胡錦璐

(華東政法大學 法律學院，上海 200042)

共享經(jīng)濟在推動經(jīng)濟發(fā)展與社會變革等方面取得一定成就。據(jù)2018年《中國共享經(jīng)濟發(fā)展年度報告》顯示，共享經(jīng)濟仍保持高速增長，2017年我國共享經(jīng)濟市場交易額約49 205億元，比2016年增長47.2%。但是共享經(jīng)濟總體盎然向上的趨勢下卻存在不少失敗案例。截止2018年，部分共享經(jīng)濟企業(yè)巨額虧損而成為共享經(jīng)濟的失敗案例，其中較為熟悉的是ofo小黃車案例。小黃車運營陷入停滯，瀕臨破產(chǎn)，就連用戶最基本的押金都難以退還。無獨有偶，摩拜單車2018年4月虧損額為4.07億元，同樣面臨破產(chǎn)的困境。共享經(jīng)濟在創(chuàng)造社會福利的同時卻又陷入發(fā)展困境。

共享經(jīng)濟的生成與發(fā)展，給社會帶來了諸多變化。從經(jīng)濟學角度來看，共享經(jīng)濟具有創(chuàng)新屬性，從提高市場效率角度而言，具有提升社會福利的貢獻[1]。從法學角度而言，意味著權利義務關系發(fā)生的變化與革新。伴隨共享經(jīng)濟的發(fā)展而來的共治，這既是社會治理的本能，也是智慧政府的理念。從給付行政法治視角而言，共享經(jīng)濟是承載了提供公共服務、公共供給的新興載體或?qū)崿F(xiàn)路徑，是現(xiàn)代政府提升給付行政的“原動力”。因此，共享經(jīng)濟的良好發(fā)展態(tài)勢，也有提供就業(yè)、提高公共服務質(zhì)量的貢獻。反之，共享經(jīng)濟的萎靡不振或失敗則會減少公共服務的供給、降低公共服務的質(zhì)量。同樣的道理，共享經(jīng)濟發(fā)展狀況與給付行政的法治緊密結合，共享經(jīng)濟發(fā)展良好在一定程度上助力行政主體更好地完成給付行政任務。

因而，政府不僅應當充當孵化器的角色，還應科學撫育其成長。在共享經(jīng)濟有多重功能的前提下，政府應當如何展開合作模式并規(guī)避其中的風險。在新時代背景下，如果這種合作模式可演變?yōu)榻o付行政的方式之一，那么給付行政理論又當如何回應。

一、共享經(jīng)濟輔助公共服務供給的現(xiàn)實可能

共享經(jīng)濟這種按需經(jīng)濟模式旨在迎合技術革新，也就是以技術革新為基礎和導向[2]，科技日新月異產(chǎn)品更新迭代，連同現(xiàn)有社會規(guī)范也遭到檢視和破壞，其中值得關注的是對現(xiàn)有公共服務供給模式的破壞。在自由交易市場中，不乏因市場的創(chuàng)新和進步所引發(fā)資源重新配置的事例，此類頗具創(chuàng)造性的毀滅也是促進整個社會進步的方式之一[3]。但是共享經(jīng)濟并非是走向無視一切公益、藐視一切社會秩序的瘋狂自我主義，而是通過形成分散性、合作型的給付方式在破壞的基礎上進行建設。從法學角度而言，為給付行政理論的介入提供了正當性前提。給付行政理論采廣義內(nèi)涵，將此理解為“給付側(cè)重社會公平的維護，關注公民的社會權實現(xiàn)的”深化過程[4]。具體到公共服務供給領域，需要闡明公共服務與共享經(jīng)濟互動關系的形成，衡量其中的公共利益；并明確政府在其中的角色、作用以及行為的正當性和合理性。

(一)給付主體從政府一元主導到社會多元供給

共享經(jīng)濟這一形式在供給動力、目標、主體、方式等方面的改變，從而打破相對固化、封閉的公共產(chǎn)品供給模式[5]。在公共服務領域，我國實行由政府主導的公共服務供給，包括以政府意志、資源和力量為主導。在以政府為主導的公共服務供給制度下也暴露出了難以滿足多樣需求的弊端[6]，近年來，政府為補足供給側(cè)短板做了諸多有益探索，如行政特許經(jīng)營、公共服務民營化機制。引入特許經(jīng)營制度的最大意義在于打破政府在提供公用事業(yè)上的壟斷，充分發(fā)揮政府部門與私人主體各自優(yōu)勢，通過合作形式展開公共事業(yè)和公共服務的建設。民營化制度中以公私合營和購買公共服務較為典型，由于現(xiàn)代行政國家行政任務的多樣性，從而強調(diào)行政行為的機動、靈活、效率、溝通等特點。然而在公私合作和民營化過程中政府意志主導、行政優(yōu)益性等問題仍有所體現(xiàn)，難以形成實質(zhì)意義上的合作關系。與上述兩個階段不同的是，若以共享經(jīng)濟形式提供公共服務，市場在其中發(fā)揮了決定性、基礎性作用，“新技術以一種不可想象的方式構成了我們社會的中樞神經(jīng)系統(tǒng)，就是讓我們徹底超越傳播結構上的限制而獲得人類歷史上高效的社會自治”[7]。全體社會成員都可以成為公共服務的供給者和受益者，網(wǎng)絡時代形成的運行邏輯和方式，多元主體可以廣泛、深入?yún)⑴c其中。

