趙玲　吳雁萍

摘要： 長江禁捕承載著長江水生環(huán)境保護與漁業(yè)資源恢復(fù)的重要功能，同時也蘊含著潛在的社會穩(wěn)定風(fēng)險因素。為量化長江禁捕政策執(zhí)行風(fēng)險因素，評估風(fēng)險等級，以安徽省、江蘇省兩地政策執(zhí)行為例，分別從執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、政策環(huán)境3個方面，建立風(fēng)險評估指標(biāo)體系，對各風(fēng)險因素的影響程度進(jìn)行打分，并運用控制區(qū)間和記憶模型（CIM）進(jìn)行風(fēng)險測量。結(jié)果表明：安徽省、江蘇省兩地禁捕政策執(zhí)行風(fēng)險概率處于中等水平。其中，執(zhí)行主體職業(yè)能力素養(yǎng)、執(zhí)行策略、目標(biāo)群體利益受影響情況、補貼對象認(rèn)定、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況、配套性支持政策為高風(fēng)險因子?；谶@一結(jié)果，參考各因素間的關(guān)聯(lián)性，實現(xiàn)長江禁捕政策執(zhí)行風(fēng)險的精準(zhǔn)識別和有效應(yīng)對，保障政策順利推行。

關(guān)鍵詞： 長江禁捕;社會穩(wěn)定;風(fēng)險評估;CIM模型

中圖分類號： F326.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1000-4440（2021）01-0230-07

Implementation risks of the prohibition of fishing in Yangtze River based on CIM model

ZHAO Ling， WU Yan-ping

（College of Marine Culture and Law， Shanghai Ocean University， Shanghai 201306， China）

Abstract： The prohibition of fishing in Yangtze River not only carries important functions of aquatic environment protection and restoration of fishery resources， but also contains potential social stability risk factors. In order to quantify the risk factors and assess the risk levels of the policy， this essay was based on the implementation of policies in Anhui province and Jiangsu province， and the risk evaluation index system was established from the aspects of execution subject， target group， policy environment. Impact degree of the risk factors was graded and analyzed based on the controlled interval and memory （CIM） model. The results showed that the implementation risks of the policies in Anhui and Jiangsu were at medium level. In addition， the professional competence of execution subject， executive strategy， the impact on the target group's interests， the identification of subsidies， local economic development， and supporting policies were the high-risk factors. Based on this result， with reference to the correlation among various factors in the risk system， the implementation risks of the prohibition of fishing in Yangtze River can be accurately identified and effectively responded to ensure the smooth implementation.

Key words： the prohibition of fishing in Yangtze River;social stability;risk assessment;controlled interval and memory（CIM） model

長江是世界上水生生物多樣性最為豐富的河流之一，長期以來，由于受過度捕撈、河道整治、水域污染等多重因素影響，長江水生環(huán)境日趨惡化[1]，漁業(yè)種質(zhì)資源下降，長江已進(jìn)入“無魚”等級。習(xí)近平總書記多次強調(diào)“要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，把實施重大生態(tài)修復(fù)工程作為推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展項目的優(yōu)先選項”。2018年9月，國務(wù)院頒布《關(guān)于加強長江水生生物保護工作的意見》，明確規(guī)定自2020年起，推進(jìn)長江流域重點水域?qū)崿F(xiàn)十年禁捕[2]。禁捕的執(zhí)行對于長江漁業(yè)資源養(yǎng)護具有重大意義，但政策本身的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、規(guī)模龐大性、時間長久性和環(huán)境多變性決定了政策執(zhí)行可能存在相關(guān)社會風(fēng)險。

