趙秀玲

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為我國深化改革的總目標(biāo)，被稱為繼“四個現(xiàn)代化”之后的“第五個現(xiàn)代化”。①李景鵬：《關(guān)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化——“四個現(xiàn)代化”之后的第五個“現(xiàn)代化”》，《天津社會科學(xué)》2014年第2期。作為國家治理的基礎(chǔ)和根本部分，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化至為重要。沒有鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就無從談起，也不可能獲得成功。但事實(shí)上，目前的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨巨大挑戰(zhàn)與阻力，“制度執(zhí)行力”明顯不足為其一。對此，學(xué)界多有忽視，往往更重視制度建設(shè)，對制度執(zhí)行力缺乏研究。應(yīng)該說，在鄉(xiāng)村治理中，制度建設(shè)固然重要，但如無足夠的執(zhí)行力，再好的制度也形同虛設(shè)。本文從“制度執(zhí)行力”角度探討鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)問題，以期提出一些建設(shè)性意見。

一、制度建設(shè)與制度執(zhí)行力

制度是一個社會和國家發(fā)展到一定程度的標(biāo)志，現(xiàn)代制度是現(xiàn)代社會和國家形成的標(biāo)志。與政策相比，制度往往更具穩(wěn)定性、可持續(xù)性、深刻性。就如鄧小平所言：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！雹汆囆∑剑骸饵h和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》，《鄧小平文選》第二卷，第333頁，北京：人民出版社，1994。以古今中外的歷史發(fā)展為例，一個國家的政策可能會隨時(shí)而變，制度在變化中則往往有著內(nèi)在的繼承性，像中國古代的郡縣制度、科舉制直到今天還有較大影響。制度仿佛是一個社會和國家的“鈣”與“骨”，具有內(nèi)在的支撐力和決定性作用。

中國自古都重視制度的巨大作用，早在《周易》中就有“天地節(jié)而四時(shí)成。節(jié)以制度，不傷財(cái)，不害民”②楊天才，張善文譯著《：周易》，第517頁，北京：中華書局，2011。的說法，到了孫中山時(shí)期則有“創(chuàng)制權(quán)，由人民以公意創(chuàng)制一種法律，此則異于專制時(shí)代，非天子不議禮，不制度也”③孫中山著，孟慶鵬編：《孫中山文集》，第519頁，北京：團(tuán)結(jié)出版社，2016。的認(rèn)識，所有這些都與中國人對制度的清醒認(rèn)識直接相關(guān)，因?yàn)樗麄冎酪豁?xiàng)制度對于國家、民族、百姓的重要性。所以古人有言：“凡將立國，制度不可不察也，治法不可不慎也，國務(wù)不可不謹(jǐn)也，事本不可不摶也。制度時(shí)，則國俗可化而民從制；治法明則官無邪，國務(wù)壹則民應(yīng)用，事本摶則民喜農(nóng)而樂戰(zhàn)。”④蔣禮鴻：《商君書錐指》卷三，第59-60頁，北京：中華書局，2011。也是在此意義上，中國古代以制度豐富、繁雜、細(xì)密和系統(tǒng)聞名，在國家統(tǒng)治中也起到了重要作用。如中國古代最重干部之“德”性，然后是“能”力，唐代曾將“品德”置于最重要地位，以“二十七最”的具體工作實(shí)績考核為官者能力，并排出了九等。⑤參見卜憲群主編：《中國歷史上的腐敗與反腐敗》上冊，第33頁，廈門：鷺江出版社，2018。這樣的制度“細(xì)分”既有助于深刻理解“德”與“能”的豐富內(nèi)涵，也為考核監(jiān)督起到重要的依據(jù)和保障作用。

