張 玲，霍 濤，茍 澤

(川北醫(yī)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，四川 南充 637007)

衛(wèi)生現(xiàn)代化是社會現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。衛(wèi)生觀念現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的“人”應(yīng)具備的重要素質(zhì)，也是現(xiàn)代化的“政府”必備的施政理念。文藝復(fù)興促進了人的覺醒和科學(xué)的發(fā)展。16世紀中葉，人體解剖學(xué)建立，標志西方醫(yī)學(xué)踏上了科學(xué)化的征途，進入高歌凱進的大發(fā)展時期。醫(yī)學(xué)科學(xué)化和傳染病的肆虐是衛(wèi)生現(xiàn)代化的重要引擎。衛(wèi)生現(xiàn)代化以衛(wèi)生的預(yù)防性、科學(xué)性、公共性為特征，而最顯著的表征莫過于衛(wèi)生的公共化和衛(wèi)生受益者的大眾化。衛(wèi)生公共化和衛(wèi)生受益者大眾化的實現(xiàn)在于衛(wèi)生參與者的大眾化。大眾化的衛(wèi)生參與分為三類：民眾的主動參與、被動參與或被迫參與。民眾衛(wèi)生參與的樣態(tài)取決于國家強制力推進，國家和社會輿論引導(dǎo)和民眾衛(wèi)生意識的提高。民眾主動參與的效果優(yōu)于被動參與和被迫參與，而只有民眾實現(xiàn)了公共衛(wèi)生的主動參與，國家公共衛(wèi)生現(xiàn)代化才能夠真正實現(xiàn)。本文拋磚引玉，以新中國成立前后四川省為防控傳染病開展的改善環(huán)境衛(wèi)生工作為例，分析衛(wèi)生現(xiàn)代化與民眾衛(wèi)生參與的密切關(guān)系，以及國民黨領(lǐng)導(dǎo)下的國民政府和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府在開展環(huán)境衛(wèi)生工作中體現(xiàn)的，推進中國衛(wèi)生現(xiàn)代化過程中的路徑差異及其呈現(xiàn)迥異效果的原因。

一、環(huán)境衛(wèi)生觀念的現(xiàn)代化是衛(wèi)生觀念現(xiàn)代化的核心

近代意義的公共衛(wèi)生概念起源于18世紀末19世紀初的西方。早期的公共衛(wèi)生建立在預(yù)防醫(yī)學(xué)基礎(chǔ)之上，主要包括環(huán)境衛(wèi)生和疫病預(yù)防的策略。中國公共衛(wèi)生之父陳志潛指出，“環(huán)境衛(wèi)生為防疫根本工作”[1]。環(huán)境衛(wèi)生是疾病預(yù)防，尤其是烈性傳染病預(yù)防的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此環(huán)境衛(wèi)生工作成為公共衛(wèi)生工作的重點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。改善環(huán)境衛(wèi)生，使之與衛(wèi)生現(xiàn)代化的內(nèi)涵相符，需要民眾廣泛的動員和全面的參與。改善環(huán)境衛(wèi)生涉及到改革社會所有民眾衣食住行的日常。改善環(huán)境衛(wèi)生常常與民眾固有日常生活習(xí)慣不相符。因此，推進環(huán)境衛(wèi)生工作成為公共衛(wèi)生推進的重點和難點之所在，環(huán)境衛(wèi)生觀念現(xiàn)代化成為衛(wèi)生觀念現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵。