作為風(fēng)險治理研究的首要階段，以風(fēng)險識別為目的的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估受到了學(xué)界諸多關(guān)注。當(dāng)前，社會風(fēng)險的量化評估研究主要集中于重大決策和重大工程項目。關(guān)于重大決策，近年來社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的重點專注于政策的制定與執(zhí)行是否符合國家部門的規(guī)定要求，符合經(jīng)濟社會（政策環(huán)境）發(fā)展水平，反映民眾（目標(biāo)群體）意見，具有穩(wěn)定性并與有關(guān)部門相關(guān)政策步調(diào)一致[3]。但此類社會穩(wěn)定風(fēng)險評估集中于決策前，多靜態(tài)評估，缺乏動態(tài)跟蹤監(jiān)測[4]，忽視了政策運行的周期性和風(fēng)險釋放的遲滯性，評估指標(biāo)多模糊性，評估體系完善度不高，定性分析多于量化分析[5]。而在重大工程項目上，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估多為經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益評估[6]，對引發(fā)公眾沖突的風(fēng)險源研究不夠深入，指標(biāo)體系單一，缺乏社會風(fēng)險形成機理的研究分析[7]。針對上述重大決策與工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的特點與不足，本研究采用定量評估模型——控制區(qū)間和記憶模型（CIM）進(jìn)行總風(fēng)險評估及關(guān)鍵風(fēng)險因子識別，建立長江禁捕政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系， 為今后研究工作提供參考。

1 材料與方法

1.1 研究方法

在運用專題討論法的同時結(jié)合問卷調(diào)查和實地訪談初步構(gòu)建評估模型。所用初期材料由上海海洋大學(xué)調(diào)研團隊在長江禁捕區(qū)域7個?。ㄊ校┱{(diào)查所得，結(jié)合項目參與者意見和實地調(diào)研訪談結(jié)果細(xì)化指標(biāo)體系。而后采用德爾菲專家調(diào)查法，邀請長江水域生態(tài)保護戰(zhàn)略研究中心長期從事漁民退捕生態(tài)補償、社會保障、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)等方面研究的專家對各風(fēng)險因素的影響程度打分，并通過因素對比分析計算指標(biāo)權(quán)重。根據(jù)打分結(jié)果利用CIM模型逐級并聯(lián)疊加計算總風(fēng)險概率和風(fēng)險期望值，識別分析關(guān)鍵風(fēng)險。主要優(yōu)勢包括：采用定量評估CIM模型，減少評估過程中主觀設(shè)定的影響，降低模糊性因素干擾;定性定量研究綜合，將理論性指導(dǎo)與實際運用結(jié)合;基于評估結(jié)果提出風(fēng)險預(yù)防與化解策略，為今后研究工作提供參考。

1.2 長江禁捕政策執(zhí)行風(fēng)險評估指標(biāo)體系構(gòu)建

1.2.1 風(fēng)險因素模型構(gòu)建 長江禁捕政策隸屬于重大行政決策，是由政策主體、政策客體和政策環(huán)境相互作用而構(gòu)成的社會政治系統(tǒng)[8]。在執(zhí)行系統(tǒng)中，執(zhí)行主體為首要施策者，發(fā)揮著重要作用。執(zhí)行主體人員應(yīng)當(dāng)具備政策認(rèn)知、政策宣傳、方案設(shè)計、政策推廣等專業(yè)能力素養(yǎng)，同時還應(yīng)對所施行政策保持相對認(rèn)同感和負(fù)責(zé)任態(tài)度[9]，且作為系統(tǒng)化工程，政策執(zhí)行涉及多部門主體，部門配合、策略完備、溝通順暢是有效執(zhí)行的關(guān)鍵[10]。目標(biāo)群體作為政策客體，掌握政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的主要發(fā)言權(quán)，其對政策的滿意度直接影響政策的輸出效果。面對社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型變化，階層利益分化，財富分配差距，群體的不公平感與相對剝奪感也進(jìn)一步上升，而政府部門單一的行政手段與落后的工作理念也影響著群體對于政府的信任度[11]。同時，利益關(guān)系作為重大決策調(diào)整的第一基本關(guān)系也在根本上影響著群體接受度[12]。此外，重大決策作為社會環(huán)境的產(chǎn)物，必然受外部自然環(huán)境（氣候、地理、生態(tài)）和社會環(huán)境（經(jīng)濟、政治、文化、科教）影響，且相較于自然環(huán)境，社會環(huán)境對其影響層面更深，范圍更廣[13]?；诖?，本研究構(gòu)建了以政策執(zhí)行系統(tǒng)要素為基礎(chǔ)的長江禁捕政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估框架（圖1）。

