陳 鵬 卞碩尉 李 俊 CHEN Peng, BIAN Shuowei, LI Jun

1 研究背景

1.1 風(fēng)貌保護(hù)街坊的緣起

上海是國(guó)家第二批歷史文化名城，有著豐富的歷史文化資源。在市規(guī)劃資源局、房管局和文物局引導(dǎo)以及《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱“《保護(hù)條例》”）等法規(guī)[1]的保障下，逐步形成了以“點(diǎn)—線—面”構(gòu)成的“最嚴(yán)格的保護(hù)體系”[2]53。

1.1.1 第一批風(fēng)貌保護(hù)街坊的名單產(chǎn)生

隨著城市的快速建設(shè)，上海許多位于歷史文化風(fēng)貌區(qū)外具有歷史價(jià)值的建筑和區(qū)域亟需進(jìn)行整體保護(hù)和控制。為此，從2013年起上海開(kāi)始對(duì)歷史文化風(fēng)貌區(qū)范圍外歷史文化資源進(jìn)行整體普查，形成《上海市歷史文化風(fēng)貌保護(hù)保留對(duì)象與范圍的擴(kuò)大深化研究》[3]1和一份100多處對(duì)象的擴(kuò)大名單。經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)、專家和區(qū)政府的多次協(xié)商，最終形成第一份由119個(gè)街坊和23條道路構(gòu)成的《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)擴(kuò)大對(duì)象名單》。這是上海第一次提出“風(fēng)貌保護(hù)街坊”的概念。

雖然名單實(shí)現(xiàn)了“擴(kuò)區(qū)”和“搶救性保護(hù)”的目的，但是由于缺乏法定支撐，具體保護(hù)工作依然舉步維艱，甚至出現(xiàn)名單公布后部分區(qū)加緊拆除建筑的情況。

1.1.2 聚集里弄住宅的第二批風(fēng)貌保護(hù)街坊

2016年6月，上海召開(kāi)貫徹中央城市工作會(huì)議精神推進(jìn)大會(huì)，上海市領(lǐng)導(dǎo)提出：“歷史風(fēng)貌保護(hù)作為重點(diǎn)工作之一，應(yīng)著眼于留存完整城市歷史與記憶，建立健全更加嚴(yán)格的歷史風(fēng)貌保護(hù)制度?！睘榱诉M(jìn)一步加強(qiáng)城市記憶和歷史文脈的傳承，開(kāi)展搶救性保護(hù)，上海于2016年底開(kāi)展了全市外環(huán)線以內(nèi)50年以上歷史建筑的全面普查工作，重點(diǎn)對(duì)全市石庫(kù)門(mén)里弄建筑的保存狀況進(jìn)行整體全面的梳理和甄別，提出了一份以里弄為特征的風(fēng)貌保護(hù)街坊名單（共131處），并在2017年經(jīng)上海市人民政府批復(fù)同意后公布[4]。

至此，上海全市共有兩批250處，總面積超過(guò)17 km2的風(fēng)貌保護(hù)街坊（見(jiàn)圖1）。

1.2 風(fēng)貌保護(hù)街坊的定義

1.2.1 其他城市類似保護(hù)對(duì)象的定義

在歷史風(fēng)貌保護(hù)對(duì)象體系中，不僅是上海，許多國(guó)內(nèi)超大、特大城市都有體現(xiàn)地方特征、以街坊或區(qū)域?yàn)閱挝坏谋Ｗo(hù)對(duì)象。

天津市最早在1996年版的《天津市城市總體規(guī)劃》中劃定了15片風(fēng)貌保護(hù)區(qū)，總面積為949.4 hm2。在2005年的《天津市總體規(guī)劃》中，對(duì)于風(fēng)貌保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)整，改為歷史文化保護(hù)區(qū)和歷史文化風(fēng)貌區(qū)，其中歷史文化風(fēng)貌區(qū)是指歷史文化保護(hù)區(qū)外，為更好地保護(hù)城市的風(fēng)貌特色，保持歷史格局，對(duì)歷史建筑較為集中，在建筑風(fēng)格、路網(wǎng)格局、空間形態(tài)等方面能體現(xiàn)出天津某一歷史時(shí)期的地域文化特點(diǎn)，但歷史風(fēng)貌不是很完整的地區(qū)?，F(xiàn)在天津的中心城區(qū)內(nèi)共有9片歷史文化保護(hù)區(qū)和5片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，總面積約為850 hm2。

廣州作為我國(guó)第一批歷史文化名城，在2000年公布了第一批歷史文化保護(hù)區(qū)。在2014年，廣州市施行了《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》，提出“未被確定為歷史文化街區(qū)，歷史建筑集中連片分布，并具有一定規(guī)模；空間格局、景觀形態(tài)、建筑樣式等較完整地體現(xiàn)地方某一歷史時(shí)期地域文化特點(diǎn)的區(qū)域”可以被確定為歷史風(fēng)貌區(qū)，現(xiàn)在廣州市共有19片歷史風(fēng)貌區(qū)。在2016年起施行的《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》中，歷史風(fēng)貌區(qū)也是歷史文化名城保護(hù)對(duì)象體系的重要組成部分[5]。

