謝寄博，王思鋒

(西北大學 法學院, 陜西 西安 710127)

一、引 言

中國共產(chǎn)黨歷來重視國家和社會的法治建設,把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式。依法執(zhí)政,既要求黨依據(jù)憲法和法律治國理政,也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。中國特色社會主義法律體系業(yè)已形成,徒法不足以自行,行政執(zhí)法是黨領導法治政府建設中極為重要的一環(huán)。黨的領導貫穿于中國特色社會主義法治體系建設之中,黨的十九屆一中全會通過了《加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領導的若干規(guī)定》,形成了黨的基本領導方式和十二項具體工作制度,為黨保證執(zhí)法提供了政治方向和制度依據(jù)[1]。黨的十九屆四中全會要求健全黨的領導制度,把黨的領導貫徹于國家和社會治理的各個方面。我國的行政執(zhí)法體制是在長期的制度研究和實踐探索中形成的，雖然取得了相當?shù)某尚?但仍需進一步改革和完善。行政執(zhí)法體制的運行深植于我國條塊化的政治體制之中,是黨領導法治建設的重要抓手。在行政執(zhí)法改革過程中,中央與地方、不同職能部門之間執(zhí)法權如何配置,組織、利益等相關因素如何協(xié)調(diào)是行政執(zhí)法體制改革的重點內(nèi)容,也是黨領導行政執(zhí)法體制改革的著力點。在黨領導行政執(zhí)法體制改革的過程中,既要明確行政執(zhí)法體制改革的目標,也要明確全面深化改革、政府職能轉變和事權清晰化相融合的改革思路。

二、中國共產(chǎn)黨領導下的行政執(zhí)法體制歷史沿革

(一)行政執(zhí)法的初現(xiàn)(新中國成立之初,1978—1995年)

行政執(zhí)法的觀念不是從來就有,尤其是新中國成立之初,并沒有行政執(zhí)法的概念?！凹热挥辛艘?guī)定,就應當按照規(guī)定辦理,不能以個人的好惡各取所需,否則,規(guī)定便流于形式,各種秩序就會亂套。如果規(guī)定過時、不適用,就應該修改,但不能不執(zhí)行?！盵2]123“一切國家機關和工作人員必須嚴格遵守法律,人民的民主權利受到國家法律的保護,國家保護正常的社會生活和社會生產(chǎn)利益,對犯罪分子進行斗爭,也必須嚴格遵守法律,運用法律的武器。即使公檢法等執(zhí)法部門,也沒有特殊的權力,只能是分工負責,相互制約。”[3]450“依法辦事,是我們進一步加強人民民主法制的中心環(huán)節(jié)?！盵4]352從上述論斷中可以看出,新中國成立之初并不存在行政執(zhí)法的觀念,也沒有對執(zhí)法和司法進行區(qū)分,可以統(tǒng)稱為“管理”,這里所提及的“管理”概念不僅僅是“行政管理”,依法依規(guī)辦事都屬于“管理”的范疇?！肮芾怼钡哪康牟皇切姓?zhí)法,或者說不僅僅是行政執(zhí)法,而是為了社會主義國家的人民政權和社會主義事業(yè)的建設。“管理”的依據(jù)是紀律、規(guī)章和制度,其目的不是限權和控權,而是維護基本的秩序。將公檢法等國家機關都視為執(zhí)法部門,沒有進行執(zhí)法和司法的區(qū)分,目標仍然是維護新生的人民政權,進行社會主義事業(yè)的建設和維系穩(wěn)定的社會秩序。

黨的十一屆三中全會以后,黨和國家的工作重心逐步轉移到經(jīng)濟建設上來。同一時期,以黨的十三大、十四大和鄧小平南方談話為基本依據(jù),我國的法制建設工作也取得了全面恢復和迅速發(fā)展,在經(jīng)濟發(fā)展和社會管理方面制定了大量的法律法規(guī)和規(guī)章,為國家政治體制改革和經(jīng)濟體制轉軌提供了制度性依據(jù)。除了制度性的規(guī)定,根據(jù)黨的十三大報告和第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務院機構改革方案》,為適應經(jīng)濟體制改革和政府職能轉變的要求,黨中央、國務院全面部署了政府機構改革的方案,并對行政機關進行了初步的調(diào)整和賦權。