1.2.2 風(fēng)險評估體系構(gòu)建 基于上述框架，運用專題討論、問卷調(diào)查、實地訪談等方法對各風(fēng)險影響因素進(jìn)行分類識別，結(jié)合多次座談會專家論證咨詢與實地調(diào)研參與者意見，構(gòu)建長江禁捕政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系，各指標(biāo)及對應(yīng)要素見表1。

所構(gòu)建的風(fēng)險評估矩陣共含9個要素，14個指標(biāo)，具體分類如下：

（1）執(zhí)行主體

C1：職業(yè)能力素質(zhì)，即執(zhí)行主體對于禁捕政策的宣傳力度和基層信息掌握度。禁捕過程中，部門主體會結(jié)合政策目標(biāo)要求，進(jìn)行區(qū)域評估，針對地區(qū)條件細(xì)化方案，并對政策進(jìn)行宣傳。

C2：執(zhí)行者態(tài)度，即執(zhí)行主體對于政策內(nèi)涵的理解力和態(tài)度。長江禁捕政策多重要素，需執(zhí)行者深刻理解其精神和政策要求。此外，流域內(nèi)漁民分散，文化水平較低，政策理解存在困難，執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)保持認(rèn)真、全面、耐心的態(tài)度，減少畏難情緒。

C3：執(zhí)行策略，即具體行動方案計劃。中央文件給予了主要目標(biāo)方向，具體行動策略計劃由各地因地制宜，統(tǒng)籌考慮。

C4：溝通協(xié)調(diào)機制，即機構(gòu)責(zé)任主體清晰度和權(quán)責(zé)劃分明確度。禁捕政策由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭，地方政府主導(dǎo)，財政、社保、公安多部門配合參與，需明晰責(zé)任主體和權(quán)責(zé)劃分，協(xié)調(diào)配合執(zhí)行。

（2）目標(biāo)群體

C5：退捕漁民態(tài)度和心態(tài)，包括政策滿意度、執(zhí)行主體信任度和相對剝奪感，此三要素可直觀反映漁民態(tài)度和風(fēng)險認(rèn)知狀況。

C6：退捕漁民利益受影響情況，即漁民相較于禁捕前生產(chǎn)生活受影響程度，包括漁民收入受影響程度和再就業(yè)可能性。禁捕的實施必然會導(dǎo)致短期內(nèi)漁民利益受損，漁民失去主要生計來源，今后生產(chǎn)生活面臨極大挑戰(zhàn)。

C7：補貼對象認(rèn)定是補償分配的重要依據(jù)。此次禁捕涉及長江水生生物保護區(qū)、重點湖泊和重要干支流，流域內(nèi)漁民構(gòu)成復(fù)雜，補貼對象的認(rèn)定成為政策執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)。

（3）政策環(huán)境

C8：地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。政策的執(zhí)行無法脫離于經(jīng)濟環(huán)境而存在，經(jīng)濟的穩(wěn)定是政策活動發(fā)展的必要條件[14]。禁捕實施涉及漁民、漁船、生產(chǎn)工具補償，以及配套性政策補貼，需地區(qū)財政提供支持。

