周新剛 傅韻同 郎 嵬 李默涵 ZHOU Xingang, FU Yuntong, LANG Wei, LI Mohan

0 引言

緊湊城市主張以緊湊的城市形態(tài)來有效控制城市蔓延，保護郊區(qū)開敞空間，提高土地使用效率以減少能源消耗[1]。緊湊城市作為城市規(guī)劃的重要策略，對于控制城市用地擴張、提升城市土地利用效率具有重大意義[2]。我國快速城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，存在土地效率低下的問題，同時土地?zé)o序擴張造成的空氣污染、交通擁堵、環(huán)境惡化等問題給城市可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展需要推進(jìn)緊湊城市建設(shè)、提升土地利用效率。

2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確提出“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”，“堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針”，引領(lǐng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展、緊湊集約用地，實現(xiàn)土地使用高水平治理?！蛾P(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》指出按照“集約適度、綠色發(fā)展”要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防止城鎮(zhèn)無序蔓延。

現(xiàn)有國土空間規(guī)劃中還需要進(jìn)一步探索緊湊集約的指標(biāo)，增進(jìn)其對國土空間規(guī)劃的指引作用。本文通過梳理上海市1995—2015年建成區(qū)的時空演變規(guī)律，建立緊湊度指標(biāo)并對城鎮(zhèn)化擴展過程進(jìn)行量化分析，揭示土地利用的時空演變規(guī)律。針對我國國土空間規(guī)劃實踐提出策略建議，著力促進(jìn)緊湊城市規(guī)劃與政策的實施，有效提高土地利用效率。

1 緊湊城市與國土空間規(guī)劃

早期緊湊城市理論是針對西方城市郊區(qū)蔓延問題所提出的回應(yīng)[3]，其研究范圍主要集中在西方國家和地區(qū)，較少涉及對發(fā)展中國家的研究[4]。城市用地規(guī)?？焖僭鲩L對生態(tài)系統(tǒng)的破壞，導(dǎo)致占用農(nóng)田現(xiàn)象嚴(yán)重[5-6]。仇保興[7]提出我國城市可持續(xù)發(fā)展的兩個核心理念：緊湊度和多樣性，并分析了影響我國城市緊湊度的主要因素，給出了提高城市緊湊度和多樣性的政策建議。一些國內(nèi)學(xué)者在深刻研究緊湊城市理論起源和發(fā)展的同時，批判地接受了該理論中適合我國國情和發(fā)展現(xiàn)狀的方面。方創(chuàng)琳和祁巍峰[8]對緊湊城市的理念和測度進(jìn)行了綜述和思考。韓筍生和秦波[9]在介紹緊湊城市理念的定義、理論和演變的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國城市發(fā)展的實際問題探討了其對我國城市規(guī)劃的借鑒意義。郎嵬等[10]以香港為例，利用凱文·林奇的城市形態(tài)理論考察城市形態(tài)與城市密度之間的互動關(guān)系，指出緊湊城市規(guī)劃是我國新常態(tài)下城市化的必然規(guī)律。

國內(nèi)外研究采用不同方法，對城市空間緊湊度進(jìn)行測度和評價分析[11]?，F(xiàn)有研究對于緊湊度的測度多是基于某一建成區(qū)而非完整的規(guī)劃空間[12-13]，且多從城市緊湊度某一指標(biāo)或多個指標(biāo)進(jìn)行衡量，還未形成一個公認(rèn)的指標(biāo)體系，既沒有考慮建成區(qū)各個區(qū)塊之間的空間距離，又無法反映城市結(jié)構(gòu)中的分散程度。因此，針對緊湊城市的規(guī)劃研究亟需探討不同年份的城市發(fā)展及緊湊度演變情況，分析城市緊湊度變化的影響機制。

