄉(xiāng)村秩序。”進(jìn)而指出，應(yīng)對之策應(yīng)該是不能使村民自治制度僅僅只停留于民主選舉這一目標(biāo)上，還必須將民主管理、民主決策和民主監(jiān)督落到實處。②參見歐陽靜《：基層政權(quán)組織的理想之路與現(xiàn)實之困》，《中國法律評論》2015年第1期。但是，所謂的民主管理、民主決策和民主監(jiān)督如果仍然是采取同民主選舉一樣的程序性規(guī)則，那么它們在本質(zhì)上就不會有太大的區(qū)別，因此也就難以指望這些民主化的補(bǔ)救措施能夠真正地規(guī)范選舉民主，建立合理有效的鄉(xiāng)村治理體系。實際上，民主決策、民主監(jiān)督等在法律和實踐中本來就是鄉(xiāng)村選舉民主制度體系中的組成部分。而現(xiàn)實中出現(xiàn)的各種村民監(jiān)督委員會、村民理財小組、村民監(jiān)事會等等也被有些學(xué)者批評為“疊床架屋”“責(zé)任過載”，③參見陳家剛《：基層治理：轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第2期。削弱了基層治理的效率。肖唐鏢也發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村民對村務(wù)參與的評價較低。農(nóng)民對村治的狀況，包括民主管理、民主監(jiān)督和對村干部的態(tài)度并不是很滿意。④參見肖唐鏢《：近十年我國鄉(xiāng)村治理的觀察與反思》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2014年第6期。解決這一問題，必須跳出目前的農(nóng)村選舉制度（或“四民主”）本身。

黨的十六屆五中全會提出的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”；黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方針是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！薄上鄬Ρ?，其中四點大體繼承，只有一點發(fā)生明顯變化，即“管理民主”被替換為“治理有效”。二者雖然不是非此即彼，但其間的轉(zhuǎn)換仍然值得思考。實際上，“始于20世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)村治理一直圍繞著‘民主’和‘有效’之間的關(guān)系而發(fā)生變化。這里的‘民主’指村民在公共事務(wù)上的‘四民主’，而‘有效’則表現(xiàn)為政府在實施其意圖和政策的程度及村民獲得民生需求實現(xiàn)的程度。那么有效‘能否通過民主’實施呢？反過來說，民主能否達(dá)成有效呢？在實踐中兩者確實存在很大的張力?！雹萃醮汗猓骸多l(xiāng)村振興背景下農(nóng)村“民主”與“有效”治理的匹配問題》，《社會學(xué)評論》2020年第6期。

管理民主與治理有效兩個原則的和諧統(tǒng)一，需要更高層面的機(jī)制建構(gòu)，即加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)以及在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展新型的協(xié)商民主。比如，關(guān)于村干部選舉任用制度的調(diào)整就反映了這一發(fā)展方向。為了克服選舉民主的內(nèi)在缺陷、解決鄉(xiāng)村治理困境，村支書和村委會主任的“一肩挑”已經(jīng)在很多地方得到廣泛的自發(fā)實踐。2018年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、2019年中央“一號文件”和《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》連續(xù)提到“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任”，肯定了“一肩挑”的治理結(jié)構(gòu)。即村干部既應(yīng)是黨組織的人選，又應(yīng)是村民民主選舉的結(jié)果?！斑@實際上是在黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治之間尋求平衡與融合，并促使二者不得不開展有效的協(xié)商。這種提名權(quán)和選舉權(quán)（否決權(quán)）的分離及其促成的協(xié)商機(jī)制，會對其他領(lǐng)域的民主建設(shè)提供啟發(fā)，通過再平衡黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民參與之間的關(guān)系，‘建立全方位、各個層次的協(xié)商民主制度’?！雹賱⒕庞拢骸吨袊鴧f(xié)商政治的“民主性”辨析——一種協(xié)商民主理論建構(gòu)的嘗試》，《政治學(xué)研究》2020年第5期。

流動人口的普遍存在是重建鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重要影響因素。當(dāng)前對于城郊農(nóng)村或發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村來說，外來人口已經(jīng)占據(jù)了相當(dāng)?shù)谋壤?；長遠(yuǎn)來看，隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，廣大腹地農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)也將不斷發(fā)展活躍，來自城市或其他鄉(xiāng)村的外來人口也將成為普遍現(xiàn)象。顯然，建立在村集體成員身份基礎(chǔ)上的村民自治無法容納這些變量，這就需要更加包容性的協(xié)商式治理。而鄉(xiāng)村治理面對的利益主體越多元、越復(fù)雜，協(xié)商組織和機(jī)制就愈加難以自發(fā)地建立和維持。比如，本地人與外地人對立的二元模式將不斷抬高協(xié)商民主自組織的難度，這就需要更加強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的作用。例如，浙江慈溪的鄉(xiāng)村治理中建立了黨的領(lǐng)導(dǎo)（包括上級黨委、村黨支部）、村民民主、外來人員社群組織等多方參與的協(xié)商民主機(jī)制，取得了良好的治理效果。②參見韓福國、王夢琪、梅頡、王姝然：《外來人口社會融入的平臺建設(shè)——以浙江省慈溪市坎墩五塘新村為例》，2014年復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心科研項目。在不斷現(xiàn)代化的社會結(jié)構(gòu)中，哪怕是偏僻鄉(xiāng)村的人口構(gòu)成也將逐漸趨于自由流動和多元并存。因此，超越單純的土著村民選舉民主，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展各種形式的協(xié)商民主，并不是權(quán)宜之計，而是將成為未來鄉(xiāng)村治理的常態(tài)化結(jié)構(gòu)。并且，由于協(xié)商所面臨的社會具體結(jié)構(gòu)各地不同，也就難以像選舉民主一樣建立一套法定的、規(guī)范的制度模式。因此，各地黨的領(lǐng)導(dǎo)的能動性、創(chuàng)造性就更加凸顯其中心地位了。