C9：配套性政策支持。長江禁捕并非為單一政策體系，除基本補助外，住房安置、養(yǎng)老醫(yī)療等配套措施的支持也是關(guān)鍵性保障。

1.3 CIM模型構(gòu)建

控制區(qū)間和記憶模型（CIM）由英國著名學(xué)者Chapman和Cooper于1983年共同提出，其主要原理在于“用具有相同寬度區(qū)間的直方圖表示變量的概率分布，用和代表概率函數(shù)積分，以此使概率分布的疊加運算得以簡潔化”[15]。CIM模型可以克服禁捕政策執(zhí)行中各風(fēng)險因素間的隨機性、無序性和獨立性，是一種多因素風(fēng)險計算方法。

1.3.1 構(gòu)建風(fēng)險因素評價集合 風(fēng)險因素評價集合是由不同風(fēng)險因素等級組成的集合，用V表示。目前，國務(wù)院出臺文件規(guī)定對重大決策風(fēng)險進(jìn)行低、中、高三級劃分[16]。部分研究專家以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步量化細(xì)分，進(jìn)行0.2～1.0的五級劃分[17]。本研究借鑒眾多學(xué)者意見，將風(fēng)險等級劃分為微小、較小、一般、較大、重大，并按照0.2～1.0的比例標(biāo)度對各等級進(jìn)行賦值。

1.3.2 確定風(fēng)險因素權(quán)重 根據(jù)各因素對禁捕政策執(zhí)行風(fēng)險程度的不同影響，采用專家打分法進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重的確立，而后以加權(quán)平均求出各指標(biāo)權(quán)重得分（表2）。

B層次指標(biāo)權(quán)重（HB）[18]，

式中，n為專家總數(shù)，i為專家位數(shù)，Xi為重要程度得分值;

C層次指標(biāo)權(quán)重（HC）由得分權(quán)重和受選頻率權(quán)重構(gòu)成[18]，

式中，n為專家總數(shù)，Xi為重要程度得分值，Yi為受選頻率;

設(shè)定C層次下D層次各指標(biāo)因素權(quán)重相同。

1.3.3 計算禁捕政策執(zhí)行總風(fēng)險概率 根據(jù)德爾菲專家調(diào)查法評分結(jié)果，求出各風(fēng)險因素概率分布，并運用CIM并聯(lián)響應(yīng)模型，基于如下公式，按劃分層次逐級計算各層次風(fēng)險概率，并結(jié)合風(fēng)險因素權(quán)重，求出總風(fēng)險概率。

式中，P為總風(fēng)險概率，Q1、Q2為2個風(fēng)險因素，di為概率區(qū)間的組中值，n 為分組數(shù)。

2 結(jié)果與分析

2.1 長江禁捕政策總體風(fēng)險評價

基于禁捕政策執(zhí)行過程，從執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、政策環(huán)境3個層面構(gòu)建社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系，克服前期社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的靜態(tài)性。基于上述計算過程，求得安徽、江蘇兩省禁捕政策總風(fēng)險概率分布（圖2）。圖2顯示，安徽、江蘇兩省禁捕執(zhí)行風(fēng)險處于一般等級，概率分別為0.41和0.33。為了進(jìn)一步對風(fēng)險程度進(jìn)行評估，依據(jù)如下公式求出兩地總風(fēng)險期望值和各風(fēng)險要素期望值（表3）。R=∑5i=1Vi×Pi，式中，R代表風(fēng)險程度期望值，Vi代表0.2～1.0風(fēng)險程度等級，Pi代表風(fēng)險因子的概率分布。

經(jīng)計算，安徽、江蘇兩省總體風(fēng)險期望值分別為0.54和0.59，處于風(fēng)險等級[0.4～0.6]區(qū)間內(nèi)。表明現(xiàn)階段該政策整體風(fēng)險程度處于中等水平，重大風(fēng)險發(fā)生率不高，在有效監(jiān)管保障措施下可實現(xiàn)平穩(wěn)推行。但是，對各級風(fēng)險進(jìn)行識別判定后發(fā)現(xiàn)，部分風(fēng)險因子期望值高于總風(fēng)險期望值。因此，以兩地區(qū)總體風(fēng)險值“一般”等級為標(biāo)準(zhǔn)，對兩地風(fēng)險期望值較高的風(fēng)險因素（R≥0.6）進(jìn)行識別分析。