從公共衛(wèi)生概念來看，中外代表性的公共衛(wèi)生定義同樣強調(diào)了公共衛(wèi)生參與的大眾化和良好環(huán)境(衛(wèi)生)的維護。什么是公共衛(wèi)生？中外對于公共衛(wèi)生有哪些共識？本文列舉四種公共衛(wèi)生的定義進行分析。國際公認的公共衛(wèi)生經(jīng)典定義由美國耶魯大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)教授溫思洛(C.E.A.Winslow)在1920年提出。他指出，“公共衛(wèi)生是通過有組織的社會努力來預(yù)防疾病、延長壽命、促進健康的科學(xué)和藝術(shù)；社會的努力包括改善環(huán)境衛(wèi)生、控制傳染病，提供個人健康教育……”[2]時隔半個多世紀，美國醫(yī)學(xué)研究院(Institute Of Medicine，IOM)于1988年將公共衛(wèi)生定義為：“公共衛(wèi)生是我們作為一個社會集體采取的措施以確保人民能夠成為健康的條件”[3]。中國政府對公共衛(wèi)生概念的權(quán)威表述是2003年時任國務(wù)院副總理的吳儀在全國衛(wèi)生工作會議上作出的。吳儀指出，“公共衛(wèi)生就是組織社會共同努力，改善環(huán)境衛(wèi)生條件，預(yù)防控制傳染病和其他疾病流行，培養(yǎng)良好衛(wèi)生習(xí)慣和文明生活方式，提供醫(yī)療服務(wù)，達到預(yù)防疾病，促進人民健康的目的”[4]。2009年，中華醫(yī)學(xué)會在首屆全國公共衛(wèi)生學(xué)術(shù)會議上提出，“公共衛(wèi)生是以保障和促進公眾健康為宗旨的公共事業(yè)，通過國家與社會共同努力，防控疾病與傷殘，改善與健康相關(guān)的自然和社會環(huán)境，提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，培養(yǎng)公眾健康素養(yǎng)，實現(xiàn)全社會的健康促進，創(chuàng)建人人享有健康的社會”[5]。關(guān)于公共衛(wèi)生，首先，無論是美國溫思洛“有組織的社會努力”、美國醫(yī)學(xué)研究院“一個社會集體采取的措施”，還是中國吳儀“組織社會共同努力”、中華醫(yī)學(xué)會“通過國家與社會共同努力”，它們皆強調(diào)公共衛(wèi)生“有組織、社會性、集體合作”的特征?！坝薪M織、社會性、集體合作”才可能實現(xiàn)公共衛(wèi)生參與的大眾化，也是社會環(huán)境衛(wèi)生改善得以實現(xiàn)的必備條件。其次，以上四種公共衛(wèi)生定義除了美國醫(yī)學(xué)研究院版極其簡化，未提環(huán)境(衛(wèi)生)改變在公共衛(wèi)生中的作用外，其他三種公共衛(wèi)生定義，還直接提到了“改善環(huán)境(衛(wèi)生)”。

在西方，公共衛(wèi)生進入實踐、法律及民眾觀念層面，進而在全社會確立起來，與西方社會現(xiàn)代化歷史進程相伴隨，并非一蹴而就。在中國，這一歷史過程較西方更漫長、更曲折。在“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”等“重私輕公”的傳統(tǒng)觀念侵潤下，中國人維護“公共空間”衛(wèi)生的觀念淡薄。公共衛(wèi)生工作肇始，環(huán)境衛(wèi)生由警事機構(gòu)辦理。警事機構(gòu)以國家強制力為后盾，強制推進服從國家利益的環(huán)境衛(wèi)生事項。以四川省為例，1908年10月四川總督趙爾巽“撤廢成綿龍茂兵備道，改為通省巡警道，掌理全省警政”[6]。隨后，按照《巡警道官制并分科辦事細則》在省會成都附設(shè)巡警道下的的警務(wù)公所，又在警務(wù)公所下設(shè)總務(wù)、行政、司法、衛(wèi)生四科。醫(yī)事空間從警事空間分離后，沒有國家強制力加身的醫(yī)事機構(gòu)在推行干涉民眾日常生活的環(huán)境衛(wèi)生行政時，遭到了民眾積極或消極的抵抗。公共衛(wèi)生專家胡安定觀察指出，衛(wèi)生行政機關(guān)因為干涉了民眾“沿街小便，隨便吐痰，極自由之快意”，所以“裁撤衛(wèi)生機關(guān)，決沒有民眾起來反對，要求復(fù)原”。[7]20世紀四十年代，四川省衛(wèi)生處技正侯子明關(guān)于社會各群體對衛(wèi)生建設(shè)的問卷調(diào)查報告，也印證了醫(yī)事機構(gòu)推進衛(wèi)生工作的困難。他的調(diào)查顯示，縣長及科秘中有65%的人認為縣衛(wèi)生院可有可無，士紳中有64.5%的人認為縣衛(wèi)生院可有可無，還有36.7%的士紳對衛(wèi)生院的工作毀謗阻撓。[8]醫(yī)事空間從警事空間分離后，為借助警事機構(gòu)的國家強制力，環(huán)境衛(wèi)生工作成為警事與醫(yī)事機構(gòu)合作最多的領(lǐng)域。