上海市城市蔓延問題不斷加劇，人口向中心城聚集，新城發(fā)展滯緩，這為上海市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化帶來了重要挑戰(zhàn)[14]?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035）》（以下簡稱“上海2035”）提出，上海將堅持集約使用土地，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，加大存量用地挖潛力度，提高土地利用效率，構(gòu)建緊湊的市域空間格局，完成從外延擴張到底線約束、內(nèi)涵發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變。城市緊湊度是衡量土地集約使用的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是緊湊城市發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)。但囿于數(shù)據(jù)的缺乏和技術(shù)的局限性等原因，以往對上海市緊湊度的研究多為對某一時間點的研究，且研究的數(shù)據(jù)多來自統(tǒng)計數(shù)據(jù)。新時期，伴隨著國土空間規(guī)劃成為我國城市土地集約使用的有效治理手段，在國土空間規(guī)劃改革和實施背景下探討緊湊城市規(guī)劃具有十分重要的意義。因此，本文從緊湊城市的視角，對上海市土地利用的時空演變情況進(jìn)行研究，并對其影響機制進(jìn)行剖析，提出針對國土空間規(guī)劃的政策建議。

2 研究方法與思路

2.1 研究區(qū)域概況

上海市下轄16個市轄區(qū)。本文研究區(qū)域為不含崇明區(qū)的上海市轄區(qū)?！吧虾?035”中主城區(qū)包括外環(huán)線以內(nèi)中心城，以及規(guī)劃的虹橋、川沙、寶山、閔行4個主城片區(qū)，范圍面積約1 161 km2（見圖1）。

2.2 數(shù)據(jù)來源及處理

本文采用歐洲太空總署MERIS和SPOT衛(wèi)星遙感影像的土地覆蓋產(chǎn)品。以5年為間隔選取1995年、2000年、2005年、2010年和2015年5個年份的建成區(qū)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析（見圖2）。

2.3 基于重力模型的緊湊度指標(biāo)

既有的多數(shù)緊湊度指標(biāo)主要是從城市分布的空間幾何性質(zhì)進(jìn)行測度，而對城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的聯(lián)系欠缺考量。本文采用基于重力模型的緊湊度測量方法[15]，其主要優(yōu)點在于考慮了建成區(qū)各片區(qū)內(nèi)部的填充程度和各片區(qū)之間的空間距離，從而充分反映建成區(qū)的擴展程度?；诮ǔ蓞^(qū)網(wǎng)格數(shù)據(jù)的緊湊度計算公式如下：

對于任意兩個網(wǎng)格i和j，其中包含建成區(qū)部分的面積分別為Zi和Zj。d(i,j)代表網(wǎng)格i和j中心間的歐氏距離；c=0.0001 km2，為比例系數(shù)，使得A(i,j)無量綱。所得重力值矩陣的平均值即為緊湊度：

T是對建成區(qū)群落間空間相互作用的平均度量。建成區(qū)分布越密集，城市結(jié)構(gòu)越緊湊，T值越大。

3 上海市土地利用緊湊度變化和影響因素分析

3.1 1995—2015年土地利用緊湊度變化情況

從1995年到2015年，上海市建成區(qū)面積持續(xù)增長（見表1）。城市用地的擴展強度是指研究區(qū)域在研究的時期內(nèi)擴展的用地面積占總用地面積的百分比，反映城市擴展的速度[16]。擴展強度可按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分，當(dāng)擴展強度大于7%時為高速擴展，在5%—7%范圍內(nèi)為中速擴展，在0%—5%范圍內(nèi)為低速擴展。從建成區(qū)擴展強度角度看，各個階段具有明顯差異。2005年以前建成區(qū)面積增長相對緩慢，2000—2005年擴展強度僅為0.95%，為低速擴展類型。2005年后，建成區(qū)面積迅速增長，其中2005—2010年擴展強度最高，達(dá)到8.05%，為高速擴展類型。2010—2015年，擴展強度仍保持較高的水平，但與上一階段相比有所下降，擴展強度為5.98%，呈現(xiàn)中速擴展。總體而言，建設(shè)用地擴展規(guī)劃偏大，導(dǎo)致生態(tài)保護壓力增大，綠地占建設(shè)用地的比例遠(yuǎn)低于國際同類型城市水平，需要制定更加緊湊的發(fā)展策略。