2.2 長江禁捕政策關(guān)鍵風(fēng)險因素分析

根據(jù)兩省長江禁捕政策風(fēng)險因素概率分布（表3），安徽省的高風(fēng)險因子為退捕漁民利益受影響情況（C6）、補貼對象認(rèn)定（C7）、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展（C8），江蘇省的高風(fēng)險因子為職業(yè)能力素質(zhì)（C1）、執(zhí)行策略（C3）、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展（C8）、配套性政策支持（C9）。綜合上述關(guān)鍵風(fēng)險因素，可將安徽、江蘇兩省重點風(fēng)險歸納為以下3個方面。

2.2.1 執(zhí)行主體實際工作存在巨大挑戰(zhàn) 由表3可知，雖然安徽、江蘇兩省執(zhí)行主體風(fēng)險期望值（B1）均未超過一般等級標(biāo)準(zhǔn)，但江蘇省C1、C3兩項因子風(fēng)險較高。

執(zhí)行主體職業(yè)能力素質(zhì)風(fēng)險（C1）：長江禁捕執(zhí)行工作重心在農(nóng)業(yè)部門，漁民身份識別、政策宣傳落實、動態(tài)管理都需省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳做好相關(guān)安排。但在當(dāng)前國家行政體制改革背景下，江蘇省原海洋與漁業(yè)局負(fù)責(zé)該項工作的人員無一轉(zhuǎn)隸到省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，不可避免出現(xiàn)基層工作人員不足，職業(yè)能力素質(zhì)不強的困境，對于流域內(nèi)情況了解不清，政策文件吃不透，影響執(zhí)行效果與精準(zhǔn)度。

執(zhí)行策略風(fēng)險（C3）：禁捕過程中，捕撈權(quán)回收、漁船拆解、漁民安置補償、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)等多項任務(wù)涉及農(nóng)業(yè)、人社、財政、漁政等各部門，雖然江蘇省大部分市（區(qū)）已制定印發(fā)了實施方案和補償標(biāo)準(zhǔn)，但在實際執(zhí)行中，任務(wù)目標(biāo)錯綜復(fù)雜，缺乏高效合理的布局安排，各環(huán)節(jié)工作無法做到有效銜接，資源技術(shù)缺乏良好的協(xié)調(diào)配合，禁捕工作存在巨大挑戰(zhàn)。

2.2.2 退捕漁民政策期望與實際情況存在矛盾 根據(jù)上述指標(biāo)，目標(biāo)群體風(fēng)險期望值為B2安徽>B2江蘇，且B2安徽>0.6，高于一般等級，主要風(fēng)險來源于C6、C7兩項因子。

退捕漁民利益受影響情況（C6）：安徽省此次重點水域禁捕涉及長江岸線約800 km、44個水生生物保護區(qū)、15市64縣、12 727艘合法漁船、30 000多漁民，相比于江蘇省擬退捕漁船數(shù)、退捕對象較多，且主要分布于保護區(qū)內(nèi)，時間緊，任務(wù)重，壓力大。此前多數(shù)漁民依靠捕撈過上小康生活，因此對于退捕后的補貼抱有較大期望。但現(xiàn)實中，繁重的禁捕任務(wù)所需資金較多，致使原本經(jīng)濟并不寬裕的安徽省財政負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重，一旦補償資金不能及時到位，安置問題無法妥善解決，很可能降低漁民滿意度，引發(fā)其非正常上訪行為。