1.2.2 風(fēng)貌保護(hù)街坊的定義

在《保護(hù)條例》中明確把“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”定義為“歷史建筑集中成片，建筑樣式、空間格局和街區(qū)景觀[6]較完整地體現(xiàn)上海某一歷史時(shí)期地域文化特點(diǎn)的地區(qū)”[7]。

與歷史文化風(fēng)貌區(qū)相比，風(fēng)貌保護(hù)街坊的面積相對(duì)較小，且風(fēng)貌特色和建筑的保護(hù)價(jià)值可能相對(duì)一般。當(dāng)時(shí)，筆者所在項(xiàng)目組對(duì)風(fēng)貌保護(hù)街坊的初步名單制定提出以下3條標(biāo)準(zhǔn)[3]5。

（1）以完整街坊為單位，街坊內(nèi)擁有一定數(shù)量具有風(fēng)貌保護(hù)價(jià)值的花園住宅、新式里弄、公寓、公共建筑等歷史建筑及其群體。

（2）除了建筑以外，街坊內(nèi)擁有歷史形成的道路與巷弄系統(tǒng)、古樹(shù)名木、歷史形成的構(gòu)筑物（圍墻、雕塑等）、地面鋪裝、綠化庭院、廣場(chǎng)等公共空間，特色鮮明或獨(dú)特。

（3）通常情況下，由歷史建筑及其綠化、庭院、弄巷等環(huán)境組成的歷史特色范圍不小于街坊面積的30%。

結(jié)合評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)貌保護(hù)街坊在定義上應(yīng)突出3大特點(diǎn)：在空間上，與現(xiàn)有歷史文化風(fēng)貌區(qū)存在不重疊性；在特征上，風(fēng)貌保護(hù)街坊的價(jià)值更多體現(xiàn)在需要成片保護(hù)的空間格局和空間肌理上；在范圍上，風(fēng)貌保護(hù)街坊應(yīng)有道路、河流等明確物理邊界，以街坊為基本單位。

綜上，提出風(fēng)貌保護(hù)街坊的定義應(yīng)為“位于歷史文化風(fēng)貌區(qū)以外，擁有一定數(shù)量、具有保護(hù)價(jià)值的歷史建筑，或者空間格局和街區(qū)景觀具有歷史特色的街坊”[2]57（見(jiàn)圖1-圖2）。

1.3 研究重點(diǎn)

風(fēng)貌保護(hù)街坊是對(duì)上海歷史風(fēng)貌保護(hù)體系的重要補(bǔ)充。這些街坊不僅涵蓋了體現(xiàn)城市生活情態(tài)的各類場(chǎng)所，更承載了城市發(fā)展的記憶和脈絡(luò)。但作為一個(gè)新增的保護(hù)對(duì)象，在成片保護(hù)、嚴(yán)格保護(hù)和活化利用的新要求下，如何結(jié)合“上海2035”總體規(guī)劃的實(shí)施，加強(qiáng)風(fēng)貌保護(hù)街坊的保護(hù)規(guī)劃和管理，加強(qiáng)與項(xiàng)目實(shí)施的結(jié)合，更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)和利用的相互促進(jìn)，都是亟需解決的問(wèn)題和挑戰(zhàn)?；谝陨媳尘疤岢鰧?duì)風(fēng)貌保護(hù)街坊保護(hù)和管理的對(duì)策[8]，旨在引導(dǎo)街坊從現(xiàn)在“生存著”的街坊逐步走向“生活著”的街坊。

“生活著”目標(biāo)的核心是關(guān)注街坊的可成長(zhǎng)性和可持續(xù)性，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)要素和非物質(zhì)要素的整體保護(hù)和傳承。結(jié)合實(shí)施方案不僅關(guān)注街坊物質(zhì)空間的保存和延續(xù)，還要通過(guò)空間肌理和特色上的傳承、生長(zhǎng)和演繹，使其成為承載城市新功能、新生活的場(chǎng)所。這些功能符合城市更新和發(fā)展的導(dǎo)向，滿足市民的生活訴求，富有活力和可持續(xù)的生命力。與此同時(shí)，它們又是承載城市溫度的空間和場(chǎng)所。

2 風(fēng)貌保護(hù)街坊面對(duì)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

2.1 如何加強(qiáng)對(duì)地區(qū)歷史風(fēng)貌的整體保護(hù)和傳承

目前，上海已經(jīng)逐步邁向“歷史風(fēng)貌”的新階段[2]54。與傳統(tǒng)的歷史文化風(fēng)貌區(qū)相比，雖然在建筑單體價(jià)值上風(fēng)貌保護(hù)街坊普遍沒(méi)有風(fēng)貌區(qū)或優(yōu)秀歷史建筑突出，但是這些街坊整體對(duì)于上海城市的空間格局肌理有著舉足輕重的作用。例如在250處風(fēng)貌保護(hù)街坊中有超過(guò)半數(shù)為石庫(kù)門(mén)里弄類型（見(jiàn)圖3）。這些里弄住宅的空間肌理承載著城市的溫度，對(duì)城市精神的塑造有著重要的作用和意義。

2.2 如何平衡歷史風(fēng)貌保護(hù)和民生訴求的關(guān)系

圖1 風(fēng)貌保護(hù)街坊分布圖Fig.1 Distribution of the historic conservation districts in Shanghai