四、社會集體性與國家公共性的錯位共生

整體而言，鄉(xiāng)村治理的演進(jìn)趨勢是從村莊集體性本位向國家公共性主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。同時，村民或社區(qū)居民的集體性與自治性并不會趨于消滅，而是會轉(zhuǎn)化為新的形態(tài)，并實現(xiàn)與國家公共性的錯位共存、合作互補(bǔ)。其中心邏輯是，如何為從特殊性的到普遍性的各層次公共服務(wù)需求提供有效的供給？趙樹凱認(rèn)為，“治理的基本產(chǎn)出是公共物品，政府治理應(yīng)該以這種產(chǎn)出為最終目標(biāo)。……農(nóng)村治理危機(jī)的主要矛盾是，公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給匱乏的矛盾?！雹圳w樹凱：《農(nóng)民的政治》，第140-141頁，北京：商務(wù)印書館，2011。村民自治和選舉民主是一種供給公共服務(wù)的特定方式，但不是終極答案?；卮疬@一問題必須從整個國家治理體系現(xiàn)代化的角度著眼。

在國家對鄉(xiāng)村的財政汲取時代，行政化的力量是汲取的工具，鄉(xiāng)村自治則是公共服務(wù)的主要供給機(jī)制；在國家對鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移支付時代，行政化轉(zhuǎn)而成為普惠性公共服務(wù)更有效的供給方式，以集體為限的鄉(xiāng)村自治則在一定程度上成為了有效治理的障礙，是需要被超越的對象。另外，鄉(xiāng)村民主自治往往依賴村民精英的個體化調(diào)節(jié)與干預(yù)，治理方式具有鮮明的人格性和特殊性，治理效果具有一定的偶然性，類似于一種“人治”。公共行政化的治理方式以規(guī)則性、客觀性為標(biāo)志，更像是一種“法治”?！耙驗榇寮壷卫淼男惺乱?guī)則已越發(fā)明晰、權(quán)責(zé)分明，德行治理的話語體系逐漸讓位于‘依法行政’的法治原則?！雹苤煺⑿煦~柱：《村級治理的“行政化”與村級治理體系的重建》，《社會主義研究》2018年第1期。基層治理規(guī)則從特殊性到普遍性的演進(jìn)，被有的學(xué)者稱為從“權(quán)宜之計”到“規(guī)則之治”的轉(zhuǎn)型：“在相當(dāng)長的歷史時期，基層社會流動性不足，異質(zhì)性低，社會結(jié)構(gòu)完整、穩(wěn)定，……具備治理規(guī)則自我供給能力；隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，經(jīng)濟(jì)機(jī)會增多，基層社會流動性增強(qiáng)，異質(zhì)性增高，社會結(jié)構(gòu)松動，價值體系多元，規(guī)則再生產(chǎn)能力式微，……加之國家能力持續(xù)積累，……村社內(nèi)部規(guī)則供給能力癱瘓，急需外部介入調(diào)節(jié)，國家主導(dǎo)的‘規(guī)則之治’呼之欲出?！雹葸@種演進(jìn)或轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是國家治理，尤其是基層治理公共性的成長過程。公共行政的本質(zhì)是公共物品和公共服務(wù)的常規(guī)化供給。通過公共行政，國家與村民之間公共關(guān)系，也即服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系得到強(qiáng)化，從而進(jìn)一步完善了國家政權(quán)本身的公共屬性。

與此同時，并非所有的公共服務(wù)需求都具有普遍性，并適用于國家統(tǒng)一的公共行政。某些小范圍人群的特殊性服務(wù)需求，不在基礎(chǔ)性、普惠性的公共服務(wù)體系內(nèi)，也不是鄉(xiāng)村治理公共行政化所能應(yīng)對的課題。特別是隨著社會的現(xiàn)代化發(fā)展，包括農(nóng)村居民在內(nèi)的人民群眾對于特殊性、多元性價值的追求將越來越多。而對此的回應(yīng)正是村民自治、社區(qū)自治等治理方式所擅長的領(lǐng)域。只不過，由于傳統(tǒng)社區(qū)集體性不可挽回的式微，新型的基層自治組織將可能更多地轉(zhuǎn)向不受地域邊界和先賦身份限定的功能性、臨時性社群或社團(tuán)?；谛姓^(qū)劃、并致力于基礎(chǔ)性和普惠性公共服務(wù)的國家公共行政體系，與擺脫地域限定、致力于滿足各種特殊性、臨時性群體服務(wù)的社群或社團(tuán)等基層自治組織，將各得其所，實現(xiàn)錯位共存。因此，所謂的“‘權(quán)宜之計’與‘規(guī)則之治’不是嚴(yán)格的連續(xù)統(tǒng)，更不是非此即彼的替代性關(guān)系，而是相互補(bǔ)充、互為交織的治理空間，只是在不同歷史時期、不同規(guī)則體系下，‘權(quán)宜之計’和‘規(guī)則之治’發(fā)揮作用的治理空間和方式產(chǎn)生基本差異而已?！雹偻跸蜿枺骸缎聲r代基層治理的實踐轉(zhuǎn)型——北京郊區(qū)H村的治理實踐》，《重慶社會科學(xué)》2019年第1期。兩種治理原則的分工不僅體現(xiàn)在不同的歷史時期，更應(yīng)當(dāng)在愈發(fā)流動性、個體化、復(fù)雜化和多元化的現(xiàn)代社會中合作互補(bǔ)。中國基層治理，尤其是自治組織發(fā)展的具體表現(xiàn)，仍然值得持續(xù)觀察。