利用緊湊度指標(biāo)，對上海市1995—2015年5個時間點建成區(qū)的緊湊度進(jìn)行計算，主城區(qū)和郊區(qū)的緊湊度變化和速率變化情況如圖3-圖4所示。主城區(qū)和郊區(qū)的緊湊度變化趨勢基本一致，在1995—2015年前3個5年期間保持下降，最后一個5年反彈上升（見圖3）。在1995—2010年15年間，緊湊度變化的速度均為負(fù)值，速率先減小后增大。2010—2015年期間，主城區(qū)和郊區(qū)緊湊度上升，緊湊度變化速度為正值，速率較小。對照上海市1995—2015年建成區(qū)擴展強度（見表1）與緊湊度的變化情況（見圖4）可以發(fā)現(xiàn)，建成區(qū)快速擴展不一定導(dǎo)致緊湊度下降，有必要對影響緊湊度變化的因素進(jìn)行分析，以制定緊湊城市的規(guī)劃策略。

圖1 研究區(qū)域Fig.1 Study area

3.2 緊湊度變化的主要影響因素

3.2.1 人口變化

城市擴展的首要驅(qū)動力來源于城市化進(jìn)程的加速，人口持續(xù)集聚于城市，以及快速增長的土地需求[17]。1995—2015年上海市常住人口持續(xù)增長，增長率自1995年以來一直呈現(xiàn)上升趨勢，但在2010—2015年突然降低（見圖5）。與此同時，隨著外來人口大量流入上海，上海中心城區(qū)和近郊區(qū)人口持續(xù)擴容，呈現(xiàn)出中心高密度，向外圈層式遞減的單中心模式[18]。中心城較為快速的人口城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式和郊區(qū)的分散化發(fā)展帶來了快速增長的土地需求，是1995—2010年緊湊度下降的原因之一。

3.2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接決定了城市的經(jīng)濟功能，對城市空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，進(jìn)而引起城市用地的擴展。工業(yè)化首先是城市化發(fā)展的主要動力因素，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)擴展，成為郊區(qū)城市化的新動力[19]。上海市自1990年代中期開始推動“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，第二產(chǎn)業(yè)占GDP總量的比重從1995年的56.8%降至2015年的32.2%，第三產(chǎn)業(yè)占比則從40.8%升至67.4%（見圖6）。上海于2000年后提出加快促進(jìn)郊區(qū)制造業(yè)和中心城服務(wù)業(yè)的發(fā)展，制造業(yè)集聚區(qū)郊區(qū)化布局現(xiàn)象明顯，而生產(chǎn)性、商業(yè)服務(wù)業(yè)集聚區(qū)主要集中在中心城區(qū)。產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整形成了中心城服務(wù)業(yè)集聚，外圍制造業(yè)分散的二元城市空間結(jié)構(gòu)造成大量外來新增就業(yè)人口向市郊城鄉(xiāng)結(jié)合部流動，中心城區(qū)居住人口逐步向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的再分布趨勢促進(jìn)城市擴張進(jìn)程。