當(dāng)然，制度并不是孤立的，更非獨(dú)立存在，它也會受制于時(shí)代變化、社會變革，特別是中國傳統(tǒng)以“人治”為中心常導(dǎo)致對于制度的破壞，有時(shí)這種破壞力還非常巨大甚至是毀滅性的。歷經(jīng)百年的近現(xiàn)代社會時(shí)代巨變，中國的改革開放開啟了制度建設(shè)的全新局面。早在1964年5月19日，鄧小平會見越南勞動青年代表團(tuán)時(shí)就說：“我們要建立一套好的作風(fēng)，好的制度，一代代地傳下去。”⑥鄧小平：《要建立一套好的制度和作風(fēng)》（1964年5月19日），《鄧小平文集（1949-1974年）》下卷，第203-204 頁，北京：人民出版社，2014 。1992年鄧小平南方談話又說：“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化?！雹哙囆∑剑骸对谖洳⑸钲?、珠海、上海等地的談話要點(diǎn)（一九九二年一月十八日—二月二十一日）》，《鄧小平文選》第三卷，第372頁，北京：人民出版社，2008。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加重視制度建設(shè)，這主要表現(xiàn)在：一是增強(qiáng)制度意識，善于在制度的軌道上推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)，建立健全堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的組織體系、制度體系、工作機(jī)制。二是健全制度規(guī)定，因?yàn)闆]有健全的制度，權(quán)力沒有關(guān)進(jìn)制度的籠子，腐敗現(xiàn)象就控制不住。三是對制度進(jìn)行瘦身、健身、強(qiáng)身，使之更具生命力，為管黨治黨、執(zhí)政治國提供科學(xué)的制度保障。四是補(bǔ)齊制度短板，空白缺位的要抓緊建立，搞好制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。⑧見習(xí)近平：《在主持中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》（2019年9月24日）、《在河北調(diào)研指導(dǎo)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動時(shí)的講話》（2013年7月11、12日）、《在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會議上的講話》（2015年1月13日）、《在中央和國家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會議上的講話》（2019年7月9日）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2017年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過一大批重大改革文件，中央和國家機(jī)關(guān)部門共出臺1500多項(xiàng)改革舉措，涉及范圍之廣、出臺方案之多、觸及利益之深、推進(jìn)力度之大前所未有。⑨白天亮《：中央改革辦常務(wù)副主任：全面深化改革獲重大成就》，中國新聞中心網(wǎng)，2017年9月21日，http://www.china.com.cn/news/2017-09/21/content_41623294.htm?？梢哉f，制度建設(shè)特別是體系化、科學(xué)化、規(guī)范化制度建設(shè)成為新時(shí)代的顯著特點(diǎn)。

值得注意的是，并不是說制度越多、越細(xì)、越復(fù)雜越好，關(guān)鍵是要做到規(guī)范、科學(xué)、合理、有效。否則，就會出現(xiàn)重復(fù)、類同甚至疊床架屋的現(xiàn)象，這在中國古代特別明顯，所造成的危害也是巨大的。有學(xué)者指出：“中國的政治制度，相沿日久，一天天的繁密化。一個制度出了毛病，再訂一個制度出來防制它，于是有些卻變成了病上加病。制度愈繁密，人才愈束縛。”“中國之將來，如何把社會、政治上種種制度來簡化，使人才能自由發(fā)展，這是最關(guān)緊要的。”①錢穆：《中國歷代政治得失》，第168、28頁，北京：九州出版社，2011。習(xí)近平總書記也看到這一點(diǎn)，認(rèn)為：“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用，突出針對性和指導(dǎo)性。如果空洞乏力，起不到應(yīng)有的作用，再多的制度也會流于形式?！雹诹?xí)近平：《在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動總結(jié)大會堂上的講話》（2014年10月8日），《人民日報(bào)》2014年10月9日。習(xí)近平還特別強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行的重要性，認(rèn)為這是保障制度有效實(shí)施的關(guān)鍵，他說：“制度的生命力在于執(zhí)行。要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。各級黨委和政府以及領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)制度意識，善于在制度的軌道上推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)。廣大黨員、干部要做制度執(zhí)行的表率，引領(lǐng)社會增強(qiáng)制度意識，自覺維護(hù)制度權(quán)威?！雹哿?xí)近平：《在中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》（2019年9月24日），新華網(wǎng)，2019年10月25日，http://www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2019-10/25/c_1125150203.htm。有學(xué)者將制度與治理能力進(jìn)行比照后指出：“制度和治理能力是決定發(fā)展道路和速度的重要因素。制度（institution）描述的是如何配置資源或作出選擇和決策的規(guī)則，治理能力（govermence capabilities）描述的則是如何使用權(quán)力和權(quán)威來強(qiáng)制實(shí)行或確保遵守特定的規(guī)則。”“發(fā)展中國家達(dá)到更高水平所需的社會轉(zhuǎn)型需要一系列轉(zhuǎn)型或發(fā)展的制度和治理能力?！雹苣率菜恕.汗：《轉(zhuǎn)型治理中的制度：非洲的教訓(xùn)》，《國際社會科學(xué)雜志》（中文版）2019年第2期。很顯然，沒有制度執(zhí)行力作保障，再好的制度也難發(fā)揮作用，因此，制度、制度執(zhí)行力、治理效能是相互關(guān)聯(lián)的。