(二)共享經(jīng)濟打破給付行政法律關系的單一性

共享經(jīng)濟背景下形成較為復雜的法律關系，其中雖然存在多元的利益訴求，但是都指向共同的目標，也就是對共享的實現(xiàn)和保障。以平臺類共享經(jīng)濟為例子，平臺的加入使這其中的法律關系變得復雜化。在一筆網(wǎng)約車交易訂單中，存在政府、網(wǎng)約車平臺、提供行車服務的個人以及消費者等四方主體。政府與平臺形成的是行政法上的監(jiān)督關系，平臺與個人形成的是勞務關系，消費者與個人形成的是買賣關系。從利益衡量角度而言，后兩者代表是市場競爭中的商業(yè)利益，政府對平臺的監(jiān)督代表的是對公共利益的保障。由于“公共利益”與“個人利益”的內(nèi)在張力，其中利益訴求的相反，則有學者認為共享經(jīng)濟同時具有公共屬性與商業(yè)屬性，因此不宜作為提供公共服務的模式。但是在共享經(jīng)濟中，消費者的合法權益、公共利益以及商業(yè)利益三者并不完全是沖突、取舍的關系。共享經(jīng)濟解決國家的產(chǎn)能過剩、擴大公共服務的問題，平臺為私人提供更多的就業(yè)機會，消費者有償獲得更完善和優(yōu)質(zhì)的公共服務。三者指向的是對共享的保障和實現(xiàn)，使三者的利益訴求同樣得以實現(xiàn)。

(三)共享經(jīng)濟打破獲得公共服務的排他性

公共服務現(xiàn)狀存在非均等化問題，托幼、就醫(yī)、養(yǎng)老等方面的服務質(zhì)量和水平還是與實際需求存在一定差距。2017年初攜程托管親子園被曝出虐童事件，除了虐童事件外“幼無所育”也引發(fā)社會關注，目前嬰幼兒在各類照護服務機構等入托率僅為4.1%。在學前教育這一領域中呈現(xiàn)規(guī)制失靈的現(xiàn)狀[8]。人口老齡化帶來醫(yī)療資源嚴重不足，醫(yī)療機構等醫(yī)療資源在不斷增加的同時，就醫(yī)人數(shù)、需要醫(yī)療資源的人群也在不斷增加。除了醫(yī)療資源總量不足之外，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的缺乏也成為亟待解決之問題。

而共享經(jīng)濟正是通過打破獲得公共服務的排他性而發(fā)揮緩解公共服務非均等化的作用。共享經(jīng)濟在經(jīng)濟發(fā)展與給付行政之間發(fā)揮了平衡、調(diào)節(jié)的作用，將過剩的生產(chǎn)力和豐富的資源分享到社會中避免資源的浪費。與社會救助制度相比，共享經(jīng)濟所提供的分散式、合作式的給付方式則擴大了受益群體、聯(lián)通區(qū)域、形式更為多元化。以教育服務為例，網(wǎng)課被稱為教育平行線，248所貧困地區(qū)的中學，通過直播與成都七中同步上課，這些山區(qū)學校的本科升學率提升了幾倍甚至十幾倍。成都七中的黑板被稱為改變命運的屏幕，網(wǎng)課直播在一定程度上改變了教育現(xiàn)狀。公共服務不以占有所有權為主要的獲取方式，網(wǎng)課的出現(xiàn)更大程度打破公共服務的地域性、群體性等障礙，不排斥他人在其他地方使用該產(chǎn)品和服務。共享這一概念更完整地詮釋了教育權中的平等權利，促進平等接受教育的實現(xiàn)。

二、共享經(jīng)濟輔助公共服務供給的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)了信息民主化，當互聯(lián)網(wǎng)與經(jīng)濟、公共服務、給付行政結合起來，可以實現(xiàn)金融民主化、資源民主化等目標。然而，以共享經(jīng)濟模式應用于公共服務供給也面臨諸多困難和質(zhì)疑。我們不僅要關注共享經(jīng)濟帶來的價值和利益，還要以理性、辯證的態(tài)度來討論由此而生的困難和局限，合理利用、助推共享模式的應用和發(fā)展。

(一)行政監(jiān)管缺位或失靈

共享經(jīng)濟以“破壞式創(chuàng)新”打破了原有的監(jiān)管系統(tǒng)，在增強社會資源流通效率、社會成員互動關系的同時也加劇了社會治理的難度。面對全新的監(jiān)管對象，政府所運用的控制型監(jiān)管、激勵型監(jiān)管效果也不盡如人意。