(二)從相對集中行政處罰權到相對集中行政執(zhí)法權(1996年—2002年9月)

20世紀90年代末期的政府機構改革為行政執(zhí)法機構職能的專門化和行政執(zhí)法權的行使奠定了組織基礎。但是，輪廓初現(xiàn)的行政執(zhí)法卻出現(xiàn)了多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、分散執(zhí)法等問題，給經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序的穩(wěn)定帶來一定的困擾。改革行政執(zhí)法體制和規(guī)范行政執(zhí)法權成為亟待解決的問題。1996年頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第16條(1)新修訂的《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權,但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”規(guī)定,國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，第一次以法律的形式明確了相對集中行政處罰權的行使。1996年國務院頒布了《關于貫徹實施中華人民共和國行政處罰法的通知》,以國務院文件的形式,明確要求省級人民政府要做好相對集中行政處罰權的試點工作,調(diào)整行政處罰權的意見要報國務院批準后施行。2000年《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》要求按照相對集中行政管理權和行政處罰權的要求理順行政管理體制和執(zhí)法體制。2002年8月國務院《關于進一步推行相對集中行政處罰權工作的決定》再次明確了相對集中行政處罰權的范圍,并從加強宣傳、建立工作程序、完善配套制度和加強隊伍建設等方面提出了具體要求。1998年第九屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》,按照權責一致的原則劃轉了職能,對職能部門進行了分工調(diào)整,為行政處罰權的相對集中行使和以后行政執(zhí)法權的相對集中行使奠定了組織上的基礎。

國務院機構改革之后,相對集中的行政處罰開始在全國推廣，相對集中行政處罰權制度已經(jīng)突破了城市管理領域,在各個領域全面鋪開。根據(jù)《關于進一步推行相對集中行政處罰權工作的決定》的指導意見,省級政府可以在市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理、公安交通管理等八個方面的全部領域或者部分領域依法集中行使行政處罰權,這些領域以外,省級政府也可以依照《行政處罰法》第16條的規(guī)定,在有條件的領域開展這項工作。行政處罰權的行使并不是孤立的,必然會涉及行政檢查、行政強制等權力的行使,也就將相對集中行政處罰權擴大至行政執(zhí)法權。這就意味著《關于進一步推行相對集中行政處罰權工作的決定》的出臺，將相對集中的行政處罰權擴展到相對集中的行政執(zhí)法權。

(三)從相對集中的行政執(zhí)法權到綜合行政執(zhí)法權的改革(2002年10月—2012年)

2002年10月,國務院辦公廳轉發(fā)了《中央編辦關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》(國辦發(fā)[2002]56號),決定在廣東、重慶實行綜合行政執(zhí)法的試點,開展清理整頓行政執(zhí)法隊伍的工作。從該意見開始,“綜合執(zhí)法”被表述為“綜合行政執(zhí)法”。此后在《中華人民共和國行政許可法》和2004年的《政府工作報告》中,綜合行政執(zhí)法的方式逐步開始適用[5]。行政執(zhí)法體制改革的重點開始從相對集中的行政執(zhí)法權向綜合行政執(zhí)法權過渡。

《中央編辦關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》首次將決策、審批和監(jiān)督處罰的職能分開,厘清了不同機構之間的職能、權限和職責關系。將行政執(zhí)法的機構按照地域進行設置,省級政府部門不再設置執(zhí)法機構,這也是第一次將行政執(zhí)法機構全部下沉,實現(xiàn)執(zhí)法重心的下移,減少了執(zhí)法的層級，并將綜合行政執(zhí)法改革的試點拓展到了城市管理、文化市場、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)管理、交通運輸?shù)雀鱾€領域,對綜合執(zhí)法機構進行了合并。從國務院辦公廳轉發(fā)的文件可以看出,綜合行政執(zhí)法改革的工作主要涉及兩方面的內(nèi)容：一項是應當如何配置執(zhí)法權,以提高行政執(zhí)法的效率;另一項是如何調(diào)整綜合行政執(zhí)法的機構，以適應從相對集中的行政執(zhí)法權到綜合行政執(zhí)法權的改革。為了解決這兩個問題,2003年中央編辦和國務院法制辦聯(lián)合下發(fā)了《關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執(zhí)法試點工作有關問題的通知》(中央編辦發(fā)[2003]4號),實現(xiàn)了相對集中行政處罰權和綜合行政執(zhí)法權改革的銜接。