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理也有不少制度規(guī)定，最典型的是《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》），這是一個經(jīng)過較長時(shí)間多輪細(xì)致修改、較為完備的法規(guī)，產(chǎn)生了巨大深遠(yuǎn)的影響。還有其它一些制度，對于鄉(xiāng)村治理均起到不可否認(rèn)的作用。但整體而言，對于鄉(xiāng)村治理相關(guān)制度的實(shí)施，并不令人滿意，有的還產(chǎn)生較大偏差，這就需要做出相應(yīng)調(diào)整和改變，使之更具執(zhí)行力并產(chǎn)生巨大效能。某種程度上說，鄉(xiāng)村治理過程中的制度建設(shè)還需進(jìn)一步補(bǔ)充、豐富、強(qiáng)化、完善，特別是系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學(xué)化建設(shè)；但最重要的是，對于制度執(zhí)行力的重視與強(qiáng)化，以及制度效能的充分發(fā)揮，這是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

二、鄉(xiāng)村治理中制度執(zhí)行力缺失

如果說改革開放以來，國家治理取得哪些巨大成就，制度建設(shè)為其一。但不可否認(rèn)，在制度執(zhí)行方面并不令人滿意，存在不少問題。近來，習(xí)近平總書記提出“政治三力”建設(shè)，除了政治判斷力、政治感悟力，還有政治執(zhí)行力。⑤《 最近，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“政治三力”》，中國新聞網(wǎng)，2021年1月30日，http://www.chinanews.com/gn/2021/01-30/9400380.shtml。比較而言，鄉(xiāng)村治理中制度執(zhí)行力是個薄弱環(huán)節(jié)，需要引起高度重視和深入研討。認(rèn)識不到鄉(xiāng)村治理中制度執(zhí)行不力的情況，就無法推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其他工作也很難開展。

制度執(zhí)行力的缺乏主要有以下表現(xiàn)：一是機(jī)械執(zhí)行黨和國家有關(guān)制度規(guī)定，導(dǎo)致形式主義和不切實(shí)際做法。以往，鄉(xiāng)村治理的制度建設(shè)主要套用上級或國家整個制度規(guī)定，自身的制度建設(shè)比較薄弱，也缺乏符合當(dāng)?shù)貙?shí)際和自身特點(diǎn)的探索創(chuàng)新，造成衡量標(biāo)準(zhǔn)的類同化和簡單化，這在村民自治等各種達(dá)標(biāo)、評優(yōu)活動表現(xiàn)最為突出。具體說來，鄉(xiāng)村治理中這種照本宣科的制度執(zhí)行有以下幾種情況：第一，“上下一般粗”式的照樣搬用，幾乎無自身特點(diǎn)和特色。鄉(xiāng)村干部不是根據(jù)自身實(shí)際理解和執(zhí)行有關(guān)制度，而是上面怎么規(guī)定和要求，自己就怎么執(zhí)行，形成所謂的“千人一面”。以村民自治制度為例，從國家層面的《村組法》，到各省的《村組法》“實(shí)施辦法”，再到市、地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的具體規(guī)定，基本是一個模子套制出來的，較少有自己的制度創(chuàng)新。表面看，這是不折不扣貫徹黨和國家的制度規(guī)定，其實(shí)是不作為的懶漢做法，是缺乏思考和創(chuàng)意的簡單行為。還有，在村民自治評選活動中的分值設(shè)定，全國鄉(xiāng)村高度類似，幾乎沒有明顯差異，反映了在執(zhí)行黨和國家制度規(guī)定時(shí)的固化與僵化。其實(shí)，全國廣大鄉(xiāng)村差異很大，制度執(zhí)行力應(yīng)在堅(jiān)定不移貫徹黨和國家制度精神的前提下，有自己的實(shí)際探索創(chuàng)新，否則就會變成刻舟求劍和邯鄲學(xué)步。第二，層層傳達(dá)式的宣講模式，易造成巨大浪費(fèi)和人民群眾反感。一般說來，國家制度需層層傳達(dá)，因?yàn)椴煌瑢蛹売胁煌?zé)任，不同領(lǐng)導(dǎo)有不同任務(wù)和要求，但不等于說廣大鄉(xiāng)村也要遵循這一模式。因?yàn)猷l(xiāng)村治理除了需要層級傳達(dá)，最主要的是執(zhí)行力，是腳踏實(shí)地“多做”。以溫嶺民主懇談為例，當(dāng)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村民進(jìn)行宣傳教育，群眾反感和有抵觸情緒，效果不佳。后來，他們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn)，改宣講為交流對話，特別是讓村民提意見和獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，產(chǎn)生良好效果。這種方式既有助于解決問題，也促使一種新的鄉(xiāng)村治理形式——民主懇談制度誕生。第三，避免文山會海式的學(xué)習(xí)。一旦上級下發(fā)文件規(guī)定，不少鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村批量購買，并召開各式各樣會議進(jìn)行推廣，名為執(zhí)行實(shí)則浪費(fèi)。在我們實(shí)地調(diào)研中，不少鄉(xiāng)村干部反映，傳達(dá)學(xué)習(xí)文件的會議過多，重復(fù)內(nèi)容占據(jù)太多的工作時(shí)間，購買各式各樣文件花費(fèi)太大。在調(diào)研現(xiàn)場，我們發(fā)現(xiàn)文件堆積如山，有的根本沒人動過。不少農(nóng)村干群表示，由于農(nóng)民文化程度普遍不高，有些文件看不懂也理解不了，大量圖書躺在那里當(dāng)擺設(shè)。