補貼對象認(rèn)定（C7）：在安徽省，退捕漁民構(gòu)成較為復(fù)雜，部分地區(qū)存在有證和無證漁民、專職和兼業(yè)漁民等現(xiàn)象，補貼對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在爭議;加之各縣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)重視程度不同，目標(biāo)要求不一致，難免出現(xiàn)政策偏差，導(dǎo)致漁民不滿情緒滋生。退捕漁民作為目標(biāo)對象，會對政策與自身利益之間的關(guān)系進(jìn)行識別，并作出回應(yīng)，采取相關(guān)行動，設(shè)法影響政策執(zhí)行，以期最大程度實現(xiàn)自身利益，規(guī)避社會風(fēng)險。

2.2.3 政策實踐的外部環(huán)境存在諸多制約因素 首先，就政策環(huán)境而言，安徽、江蘇兩省都面臨著經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r對于政策執(zhí)行的社會風(fēng)險影響，且C8江蘇>C8安徽。根據(jù)中央規(guī)定，此次退捕補償按照“地方為主，中央適當(dāng)獎補”的原則進(jìn)行，除國家財政承擔(dān)一次性補助和過渡期補助中的部分資金外，各地區(qū)退捕漁民的臨時生活補助、社會保障、職業(yè)技能培訓(xùn)所需資金皆由各地自行承擔(dān)。安徽省屬內(nèi)陸地區(qū)，省級財政并不寬裕;在江蘇省，蘇南、蘇北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異也較大，且與安徽省禁捕區(qū)域不同，江蘇省內(nèi)多為長江干流，國家目前對于干流的補助標(biāo)準(zhǔn)低于保護區(qū)，因此，高額的資金需求進(jìn)一步加重了地方財政負(fù)擔(dān)。

其次，相比于安徽省，江蘇省配套性政策的支持（C9）也是當(dāng)前風(fēng)險較高的影響因素。目前該水域內(nèi)多為專業(yè)性漁民，常年從事捕撈行業(yè)，年齡較大且多患有疾病，退捕后重新?lián)駱I(yè)難度大。因此，人社部門養(yǎng)老、醫(yī)療等社保政策的支持尤為重要。一旦漁民失去生計保障，必然會產(chǎn)生焦慮心理，引發(fā)社會風(fēng)險。

3 長江禁捕政策風(fēng)險預(yù)防化解對策

3.1 加強執(zhí)行主體能力建設(shè)

其一，規(guī)范執(zhí)行主體工作行為。逐級開展工作任務(wù)培訓(xùn)，增強執(zhí)行主體專業(yè)能力素養(yǎng)，以高度負(fù)責(zé)的精神做好各項工作。深刻領(lǐng)會文件精神，把握禁捕工作原則，建立區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，開展實地調(diào)研，全方位了解流域概況，并召開禁捕工作部署會，科學(xué)擬定方案，實行精準(zhǔn)退捕。此外，強化部門工作監(jiān)管評估，確保工作落實到位，資金使用合理，幫扶準(zhǔn)確有效。健全責(zé)任追究機制，在落實“屬地管理”原則基礎(chǔ)上堅持“一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”，引入第三方評估和漁民民主評估方式，提升評估工作質(zhì)量，避免重材料數(shù)據(jù)、輕實際效果的形式化評估。

其二，完善執(zhí)行長效學(xué)習(xí)機制。拓寬現(xiàn)有政府部門學(xué)習(xí)渠道，定期召開會議對禁捕工作進(jìn)展情況進(jìn)行討論，加強部門間的經(jīng)驗學(xué)習(xí)與分享，并形成信息交流清單。此外，強化對外溝通，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者為中心，社會公眾積極參與的長江禁捕信息學(xué)習(xí)系統(tǒng)，積極聽取社會各界意見，實時監(jiān)測政策發(fā)展走向，及時對相關(guān)問題做出調(diào)整，實現(xiàn)被動維穩(wěn)向主動求穩(wěn)的方向轉(zhuǎn)變。