二、新中國前四川省環(huán)境衛(wèi)生工作開展狀況

1937年7月全面抗戰(zhàn)爆發(fā)，同年底國民政府遷都重慶。為避免“軍興之后瘟疫流行”[9]可能帶來的重大損失，1939年5月主管四川省衛(wèi)生行政事務(wù)的省衛(wèi)生實驗處應(yīng)運而生。作為疫病防控的一項基礎(chǔ)性工作，環(huán)境衛(wèi)生工作涉及面雖廣，具有堵截疫源和預(yù)防傳染病的實效，為衛(wèi)生機關(guān)所重視。四川省衛(wèi)生處不但設(shè)有直屬的環(huán)境衛(wèi)生隊，專司改善環(huán)境之責(zé)，其所屬的防疫救護隊也承擔(dān)部分環(huán)境衛(wèi)生工作。在蔣介石兼理川政時期，成都成為“委員長兼理省分首善之區(qū)且為中外人士觀瞻之地”[10]，受到國民政府的高度重視。1941年5月，為“改良市區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，防止疾病的發(fā)生，增進市民的健康為中心工作”[11]，成都市衛(wèi)生事務(wù)所在省衛(wèi)生實驗處推動下成立起來。成都市衛(wèi)生事務(wù)所設(shè)立環(huán)境衛(wèi)生課，掌理成都市“飲水之管理、消毒、改善及下水道之清潔處理”、“市面清潔之設(shè)計管理及實施”、“飲食店鋪攤擔(dān)之管理取締”、“公私廁所清潔之設(shè)計監(jiān)督”等11項環(huán)境衛(wèi)生工作。[11]國民政府行政院、四川省政府公布的各項衛(wèi)生法規(guī)對市衛(wèi)生事務(wù)所、縣衛(wèi)生院、衛(wèi)生分院、衛(wèi)生所、保衛(wèi)生員也均有開展環(huán)境衛(wèi)生工作的職責(zé)要求(見表1)。

表1 各衛(wèi)生機構(gòu)關(guān)于環(huán)境衛(wèi)生的有關(guān)規(guī)定①

省衛(wèi)生(實驗)處要求各市縣衛(wèi)生機構(gòu)在工作月報中反映環(huán)境衛(wèi)生工作開展的情況。②從各市縣衛(wèi)生機構(gòu)工作報告來看，民國時期四川省環(huán)境衛(wèi)生工作主要包括水井消毒、處置垃圾、撲滅蚊蠅、廁所改良、清溝通渠、清潔檢查等內(nèi)容。在民國時期的四川，衛(wèi)生機關(guān)報告稱，“推進環(huán)境衛(wèi)生工作所遭遇之困難，較其他衛(wèi)生工作尤多”[12]。環(huán)境衛(wèi)生工作通常被民眾誤解為“多余之事”[12]。衛(wèi)生機構(gòu)對環(huán)境衛(wèi)生“檢查督促、違規(guī)處罰”，由于“干涉民眾千百年來之種種生活習(xí)俗，故引為誤會，而發(fā)生糾紛”[12]。雖然環(huán)境衛(wèi)生與疫病防控、婦幼衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、疾病醫(yī)療、衛(wèi)生宣傳等內(nèi)容一起并列為抗戰(zhàn)時期四川市縣衛(wèi)生院六大常規(guī)性工作之一，但衛(wèi)生機構(gòu)在環(huán)境衛(wèi)生方面所做的工作極為有限。查閱新中國成立前四川省的報紙、圖書、檔案來看，環(huán)境衛(wèi)生工作的規(guī)定多停留在文件層面，較少在工作中貫徹實行，工作情況僅體現(xiàn)在衛(wèi)生機關(guān)的工作報告中，社會實際的影響力有限。表2反映了戰(zhàn)時改良水井和改良廁所兩項環(huán)境衛(wèi)生工作開展的情況。從表2所呈報的數(shù)據(jù)看，成都市從1940年到1945年，改良水井僅4口，改良廁所135所，且79%的工作在1945年完成。但反觀各縣上報的數(shù)據(jù)則為數(shù)極大，且并沒發(fā)現(xiàn)其他史料印證該項工作的實際開展。反而在1944年《省衛(wèi)生處就四川省第二屆衛(wèi)生行政技術(shù)會議討論如何推進衛(wèi)生業(yè)務(wù)問題中的共通意見呈文省政府》一文中，省衛(wèi)生處向省政府反映，“縣政府對于衛(wèi)生工作，尚多不知注意，甚至視衛(wèi)生院等于救濟院，對于應(yīng)由縣府協(xié)辦之重要衛(wèi)生業(yè)務(wù)，如建筑廁所，成立公立醫(yī)院等工作，多以無錢二字了之，其敷衍塞責(zé)大都如此”，省衛(wèi)生處“希望省府嚴加督促，務(wù)使每一衛(wèi)生政令，能貫徹實行”[13]。故表2中所列數(shù)據(jù)，僅成都市的數(shù)據(jù)較為可信，其他各縣的數(shù)據(jù)則水分很重，不足取信。