1.控制型監(jiān)管中存在的問題

傳統(tǒng)控制型監(jiān)管模式存在的主要問題為監(jiān)管缺位或監(jiān)管失靈。自共享經(jīng)濟誕生之初，從國家到地方都在探索對共享經(jīng)濟的監(jiān)管策略，這只“看得見的手”從2017年來也做過更多創(chuàng)新，以有益的嘗試來克服共享經(jīng)濟的市場失靈問題。如以行政許可來限制市場準入、以對車輛、從業(yè)人員要求來設定行業(yè)標準。針對共享自行車可能存在的人身傷害、市場失衡、秩序混亂、押金管理等問題，創(chuàng)新保險機制、實行信用免押金、第三方測算和服務人員配置模式來緩解這一系例問題，擺脫了從前的“一刀切”或“套用舊”的監(jiān)管模式。在探索這種創(chuàng)新、寬松、合作的監(jiān)管模式過程中，最優(yōu)監(jiān)管機制仍然難以實現(xiàn)。從監(jiān)管外部效果而言，共享經(jīng)濟的外部性依舊存在。平臺集中力量進行品牌推廣和營銷，服務和運營能力相對欠缺，同樣出現(xiàn)了服務和產(chǎn)品安全性、標準化方面的不足，加之以互聯(lián)網(wǎng)的運作方式，用戶數(shù)據(jù)保護方面也存在隱患。從政府內(nèi)部體系而言，存在監(jiān)管機制的碎片化現(xiàn)象。各部門之間職責不清，存在分散、推諉的現(xiàn)象，公共部門之間的信息孤島仍未打破，由于系統(tǒng)內(nèi)部的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一原因造成對平臺的過度監(jiān)管或監(jiān)管不足問題[9]。

2.激勵型監(jiān)管中存在的問題

自2019年起多地出現(xiàn)共享汽車“墳場”，在共享汽車風潮褪去之后該行業(yè)的困境凸顯出來，而看似熱鬧的場景背后部分原因是政府激勵型監(jiān)管的失靈。2019年四部委發(fā)布了關于推廣新能源汽車的財政補貼通知，其中規(guī)定了補助標準、條件、清算制度等內(nèi)容。新能源汽車公司為獲得該項補貼與共享出行形成某種利益關系或者承接關系，但是共享出行自身的盈利模型失效，新能源汽車生產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。而共享汽車“墳場”的出現(xiàn)更多是為了維持存續(xù)狀態(tài)來滿足補貼條件再行車輛報廢。共享出行與新能源除了在實踐中進行合作之外，地方也頒布了相關指導意見來鼓勵使用新能源汽車開展分時租賃業(yè)務。在共享經(jīng)濟與新能源雙重概念之下國家對共享出行實行直接和間接的激勵，但是效果都不盡如人意，平臺倒閉、用戶押金難退，甚至出現(xiàn)騙補的言論。共享出行還未真正造福于公共服務卻出現(xiàn)第一輪的慘敗，雖然政府認識到共享出行對于經(jīng)濟、社會的益處，但是激勵機制難以實現(xiàn)。如何利用共享出行這一模式來完善公共服務供給、如何實行補貼等激勵機制，這些現(xiàn)存的問題都發(fā)人深省。

(二)共享經(jīng)濟的實質(zhì)隱患

從發(fā)掘共享經(jīng)濟的服務性和功能性角度來看，應結合公共服務的性質(zhì)和特點來觀察共享經(jīng)濟存在的實質(zhì)隱患。目前公眾獲取由共享經(jīng)濟提供的公共產(chǎn)品成本較低，而市場運作的動力機制來源于逐利，共享經(jīng)濟利用“自由秩序”來優(yōu)化公共服務的資源配置，市場運作的逐利性、自由度很難確保公眾以低成本獲取公共服務。共享經(jīng)濟在公共服務市場領域擁有巨大的市場空間，是各大企業(yè)平臺爭搶的領域，不管是在初始階段利用價格優(yōu)勢還是發(fā)展階段利用資源搶占市場，后果之一是造成資源的過度投放與浪費。再者，在共享經(jīng)濟發(fā)展的過程中，獲取公共服務的成本得到降低是好事，但是在其獲得市場偏好之后，公眾對其形成一定的依賴性，商業(yè)平臺可能會利用這種依賴性作為逐利的工具。