圖2 上海市建成區(qū)識別提取結(jié)果Fig. 2 Shanghai built-up area extraction results

圖3 1995—2015年緊湊度Fig. 3 Compactness from 1995 to 2015

圖4 1995—2015年緊湊度變化率Fig. 4 Compactness change rate from 1995 to 2015

3.2.3 交通因素

城市交通系統(tǒng)的發(fā)展對城市規(guī)模和土地利用產(chǎn)生重要影響，空間可達(dá)性的改變影響了城市空間結(jié)構(gòu)的變化[20]。城市主要道路的規(guī)劃布局影響城市空間擴展的規(guī)模與方向。在城市擴展的不同階段，交通對城市用地擴展變化的影響有所不同。一方面，交通的發(fā)展為沿線兩側(cè)及周圍土地利用擴展提供了機遇。另一方面，隨著公共交通的發(fā)展完善，促使人們?yōu)榱私?jīng)濟、舒適的居住條件及優(yōu)美的環(huán)境向城市外圍遷移，同時也帶動了職能部門及服務(wù)行業(yè)外遷，從而導(dǎo)致城市建成區(qū)用地的擴展[21]，使土地利用的緊湊度降低。圖7展示了1995—2005年和2005—2015年上海市地鐵線建設(shè)和建成區(qū)的擴展。地鐵建設(shè)使軌道交通線路兩側(cè)的用地逐漸被開發(fā)出來，地鐵線對建成區(qū)擴展具有一定的引導(dǎo)作用。地鐵線的開通帶來可達(dá)性的提高吸引部分居民從中心區(qū)搬遷到房價更低、居住條件更好的城市外圍地區(qū)，從而使建成區(qū)擴展。

4 1995—2015年不同時間段緊湊度變化的原因分析

用城市用地的擴展模式來描述城市擴展的空間形態(tài)及規(guī)律，不同的擴展模式對城市用地產(chǎn)生不同影響。已有的研究普遍將擴展模式分為飛地型、邊緣型和填充型3類[22]。本文通過公共邊測度方法確定新增建設(shè)用地所屬的擴展模式。首先確定新增建成區(qū)與現(xiàn)狀建成區(qū)的公共邊，然后計算公共邊占新增建成區(qū)周長的比例，用R來表示。

lc代表新增建成區(qū)與現(xiàn)狀建成區(qū)公共邊長度，l代表新增建成區(qū)周長。如果R介于0.5—1.0之間，新增區(qū)域為填充式增長；如果R介于0—0.5之間，新增區(qū)域為邊緣式增長；如果R=0，新增區(qū)域為飛地式增長。

圖8為計算得到的不同時間段內(nèi)城市擴展模式的空間分布。圖9為3種城市擴展類型在不同時間段內(nèi)所占的面積比例。可知，1995—2000年，填充式城市擴展較少。飛地式擴展所占比例較高且多分布在郊區(qū)，但邊緣式擴展為主要擴展方式，多集中在主城區(qū)邊緣；2000—2005年，飛地式擴展減少，取而代之的是填充式擴展；2005—2010年，飛地式擴展仍延續(xù)其減少趨勢，主要分布于郊區(qū)，填充式擴展有所減少，主要集中在主城區(qū)內(nèi)；2010—2015年，填充式擴展占比與上一階段基本一致，但在空間分布上，由主城區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移至主城區(qū)邊緣，飛地式擴展持續(xù)減少，被邊緣式擴展取代。

表1 上海市建成區(qū)面積變化情況Tab.1 Changes in the area of built-up areas in Shanghai

針對軌道交通對建成區(qū)增長的引導(dǎo)效果進(jìn)行研究，采用軸線引導(dǎo)系數(shù)這一指標(biāo)比較各個時期軌道交通對建成區(qū)增長的影響，判斷軸線引導(dǎo)系數(shù)，即空間結(jié)構(gòu)的改變是否與交通軸線等有較大的關(guān)系。軸線引導(dǎo)系數(shù)表達(dá)式為：

式中S1表示沿交通線兩側(cè)一定半徑范圍作為緩沖區(qū)域（由于上海市面積大，采用1 km作為緩沖區(qū)半徑），在緩沖區(qū)域內(nèi)新增的建成區(qū)用地面積；S2表示總的新增建成區(qū)用地面積。L值越大，表示新增建成區(qū)面積受交通線的軸線引導(dǎo)作用越強烈。