表2 四川歷年改良水井、廁所工作情況統(tǒng)計[14]

從環(huán)境衛(wèi)生工作開展的方式看，新中國成立前環(huán)境衛(wèi)生工作的實施主要以國家強制力為后盾，民眾大多為被動參與或被迫參與。筆者查閱民國期刊、檔案，史料顯示警醫(yī)合作推進環(huán)境衛(wèi)生的事例有四件：第一，1941年4月底，四川省衛(wèi)生實驗處主持召開成都防疫委員會會議，會議提出如何取締不合環(huán)境衛(wèi)生的飲食店提案，經(jīng)會議商議決議，“由省衛(wèi)生實驗處擬具辦法，警憲負執(zhí)行責(zé)任”[15]。第二，縣衛(wèi)生院院長加委為“縣警所衛(wèi)生稽查”。灌縣衛(wèi)生院在年度報告中指出，“尚有一事須特別提到者，即環(huán)境衛(wèi)生之工作，應(yīng)與縣警所密切聯(lián)絡(luò)，故呈請縣府，加委該員(指灌縣衛(wèi)生院院長——引者注)為縣警所衛(wèi)生稽查”[16]。第三，由警員直接執(zhí)行該項工作。廣漢縣衛(wèi)生院“衛(wèi)生稽查一職，乃由警佐室巡官兼任，以便借用警佐室之員夫”[17]。第四，萬縣衛(wèi)生院雖沒有加委警員為衛(wèi)生稽查，但環(huán)境衛(wèi)生工作實際由軍警負責(zé)，警事機構(gòu)與醫(yī)事機構(gòu)議定，“由軍警派員管理街道，茶館，酒店，理發(fā)店，旅館，浴室，廁所，合并之清潔，并舉行全市大掃除，以重衛(wèi)生而利市民”[18]。

民國時期各市縣衛(wèi)生院的成立標志著醫(yī)事機構(gòu)已經(jīng)從警事機構(gòu)中分離出來，政府行政的社會空間意識中已經(jīng)有了警事空間和醫(yī)事空間的差別。本應(yīng)由衛(wèi)生機構(gòu)完成的常規(guī)工作及其應(yīng)構(gòu)建的衛(wèi)生空間，醫(yī)事機構(gòu)卻只能委托或利用警事機構(gòu)完成，說明民眾對醫(yī)事機構(gòu)的認可程度不足?！坝薪M織、社會性、集體合作”的改善環(huán)境衛(wèi)生工作，醫(yī)事機構(gòu)并無能力完成，而只能借力于軍警、警、警憲等外力。但國家強制力只能讓民眾被動或被迫參與環(huán)境衛(wèi)生工作，產(chǎn)生的實際效果自然遠遠不如政策預(yù)期。正如民國時期擔(dān)任四川省最高衛(wèi)生行政長官7年之久的陳志潛無奈的感嘆，“深深感覺得有些地方確實距離理想太遠”[19]。民國時期四川公共衛(wèi)生事業(yè)“先天不足，后天失調(diào)”[20]的毛病比較典型的表現(xiàn)在社會各群體對公共衛(wèi)生事業(yè)的認識不足，以及民眾對環(huán)境衛(wèi)生工作的主動參與缺乏上。