在風(fēng)貌保護(hù)街坊中，毛地地塊多達(dá)26處，面積接近100 hm2，許多街坊內(nèi)居民生活條件較差，舊改動(dòng)遷意愿強(qiáng)烈，急需通過(guò)實(shí)踐解決矛盾。同時(shí)，如何在風(fēng)貌保護(hù)街坊中增加公益性社會(huì)服務(wù)設(shè)施、開(kāi)放空間和公共活動(dòng)場(chǎng)所，也是保護(hù)規(guī)劃中需要重點(diǎn)考量的內(nèi)容。

另一個(gè)挑戰(zhàn)是如何實(shí)現(xiàn)保護(hù)和利用的相互促進(jìn)，強(qiáng)調(diào)在嚴(yán)格保護(hù)歷史文化資源的同時(shí)需要關(guān)注合理的功能利用。在下一步風(fēng)貌保護(hù)街坊保護(hù)規(guī)劃中，應(yīng)考慮如何在區(qū)域?qū)用嬲w統(tǒng)籌確定風(fēng)貌保護(hù)街坊的發(fā)展和功能定位，使其滿足地區(qū)發(fā)展的需要；在街坊、地塊整體層面，依托空間肌理的演繹傳承，探索活化利用的新模式，使傳統(tǒng)建筑環(huán)境空間可以承載現(xiàn)代生活活動(dòng)的需要等問(wèn)題。

2.3 如何明確風(fēng)貌保護(hù)街坊保護(hù)規(guī)劃的定位和內(nèi)容

與之前歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃作為所在地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃不同，由于上海從2008年起已經(jīng)開(kāi)展了中心城控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋的工作，風(fēng)貌保護(hù)街坊所在地區(qū)大部分已經(jīng)有控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋。許多街坊在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過(guò)程中并未太多考慮歷史風(fēng)貌保護(hù)的要求，導(dǎo)致各類歷史保護(hù)要素與規(guī)劃用地邊界、用地性質(zhì)、規(guī)劃指標(biāo)、公益性設(shè)施、開(kāi)放空間等要素的配置和布局存在沖突。這些都需要開(kāi)展相應(yīng)的梳理和調(diào)整工作。而“上海2035”總體規(guī)劃的實(shí)施，也為明確風(fēng)貌保護(hù)街坊規(guī)劃的內(nèi)容和定位提供了平臺(tái)和機(jī)遇。

圖2 風(fēng)貌保護(hù)街坊照片F(xiàn)ig.2 Photos of the historic conservation districts

同時(shí)，2003年起實(shí)施的《保護(hù)條例》對(duì)歷史文化風(fēng)貌區(qū)的定義、管理主體、保護(hù)管理要求以及法律責(zé)任都有明確的規(guī)定，對(duì)實(shí)現(xiàn)“最嚴(yán)格的保護(hù)體系”有著積極的支撐作用[9]。而風(fēng)貌保護(hù)街坊作為新增的保護(hù)對(duì)象，需要在相關(guān)法律規(guī)章的修訂中明確其定義、保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容、管理要求和法律責(zé)任，為后續(xù)工作的開(kāi)展提供重要的支撐和引導(dǎo)。

2.4 如何加強(qiáng)保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施和項(xiàng)目落實(shí)

兩次風(fēng)貌保護(hù)街坊的普查和名單的公布帶有搶救性保護(hù)的意義，如前文所述，部分街坊包含了舊改地塊或者已經(jīng)有了收儲(chǔ)計(jì)劃和規(guī)劃方案。在第二批風(fēng)貌保護(hù)街坊公布的同時(shí)，明確提出“街坊原有規(guī)劃暫停執(zhí)行”的要求。因此，與歷史文化風(fēng)貌區(qū)相比，風(fēng)貌保護(hù)街坊與項(xiàng)目的具體實(shí)施結(jié)合更為緊密，更需要在落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)要求的同時(shí)，注重規(guī)劃的實(shí)施性和具體項(xiàng)目的落實(shí)。

圖3 風(fēng)貌保護(hù)街坊分類型分布圖Fig.3 Distribution of the historic conservation districts by types in Shanghai

目前，上海在已有歷史風(fēng)貌保護(hù)更新項(xiàng)目中反映出來(lái)的各類建設(shè)指標(biāo)存在局限，資金、土地和實(shí)施配套政策及機(jī)制上有待創(chuàng)新等問(wèn)題，也會(huì)成為制約未來(lái)街坊保護(hù)更新的瓶頸。例如，在進(jìn)行傳承原有歷史空間肌理的建設(shè)活動(dòng)時(shí)，往往無(wú)法滿足現(xiàn)在的建筑貼線率、綠地率、容積率、建筑間距等指標(biāo)的要求；項(xiàng)目啟動(dòng)資金高、財(cái)務(wù)生存能力差；在土地政策上存在出讓形式受到限制、指標(biāo)難以平衡等問(wèn)題。為實(shí)現(xiàn)風(fēng)貌保護(hù)街坊更好的保護(hù)利用，協(xié)調(diào)城市更新和發(fā)展的訴求，需要完善規(guī)劃、資金、財(cái)稅、土地、房屋等多方面政策。

3 風(fēng)貌保護(hù)街坊的保護(hù)對(duì)策研究

3.1 融入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的多級(jí)規(guī)劃協(xié)同保護(hù)