《關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執(zhí)法試點工作有關問題的通知》的制度依據(jù)是2003年3月10日第十屆全國人民代表大會第一次會議通過的《關于國務院機構改革方案的決定》,該決定首次提出了完善綜合行政執(zhí)法工作。在此之前,中國共產(chǎn)黨第十六屆二中全會審議通過了《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》,表明要充分認識行政管理體制和機構改革的重要性和必要性,按照黨的十六大提出的深化改革、進一步轉變政府職能、改進管理方式、改進工作作風,提高行政效率等要求,努力形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。這是黨為綜合行政執(zhí)法體制改革提出的制度性指導意見，為從相對集中行政執(zhí)法權向綜合行政執(zhí)法權的轉變以及國家機構的改革提供了方向性和制度性的指導,掃清了體制性的障礙。

(四)綜合行政執(zhí)法權的全面推行(2013年至今)

黨的十八大以來,綜合行政執(zhí)法體制改革成為我國法治國家、法治政府和法治社會建設的重要組成部分,是實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié),是黨領導法治建設的主要著力點和表現(xiàn)形式。為了適應新時代社會發(fā)展的需要,2013年11月中共中央發(fā)布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求整合執(zhí)法主體,相對集中執(zhí)法權,推進綜合執(zhí)法,著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題,建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制。2014年中共中央發(fā)布《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,從法治政府的角度要求推進綜合執(zhí)法,大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類,重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內(nèi)推行綜合執(zhí)法,有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。從上述兩份決定可以看出,綜合行政執(zhí)法已經(jīng)完全突破了行政處罰的范圍,擴展到社會的各個領域,而且其改革的著眼點主要放在減少執(zhí)法層次和執(zhí)法隊伍、規(guī)范行政執(zhí)法的程序、厘清行政執(zhí)法的權力界限、逐步探索分領域的綜合行政執(zhí)法模式等方面。2015年12月中共中央、國務院印發(fā)了《法治政府建設綱要(2015—2020年)》,把行政執(zhí)法體制的深化改革作為法治政府建設的重點,并為行政執(zhí)法體制的改革進行了細致的謀篇布局,從執(zhí)法程序、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法督查、執(zhí)法檢查等多個方面進行了全面細致的建議,提出了切實可行、可以量化的意見。

為了貫徹黨中央改革行政執(zhí)法體制的要求,2015年中央編辦印發(fā)了《關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》(中央編辦發(fā)〔2015〕15號),同年國務院出臺了《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》,這兩份文件將綜合行政執(zhí)法體制改革在全國范圍內(nèi)推廣,分領域提出了綜合行政執(zhí)法體制改革的具體路徑,也首次明確了由住建部負責指導全國城市管理工作,將管理和執(zhí)法整合為綜合性的城市管理機構職能,探索解決執(zhí)法機構相關職能配套的問題。根據(jù)黨中央的決定和上述兩份文件,2017年商務部出臺了《關于進一步深化商務綜合行政執(zhí)法體制改革的指導意見》,要求整合執(zhí)法力量,進行綜合執(zhí)法和監(jiān)管的改革。但是對于綜合執(zhí)法改革,也并不都是執(zhí)法重心的下移,也出現(xiàn)了執(zhí)法權上收的情況。比如,2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》,就把環(huán)境監(jiān)察權上收到省級環(huán)保部門,而執(zhí)法權向市縣下移,將環(huán)境執(zhí)法權和監(jiān)察權分開行使。環(huán)境執(zhí)法權和監(jiān)察權的分離行使，形式上與綜合行政執(zhí)法體制改革方向不一致,但其實質是基于我國國情作出的與綜合行政執(zhí)法體制改革初衷相一致的決定。之所以作出這樣的決定,是為了環(huán)境執(zhí)法能真正落實,不至于使地方政府為了地方GDP的增長而以犧牲環(huán)境利益為代價。因此,環(huán)境執(zhí)法權和監(jiān)察權的分離,是黨中央在充分考量我國行政執(zhí)法實踐的基礎上作出的正確決策。