二是有選擇和錯誤執(zhí)行黨和國家有關(guān)制度規(guī)定，必然違背初衷和使命擔(dān)當(dāng)，難以發(fā)揮主體能動性和創(chuàng)造性。黨和國家制度規(guī)定是一個系統(tǒng)，它往往由多個層面決定。簡言之，制度規(guī)定既有表述方面，也有結(jié)構(gòu)方式，還有內(nèi)容構(gòu)成，更有精神主旨。作為鄉(xiāng)村基層，理應(yīng)在制度的精神主旨上與黨和國家保持高度一致，這也是確立“四個意識”、堅(jiān)持“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”的核心要求。至于執(zhí)行的方式方法甚至具體內(nèi)容重點(diǎn)都要根據(jù)鄉(xiāng)村實(shí)際做出相應(yīng)調(diào)整，以發(fā)揮中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。然而，事實(shí)上，不少鄉(xiāng)村治理卻正相反，在技術(shù)層面特別是細(xì)部，采取的是絲絲入扣式的嚴(yán)格執(zhí)行，但在核心問題特別是方向上卻我行我素，從而遠(yuǎn)離甚至背離中央指示精神。這樣的情況在鄉(xiāng)村治理中大量存在，并形成難以克服的社會傾向。在此，既有能力所限、判斷失誤、悟性較差形成的錯位，也有基于自身利益和一己之私導(dǎo)致的錯誤，還有自以為是、自作聰明、一意孤行導(dǎo)致的好心辦壞事。比如，對待農(nóng)村上訪這一問題，許多地方不是采取“疏導(dǎo)”方式，將問題化解于當(dāng)?shù)睾蜔o形，而是通過“圍追堵截”，以權(quán)力和官威進(jìn)行暴力執(zhí)法與打擊，結(jié)果是問題沒解決，反而讓問題更加復(fù)雜化，還成為“游擊戰(zhàn)”和“運(yùn)動戰(zhàn)”的笑話和鬧劇。在調(diào)研中有鄉(xiāng)村干部反映，他們做了全體總動員，日夜不停看護(hù)和監(jiān)視上訪者，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：上訪者在與干部斗智斗勇，在大大折騰一番之后，竟沒事人一樣到游覽區(qū)游玩去了。這讓鄉(xiāng)村干部哭笑不得。又如，在扶貧工作中，鄉(xiāng)村干部憤憤不平，他們廢寢忘食、夜以繼日、沒有節(jié)假日和周末，一心為百姓脫貧著想；但卻得不到理解，不少村民采取不合作態(tài)度，有的甚至躲著干部走。鄉(xiāng)村干部有怨言可以理解，但也反映了對“執(zhí)政為民”思想理解不到位，他們多從自身考慮，沒站在人民本位思考問題，導(dǎo)致執(zhí)行力不足。事實(shí)上，在成都一些鄉(xiāng)村，領(lǐng)導(dǎo)干部最初的做法也不理想，后來通過讓村民自己做主參與扶貧項(xiàng)目，情況馬上得到改觀?？梢姡瑯拥闹贫纫?guī)定，堅(jiān)持“以人民為中心”，做到“賦權(quán)于民”，就會獲得執(zhí)行力。還有一些鄉(xiāng)村干部不顧農(nóng)民意愿，實(shí)行拆遷并居，建起所謂的新農(nóng)村，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓，有的甚至挖農(nóng)民祖墳。這些不要說沒有很好執(zhí)行黨和國家有關(guān)制度規(guī)定，其做法還與黨的執(zhí)政理念背道而馳。還有，國家強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展，并為此制定了各種制度，其精神主旨非常明晰；然而，在這一制度執(zhí)行過程中，卻出現(xiàn)“去鄉(xiāng)村化”傾向。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近十多年，中國傳統(tǒng)村落銳減近92萬個，并正以每天1.6個的速度在持續(xù)遞減。許多地方污染情況十分嚴(yán)重，有的已不適合人們居住，導(dǎo)致農(nóng)村荒蕪、荒涼、悲涼。①盛玉雷：《守護(hù)好鄉(xiāng)愁才能留住根》，《人民日報(bào)》2017年12月13日。這與中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃與制度是不相容的。因此，習(xí)近平總書記提出鄉(xiāng)村振興“不能大拆大建，特別是古村落要保護(hù)好”，“注意鄉(xiāng)土味道，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁”①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九屆全國代表大會上的報(bào)告（2017年10月18日）》，北京：人民出版社，2017年。李自良、丁怡全等：《留住鄉(xiāng)愁綻放新顏——傳統(tǒng)村落保護(hù)激發(fā)鄉(xiāng)村活力》，人民網(wǎng)，2019年8月18日，http://politics.people.com.cn/n1/2019/0818/c1001-31301869.html。。其實(shí)，這是黨和國家對于鄉(xiāng)村治理的一次糾偏。