由于風(fēng)貌保護(hù)街坊的保護(hù)涉及地區(qū)城市更新、服務(wù)設(shè)施和開(kāi)放空間等民生訴求，以及道路紅線、市政設(shè)施和開(kāi)發(fā)規(guī)模調(diào)整等一系列問(wèn)題，為進(jìn)一步加強(qiáng)整體保護(hù)、有效保護(hù)和積極活化利用，應(yīng)充分抓住“上海2035”總體規(guī)劃實(shí)施的新機(jī)遇，強(qiáng)調(diào)多層級(jí)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，形成保護(hù)合力。

為與“上海2035”總體規(guī)劃相銜接，提出需要構(gòu)建由“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃—實(shí)施方案”4個(gè)層級(jí)組成的歷史風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃體系，并通過(guò)立法明確其他各類城市專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)與保護(hù)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。在新的體系中，重點(diǎn)在單元規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃3個(gè)層級(jí)，增加風(fēng)貌保護(hù)街坊相關(guān)內(nèi)容。

3.1.1 單元規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

在“上海2035”的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，單元規(guī)劃將扮演更為重要的角色，上承分區(qū)規(guī)劃，下啟控制性詳細(xì)規(guī)劃，促進(jìn)市區(qū)協(xié)同、實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)范、分級(jí)管理”?，F(xiàn)在單元規(guī)劃的主要內(nèi)容之一就是優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，強(qiáng)調(diào)平衡和充分配置，同時(shí)完善綠化和開(kāi)放空間的布局、提升使用品質(zhì)和開(kāi)放性[10]。

新一輪單元規(guī)劃的編制為現(xiàn)在風(fēng)貌保護(hù)街坊面臨的保護(hù)要求與城市更新的訴求平衡，提供了一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的平臺(tái)。在單元規(guī)劃中，不僅要在重點(diǎn)專項(xiàng)和單元圖則中落實(shí)風(fēng)貌保護(hù)要求，更要平衡在各個(gè)風(fēng)貌保護(hù)街坊中由于歷史風(fēng)貌保護(hù)要求而必須調(diào)整的公共性和公益性服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)教育設(shè)施或開(kāi)放空間，強(qiáng)調(diào)保護(hù)和民生訴求并重。

3.1.2 保護(hù)規(guī)劃的底線明確

在“上海2035”的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，詳細(xì)規(guī)劃層級(jí)分為控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃3種類型。在《保護(hù)條例》的修訂中，已經(jīng)明確將風(fēng)貌保護(hù)街坊作為歷史風(fēng)貌的重要空間載體納入法定對(duì)象體系。在新的《保護(hù)條例》中不僅規(guī)定了風(fēng)貌保護(hù)街坊的定義，更進(jìn)一步明確了其保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容要求和定位，提出“歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊的保護(hù)規(guī)劃可以作為地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃”。在風(fēng)貌保護(hù)街坊的保護(hù)規(guī)劃編制中，不僅包括街坊內(nèi)地塊劃分、用地性質(zhì)、規(guī)劃指標(biāo)等控制性詳細(xì)規(guī)劃必需的內(nèi)容，還形成保護(hù)要素的框架和底線保護(hù)的要求，對(duì)下一步實(shí)施方案提出控制引導(dǎo)要求。

3.1.3 實(shí)施方案的細(xì)化落實(shí)

為加強(qiáng)保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施性，且符合現(xiàn)在上海城市更新從過(guò)去“拆、改、留”到“留、改、拆”的新導(dǎo)向，上海應(yīng)在歷史風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃體系中增加實(shí)施方案的層級(jí)。

實(shí)施方案一般以街坊作為單位編制，內(nèi)容較為多樣，對(duì)風(fēng)貌保護(hù)街坊的保護(hù)工作有著重要的作用和意義。通過(guò)實(shí)施方案編制可以細(xì)化、優(yōu)化各類保護(hù)要素的保護(hù)要求，同時(shí)對(duì)傳承街坊空間格局和肌理特色，促進(jìn)整體活化利用、容納現(xiàn)代功能，加強(qiáng)歷史建筑多樣保護(hù)利用方式的探索都有著積極的推進(jìn)作用。

3.2 形成“評(píng)估+實(shí)施”兩段式的核心管控模式

結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的多級(jí)規(guī)劃聯(lián)動(dòng)，在風(fēng)貌保護(hù)街坊的實(shí)際保護(hù)管理中將進(jìn)一步突出“保護(hù)評(píng)估、實(shí)施方案”這兩個(gè)核心階段的重要性和作用。

3.2.1 構(gòu)建整體、全面的保護(hù)評(píng)估體系

現(xiàn)在的保護(hù)理念更強(qiáng)調(diào)對(duì)歷史性城市景觀的整體性保護(hù)控制，其中如何加強(qiáng)對(duì)歷史地區(qū)及周邊新建活動(dòng)的控制是保育歷史環(huán)境的重點(diǎn)。

與過(guò)去歷史文化風(fēng)貌區(qū)相比，風(fēng)貌保護(hù)街坊的面積和規(guī)模較小、空間分布零散、風(fēng)貌特色更為雜糅。因此，整體、全面的評(píng)估是明確保護(hù)規(guī)劃要求最為重要的基礎(chǔ)。