三、黨領導行政執(zhí)法體制改革的實踐特征和現(xiàn)實問題

(一)黨領導行政執(zhí)法體制改革的實踐特征

黨的十一屆三中全會以來,為了適應政府職能的轉變,1978年工商行政管理總局正式成立,1980年《中華人民共和國治安管理處罰條例》重新公布并恢復實施,行政執(zhí)法職能從行政管理中分離出來,這是行政管理理念的重大變化。盡管如此,實踐中行政執(zhí)法依然是多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法的模式,行政機關基本上還是將決策、執(zhí)行和監(jiān)督等職權集于一身[6]?！缎姓幜P法》(1996年)、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》(1997年)、《中華人民共和國行政復議法》(1999年)的出臺實質上是對分散執(zhí)法和缺乏程序的回應,也為相對集中行政處罰權提供了法律上的依據(jù),行政執(zhí)法逐步納入法治化的軌道。

從黨領導行政執(zhí)法體制改革的實踐經(jīng)驗來看,主要表現(xiàn)為兩個特征：一是行政執(zhí)法活動的逐步專業(yè)化。從與“行政管理”相分離，到“分散式”行政執(zhí)法，再到“相對集中”的行政執(zhí)法，最終到“綜合性”行政執(zhí)法，行政執(zhí)法的概念逐步清晰，也揭示了我國行政執(zhí)法活動發(fā)展的全過程。黨的十八大以來，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》嚴格將行政執(zhí)法和行政立法、行政決策、行政規(guī)劃等活動進行區(qū)分，將行政立法、行政決策、行政規(guī)劃的內(nèi)容劃入依法行政、科學決策的內(nèi)容中。從《國務院辦公廳關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》中也可以更加清晰地看出行政執(zhí)法的專業(yè)化趨勢。二是黨領導行政執(zhí)法的改革活動。主要體現(xiàn)是黨領導行政執(zhí)法體制改革,尤其是在經(jīng)濟體制轉軌和政治體制改革過程中,黨通過頒布一系列重要文件為行政執(zhí)法體制的改革提供了很多背景性和機制性的條件。黨的十八屆三中全會以后,黨領導行政執(zhí)法的改革開始逐步著眼于具體的行政執(zhí)法任務和具體的行為規(guī)范上。比如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》和《國務院辦公廳關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》三個文件就是對行政執(zhí)法的具體任務進行規(guī)定。即便如此,具體任務和行政規(guī)范的改革仍是以體制改革為基礎,而并非單純的行政執(zhí)法活動的改革。

(二)黨領導行政執(zhí)法體制改革中的現(xiàn)實問題

1.行政執(zhí)法體制中權力配置的問題 行政執(zhí)法權力的設置和運行,存在著行政執(zhí)法權限配置是否科學、合理、高效的問題。在行政執(zhí)法體制中,權力的配置問題既涉及上下級之間的執(zhí)法權配置、不同部門不同領域之間的權力配置,還涉及執(zhí)法決策權、執(zhí)法執(zhí)行權、執(zhí)法監(jiān)督權和執(zhí)法處罰權之間的分配。

從執(zhí)法權在上下級之間的配置來看,如何確定行政執(zhí)法權配置的合理層級，關鍵在于執(zhí)法權應當下放到哪一層級最有利于實現(xiàn)執(zhí)法效能的最大化。從對行政執(zhí)法體制改革的歷史梳理來看,多數(shù)領域執(zhí)法權主要配置給區(qū)縣一級的執(zhí)法機構,只有環(huán)境執(zhí)法權配置給設區(qū)的市一級,環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督權配置在省一級人民政府。從行政執(zhí)法體制改革的實踐來看,大部分設區(qū)的市仍然保留了兩級執(zhí)法隊伍,有的設區(qū)的市只設了一級執(zhí)法隊伍。在保留兩級執(zhí)法隊伍的地方,有的以區(qū)為主,有的以市為主[7]?；鶎訄?zhí)法任務繁巨,大部分執(zhí)法工作都需要在基層完成,下放執(zhí)法權不但是黨保證執(zhí)法的要求,還是現(xiàn)實的需要。執(zhí)法權的下放一般有兩種形式：一種是法律授權,另一種是通過政府決定的方式進行委托。實踐表明,兩種方式都不同程度的存在問題。法律授權的方式需要修改大量的法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī),授權周期較長,且不能輕易變動,很難適應社會快速變革的需要,授權往往是“一攬子”授權,很難考慮全國和省區(qū)市之間的差異性。委托的方式具有極大的不穩(wěn)定性,而且在行政執(zhí)法過程中,受托組織容易出現(xiàn)越權的行為,一旦出現(xiàn)越權,行政相對人維權困難。此外，部分行政執(zhí)法權也不宜以委托的方式進行下放,比如執(zhí)法決策權,尤其是重大執(zhí)法決策權。除了權力本身和法律上的限制,還有組織機構內(nèi)部的問題,執(zhí)法權的下放意味著執(zhí)法機構的擴大和預算的增加,因此，如何實現(xiàn)執(zhí)法效能的最大化就會集中反映在權力配置、預算和人員配置的比例上。