因而，共享經(jīng)濟的商業(yè)屬性與公共服務的公益性產(chǎn)生沖突，帶來一定的風險。一方面，資源來源存在再碎片化風險。共享經(jīng)濟本是利用閑置、分散、碎片化的資源來進行再統(tǒng)一，但出現(xiàn)了資源的再次碎片化狀況，包括自我生產(chǎn)閑置資源和無序搶占市場形成的資源浪費。質(zhì)疑共享經(jīng)濟的質(zhì)疑者認為共享經(jīng)濟變成了“共享主義”，打著共享的名號入侵其他行業(yè)，再冠以創(chuàng)新或共享經(jīng)濟的稱謂。如“享睡空間”則是披著共享外衣的膠囊旅館模式。還有認為神州專車為偽共享經(jīng)濟模式，其實質(zhì)為傳統(tǒng)出租車模式，與共享經(jīng)濟沒有關系。另一方面，除了這種生產(chǎn)出閑置、分散性資源的行為外，還有資源浪費行為。在共享經(jīng)濟發(fā)展之初，各個大企業(yè)平臺瘋狂搶占市場生產(chǎn)出過剩的資源，使得公共服務再次碎片化。以共享單車為例，繳納押金、占用城市公共資源、過度生產(chǎn)投放而缺乏運營維護，這一系列現(xiàn)象再度引發(fā)資源閑置或資源不匹配。

(三)社會信任體系缺失

從營商環(huán)境而言，存在社會信任體系缺失的問題。要實現(xiàn)共享經(jīng)濟這種協(xié)同消費模式，陌生人之間的信任是其中一項重要原則[10]。共享經(jīng)濟交易成本相對較低、科學合理調(diào)配資源的優(yōu)勢發(fā)揮是建立在陌生人信用體系基礎之上的。同時，群體參與的模式往往加劇失信問題。社會中的道德譴責、法律追責機制都相繼失效的情況下，群體中相當一部分人會對該行為加以效仿。群體具有易受暗示和輕信的特性，群體之間的道德也是多變的[11]，由此而產(chǎn)生的群體效應更加弱化信用關系的形成。在熟人社會中制度或強制力的需求相對減輕，若人與人之間的關系能夠起到很好的懲戒或激勵作用，那么則會減輕對社會制度的需求。探索以寬容、靈活的方式來監(jiān)管企業(yè)平臺、鼓勵企業(yè)平臺創(chuàng)新的基礎之一是保證評價系統(tǒng)的高效運作。

共享單車、共享汽車難退押金現(xiàn)象，或者共享單車、共享汽車被惡意破壞的現(xiàn)象，都反映了社會信用體系的缺失，共享經(jīng)濟的信用體系范疇包括企業(yè)誠信和個人誠信的問題。在共享環(huán)境下，依靠互聯(lián)網(wǎng)技術平臺進行交易的對方，缺乏深入的溝通與交流，如果由此形成誤判，容易誘發(fā)諸如共享汽車司機對乘客的人身傷害事件、共享租房的盜竊或者欺騙事件，人身安全和財產(chǎn)安全處于高風險狀態(tài)。用戶破壞共享單車、據(jù)為己有的行為，如果平臺采用法律手段追責要付出高昂的代價，如共享汽車模式難以盈利的原因包括汽車的高維護成本，對于用戶拆卸座椅等破壞行為很難通過法律途徑追回，那么這部分損失也將納入到維護成本中。而單純的道德譴責又難以助于形成信用社會。因而，解決共享經(jīng)濟中的失信難題也陷入兩難境地。

三、公共服務共享制的形成與發(fā)展

“究竟誰在描繪行政法的臉譜？”[12]隨著社會的發(fā)展，行政法中的基因也受到一定影響，形成了隨著社會發(fā)展而不斷變化的新臉譜。共享經(jīng)濟承載的理念，不僅契合國家發(fā)展策略，而且是更具可持續(xù)性的新型供求關系。共享經(jīng)濟的發(fā)展在提供更多公共服務的同時也改變了公共服務供給的方式，二者之間的融合發(fā)展形成了公共服務共享機制[13]。這是對既有制度的傳承和創(chuàng)新，有著充分的歷史必然性。既有制度的延續(xù)性，又是在市場經(jīng)濟改革背景下革新公共服務供給機制。其中，公共服務共享制應包括以下核心要素：以共享權為核心，以滿足多元需求、提高福祉為任務。制度保障的資源包括國家、城市、個人資源，政府主要發(fā)揮統(tǒng)籌和牽頭作用，公共服務共享制作為公共服務的優(yōu)化、輔助機制而發(fā)揮作用。該機制是給付行政制度中的一部分，也是給付行政制度創(chuàng)新、發(fā)展的方向之一(見表1)。

表1 給付行政的演變過程

(一)明確以共享權為核心

共享權，是最先由德國行政法提出的概念，福斯多夫在其論述服務行政的文章中首次提及分享的問題。提出人們已非仰賴國家保障之自由人權，而系依賴分享權，并且應當建立可以保障分享權實現(xiàn)的社會秩序[14]。也有學者稱之為“可轉(zhuǎn)讓的共享權”[15]。共享權應包括以下幾點要義：第一，不直接與社會救助相聯(lián)系，立足于平等權，著眼于給付均衡性的實現(xiàn)；第二，以保障權利、維護社會公平為目的；第三，共享權包括給付請求權，即請求國家給付資源與利益。在以共享權為核心的公共服務共享制體系中，個體既是權利的享有者也是實現(xiàn)共享權的供給者，在一定程度上可以打破資源壟斷與行政區(qū)劃。