（1）區(qū)域?qū)用?，更具宏觀視野的整體評(píng)估

為完善、豐富評(píng)估部分的內(nèi)容和要求，應(yīng)從區(qū)域?qū)用骈_(kāi)展風(fēng)貌保護(hù)街坊的價(jià)值評(píng)估和歷史文化資源的梳理工作。結(jié)合現(xiàn)在單元規(guī)劃的編制，可以從全區(qū)建制沿革演變、歷史發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行全面的梳理，重點(diǎn)分析風(fēng)貌保護(hù)街坊對(duì)全區(qū)或上海城市發(fā)展歷程、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)特色、紅色基因、場(chǎng)所記憶或社區(qū)集體記憶方面的作用和意義，從宏觀、整體層面分析風(fēng)貌保護(hù)街坊的歷史價(jià)值。結(jié)合單元規(guī)劃中文化控制線的劃定要求，對(duì)全區(qū)點(diǎn)（文物保護(hù)單位、優(yōu)秀歷史建筑、文物保護(hù)點(diǎn)、古樹(shù)名木）、線（風(fēng)貌保護(hù)道路、街巷或河道）、面（歷史文化風(fēng)貌區(qū)和風(fēng)貌保護(hù)街坊）等各類歷史文化資源的類型、布局和保護(hù)范圍開(kāi)展全面的梳理，重點(diǎn)通過(guò)疊合各種保護(hù)要求，分析和評(píng)估對(duì)象的空間關(guān)系。

為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)整體風(fēng)貌的管控，在全區(qū)層面風(fēng)貌保護(hù)街坊的評(píng)估中還可以結(jié)合歷史研究，依據(jù)符合地區(qū)歷史發(fā)展脈絡(luò)、地緣相近、類型相似、反映地區(qū)發(fā)展特征和時(shí)代特色等原則，以一定風(fēng)貌特色為核心元素，將多個(gè)風(fēng)貌保護(hù)街坊作為一個(gè)風(fēng)貌次分區(qū)開(kāi)展歷史風(fēng)貌特色的整體評(píng)估研究（見(jiàn)圖4）。

區(qū)域?qū)用娴恼w分析對(duì)挖掘風(fēng)貌保護(hù)街坊的價(jià)值，提出覆蓋全面、類型完善的保護(hù)對(duì)象框架都有著積極的引導(dǎo)作用。

（2）街坊層面，結(jié)合城市設(shè)計(jì)的保護(hù)要求評(píng)估

依據(jù)區(qū)域?qū)用嬲w的歷史價(jià)值分析，風(fēng)貌保護(hù)街坊的保護(hù)規(guī)劃應(yīng)包括各類要素保護(hù)要求，以及結(jié)合城市設(shè)計(jì)所提出的歷史環(huán)境整體保護(hù)要求。其中各類要素的保護(hù)要求應(yīng)為強(qiáng)制性、底線管控的內(nèi)容要求，而城市設(shè)計(jì)研究也可以結(jié)合實(shí)施方案的編制在后續(xù)階段開(kāi)展。

在保護(hù)要求的制定中，首先應(yīng)根據(jù)風(fēng)貌保護(hù)街坊的歷史沿革、現(xiàn)狀特征，總結(jié)評(píng)估街坊的歷史價(jià)值和風(fēng)貌特征，針對(duì)街坊類型主題多樣的特點(diǎn)，保護(hù)重點(diǎn)應(yīng)有所側(cè)重，并著重研究街坊整體空間格局、肌理的演變過(guò)程。

為落實(shí)整體保護(hù)、成片保護(hù)的新理念，應(yīng)對(duì)以“歷史風(fēng)貌”作為整體管控對(duì)象的新趨勢(shì)，在價(jià)值評(píng)估基礎(chǔ)上，風(fēng)貌保護(hù)街坊需要構(gòu)建覆蓋全面，涵蓋空間肌理、建構(gòu)筑物、景觀環(huán)境、非物質(zhì)要素4大類型的保護(hù)對(duì)象框架體系。

關(guān)注街坊內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)和功能使用情況，分析街坊現(xiàn)狀主要功能類型和布局，分析各類歷史文化要素的空間布局、現(xiàn)狀各類歷史建筑的價(jià)值和保存狀況，提出需要重點(diǎn)保護(hù)、搶救性保護(hù)、整體成片保護(hù)或有巨大改造更新利用潛力的區(qū)域或建筑。關(guān)注街坊內(nèi)的弄巷、院落、水體等開(kāi)放空間體系，分析現(xiàn)狀開(kāi)放空間、庭院和植被的歷史價(jià)值、布局和保存狀況，提出需要保護(hù)的對(duì)象類型。