從執(zhí)法權的跨部門、跨領域、跨區(qū)域配置來看,存在著不同部門、不同領域的執(zhí)法權之間相互配合的問題。從行政執(zhí)法體制改革開始,實踐中尚未建立完全有效的跨部門、跨領域的執(zhí)法協(xié)作機制,相對集中行政執(zhí)法體制,雖然在一定程度上解決了某一領域的執(zhí)法權協(xié)作的問題,但是綜合行政執(zhí)法體制將跨部門、跨領域的執(zhí)法范圍進一步擴大,甚至還出現(xiàn)了跨區(qū)域的執(zhí)法現(xiàn)象,因此跨部門、跨領域甚至跨區(qū)域之間執(zhí)法權合作的問題依然存在。如何配置不同部門、不同領域之間的執(zhí)法權限是解決這一問題的關鍵,在聯(lián)合執(zhí)法過程中,是以牽頭部門為主,還是平均分配權限比重,這不僅僅是部門機構之間的組織性問題,更是部門之間權限劃分的問題,需要由權威部門協(xié)調(diào)決定。

從執(zhí)法權的權能劃分上來看,執(zhí)法決策權、執(zhí)法執(zhí)行權和執(zhí)法監(jiān)督權之間如何配置,是行政執(zhí)法體制改革中權力是否能夠有效運行、是否能夠相互制約的主要考量方面。綜合執(zhí)法改革的目的是為了從源頭上解決執(zhí)法權的問題,但是綜合執(zhí)法本身也存在決策權、執(zhí)行權(包括強制執(zhí)行權)、監(jiān)督權(或者檢查權)的分配問題。比如我國大多數(shù)領域的行政執(zhí)法都是將行政執(zhí)法權下放,同時將監(jiān)督權和決策權也下放,但是在環(huán)境執(zhí)法領域,卻將環(huán)境執(zhí)法權收歸設區(qū)的市一級政府,同時將環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權收歸省一級部門。這是根據(jù)不同領域的執(zhí)法特征和實踐現(xiàn)狀確定的分配方式。實踐中,除了環(huán)境執(zhí)法以外,還有很多專業(yè)性較強的領域也可以考慮此種分配方法。但是,在改革過程中,大多數(shù)是按照“一刀切”的模式進行分配,當然也有很多因為實踐經(jīng)驗不足的問題,導致權力的分配不能適應現(xiàn)實的需要。

2.行政執(zhí)法體制中組織機構協(xié)調(diào)的問題 作為行政執(zhí)法主體的政府及其職能部門,在體制中是一個縱橫交錯的組織系統(tǒng),我國政府是通過層級制進行行政區(qū)域的劃分,又通過建構不同的職能部門把層級制的政府進行條狀分割[8]91。我國行政執(zhí)法權和執(zhí)法機構在配置過程中,正是以條塊化的政治體制形式為基礎。在行政執(zhí)法體制改革初期,主要是層級之間的權限劃分,并未特別注意職能的區(qū)別和專業(yè)化的問題,也沒有注意到執(zhí)法權權能制約的問題,這與改革初期行政管理理念的背景有很大關系。隨著改革的逐步深化,執(zhí)法職能也更加的細化和專業(yè)化。當社會的發(fā)展需要跨部門、跨領域甚至跨區(qū)域的協(xié)作執(zhí)法時,執(zhí)法部門自成系統(tǒng),地方政府綜合管理的條塊化的體制背景就難以發(fā)揮有效的作用[9]。執(zhí)法權和執(zhí)法機構僅僅按照層級制進行分配已經(jīng)明顯不能滿足社會需求,需要進行專業(yè)化縱深配置,相對集中行政執(zhí)法體制就是適應這一社會現(xiàn)實而產(chǎn)生的。