三是破壞和違背黨和國家有關(guān)制度規(guī)定，有的成為“兩面人”和“陰陽人”，成為制度執(zhí)行力的反面教材。應(yīng)該承認(rèn)，在黨和國家制度的推行過程中，整體是好的，但總有人打自己的小算盤，不執(zhí)行有關(guān)制度規(guī)定，這在廣大鄉(xiāng)村基層比較突出。歸結(jié)起來，有以下幾種類型：首先，不執(zhí)行黨和國家有關(guān)制度規(guī)定，有的明目張膽違法亂紀(jì)，成為腐敗分子。如在扶貧等工作中，有上下其手的貪腐者，為了獲得自身利益，竟然截留扶貧款、公然造假冒領(lǐng)征地補(bǔ)助、讓不符合條件的親屬當(dāng)“貧困戶”，套取扶貧救濟(jì)金。又如，在村民自治選舉活動中，通過賄選、貪污等方式違反國家有關(guān)規(guī)定。再如，在新冠肺炎防疫攻堅(jiān)戰(zhàn)中，有的鄉(xiāng)村干部公然違規(guī)作案受到處分。如江西省撫順市南城縣建昌鎮(zhèn)的村干部趙建軍，在《湖北入贛人員健康登記表》中，連續(xù)十天填寫一樣的體溫，被發(fā)現(xiàn)后受到黨內(nèi)警告處分，村支書和村委會主任被誡勉談話。②見趙秀玲：《公共危機(jī)治理中的干部任免——以新冠肺炎疫情防控為例》，《江蘇社會科學(xué)》2020年第3期。河南省許昌市陶城鎮(zhèn)三名村干部竟將防疫物資據(jù)為己有，私分群眾捐贈的方便面。③《 河南三名村干部私分捐贈的6箱方便面官方通報(bào)處分》，網(wǎng)易新聞，2020年3月2日，http://news.163.com/20/0302/17/F6NUJP3400019B3E.html。國家曾三令五申強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格遵守扶貧、抗震救災(zāi)等制度規(guī)定，違犯者必受嚴(yán)懲，卻仍有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部拒不執(zhí)行。其次，上有政策，下有對策，千方百計(jì)繞著黨和國家的制度規(guī)定走，性質(zhì)嚴(yán)重、影響更壞。如果說頂風(fēng)作案是明目張膽，那么這種投機(jī)取巧的做法則比較虛偽，對黨和人民缺乏忠誠。關(guān)于這一點(diǎn)，在弄虛作假、欺上瞞下、假公濟(jì)私等行為中表現(xiàn)最為突出。據(jù)報(bào)道，湖南有些年齡不大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”、重要班子成員主動向上級打報(bào)告，要求按“公務(wù)員50歲（或50多歲）以上可退居二線、享受比在職時(shí)更高待遇”政策，自請“早退”，成為“休而不退”的“散吏”。④樊大彧：《干部提前退休亂象必須嚴(yán)格清理》，《北京青年報(bào)》2016年4月6日。對于這些私心重、總喜歡為自己考慮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，恐怕很難有制度執(zhí)行力。再次，品行惡劣、上下其手、首鼠兩端的“陰陽人”，成為制度實(shí)施的攔路虎。比較典型的是在新農(nóng)村建設(shè)中，有不少刷白墻、做面子工程的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，還有一些弄虛作假、欺上瞞下的“陰陽人”。為此，福建省住建廳官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于印發(fā)2016年美麗鄉(xiāng)村建設(shè)負(fù)面案例的通知》，對那些在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，不顧百姓切實(shí)需求，好大喜功“建大亭子、大牌坊、大公園、大廣場等‘形象工程’，偏離村莊整治重點(diǎn)”的官員，給予嚴(yán)厲警告和懲治。古人做官既要“清”、“慎”、“勤”，又須防小人。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)：口是心非的“兩面人”，對黨和人民事業(yè)危害很大，必須及時(shí)把他們辨別出來、清除出去。⑤《 如何做新時(shí)代的好干部，總書記提出要求》，央廣網(wǎng)，2019年7月10日，http://c.360webcache.com/c?m=f8bbe2508f488ef005aa7b0330fb49?？梢?，有必要對破壞制度的“兩面人”和“陰陽人”保持高度警惕。