三、新中國成立后四川省推進環(huán)境衛(wèi)生工作樣態(tài)

中華人民共和國成立后，國家政權(quán)性質(zhì)發(fā)生了根本性的變化。占多數(shù)的被奴役的勞苦大眾翻身做了主人，新生的共和國變成了維護多數(shù)人利益的民主政權(quán)。民眾對新政權(quán)的認可和參與程度與舊政權(quán)不可同日而語。新舊政權(quán)在執(zhí)政能力、民眾動員和組織能力上形成了鮮明的對比。中國衛(wèi)生現(xiàn)代化迎來了新的機遇，呈現(xiàn)出全新的狀態(tài)。1950年8月召開的第一屆全國衛(wèi)生會議上，中央政府確立了“面向工農(nóng)兵， 預(yù)防為主，團結(jié)中西醫(yī)”的衛(wèi)生工作基本原則。[21]三項基本原則在四川省的貫徹中被詮釋為“中西醫(yī)團結(jié)起來，抱定預(yù)防為主的方針，為工農(nóng)兵服務(wù)”[22]?！邦A(yù)防為主”中的預(yù)防與治療相對應(yīng)，指的是衛(wèi)生工作重在防病而不是治病，而預(yù)防的主要內(nèi)容是傳染病，尤其是“急性傳染病”[23]。1952年春，為應(yīng)對美國發(fā)動的細菌戰(zhàn)，毛澤東同志號召：“動員起來，講究衛(wèi)生，減少疾病，提高健康水平，粉碎敵人的細菌戰(zhàn)爭”[24]。人民政府推動群眾性衛(wèi)生防疫運動的深入開展，發(fā)動了“愛國衛(wèi)生運動”。事實上，工農(nóng)兵既是服務(wù)的主體，更是衛(wèi)生工作參與的主體。1953年1月，《人民日報》的社論指出，“為了很好地達到為工農(nóng)兵服務(wù)的目的，僅僅把工農(nóng)兵作為工作對象是不夠的，還必須通過工農(nóng)兵自己來進行衛(wèi)生工作”[25]。1954年第二屆全國衛(wèi)生工作會議將“衛(wèi)生工作與群眾性衛(wèi)生運動相結(jié)合”寫入衛(wèi)生工作基本原則。新中國成立后，人民政府通過有效的社會動員、社會組織，促進社會大眾主動參與到改善環(huán)境衛(wèi)生工作中去，改變了中國人數(shù)千年沿襲的與現(xiàn)代衛(wèi)生觀念不符的風(fēng)俗習(xí)慣，中國衛(wèi)生現(xiàn)代化的進程全面啟動。