在這一背景下,綜合行政執(zhí)法的機構設置如果僅是簡單地疊加是難以解決上述問題的。不同部門、不同領域和不同區(qū)域之間信息共享與聯(lián)通機制的不足,相關執(zhí)法部門或者執(zhí)法機構之間缺乏協(xié)作的動力,綜合管理機構缺乏與職能部門之間的合作約束,尤其是專業(yè)性較強的執(zhí)法部門不配合綜合性或者輔助性的執(zhí)法部門的問題較為突出。當執(zhí)法事項綜合復雜的時候,協(xié)作就變得更加困難。在跨區(qū)域執(zhí)法過程中,各區(qū)域的執(zhí)法標準不統(tǒng)一的情況下,各政府和各職能部門之間又不存在隸屬關系時,綜合執(zhí)法就更難以實現(xiàn)。

在改革過程中,依然存在黨政機構重疊、職能交叉和權責脫節(jié)的問題,政府機構職能的設置依然不能完全適應社會發(fā)展的現(xiàn)實，依然還有執(zhí)法沖突或者執(zhí)法缺位的現(xiàn)象。比如在城市拆遷中,城管執(zhí)法隊沒有執(zhí)法權限,但是住建部門的執(zhí)法機構已經(jīng)融入城管執(zhí)法隊,城管執(zhí)法隊的執(zhí)法職責中沒有規(guī)定有拆遷的執(zhí)法權,因此就出現(xiàn)了執(zhí)法空缺和重疊并行的問題[10]。因為中央和地方在機構設置上幾乎完全一樣,所以雖然在綜合執(zhí)法體制的改革中政策已經(jīng)向基層傾斜,但是，某些地方基層執(zhí)法機構設置和職權配置依然不到位。

在改革過程中,機構的改革實質是以社會的現(xiàn)實發(fā)展為基礎、以行政執(zhí)法權力的運行為主線進行的機構設置。機構的設置必須能夠完成社會發(fā)展的目標,同時能夠承擔行政執(zhí)法權力運行的職責,這不僅僅需要微觀上的專業(yè)性,更需要宏觀上組織架構和權力制約的頂層設計，因此,從這個意義上講,綜合行政執(zhí)法體制的改革,就是按照功能結構主義的標準所進行的權力配置。

四、黨領導行政執(zhí)法體制改革的目標和路徑

(一)黨領導行政執(zhí)法體制改革的目標

行政執(zhí)法體制的改革是一個系統(tǒng)性的工程,涉及社會現(xiàn)實、制度體系、法治環(huán)境等諸多因素,是黨領導下法治思維、法治能力和法治方式的融合。在改革過程中,既要注重整體的效果,也要注重專業(yè)化的細節(jié)；既要注重靜態(tài)的法制的完備,也要注重動態(tài)的法治的發(fā)展；既要注重經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的動態(tài)平衡,又要注重物質建設和價值建構的統(tǒng)一。

黨的十九大報告強調(diào):“以良法促進發(fā)展，保障善治。”行政執(zhí)法改革是良法與善治的統(tǒng)一,體現(xiàn)了實質法治主義的基本內(nèi)涵和價值導向[11]。善治著眼于法律的實施,強調(diào)要將良法付諸于社會實踐,要根據(jù)法律原則和法治精神創(chuàng)造性地適用法律。行政執(zhí)法體制改革的目標就是要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,依照事權相對集中、權責對等的原則,依據(jù)不同層級政府的事權,明確其執(zhí)法權限、執(zhí)法領域和執(zhí)法重點,優(yōu)化配置執(zhí)法力量,實現(xiàn)各級政府之間、職能部門之間執(zhí)法權的合理分配,理順綜合性行政機關和行政執(zhí)法機關的職權界限,推進職能行使的相對分離和專業(yè)化。