黨和國家相關(guān)制度要在鄉(xiāng)村治理中得到有效執(zhí)行，必須有政治、思想、能力可靠的干部、堅(jiān)持正確的路徑、運(yùn)用科學(xué)的方法。不解決這些問題，鄉(xiāng)村治理就無從談起，也不可能真正實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、補(bǔ)齊制度執(zhí)行力短板

現(xiàn)代社會治理至少應(yīng)包括五大體系，即制度體系、組織體系、運(yùn)行體系、評價(jià)體系和保障體系。⑥楊述明：《現(xiàn)代社會治理體系的五種基本構(gòu)成》，《江漢論壇》2015年第2期。由此可見，制度體系只是治理體系的一個方面。表面看來，制度執(zhí)行力缺乏還有其它方面支撐，對于鄉(xiāng)村治理無關(guān)大礙；但實(shí)際遠(yuǎn)非如此，因?yàn)檫@一短板就會影響整個“水桶”存水的高度，會影響“大廈”基座的穩(wěn)固，更何況鄉(xiāng)村治理另外四大體系也不是沒有問題。因此，應(yīng)高度重視鄉(xiāng)村治理中制度執(zhí)行力缺乏問題，在探根溯源基礎(chǔ)上找到有效對策與調(diào)整思路。

一是制度執(zhí)行主體難以對自身角色進(jìn)行確位，在左右搖擺和含糊不明中失去主體性，影響對于制度的判斷力、領(lǐng)悟力和執(zhí)行力。一般說來，從全國范圍看，制度執(zhí)行主體有多個層面，像國家領(lǐng)導(dǎo)干部、地方領(lǐng)導(dǎo)干部、鄉(xiāng)村干部都負(fù)有執(zhí)行黨和國家有關(guān)制度規(guī)定的職責(zé)，只是因各種原因有所區(qū)別。國家層次干部離制度輸出端最近，得天時(shí)地利，所以其執(zhí)行的準(zhǔn)確度較高；地方層級干部為其次，基于制度層層傳達(dá)，會有信息流失；鄉(xiāng)村干部距離最遠(yuǎn)，作為制度的接受方，他們會感到比較困難，模糊、誤解、失語在所難免。還有，對于廣大村民來說，鄉(xiāng)村干部又是制度的理解者、解釋者，也是鄉(xiāng)村治理規(guī)定的制定者，如他們把握不好制度導(dǎo)向和精神主旨，就會“失之毫厘，謬之千里”，使人民群眾被嚴(yán)重誤導(dǎo)。另外，還有一個制度執(zhí)行力不暢之處在于，鄉(xiāng)村干部不假思考承接上級下達(dá)的制度規(guī)定，又照本宣科傳達(dá)下去，必造成制度的固化和僵化，從而失去新鮮活力。如果制度執(zhí)行者與承受者沒有真正意義的溝通、理解、會通、創(chuàng)新，只相當(dāng)于一個二傳手，也就會失去制度的判斷力、領(lǐng)悟力、執(zhí)行力。還有，制度傳達(dá)者對于接受者的角色和價(jià)值高位，也會影響執(zhí)行力發(fā)揮。不少鄉(xiāng)村干部不是平等而是以居高臨下的優(yōu)越感姿態(tài)進(jìn)行制度宣講，勢必造成人民群眾反感，制度執(zhí)行力一定是大打折扣。加之有的干部不了解農(nóng)村生活習(xí)慣，聽不懂農(nóng)民方言，根本無法與農(nóng)民溝通交流，也就很難達(dá)成制度執(zhí)行力。當(dāng)年，梁漱溟就看到了在農(nóng)村建設(shè)中教育者與受教者的差異，他說：“我們與農(nóng)民處于對立的地位；他們是被改造的，我們要改造他。譬如定縣從貧、愚、弱、私四大病，而有所謂四大教育；很顯然地貧、愚、弱、私是在農(nóng)民身上，我們要用教育改造他。這怎能合而為一呢？其中最核心的一點(diǎn)問題，就是農(nóng)民偏乎靜，我們偏乎動；農(nóng)民偏乎舊，我們偏乎新?！雹佟?梁漱溟全集》第2卷，第581頁，濟(jì)南：山東人民出版社，2005。這一看法典型概括了制度傳達(dá)者與接受者的溝與壑，是在觀念、性格、情感、心靈難以融入的表現(xiàn)。事實(shí)上，今天的鄉(xiāng)村治理干群關(guān)系中仍存在這樣的局限，制度執(zhí)行力的缺乏也就在情理之中。要解決這一問題，必須改變制度執(zhí)行者與承受者的不平等狀態(tài)，在二者的互動和互學(xué)中達(dá)到共情共性共知，這對鄉(xiāng)村干部提出了更高要求，是真正以平等心態(tài)用“執(zhí)政為民”方式與農(nóng)民打交道。在此，晏陽初的看法令人敬服，也給人啟發(fā)。他說：“我們不愿安居太師椅上，空作誤民的計(jì)劃，才到農(nóng)民生活里去找問題，去解決問題，拋下東洋眼鏡，西洋眼鏡，都市眼鏡，換上一副農(nóng)夫眼鏡。換句話說，我們欲‘化農(nóng)民’，我們須先‘農(nóng)民化’。可是‘農(nóng)民化’至不容易。必須先明了農(nóng)民生活的一切。我們正努力在農(nóng)村作學(xué)徒。幾年來工作愧少成績，亦正以此。”②晏陽初：《在歡迎來賓會上的講話》，宋恩榮主編：《晏陽初全集》第1卷，第221頁，長沙：湖南教育出版社，1989。這就需要解決制度執(zhí)行者的角色和價(jià)值高位，放下身段、看到農(nóng)民優(yōu)勢、多向農(nóng)民學(xué)習(xí)、在相互學(xué)習(xí)交流工作中共同提升。如能做到這一點(diǎn)，鄉(xiāng)村制度執(zhí)行力自然就會大幅提高。