群眾性衛(wèi)生運動以群眾為衛(wèi)生參與主體，使民眾主動參與取代了被動或被迫參與，成為新中國成立后民眾參與環(huán)境衛(wèi)生工作的新樣態(tài)。以民主方式訂立公約，通過群眾互相監(jiān)督，實現(xiàn)民主管理，自我約束，來促進群眾共同遵守和執(zhí)行，是新中國成立后開展環(huán)境衛(wèi)生工作的新模式。衛(wèi)生公約將群眾衛(wèi)生行動主體和責(zé)任主體的地位確立下來。衛(wèi)生公約在食品衛(wèi)生、公共場所管理、清潔運動和衛(wèi)生防疫等方面使用廣泛，涉及民眾吃、穿、住、拉撒等日常生活和行為，適用場所包括城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、廠礦、監(jiān)獄等。解放四川的西南戰(zhàn)役開始于1949年11月1日，四川大部分城市解放在1949年12月，全境解放在1950年才完成。受政治形勢的影響，民眾主動參與環(huán)境衛(wèi)生也經(jīng)過了一個由淺層到深度，逐步完善的發(fā)展過程。1950年川北的“制茶酒，浴室、旅棧、屠宰、蔬菜、水果攤販等行業(yè)”的“合理衛(wèi)生公約”由“我廳(川北衛(wèi)生廳——引者注)擬具”，在夏令防疫運動中“發(fā)交各縣參考”，要求“參照是項公約實施嚴加管理，并應(yīng)協(xié)同公安部門隨時檢查以收實效”[26]。由引文可知，1950年的衛(wèi)生公約由衛(wèi)生廳制定，由國家強制力機關(guān)——公安部門檢查。公約由行政機關(guān)制定，并由公安部門檢查，民眾在公約中主動作用發(fā)揮得不充分，這種情況僅在新中國剛剛建立之初可見。而之后，公約大都由群眾民主制定，并由群眾和群眾組織監(jiān)督實施。例如在川北，注明時間在衛(wèi)生行業(yè)及公共場所的管理上，實行“各市(縣)召集各行業(yè)公會及公共場所管理部門，以民主方式訂出公約實施”[23]。公約實施后，又“發(fā)動群眾監(jiān)督執(zhí)行衛(wèi)生公約”[27]。

群眾成為衛(wèi)生運動的主體，體現(xiàn)為群眾既是行動主體，也是責(zé)任主體，而國家行政機關(guān)、衛(wèi)生事業(yè)機關(guān)和強制力機關(guān)逐漸退居于幕后。除了“勞改隊的衛(wèi)生工作必須與公安部門結(jié)合起來進行”[27]，在檔案和報紙資料中，未見到公安以強制力強迫民眾參與環(huán)境衛(wèi)生工作的案例。以公共區(qū)域衛(wèi)生清潔為例，與新中國成立前“由軍警派員管理”不同，新中國成立后城市清潔大掃除，采取制定公約，“建立街段責(zé)任制”、“區(qū)域責(zé)任制”[23]的方式，由居民實行自我約束自我管理。在群眾監(jiān)督方式上，甚至創(chuàng)造出“選出極不愛清潔的人來擔(dān)任檢查員”的方法， 促進群眾的自我教育。“因為他(極不愛清潔的人——引者注)要檢查別人，首先要檢查自己”[28]，所以更能促進他的自我提高，自我管理。對于機關(guān)單位、學(xué)校及居民住戶，也是通過制定衛(wèi)生公約的方式來督促改進環(huán)境衛(wèi)生。綿陽鹽亭中學(xué)衛(wèi)生公約共計8條，內(nèi)容廣泛，涉及校內(nèi)廚房、廁所等各區(qū)域衛(wèi)生清潔制度、個人衛(wèi)生、飲水衛(wèi)生等，衛(wèi)生行動和責(zé)任主體涉及全校師生。[29]在鄉(xiāng)村，公共環(huán)境、家庭和個人衛(wèi)生的維護同樣也是通過“訂立衛(wèi)生公約”，啟發(fā)農(nóng)民自覺遵守公約，來改變衛(wèi)生習(xí)慣。衛(wèi)生公約的普及應(yīng)用，糾正了以前群眾中普遍存在的“我不講衛(wèi)生與你莫關(guān)系”的態(tài)度。[29]