結(jié)合保護(hù)對(duì)象框架體系，在街坊內(nèi)劃定需要整體保護(hù)空間格局的范圍，明確保護(hù)建筑、需要保留的歷史建（構(gòu)）筑物的保護(hù)要求，對(duì)線型要素（風(fēng)貌保護(hù)道路、風(fēng)貌保護(hù)街巷、風(fēng)貌保護(hù)河道）、開(kāi)放空間（庭院及綠化空間、古樹(shù)名木和其他需要保護(hù)的樹(shù)木、駁岸、鋪地、構(gòu)筑物等歷史環(huán)境要素），以及其他歷史要素提出分級(jí)分類的保護(hù)要求。針對(duì)不同街坊的風(fēng)貌特色，可以有特色的控制要素，例如金陵路沿線騎樓、石庫(kù)門(mén)里弄魚(yú)骨狀的空間肌理、濱江工業(yè)遺產(chǎn)等。在體系中也應(yīng)注重物質(zhì)要素和非物質(zhì)要素的整體保護(hù)，對(duì)街坊內(nèi)蘊(yùn)藏的紅色基因、史實(shí)典故、名人故居、生活習(xí)俗、路名、地名等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)要素進(jìn)行綜合分析和評(píng)估，明確需要保護(hù)的要素。

各類保護(hù)要求最終可以通過(guò)街坊附加圖則的形式，納入街坊所在的控制性詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)保護(hù)控制管理。

為應(yīng)對(duì)現(xiàn)在風(fēng)貌保護(hù)街坊保護(hù)要求與已有控制性詳細(xì)規(guī)劃沖突的問(wèn)題，在保護(hù)規(guī)劃中應(yīng)增加對(duì)已有規(guī)劃要求比對(duì)的內(nèi)容。在評(píng)估保護(hù)要求的同時(shí)，應(yīng)對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃情況進(jìn)行同步梳理，包括對(duì)規(guī)劃編制、實(shí)施情況，梳理保護(hù)要求和規(guī)劃地塊、在待建地塊、規(guī)劃道路紅線、交通市政設(shè)施之間的關(guān)系，從系統(tǒng)性的角度分析下一步保護(hù)實(shí)施方案的導(dǎo)向建議。對(duì)街坊中確因歷史風(fēng)貌保護(hù)要求而需要調(diào)整的公益性公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)教育設(shè)施和開(kāi)放空間，應(yīng)在評(píng)估中提出建議，并結(jié)合單元規(guī)劃在單元或全區(qū)層面提出平衡調(diào)整的方案并予以落實(shí)。

圖4 次分區(qū)的3種類型Fig.4 Three different types of historic characteristic subareas

對(duì)因歷史風(fēng)貌保護(hù)要求而轉(zhuǎn)移開(kāi)發(fā)權(quán)或者是捆綁地塊，應(yīng)在保護(hù)規(guī)劃中明確提出后續(xù)實(shí)施方案中應(yīng)確保保護(hù)項(xiàng)目和承接轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的同步開(kāi)工、同步建設(shè)和同步驗(yàn)收，避免捆綁項(xiàng)目中風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施和同步性差的問(wèn)題。

3.2.2 依托保護(hù)評(píng)估，開(kāi)展城市設(shè)計(jì)，制定實(shí)施方案

結(jié)合保護(hù)評(píng)估明確的對(duì)象框架和保護(hù)要求，下一步街坊可以根據(jù)自身情況明確實(shí)施主體和合作機(jī)制，制定實(shí)施方案。

在實(shí)施方案中應(yīng)加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)研究。在風(fēng)貌保護(hù)街坊的城市設(shè)計(jì)方案中，除了傳統(tǒng)的空間和體量的關(guān)系研究外，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注兩部分的內(nèi)容，一是探索如何傳承演繹地區(qū)空間格局肌理；二是通過(guò)重要視點(diǎn)、界面的三維視線分析，減少對(duì)歷史環(huán)境的影響。

與歷史文化風(fēng)貌區(qū)相比，風(fēng)貌保護(hù)街坊范圍內(nèi)的建筑單體價(jià)值可能并不突出，但是這些街坊中有許多真切反映了上海某一階段空間結(jié)構(gòu)、城市肌理逐步演化的進(jìn)程，是歷史性城市景觀重要的組成部分。在城市設(shè)計(jì)方案中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)街坊空間肌理的整體研究，明確場(chǎng)所價(jià)值和空間特色，強(qiáng)調(diào)對(duì)空間肌理的“嚴(yán)格保護(hù)、傳承演繹”。對(duì)空間肌理價(jià)值突出、保存完好且建筑價(jià)值較高的區(qū)域應(yīng)強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格保護(hù)”肌理空間形式、尺度等要素，采用修補(bǔ)、織補(bǔ)等“微”設(shè)計(jì)手法，對(duì)歷史空間肌理進(jìn)行修復(fù)和還原。對(duì)其他具有價(jià)值的空間肌理應(yīng)提取特色和模式，采用演繹、對(duì)比、協(xié)調(diào)、類比等多樣的設(shè)計(jì)手段，對(duì)空間格局特色進(jìn)行創(chuàng)新演繹，而不應(yīng)簡(jiǎn)單抄襲復(fù)制。

結(jié)合全市層面的保護(hù)規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)以及單元規(guī)劃的總體城市設(shè)計(jì)專項(xiàng)研究中明確的重要?dú)v史景觀視點(diǎn)、界面等要素，應(yīng)在城市設(shè)計(jì)方案中對(duì)新建建設(shè)活動(dòng)的影響開(kāi)展相應(yīng)的視線模擬分析，研究建筑體量、色彩、形制對(duì)場(chǎng)所歷史環(huán)境的影響，實(shí)現(xiàn)風(fēng)貌的整體協(xié)調(diào)。