1995—2000年、2000—2005年、2005—2010年和2010—2015年分別有3%、1%、13%和2%的新增建成區(qū)位于地鐵1 km緩沖區(qū)域范圍內(nèi)（見表2）。2005—2010年階段軸向引導(dǎo)系數(shù)明顯高于其他時間段，說明在這5年間地鐵的建設(shè)和開通對城市建成區(qū)發(fā)展的引導(dǎo)作用相比其他時間段更強。

圖5 1995—2015年上海市常住人口變化情況Fig. 5 Changes of permanent population in Shanghai from 1995 to 2015

圖6 1995—2015年上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整Fig. 6 Industrial structure adjustment in Shanghai from 1995 to 2015

圖10a展示了1995—2000年土地利用演變情況。1995—2000年上海市緊湊度呈下降趨勢，且下降速率為4個階段中最高（見圖3）。1980年代上海市土地政策松綁，中央放權(quán)于地方，各區(qū)自行招商引資。接著1990年國家提出浦東開發(fā)開放戰(zhàn)略，城市開發(fā)在空間區(qū)位上迎來新選擇，土地開發(fā)擴展速度加快，城市緊湊度也隨之下降。同時，1990年代至2000年初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展迅速，城市邊緣區(qū)形成了大量的工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)。自1990年代中期，上海開始推動“退二進(jìn)三”的布局調(diào)整，第二產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)遷移，并在郊區(qū)建設(shè)金橋出口加工區(qū)、臨港裝備制造業(yè)基地等工業(yè)園。工業(yè)用地分布零散、集中度不高。外遷的工業(yè)需要在郊區(qū)尋找新的發(fā)展用地，從而導(dǎo)致建成區(qū)擴展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的產(chǎn)業(yè)空間集聚情況的變化也是造成緊湊度下降的因素之一。

圖10b展示了2000—2005年土地利用演變情況。2000—2005年上海市建成區(qū)緊湊度保持下降，下降速率與上一階段相比有所降低（見圖3）。2001年中國加入WTO，上海成為國家最重要的門戶城市之一，上海進(jìn)入快速發(fā)展時期，總體建成區(qū)緊湊度下降。1999版上?？傮w規(guī)劃提出在上海市域內(nèi)建設(shè)新城，確定了疏解中心城壓力、促進(jìn)新城發(fā)展的空間規(guī)劃思路。雖然城市用地規(guī)模繼續(xù)擴展，但新增建成區(qū)更多地出現(xiàn)在新城周邊。城市用地擴展由分散化向點狀集中轉(zhuǎn)變的趨勢（圖10b），是這一階段緊湊度下降速率降低的原因之一。

圖10c展示了2005—2010年土地利用演變情況。2005—2010年上海市建成區(qū)緊湊度下降，與上一階段相比，下降速率增加（見圖3）。在外來人口大量流入上海、常住人口快速增長的同時，為緩解上海市交通擁堵狀況，保證中國2010年上海世博會的順利舉辦，軌道交通達(dá)到發(fā)展最高峰，基本形成了網(wǎng)絡(luò)加放射線狀的形態(tài)[21]。根據(jù)表2，2005—2010年軸線引導(dǎo)系數(shù)最高，即軌道交通對城市建成區(qū)發(fā)展的引導(dǎo)作用最強。軌道交通的快速發(fā)展使城市的可達(dá)范圍擴大，沿軌道交通線路線型擴展的城市用地在這一階段的城市建成區(qū)變化中占較大比重，是緊湊度下降速度加快的重要原因。

圖7 上海市1995—2015年地鐵線與建成區(qū)擴展Fig. 7 Metro system and built-up area expansion in Shanghai from 1995 to 2015

圖8 不同時間段內(nèi)城市擴展類型的空間分布圖Fig. 8 Spatial distribution of urban expansion types in different periods