新中國成立后環(huán)境衛(wèi)生工作的內(nèi)容比新中國成立前有了較大的拓展，環(huán)境衛(wèi)生工作開展的廣度和深度是新中國成立前無可比擬的。環(huán)境衛(wèi)生主要包括糞便的處理，環(huán)境的清潔，有害昆蟲、動物的撲滅，食品的管理等內(nèi)容。西南衛(wèi)生部長魯之俊指出，“環(huán)境衛(wèi)生等保健工作，可以減少許多疾病的發(fā)生與流行”，“不能單獨依賴衛(wèi)生工程的建筑，而應(yīng)依靠發(fā)動群眾，做好工作”[27]。如何實現(xiàn)依靠發(fā)動群眾做好工作？依據(jù)相關(guān)檔案，可以較清楚地揭示歷史的事實。(1)對于糞便的處理，在農(nóng)村，主要通過制定公約，農(nóng)民自己“挖好糞坑儲糞”。通過教育，促進農(nóng)民認識到，“現(xiàn)在科學(xué)實在先進，我們一定要遵守公約，挖好糞坑儲糞”[30]。公約對“糞坑完成時間”、“糞便管理的辦法”、糞坑的容量和質(zhì)量等有明確規(guī)定。挖坑完成后，又制定“糞坑使用守則”，對新挖糞坑進行檢查，包括糞坑是否漏水、容量是否適合等。1952年，川北衛(wèi)生廳報告，“改造糞池五百二十個”[23]。(2)對于場所衛(wèi)生，“由衛(wèi)生院、公安局負責(zé)督促修訂去年衛(wèi)生公約”，通過“建立區(qū)域責(zé)任制”，“由各組段衛(wèi)生股長分層負責(zé)執(zhí)行清潔值日”，并實施“輪流定期檢查”來保持清潔。[31]在城市做到了“人人動手、戶戶動員”，展開了清潔衛(wèi)生工作；在農(nóng)村實現(xiàn)了“組與組、戶與戶展開了競賽，執(zhí)行了檢查制度”[29]。(3)對于生冷飲食品的管理，仍然采取參照“西南區(qū)城市夏令生冷飲食物中毒管理暫行條例規(guī)則”，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，對各衛(wèi)生行業(yè)分別訂出衛(wèi)生公約，增添防蠅紗罩，組織監(jiān)督和檢查，執(zhí)行情況良好。在實施飲水消毒時，各街段在居民中選取衛(wèi)生組長，“由各街段的衛(wèi)生組長或指定輪流的清潔員，擔(dān)任消毒工作”[23]。(4)“滅蠅、捕鼠”是有害昆蟲和動物撲滅最主要的內(nèi)容。滅蠅、捕鼠通過發(fā)動群眾，人人動手實現(xiàn)。群眾在工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗，競賽激勵，擴大戰(zhàn)果。在川北，1952年“全區(qū)各縣已形成一個滅蠅、捕鼠的群眾性運動，做到了‘人人動手、戶戶動員’收獲很大”[32]。川北上報西南衛(wèi)生部，1952年統(tǒng)計“滅蠅19 053 364個，捕鼠25 459只”[32]。

通過設(shè)立衛(wèi)生示范區(qū)開展衛(wèi)生競賽來激發(fā)群眾衛(wèi)生參與主動性的方法在新中國成立后被廣泛使用。如南充設(shè)立為“環(huán)衛(wèi)示范區(qū)”后，在短短的五個月中，通過“各行業(yè)及市民衛(wèi)生公約、公廁守則、飲水規(guī)則、公共廁所管理暫行辦法”等環(huán)衛(wèi)規(guī)章，激發(fā)市民參與環(huán)境衛(wèi)生工作。[33]川北的中四村作為典型村后，“全村都訂立了衛(wèi)生公約，及與十村的挑戰(zhàn)書，建立隨時互相檢查”[34]。1952年底，四川省總結(jié)衛(wèi)生工作經(jīng)驗指出，在農(nóng)村，通過“發(fā)動村、組、戶挑戰(zhàn)競賽，訂立衛(wèi)生公約”來激發(fā)農(nóng)民參與環(huán)境衛(wèi)生工作的積極性。[34]飲食業(yè)、理發(fā)業(yè)、旅棧業(yè)和公共文娛場所采取“培養(yǎng)示范，觀摩學(xué)習(xí)，交流經(jīng)驗，以大帶小”等方式推動群眾主動參與，承擔(dān)衛(wèi)生主體責(zé)任。[34]