例如，在上海市第一個(gè)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃的實(shí)踐探索中，針對(duì)金陵路198、200街坊的保護(hù)要求，開(kāi)展了城市設(shè)計(jì)方案的研究（見(jiàn)圖5）。其中重點(diǎn)提出格局保護(hù)的要求，并通過(guò)多視點(diǎn)（包括老城廂、外灘等重要視點(diǎn)）的模擬分析，提出對(duì)標(biāo)志性建筑的高度和位置的調(diào)整原則。在調(diào)整后，雖然高層建筑對(duì)歷史環(huán)境還是會(huì)造成一定影響，但是經(jīng)過(guò)各方博弈調(diào)整后的方案保全了金陵路沿線騎樓和里弄建筑的空間格局等要素[11]。

目前，實(shí)施方案在歷史風(fēng)貌保護(hù)中的重要性不斷提升，它不僅將細(xì)化、落實(shí)風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃的要求，同時(shí)更將加強(qiáng)保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施和項(xiàng)目的推進(jìn)落實(shí)。實(shí)施方案在內(nèi)容上不僅包括前文提到的城市設(shè)計(jì)等空間設(shè)計(jì)要求，對(duì)街坊的具體功能定位、業(yè)態(tài)構(gòu)成、各類公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施、市政設(shè)施和地下空間也提出了具體方案，明確項(xiàng)目的實(shí)施主體、推進(jìn)計(jì)劃和資金使用等內(nèi)容。同時(shí)，在“留、改、拆”和城市更新的新導(dǎo)向下，實(shí)施方案也將對(duì)街坊內(nèi)各類歷史建筑提出具體的保護(hù)修繕、更新利用方案。

實(shí)施方案的編制應(yīng)由區(qū)政府、開(kāi)發(fā)商和其他利益相關(guān)人共同組織編制，并由市級(jí)相關(guān)部門(mén)和專家負(fù)責(zé)技術(shù)支撐、指導(dǎo)和最后把關(guān)。區(qū)政府應(yīng)以區(qū)或單位為空間范疇，針對(duì)各類項(xiàng)目開(kāi)展整體、統(tǒng)籌的實(shí)施方案研究。計(jì)劃中不僅包括風(fēng)貌保護(hù)街坊的項(xiàng)目，也應(yīng)和其他城市更新項(xiàng)目，及道路、河道等系統(tǒng)性項(xiàng)目相銜接，實(shí)現(xiàn)整體更新發(fā)展的目標(biāo)。整體的實(shí)施計(jì)劃編制有助于各個(gè)項(xiàng)目在功能上錯(cuò)位互補(bǔ)，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，并預(yù)留一定彈性和調(diào)整的空間。

3.3 積極探索格局成片保護(hù)的新措施

結(jié)合現(xiàn)在《保護(hù)條例》修正和保護(hù)技術(shù)規(guī)定的完善，未來(lái)在風(fēng)貌保護(hù)街坊的保護(hù)實(shí)踐中應(yīng)通過(guò)劃定“肌理控制范圍”和“需要保留的歷史建筑”，落實(shí)對(duì)歷史環(huán)境、空間肌理的整體成片保護(hù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)空間肌理的活態(tài)傳承。

圖5 城市設(shè)計(jì)方案引導(dǎo)下的方案優(yōu)化Fig.5 Improved scheme guided by urban design

圖6 格局保護(hù)新路徑的實(shí)踐Fig.6 New practice for the conservation of urban context

針對(duì)風(fēng)貌保護(hù)街坊范圍內(nèi)許多地區(qū)空間肌理價(jià)值大于建筑單體價(jià)值的特點(diǎn)，在保護(hù)規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃中可以將“需要整體保護(hù)的歷史環(huán)境空間肌理、格局和尺度的區(qū)域”劃定格局保護(hù)的范圍，在圖則中通過(guò)劃定范圍和位置，標(biāo)注區(qū)域的進(jìn)深尺寸并進(jìn)行管控。范圍內(nèi)各類建設(shè)活動(dòng)應(yīng)注重歷史風(fēng)貌的整體保護(hù)，強(qiáng)調(diào)空間肌理、街巷格局、建筑尺度的保護(hù)和傳承。確因歷史文化風(fēng)貌保護(hù)需要無(wú)法達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，建筑間距、退讓、面寬、密度等可以經(jīng)專家論證后，由市規(guī)劃資源部門(mén)研究后確定。

《保護(hù)條例》修正方案中也指出可以在保護(hù)規(guī)劃或者控制性詳細(xì)規(guī)劃中提出“需要保留的歷史建筑”。這些建筑可能無(wú)法達(dá)到優(yōu)秀歷史建筑的價(jià)值要求，但是對(duì)空間格局整體保護(hù)有著重要的意義，可以采用更為多樣的保護(hù)措施。因此，結(jié)合“評(píng)估+實(shí)施”兩段式的管理方式，在評(píng)估階段首先對(duì)這些歷史建筑明確“不得隨意拆除、遷移”的底線型控制要求。之后在實(shí)施方案階段，通過(guò)各種設(shè)計(jì)措施，在保護(hù)風(fēng)貌特征的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步促進(jìn)歷史空間的功能適應(yīng)性，并細(xì)化具有操作性的保護(hù)措施（見(jiàn)圖6）。