以共享權為核心的公共服務共享制具有時代性的價值導向。首先，共享權是在第三代人權的背景下獲得內(nèi)容更新及發(fā)展的。第三代人權以發(fā)展權為代表，其將人權的主體擴展至國家和民族，從而形成集體人權[16]。理論上認為發(fā)展權是個體之間或個體與集體之間相互促進、互相持續(xù)發(fā)展的一項基本人權[17]。共享與發(fā)展是兩個相輔相成的概念，實現(xiàn)發(fā)展權的條件之一為均等共享發(fā)展機會、發(fā)展利益。因此，共享權中也蘊含著發(fā)展的內(nèi)涵，以共享權為指導的公共服務共享制也在新的歷史條件下有了新發(fā)展。并且，給付行政理論也結合時代需要和社會變革進行的自身學理革新，以契合實踐的需要。

其次，共享權詮釋的價值包括平等權和給付請求權。“平等”一詞具有多重含義，置于不同的學科領域、法律框架內(nèi)都可以形成對應性的內(nèi)容。共享權對平等的價值詮釋包括以下兩方面內(nèi)容：一方面，政府給予平等關切。正如德沃金所指出的，在抽象的平等主義原則下，政府必須讓它所統(tǒng)治的人過上更好的生活，必須對每個人的生活給予平等的關切。另一方面，保障形式平等、完全平等、實質(zhì)平等和比例平等[18]。也正如羅爾斯對正義原則的描述，人們對自由體系的擁有都應為平等權利之一，社會和經(jīng)濟應合理地期望適合于每一個人。在人們對共享有上述平等價值的期許時向國家提出給付請求權，因此共享權也包括從平等權價值中衍生出來的給付請求權。

最后，以共享權為核心的公共服務共享制提供的保障具有可持續(xù)性。以任務為導向的公共服務供給體系，其內(nèi)容、標準、方式等方面主要以現(xiàn)實需要為出發(fā)點，如以政策類規(guī)范作為調(diào)整依據(jù)，難以形成持續(xù)性和穩(wěn)定性。權利導向下公共服務共享機制一方面明確了公民權利，另一方面固定了國家義務，形成持續(xù)運行的規(guī)范體系，克服了任務導向下行為的隨意性、運動性?？沙掷m(xù)性是法治的特點和要求之一，避免出現(xiàn)人治下的朝令夕改和隨波逐流，形成了可供反復適用的法制內(nèi)容和給付內(nèi)容。

除此之外，共享權于完善給付行政法體系而言，有理論指導意義。給付行政的起源與流變與權利基礎導向密切相關。給付行政的發(fā)展經(jīng)歷了對生存權的保障、超越生存照顧權的給付行政以及共享權下的給付行政，由此形成了所謂一般的給付行政理念。給付行政的內(nèi)涵需要適合社會發(fā)展變革的需要，除了應當超越“生存照顧”的內(nèi)涵的領域和疆界，應賦予時代的內(nèi)涵和特征。而現(xiàn)代社會矛盾、政府職能的轉(zhuǎn)變也為給付行政的發(fā)展提供了契機，現(xiàn)代給付行政中的共享權既是給付行政發(fā)展的結果，也是價值指引和精神傾向。

(二)轉(zhuǎn)變理念并更新原則

盡管對共享經(jīng)濟的發(fā)展要秉持包容性態(tài)度，但是也包括一定的中央集權，防止社會猝然陷入無序狀態(tài)。那么，發(fā)揮一定中央集權的作用則強調(diào)政府的統(tǒng)籌和規(guī)劃職能。因而，真正的問題在于擺脫傳統(tǒng)的中心化思維方式，換之以一種分散式、水平式、合作式的思維方式來組織和規(guī)劃。

1.轉(zhuǎn)換理念

第一，共建共治共享理念是理念轉(zhuǎn)變的總要求。當社會共識、目標和手段都指向共享時，意味著要動員、依靠全社會的力量來實現(xiàn)合力之治，既是建立“五位一體”的社會治理格局的要求，也是實現(xiàn)全面共享、建立公共服務共享制的途徑。以共享經(jīng)濟形式提供的公共服務既不是緣于公共服務產(chǎn)品的自身屬性，也不是與傳統(tǒng)公共服務模式對立的，而是將互聯(lián)網(wǎng)融入眾多行業(yè)進行資源整合、共享公共服務供給權。

第二，給付均衡理念廣泛保障人民權益的同時也規(guī)范行政權的行使?！耙匀嗣駷橹行摹奔词且浴叭嗣駷橹黧w”，是新時代法治體系中的核心價值，不僅包括保障人民利益、擴大人民福祉，還包括通過法定途徑和形式參與管理國家事務并推動整個社會的法治精神建設。公共服務的供給不再是狹義的限定，人民利益和福祉不再是空談，獲得感、幸福感和安全感都會有所增加。公共服務供給均等化的理念意味著人民可以大致獲得均等化的供給和公共服務，為人民享有的平等權提供了理論基礎和實現(xiàn)方式。