二是作為制度接受方的廣大農(nóng)民需要進(jìn)行全方位提升，以獲得鄉(xiāng)村治理真正的主體性。因?yàn)椴徽撛谡嗡刭|(zhì)、思想覺悟、知識文化水平、治理能力等方面，他們都有需要提升的空間。以公民意識為例，在新中國成立后較長時(shí)間，農(nóng)民積極參加義務(wù)勞動可謂家常便飯，大家不僅毫無怨言，反而干得熱火朝天，積極性很高，許多大型水庫、公路、梯田都是在那時(shí)建成的。改革開放以來，在實(shí)行生產(chǎn)承包責(zé)任制特別是村民自治以來，村民的個性意識明顯提高，但村民公德水平卻有待提高，這在不養(yǎng)老、不助人、不奉獻(xiàn)等方面表現(xiàn)較為突出。我們到一些鄉(xiāng)村調(diào)研，干部普遍反映：現(xiàn)在，有不少農(nóng)民變得很自私，不要說義務(wù)勞動，給錢讓大家參加集體勞動都不愿意。還有的農(nóng)民坐、等、靠思想嚴(yán)重，專等國家救濟(jì)扶貧，鄉(xiāng)村干部提供的致富羊、豬，不僅沒能讓它們很好發(fā)揮作用，反而被宰殺后吃掉了。另如，民主選舉的賄選問題，有的村民只要得到幾百元、幾十元甚至兩盒煙就把手中的選票賣掉了，毫無民主意識和民主權(quán)利可言。另外，村民的學(xué)歷低和文化水平不高、沒有現(xiàn)代化治理能力，也是一個嚴(yán)峻問題，需找到突破口進(jìn)行快速解決，這是制度執(zhí)行力得到更好開發(fā)的穩(wěn)固基礎(chǔ)?？梢哉f，解決經(jīng)濟(jì)絕對貧困對于廣大農(nóng)民來說，還只是第一步，今后要走更長的路，這主要包括：解決他們經(jīng)濟(jì)的相對貧困，進(jìn)行智力脫貧、治理能力水平提升，增進(jìn)公益道德與奉獻(xiàn)精神，提高政治和制度執(zhí)行力，等等。這就需要對廣大農(nóng)民加強(qiáng)培訓(xùn)，使他們在參與村民自治和國家公共事務(wù)中鍛煉成長，充分發(fā)揮農(nóng)村互相合作的制度優(yōu)勢，等等。