3.4 配套完善風(fēng)貌保護(hù)街坊相關(guān)的政策機(jī)制

3.4.1 結(jié)合頂層設(shè)計(jì)，明確標(biāo)準(zhǔn)定義

從2003年實(shí)施至今的《保護(hù)條例》在上海歷史風(fēng)貌保護(hù)工作中一直起著頂層設(shè)計(jì)的作用。為應(yīng)對(duì)新的變化和趨勢(shì)，全面修正后的《保護(hù)條例》已于2020年1月正式實(shí)施，其中從過(guò)去的歷史文化風(fēng)貌區(qū)、優(yōu)秀歷史建筑拓展到歷史風(fēng)貌區(qū)的整體保護(hù)，將風(fēng)貌保護(hù)街坊納入法定規(guī)劃的對(duì)象體系。

通過(guò)法律法規(guī)明確風(fēng)貌保護(hù)街坊的定義、保護(hù)規(guī)劃定位、規(guī)劃內(nèi)容、管理要求，為后續(xù)的保護(hù)管理提供最為堅(jiān)實(shí)的支撐。同時(shí)，以條例修正為核心，上海也將開(kāi)展歷史風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定等一系列相關(guān)規(guī)范的調(diào)整和優(yōu)化工作。這些技術(shù)規(guī)定和規(guī)范對(duì)加強(qiáng)保護(hù)評(píng)估和實(shí)施方案的編制與銜接、探索格局保護(hù)的多樣措施都有著重要的作用。

3.4.2 多樣鼓勵(lì)措施，激發(fā)街坊活力

為進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)貌保護(hù)街坊實(shí)施方案的落實(shí)，應(yīng)制定一系列相關(guān)的鼓勵(lì)和支持措施，激發(fā)各方積極參與風(fēng)貌保護(hù)街坊項(xiàng)目的積極性。

首先，應(yīng)建立由各個(gè)利益方協(xié)同參與的合作平臺(tái)機(jī)制，鼓勵(lì)居民、政府、開(kāi)發(fā)商、專家溝通協(xié)作，通過(guò)PPP（公私合作模式）、產(chǎn)權(quán)置換股份等多種類型的合作模式形成聯(lián)合體，共同推進(jìn)實(shí)施方案的運(yùn)作[12]。

其次，針對(duì)風(fēng)貌保護(hù)街坊面積相對(duì)較小，保護(hù)和發(fā)展存在矛盾較大的問(wèn)題，需要土地政策上的創(chuàng)新和支持。一方面，對(duì)可能有更新建設(shè)活動(dòng)的風(fēng)貌保護(hù)街坊應(yīng)鼓勵(lì)采用整街坊共同開(kāi)發(fā)建設(shè)的形式，鼓勵(lì)同時(shí)序的開(kāi)發(fā)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)街坊地下空間的整體開(kāi)發(fā)、市政設(shè)施的綜合設(shè)置、道路和公共通道的共享。另一方面，積極探索更新地塊和周邊、單元范圍內(nèi)或是更大層面捆綁出讓的形式，對(duì)因風(fēng)貌保護(hù)等原因帶來(lái)的容積率變化、開(kāi)發(fā)總量下降等情況，可以在新建地塊中予以相應(yīng)的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)，并采用帶方案出讓、存量補(bǔ)地價(jià)等多樣化的土地出讓方式。

最后，應(yīng)豐富歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目的各類獎(jiǎng)勵(lì)措施和鼓勵(lì)機(jī)制，增加各方參與的積極性。一方面，增加項(xiàng)目實(shí)施中的各類激勵(lì)措施，包括對(duì)新增風(fēng)貌保護(hù)對(duì)象的面積獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)設(shè)立風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目基金、允許歷史建筑作為抵押、創(chuàng)新相關(guān)金融產(chǎn)品等措施增加財(cái)務(wù)生存能力；另一方面，豐富上海歷史風(fēng)貌保護(hù)專項(xiàng)資金的用途，對(duì)積極參與風(fēng)貌保護(hù)街坊項(xiàng)目的主體和個(gè)人予以一定的獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)多樣的配套措施，激發(fā)街坊活力，實(shí)現(xiàn)“生活著的街坊”的保護(hù)目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)研究，上海市已逐步開(kāi)展對(duì)風(fēng)貌保護(hù)街坊的評(píng)估工作，部分試點(diǎn)街坊已在評(píng)估明確的框架下完成控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整和實(shí)施方案的編制。例如“肌理控制范圍”和“需要保留的歷史建筑”等格局成片保護(hù)的重要措施，在歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊以外的石庫(kù)門(mén)里弄地塊的整體更新中得以運(yùn)用，有效地實(shí)現(xiàn)了地區(qū)歷史文脈、空間肌理和場(chǎng)所溫度的整體保育。

未來(lái)隨著全市歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的全面推進(jìn)，風(fēng)貌保護(hù)街坊將會(huì)扮演更為重要的角色。一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善保護(hù)規(guī)劃和實(shí)施方案的關(guān)系，在嚴(yán)格保護(hù)的同時(shí)真正實(shí)現(xiàn)成片保護(hù)和活化利用；另一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善配套機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)措施，通過(guò)全面地參與、保護(hù)，賦予街坊新的活力，實(shí)現(xiàn)從“生存著的街坊”走向“生活著的街坊”的目標(biāo)。