第三，服務發(fā)展理念是規(guī)范行政行為的主要導向。政府進行監(jiān)管的一個重要原則為監(jiān)管與服務相結合，并傾向服務于共享經(jīng)濟和公共服務共享制。政府部門應當更關注自身體系建設和行為規(guī)范，為公共服務共享制的發(fā)展提供良好的營商環(huán)境，如破除監(jiān)管分散、權責不清的局面，建立相應的配合、協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)行政監(jiān)管精準化和智能化的同時成本最優(yōu)化、效能最大化、干擾最小化。

2.更新原則

第一，包容審慎原則是經(jīng)濟發(fā)展的法律保障，也是行政法律體系自我更新、完善的方向。應當形成良好、穩(wěn)定的社會秩序，為經(jīng)濟發(fā)展和社會進步創(chuàng)造環(huán)境。擺脫傳統(tǒng)的單一中心化思維方式，換之以一種分散化、水平化的合作思維方式來進行整治體制組織。眾人的福利、權利是交織在一起的，在這一前提和目標下應當建立廣泛的公眾參與。

第二，合作共贏原則是平衡社會利益的途徑之一。在社會利益與個人利益之間、經(jīng)濟發(fā)展與社會福利之間、經(jīng)濟效率與社會公平之間都要考慮如何實現(xiàn)社會利益最大化。公共服務共享制的實踐，既要考慮保持行業(yè)的自主性，又要引導企業(yè)平臺實現(xiàn)公共利益，因而行政機關與企業(yè)平臺呈合作的關系。行政機關要發(fā)揮確保行政決定理性、提升行政公信力及調(diào)整利益的機能，又要發(fā)揮積極面向，輔助企業(yè)平臺，提高企業(yè)收益的同時保障公益的實現(xiàn)，從而實現(xiàn)雙方的合作共贏。

第三，輔助性原則強調(diào)政府行為的有限性。只有當私人經(jīng)濟沒有能力有序高效完成某一任務時，政府抒以考慮調(diào)控經(jīng)濟。輔助性原則在構建公共服務共享制中的適用，一方面強調(diào)私人的廣泛參與。在個人與團體以及不同層級之間權限分配中，重視并優(yōu)先讓個人或較小的下位組織處理事務。另一方面強調(diào)行政權力的下放。行政機關可能通過授權、委托等形式將行政權力傳遞于私人，但是更為重要的是將權力下放、釋放到私人、社會中，政府更多的是承擔擔保責任。

(三)共享制基礎設施供給

公共服務共享制的建立或者給付行政制度的發(fā)展需要水平式的基礎設施。所謂水平式的基礎設施是指成千上萬個節(jié)點、建筑和城市鏈接到網(wǎng)絡上，實現(xiàn)跨行政區(qū)域范圍的共享和溝通。

第一，借助商業(yè)平臺的力量，搭建個人日常交換、共享的平臺。如閑魚、嘀嘀打車、美團。行政權力與技術部門合作，探索建立更多、更成熟的個人共享平臺，以規(guī)范化、常態(tài)化的共享平臺取代個人之間自發(fā)的、隨意性的共享，包括合法、合理、科學的用戶協(xié)議。在這一階段政府主要致力于打通利益結構、提供一定的行政便利、規(guī)范平臺的公權力行使及用戶協(xié)議。如化解政府系統(tǒng)內(nèi)部的信息孤島現(xiàn)象，以互聯(lián)網(wǎng)技術解決跨行政區(qū)域的困境，減少資源整合過程中不必要的程序。

第二，發(fā)揮社會組織的作用。共享經(jīng)濟的發(fā)展不僅需要借助于商業(yè)平臺，也需要借助于基層組織或社會組織的力量。基層組織、社會組織傾向于建立起在社區(qū)之間的共享平臺，相比于商業(yè)平臺，基層組織或社會組織的特點包括更為持續(xù)性、便捷性、彈性化。如鄰里之間的出行、私家車位、食物、工具或者其他緊急情況下的鄰里幫助。在這一階段，政府致力于推動基層組織、社會組織的發(fā)展。讓渡公共服務權于社會組織，擴大社會組織的活動范圍，發(fā)揮社會組織整合、分配分散性資源的功能，形成政府帶動、社會行動、自我驅(qū)動的發(fā)展模式。

第三，政府建設城市、社區(qū)的基礎設施，規(guī)劃全社會的閑置資源都能夠參與共享，細分教育、醫(yī)學、金融、物流等領域。如我們確實需要的集會中心來實現(xiàn)社區(qū)之間便捷高效的共享和交換[19]。在制造行業(yè)，通過物聯(lián)網(wǎng)把供需之間連接起來，確保工廠機械的高效運作。政府參與數(shù)據(jù)共享，在這其中起到一定的銜接、調(diào)和作用。共享醫(yī)療資源活動，都需要政府調(diào)和醫(yī)院、患者、企業(yè)、保險等主體錯綜復雜的關系及資源的供需匹配。從組織法角度來看，目前對于共享經(jīng)濟的監(jiān)管采取地方先行的措施，但是地方先行收效甚微。地方先行是較為穩(wěn)妥且因地制宜的做法，但是由于地方利益分割、地方立法權限等原因?qū)е鲁尚в邢?。在公共服務共享制建構的目標下，授益性行為適用規(guī)范密度較低，該項事務依舊認定為為地方性事務，而中央處于調(diào)節(jié)和溝通的位置。