三是在國家與鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村干部與村民之間建立現(xiàn)代交流傳播平臺，充分發(fā)揮高科技手段特別是新媒體作用，這是鄉(xiāng)村提升制度執(zhí)行力的有效途徑。目前，科技日新月異，新媒體在全社會得到廣泛運(yùn)用。然而，它們在鄉(xiāng)村治理中并未發(fā)揮更大作用，更不要說成為鄉(xiāng)村治理制度執(zhí)行力的有效方式。一方面，在鄉(xiāng)村社會，互聯(lián)網(wǎng)、微信等交流平臺還未真正全面建立起來，即使有也沒有在制度執(zhí)行力方面發(fā)揮巨大作用，反而成為娛樂、傳遞小道消息的載體，這是一種極大的浪費(fèi)。另一方面，在國家與鄉(xiāng)村之間，包括學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)村之間也未建立制度傳播平臺，從而造成制度、文化、資本的另一種浪費(fèi)。其實(shí)，上自國家，中至學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、大學(xué)、地方，下至鄉(xiāng)村，應(yīng)建立一體化制度傳播平臺，特別是關(guān)于鄉(xiāng)村制度和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的平臺，從而大大縮短鄉(xiāng)村之間、鄉(xiāng)村與國家在制度傳播方面的距離，也從根本上改變傳統(tǒng)傳播方式的路徑依賴。當(dāng)然，這樣的平臺建設(shè)不是采取籠統(tǒng)、機(jī)械甚至形式主義做法，更不是站在制度輸出的優(yōu)勢地位不顧接受者需求、能力、水平、趣味，而是站在廣大農(nóng)民立場進(jìn)行設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，只有這樣才會真正達(dá)到制度的良性傳播效果，提高制度執(zhí)行力。在這方面，四川省大邑縣的“六化”創(chuàng)建“微黨校”培訓(xùn)值得重視。這“六化”包括：遠(yuǎn)程教學(xué)升級化、布局全域化、師資多元化、課程微型化、基地統(tǒng)籌化、培訓(xùn)體系化。①材料來自筆者2018年4月在成都大邑縣的調(diào)研座談。另見中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所“政治發(fā)展與國家治理”創(chuàng)新組編《四川省成都市調(diào)研資料匯編》，2018年4月，內(nèi)部資料。這是一種通過互聯(lián)網(wǎng)平臺，貼近鄉(xiāng)村實(shí)際，有針對性設(shè)置農(nóng)村重要和焦點(diǎn)問題，以信息化和制度化建設(shè)為目的的成功嘗試。關(guān)于制度執(zhí)行力問題，還有一種創(chuàng)新方式，即改變現(xiàn)時(shí)的“上下一般粗”的制度執(zhí)行慣性思維，根據(jù)農(nóng)村農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部實(shí)際，或通過簡本、或采用文藝演出、或使用研討方式闡釋制度規(guī)定，可達(dá)到意想不到的效果。據(jù)報(bào)載，北京某村干部用別的形式講解有關(guān)制度，村民不感興趣；然而，通過文藝節(jié)目將制度精神搬上舞臺，演出很受歡迎，幾個小時(shí)下來，竟沒一人離開，可見通過寓教于樂方式執(zhí)行制度規(guī)定的巨大魅力與效果。另外，如從農(nóng)民關(guān)心的急迫問題著眼，用普通農(nóng)民看得懂的簡寫本，將黨和國家特別是關(guān)于農(nóng)村農(nóng)民的制度規(guī)定，生動活潑和具體形象地表達(dá)出來，就能達(dá)到更好的制度號召力和執(zhí)行力。

制度是剛性的，但制度是由不同的人來執(zhí)行的，因此，制度的執(zhí)行力因人而異。不過，在制度的執(zhí)行過程中，任何人都不能隨意而為，應(yīng)堅(jiān)持制度的原則性。但是，這并不等于說，人是被動地執(zhí)行制度，而是需要一定的靈活性，特別是根據(jù)具體實(shí)際創(chuàng)造性執(zhí)行制度，這就關(guān)系到人的現(xiàn)代化問題。有學(xué)者說：“現(xiàn)代化機(jī)構(gòu)和制度鼓勵它的工作人員努力進(jìn)取，講求辦事效率，積極、主動地承擔(dān)責(zé)任，嚴(yán)格遵守操作規(guī)程和紀(jì)律?！切┫冗M(jìn)的現(xiàn)代制度要獲得成功，取得預(yù)期的效果，必須依賴運(yùn)用它們的人的現(xiàn)代人格、現(xiàn)代品質(zhì)?！薄叭说默F(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化必不可少的因素。它并不是現(xiàn)代化過程結(jié)束后的副產(chǎn)品，而是現(xiàn)代化制度與經(jīng)濟(jì)賴以長期發(fā)展并取得成功的先決條件?！雹谝箨懢幾g：《人的現(xiàn)代化》，第5-6、8頁，成都：四川人民出版社，1985?？梢姡瑲w根到底，制度執(zhí)行力與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化離不開“人”特別是“現(xiàn)代化的人”這一最可靠基石。