四、思考

新中國成立前環(huán)境衛(wèi)生工作停留在作為文件的工作制度上，雖有紙上的制度但較少付諸實施。有限的環(huán)境衛(wèi)生工作主要以國家強制力為后盾，由國家機器的人格化代表警、憲、軍執(zhí)行。新中國成立后環(huán)境衛(wèi)生工作主要通過群眾主動參與，由群眾或群眾組織承擔(dān)監(jiān)督、檢查作用，國家強制力機關(guān)很少參與其中。新中國成立后各級各類“衛(wèi)生公約”，雖然從形式上看不及新中國成立前國家行政院、省、廳級衛(wèi)生文件威嚴，但文件不論規(guī)格多高，若不執(zhí)行，則只是一紙空文。衛(wèi)生公約雖沒有國家行政力加持，但得到了公約認可者的遵守，在實際中的效用遠遠大于徒有其表的公文。

公共衛(wèi)生現(xiàn)代化需要國家衛(wèi)生行政機關(guān)起主導(dǎo)作用，民眾成為公共衛(wèi)生工作的主體，公共衛(wèi)生成為“有組織、社會性、集體合作”的社會事業(yè)。而要做到這一點，政府具有較強的公信力和行動力就成為必要條件。新中國成立前，國民黨政府政治腐敗，民心盡失，雖然想通過推動環(huán)境衛(wèi)生工作來促進國家衛(wèi)生事業(yè)的現(xiàn)代化，卻不具備民眾對政府的信任這一條件。建國后，新生的人民政府得到民眾的真心擁護，通過衛(wèi)生行政部門的主導(dǎo)，發(fā)動群眾性的愛國衛(wèi)生運動，采取制定衛(wèi)生公約，實現(xiàn)群眾主動參與、自我約束和自我監(jiān)督，實現(xiàn)了衛(wèi)生習(xí)慣上的“移風(fēng)易俗”，推動了中國公共衛(wèi)生的現(xiàn)代化。建國前后，由于民眾對政府權(quán)威認可程度相異，政府社會動員和社會組織能力不同，導(dǎo)致新舊政府開展環(huán)境衛(wèi)生工作方式有較大差別，也直接造成了環(huán)境衛(wèi)生工作開展效果優(yōu)劣有異。歷史事實表明，政治革命是社會變革的前提和加速器，復(fù)雜社會問題的解決需要人民擁護的政權(quán)才能做到。新中國具備了超強的社會動員和社會組織能力，人民參與社會事務(wù)的積極性和主動性得到充分發(fā)揮，經(jīng)濟、有效、真正地解決國民公共衛(wèi)生問題才具有了現(xiàn)實可能性。

注 釋：

①參見《縣各級衛(wèi)生組織大綱》，全宗號：民113，案卷號：145，四川省檔案館館藏檔案，第16-20頁；《四川省各縣衛(wèi)生院組織規(guī)程》(民國三十一年三月十九日公布)、《四川省各縣衛(wèi)生分院及衛(wèi)生所組織規(guī)程》(民國三十一年三月十九日公布)、《四川省各縣衛(wèi)生員設(shè)置辦法》(民國三十一年三月十九日公布)，載《衛(wèi)生通訊》(法規(guī)專號)，1944年1月，第33期，第22-25頁；《四川省衛(wèi)生行政組織與執(zhí)掌》(民國三十四年十二月)，全宗號：民113，案卷號：118，四川省檔案館藏檔案。

② 參見《各縣衛(wèi)生院所工作概況報告表》，載《衛(wèi)生通訊》(四川全省衛(wèi)生行政技術(shù)會議專號)，1941年4月，第2期，第19-24頁；《四川省各市縣衛(wèi)生院所工作月報統(tǒng)計表三十一年八月份》、《四川省各市縣衛(wèi)生院所工作月報統(tǒng)計表三十一年九月份》，載《衛(wèi)生通訊》，1942年11月，第21期，第21-22頁；《四川省各市縣衛(wèi)生院所工作月報統(tǒng)計表三十一年十月份》，載《衛(wèi)生通訊》，1942年12月，第22期，第12頁；《四川省各縣市衛(wèi)生院工作月報統(tǒng)計表三二年六月份》、《四川省各縣市衛(wèi)生院工作月報統(tǒng)計表三二年四月份》，載《衛(wèi)生通訊》，1943年8月，第30期，第25-26頁。