圖10d展示了2010—2015年土地利用演變情況。2010—2015年，主城區(qū)及郊區(qū)緊湊度有所上升（見圖3）。在2008年的金融危機之后，用于土地開發(fā)的投資有所減少，開發(fā)速度下降，土地開發(fā)在空間上隨之緊湊。同年，上海實施“規(guī)土合一”機構(gòu)改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地使用規(guī)劃“同一張圖”管理?！耙?guī)土合一”工作梳理了工業(yè)區(qū)塊布局，持續(xù)推進(jìn)存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)工業(yè)集中集聚發(fā)展。根據(jù)上海工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級“十三五”規(guī)劃，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌，進(jìn)行集約化發(fā)展。第二產(chǎn)業(yè)分散化的態(tài)勢開始轉(zhuǎn)變，土地開發(fā)因此受到一定的限制，規(guī)劃建設(shè)范圍集中，造成主城區(qū)及郊區(qū)的緊湊度上升。此外，2010—2015年上海市常住人口增長率與上一階段相比迅速下降（見圖5），人口增長速率下降，帶來對土地需求的增長速度隨之下降。這也是使緊湊度上升的原因之一。

圖9 3種城市擴展類型在不同時間段內(nèi)所占的面積比例Fig. 9 The proportion of three urban expansion types in different periods

表2 各時間段的軸向引導(dǎo)系數(shù)Tab. 2 Axial guidance coefficient of each period

圖10 上海市土地利用演變圖（1995—2015年）Fig. 10 Land use evolution in Shanghai from 1995 to 2015

5 國土空間規(guī)劃背景下的緊湊城市發(fā)展與規(guī)劃策略

5.1 建立指標(biāo)對城鎮(zhèn)化擴展過程進(jìn)行評價與控制

我國實施緊湊城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，需要在國土空間規(guī)劃改革中找到落腳點，促進(jìn)我國城市化可持續(xù)發(fā)展。其中，國土空間規(guī)劃應(yīng)對緊湊城市發(fā)展的關(guān)鍵是構(gòu)建國土空間規(guī)劃管控體系，包括指標(biāo)體系和邊界底線。

各類空間規(guī)劃普遍通過建立指標(biāo)對規(guī)劃實施情況進(jìn)行監(jiān)測評估與管控。新一輪國土空間規(guī)劃編制開始后，對于國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系的研究逐步開展。本文對緊湊度指標(biāo)進(jìn)行研究與應(yīng)用，并通過對緊湊度指標(biāo)進(jìn)行控制，旨在促進(jìn)城市緊湊發(fā)展以提高土地利用效率，節(jié)約城市用地資源。

5.2 國土空間規(guī)劃中總量鎖定、存量優(yōu)化、緊湊發(fā)展

“三區(qū)三線”的劃定是國土空間總體規(guī)劃編制的核心內(nèi)容，將“三區(qū)三線”作為規(guī)劃土地使用不可逾越的紅線，要求“統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線”。以“雙評價”為基礎(chǔ)，確定城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的范圍。作為國土空間治理的一項重要手段，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定可以有效防止城市蔓延，通過強化底線約束為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。城市擴展的階段特征研究可以輔助用地增長邊界的劃定及劃定后的管理工作，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是國土空間規(guī)劃中最重要的底線，也是與緊湊城市發(fā)展最為緊密關(guān)聯(lián)的控制線。上海市國土空間增長邊界的劃定以城市建成區(qū)為發(fā)展主導(dǎo)，限制開發(fā)邊界外的土地使用。通過稅收與獎勵政策，逐漸將邊界外低效用地合理置換，用于開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)發(fā)展增量，在國土空間規(guī)劃期內(nèi)實現(xiàn)高密度緊湊發(fā)展。

5.3 國土空間規(guī)劃土地利用分區(qū)管控， 提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量

在國土空間規(guī)劃背景下，提高土地利用效率，對人口、產(chǎn)業(yè)、交通等城市要素進(jìn)行合理有序的空間組織，實現(xiàn)緊湊城市的發(fā)展目標(biāo)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)充分體現(xiàn)分散化集中的布局思路。以主體功能區(qū)規(guī)劃明確市域內(nèi)各類功能區(qū)域，有效疏解中心城區(qū)，集中建設(shè)外圍新城，合理布局各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，統(tǒng)籌優(yōu)化市域用地布局結(jié)構(gòu)。