(四)補貼提供

行政法上的補貼提供是指為了實現(xiàn)監(jiān)管目標或特定的公共目標而以授益、給付的方式來刺激、引導相對人為或不為一定的行為，包括給付型補貼、減免型補貼。對公共服務共享制應保持兼容性的激勵態(tài)度，不可以壓制創(chuàng)新來換取社會秩序的穩(wěn)定。兼容性的激勵包括科學推廣、提供行政便利和展開公私協(xié)作等幾個方面。一方面，政府進行統(tǒng)籌、規(guī)劃并實現(xiàn)激勵和推廣。政府不可盲目推廣，應當保持適度和靈活。對公共服務共享制進行分階段監(jiān)管。當前公共服務共享制的發(fā)展還處于成長初期，大多數(shù)是平臺整合資源進行分享，政府干預較少。但是到了局部發(fā)展的階段，政府應當承擔起牽頭、主導的職責，到了試點或全面推廣的階段，應當進行統(tǒng)籌和規(guī)劃行業(yè)布局。除此之外，為做到靈活、適度、分階段推廣和激勵，在這過程中可以形成清單、規(guī)劃制度，在具體的發(fā)展階段中通過正面、負面清單等方式來形成規(guī)劃，讓公眾、平臺明確哪些領域可以推廣或禁止。

另一方面，注重以政策優(yōu)惠為主，待時機成熟可展開公私協(xié)作。政府對新能源補貼存在的問題間接影響共享出行的發(fā)展，也暴露出對企業(yè)過多的、不合理的財政補貼存在騙補、亂補的隱患。在以給付行政方式推動公共服務共享制發(fā)展過程中，不可避免會使用行政資助的方式或展開公私協(xié)作活動。給予企業(yè)、平臺更多政策上的支持也是給付行政的一種方式，如稅收優(yōu)惠，通過設計計征起點、費用免除額等方式以促進公共服務共享制這一模式的發(fā)展。政府統(tǒng)籌、規(guī)劃公共服務共享制的行業(yè)發(fā)展其中一個行為方式為采購、合作，政府在供給哪方面公共服務存在不足、公共服務供給哪方面失衡，這些宏觀方向需要政府進行把握，而采購、合作即是推廣、激勵的一個直接行為，將直接服務于市場并彌補政府失靈。

(五)標準設定

共享經(jīng)濟的本質(zhì)是對個人、集體閑置資源的整合和分享，具有個性化、分散性等特點，帶來的首要問題就是以公共服務共享制的形式提供公共服務如何符合公共服務基準的問題。因此，設定公共服務共享制的公共產(chǎn)品準入門檻顯得十分必要。一方面，應符合社會、法律的原則性規(guī)定?，F(xiàn)有共享經(jīng)濟模式的發(fā)展以一定的資源浪費為代價，共享單車、汽車的大量生產(chǎn)和閑置，應當充分汲取經(jīng)驗和教訓，不以浪費社會資源為前提，這本是共享經(jīng)濟的意義所在，也是公共服務共享制發(fā)展的基礎所在。以是否超出社會承載能力為限來衡量共享經(jīng)濟是否存在擠占社會公共空間、增加社會負擔的嫌疑。不危害社會安全也是基本原則之一，網(wǎng)絡社會治理的根本宗旨為增進人類福祉，也應以創(chuàng)新發(fā)展與安全有序保障并重，實現(xiàn)安全有序的目標[20]。網(wǎng)絡安全生態(tài)與現(xiàn)實社會安全息息相關，從源頭或者終端對風險進行把控，防止蔓延至現(xiàn)實社會中，從而保障公民的人身、財產(chǎn)安全。

另一方面，分類設定準入門檻。共享經(jīng)濟平臺本身創(chuàng)造了巨大的社會價值和經(jīng)濟價值，但是公共服務共享制的價值可能會與其帶來的外部性所抵消，因而共享經(jīng)濟平臺在整合和交換資源的過程中也擔負了一定義務。公共服務共享制的準入門檻應實行立體的分類。從橫向上而言，公共服務共享制按照程度不同，可以分為私人服務的共享制、準公共服務共享制和純公共服務共享制。從縱向上而言，共享經(jīng)濟可以分為市場再分配、產(chǎn)品與服務提供、協(xié)同生活方式。而在橫縱之分基礎上進行動態(tài)平衡，以不同階段和程度進行觀察，也就形成立體的分類方式。針對不同類型的公共服務共享制設置不同的準入門檻。如私人服務共享制中，主要依靠市場機制下的信息配置，準入障礙主要是建立雙方信任，主要交給市場機制和賦予平臺義務來運行，不需政府過多干預。平臺的最大作用或者義務在于搭建信息平臺、構建或輔助構建信任體系。提高供需雙方自由選擇性的同時，保障雙方信息對稱避免引發(fā)道德風險。而純公共服務共享制具有較強公共性，需要政府自上而下的具有一定強制形式的機制，因而需要以許可等方式來強調(diào)公共服務的標準、調(diào)節(jié)各部門利益結構、下放公權力等內(nèi)容。