3.2 提升漁民滿意度和信任感

其一，提升精準(zhǔn)退捕水平。針對當(dāng)前漁民身份認(rèn)定困難問題，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳應(yīng)組織涉及禁捕任務(wù)的相關(guān)市、縣（區(qū)）政府進(jìn)行反復(fù)摸底，登記核查，嚴(yán)格查清長江捕撈漁民的真實身份，漁民數(shù)量，漁船功率，并建檔立卡，加快研究出臺漁民身份認(rèn)定辦法，針對不同身份漁民分類區(qū)別處理。嚴(yán)格控制防范非法突擊辦證、補證行為，杜絕侵占退捕資源、騙取退捕資金現(xiàn)象的發(fā)生。

其二，弱化漁民相對剝奪感。提高禁捕政策公平價值宣傳力度，加強漁民公平感知，促進(jìn)漁民客觀合理地選擇參照標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)其補償期待與社會發(fā)展水平相適應(yīng);同時，進(jìn)一步了解漁民的多元化需求，集中精力解決漁民關(guān)注度較高的問題，以效率促公平，提升漁民滿意度。

其三，構(gòu)建禁捕輿情反饋機制。充分調(diào)動漁民參與政策執(zhí)行監(jiān)督的積極性，降低政策執(zhí)行缺失監(jiān)督現(xiàn)象發(fā)生，提升政府信任度。暢通政策反饋渠道，就政府行為合法性、規(guī)范性、合理性等與漁民利益密切相關(guān)的問題進(jìn)行及時反饋。鼓勵漁民采取正規(guī)合理的信訪手段，減少非正常上訪甚至是暴力沖突等群體性事件的發(fā)生。

3.3 建立保障性政策注入機制

其一，強化資金統(tǒng)籌，注重外部資本引入。轉(zhuǎn)變政府過度依賴地方財政的注意力，在現(xiàn)有資金籌措渠道基礎(chǔ)上注重將外部社會分散資本進(jìn)行吸納整合，投入到禁捕工作中。通過稅費減免、降低融資貸款利率等多項優(yōu)惠政策，鼓勵中小企業(yè)、社會機構(gòu)等對禁捕工作的參與。同時，優(yōu)化現(xiàn)有資金分配模式，制定明確規(guī)定，加強對禁捕資金使用的監(jiān)管力度，以確保政府職責(zé)的落實。

其二，科學(xué)合理規(guī)劃，完善配套保障措施。各地政府在完成中央“量”化指標(biāo)的同時，更應(yīng)本著以人為本的理念，注重目標(biāo)對象的多樣化需求，開展全方位的保障機制：（1）空間保障，加強住房等基礎(chǔ)設(shè)施配建，對于長期居住生活在漁船上的傳統(tǒng)漁民，提供公租房保障，創(chuàng)造良好舒適的生活空間。（2）體制保障，參照被征地農(nóng)民，將退捕漁民納入城鄉(xiāng)居民社會保險體系，對漁民參保給予適當(dāng)補助;完善醫(yī)療保障政策，讓退捕漁民享受城鄉(xiāng)居民同等醫(yī)保待遇。（3）機會保障，市、縣（區(qū)）政府應(yīng)重視退捕漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，與當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)部門多方面協(xié)同，及時發(fā)布相關(guān)社會就業(yè)需求計劃，提供就業(yè)優(yōu)惠政策，加強再就業(yè)培訓(xùn)，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。

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（責(zé)任編輯：張震林）

收稿日期：2020-04-03

基金項目：長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室“長江漁政執(zhí)法輿情分析”（D-8021-19-0261）;長江水生生物保護管理戰(zhàn)略研究子課題（D-8021-19-0250）

作者簡介：趙 玲（1974-），女，江蘇丹陽人，博士，副教授，主要從事公共危機管理、漁業(yè)環(huán)境保護與治理。（Tel）15692166757;（E-mail）l-zhao@shou.edu.cn

通訊作者：吳雁萍，（Tel）15055146395;（E-mail）wuyangpingyy@163.com