國土空間規(guī)劃通過土地使用分區(qū)管控，突出分區(qū)主要功能的彈性管控，對城市建成區(qū)內(nèi)的土地施行分區(qū)分類使用和功能管控。同時，城市組團化與區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化成為促進(jìn)城市集約用地、推進(jìn)緊湊城市土地使用功能與分區(qū)管控的有效途徑和方法。

6 結(jié)論與展望

本文利用上海市1995年、2000年、2005年、2010年和2015年的建成區(qū)數(shù)據(jù)，對土地利用擴展進(jìn)行分析。基于重力模型建立緊湊度指標(biāo)體系，研究上海市主城區(qū)與郊區(qū)緊湊度的時空演變規(guī)律及其影響因素。通過公共邊測度方法將新增用地斑塊區(qū)分為填充型、邊緣型、飛地型3種類型，并對1995—2000年、2000—2005年、2005—2010年、2010—2015年4個時間段的緊湊度變化情況分別進(jìn)行總結(jié)分析。

研究結(jié)果表明：（1）上海市建成區(qū)擴展強度先升高后降低，2005—2010年擴展強度達(dá)到最高。2010—2015年建成區(qū)擴展速度有所下降，城市發(fā)展速度減緩。（2）上海市土地利用的緊湊度先降低后升高，主城區(qū)緊湊度始終高于郊區(qū)。主城區(qū)和郊區(qū)的緊湊度變化趨勢基本一致，在1995—2000年、2000—2005年、2005—2010年3個階段保持下降，2010—2015年上升，表明上海市城市建成區(qū)趨向更加緊湊地發(fā)展。在新增建成區(qū)中，飛地式增長逐漸減少，被填充式增長與邊緣式增長取代。（3）上海市建成區(qū)緊湊度變化受人口、產(chǎn)業(yè)、交通、政策等多種因素的影響。由于本文僅在挖掘建成區(qū)擴展的規(guī)律，所以暫時沒有考慮生態(tài)保護用地的管制因素。下一步對未來建成區(qū)用地擴展的模擬研究將會把生態(tài)保護用地的管制因素作為其中一個重要影響因素，并考慮規(guī)劃對用地擴展的引導(dǎo)。

在國土空間規(guī)劃背景下，強化國土空間規(guī)劃對城市發(fā)展、土地使用的約束作用，對推進(jìn)集約、高密度的緊湊城市發(fā)展有重要意義。我國國土空間規(guī)劃實踐主要通過評估指標(biāo)的構(gòu)建、三線邊界的剛性底線劃定、土地使用分區(qū)管控促進(jìn)緊湊城市規(guī)劃與發(fā)展?！吧虾?035”提出，上海將“堅持節(jié)約和集約利用土地，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，加大存量用地挖潛力度”，“提高土地利用效率”，構(gòu)建緊湊的市域空間格局，完成從外延擴張到底線約束、內(nèi)涵發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變。

在此情形下，要解決上海市城市蔓延問題，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要建立緊湊城市發(fā)展的國土空間規(guī)劃目標(biāo)并構(gòu)建傳導(dǎo)機制，以規(guī)劃“三區(qū)三線”為基礎(chǔ)，通過指標(biāo)體系監(jiān)測和實施緊湊城市發(fā)展策略。同時，緊湊城市發(fā)展應(yīng)與上海資源環(huán)境承載力相適應(yīng)，以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。在“緊湊城市”理念下，加強新城與中心城區(qū)在空間和功能上“緊湊”相聯(lián)，形成便捷高效的交通聯(lián)系和要素交流。以分散化集中用地布局為引導(dǎo)、以公共交通網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，融合產(chǎn)業(yè)空間布局，構(gòu)建功能混合的多中心城市，優(yōu)化空間發(fā)展結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)緊湊城市規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)。