(六)確定平臺的責任和邊界

分析共享經(jīng)濟平臺的責任和邊界包括從共建和共治的角度，共享經(jīng)濟既是主體也是對象。“共建”是指動員全體社會成員參與到創(chuàng)新、建設社會治理格局中來，強調(diào)共享經(jīng)濟在社會治理體制中作為治理主體的面向?！肮仓巍笔侵副ＷC社會治理體制機制的良性運行。因而，共享經(jīng)濟的責任包括3個方面。

第一，供給責任。強調(diào)政府與平臺的合作。在推動、保障共享經(jīng)濟發(fā)展的背景下，企業(yè)平臺也加入了公共產(chǎn)品、公共服務供給者的行列，平臺應當樹立共建社會的主體意識，承擔起一定的公共服務供給責任。一方面，控制產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量。共享經(jīng)濟產(chǎn)品的過度投放、無序投放既無法保證產(chǎn)品質(zhì)量也給公告空間造成負擔，追逐經(jīng)濟利益的同時照顧社會秩序等方面在內(nèi)的社會效益。另一方面，激發(fā)社會參與的活力。如組織、鼓勵行業(yè)協(xié)會等社會組織參與到社會治理中，發(fā)揮經(jīng)濟上的帶頭作用，形成有擔當、有能力的社會自治隊伍。

第二，共同建立信用監(jiān)管制度。信用生態(tài)是培養(yǎng)共享經(jīng)濟、完善公共服務共享制的土壤。發(fā)揮作為第三方征信機構的作用，在大規(guī)模收集數(shù)據(jù)、擴大征信渠道方面具有重要作用，從彌補政府技術限制、資源不足等方面提供了更好的發(fā)展條件，是建立和完善信用監(jiān)管體系和構建協(xié)同監(jiān)管格局的重要內(nèi)容。除此之外，在廣泛收集用戶信息過程中，注重保護用戶的隱私數(shù)據(jù)等方面在內(nèi)的信息安全，也是樹立自身誠信形象的重要指標。

第三，發(fā)揮平臺調(diào)節(jié)減少、調(diào)節(jié)糾紛責任。雖然以分類、分層次形式對公共服務共享制進行風險管控，但是無論在哪種共享經(jīng)濟類型中平臺都有義務，義務的邊界范圍也因公共服務共享制的程度不同而有所增減。美國學者克拉克曼曾系統(tǒng)地論證了“守門員責任”，僅針對違法責任者的執(zhí)法困難是存在的，需要調(diào)動第三方參與到對違法行為的控制中。大量跨區(qū)域的網(wǎng)絡活動超越了行政區(qū)域的管轄范圍、網(wǎng)絡技術的代碼活動也改變了傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，從技術和法律層面而言，平臺的責任和義務不可逃避。平臺應當審查供需雙方的信息，從嚴、精準調(diào)查平臺上的信息反饋。在此基礎上，強調(diào)平臺的主動監(jiān)管，依據(jù)合理的用戶協(xié)議減少不必要的糾紛，利用技術降低進行證據(jù)調(diào)查、事實認定過程中的成本。

雖然平臺作為與國家共建、共治、共享的社會主體，但是其責任也有一定邊界。從功能主義、實用主義等理論基礎而言，強調(diào)第三方也就是平臺的責任來有能效促進國家目的實現(xiàn)，但是強化平臺責任也需要有一定的條件和限度，如果這種強化責任過于沉重反而影響功能主義自身目標的實現(xiàn)。對平臺責任的要求應當綜合考慮其動機、能力和成本。

在以“管理”為特征的傳統(tǒng)行政向以“治理”為特征的現(xiàn)代行政轉(zhuǎn)變的背景下，公共服務共享制度作為一種新的公共服務供給方式對經(jīng)濟發(fā)展、滿足社會需求帶來裨益的同時也對我國社會治理提出了新挑戰(zhàn)。在以“治理”為目標、手段的現(xiàn)代行政體系中，與其說對公共服務共享制進行監(jiān)管創(chuàng)新，不如說是從行政法角度保障其發(fā)展，也是社會治理方式創(chuàng)新的體現(xiàn)之一?，F(xiàn)代行政體系內(nèi)的社會治理需要樹立共建共治共享的治理理念，建立“五位一體”的社會治理格局，既是給公共服務共享制的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，也是讓公共服務共享制發(fā)揮能量不斷滿足社會需求。