(二)黨保證執(zhí)法的路徑選擇

1.路徑選擇的制度性基礎 行政執(zhí)法體制是具體行政執(zhí)法活動運行的制度性基礎,為具體的行政執(zhí)法活動提供基本的組織架構和權力運行系統(tǒng),是黨保證執(zhí)法的著力點和關鍵抓手?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》都強調(diào)了行政執(zhí)法體制改革的重點是行政執(zhí)法組織機構、行政執(zhí)法過程中權力的配置和行政執(zhí)法機制的運行等問題。行政執(zhí)法體制改革就是要優(yōu)化執(zhí)法機構的設置、職能配置,完善行政執(zhí)法過程中權力的配置,界分行政執(zhí)法過程中決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權和處罰權的邊界,理順各職能部門之間的關系,減少執(zhí)法機構的數(shù)量,提高執(zhí)法機構的效率,推進行政執(zhí)法的科學化、規(guī)范化和法治化。這是新時代加強和完善黨的領導,黨保證執(zhí)法的主要抓手。黨在執(zhí)法環(huán)節(jié)的領導不是體現(xiàn)在黨對具體行政執(zhí)法活動的干預,而是體現(xiàn)在黨對行政執(zhí)法組織機構的改革、黨對行政執(zhí)法過程中權力的約束以及黨對整個行政執(zhí)法體制的頂層設計和制度建構上。

自黨的十八大,尤其是黨的十八屆三中全會以來,黨領導行政執(zhí)法體制改革的理念發(fā)生了深刻的變化,逐步推動政府從管理向治理理念的轉變,逐步將權力下放給地方和社會,更加重視公眾參與、協(xié)商民主機制的建設,最大限度地減少審批事項,降低了執(zhí)法成本,提高了執(zhí)法效率。行政執(zhí)法體制改革的核心就是轉變政府職能以適應社會的發(fā)展。黨領導行政執(zhí)法體制改革，在理念上的變革就是要在黨的領導下,通過廣泛動員各種主體參與社會治理,有效解決執(zhí)法信息不對稱的問題,提高執(zhí)法效能。同時在體制改革過程中培育社會組織和其他機構參與社會治理,推進黨委、政府、社會組織和其他公民法人在社會治理中的互動銜接,逐步形成黨委領導、政府服務、行業(yè)自律、居民自治、公眾參與、法治保障、全民監(jiān)督的行政執(zhí)法新格局[12]。

進入新時代以來,黨的領導是行政執(zhí)法體制改革堅持正確的政治方向的保證,也是正確處理改革與法治關系的前提。行政執(zhí)法體制的改革打破了原本分散執(zhí)法的模式,涉及執(zhí)法機構職責權限、機構設置和人員編制的調(diào)整,這就必然涉及組織調(diào)整、物質保障、權限劃分等事項的變更以及相關法律法規(guī)的修訂,離開黨的領導,一應相關變革都無法順利展開。行政執(zhí)法權的下放、執(zhí)法力量的下沉必須充分考慮基層的執(zhí)法承受能力和執(zhí)法條件,否則就會產(chǎn)生矛盾糾紛。這就必然涉及執(zhí)法權和執(zhí)法力量的重新分配,這既是行政執(zhí)法體制改革的需要,也是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求,這其中必然離不開黨的領導和頂層設計。

2.路徑選擇的現(xiàn)實性 在路徑選擇上,黨保證執(zhí)法應當以中國當下社會現(xiàn)實為實踐基礎,以黨的領導方式和工作機制為制度性基礎,觀察社會發(fā)展中政府及其職能部門功能上的變遷,對組織結構進行相應的調(diào)整,并通過法律法規(guī)或者其他合法方式賦予或調(diào)整執(zhí)法機構的權力,以完成體制變革,使之適應社會發(fā)展。簡言之,就是“社會發(fā)展—功能變遷—結構調(diào)整”的路徑。其主要的表現(xiàn)方式就是按照社會發(fā)展的需要,通過一系列的文件為國家組織機構和職權的調(diào)整進行頂層設計和賦權。

從我國行政權的運行來看,長期以來,我國行政執(zhí)法權和行政執(zhí)法機構的配置機制鑲嵌在條塊化的權力運行模式之中。從縱向上看,行政執(zhí)法權和執(zhí)法機構是自上而下的對口設置,即上級機關有什么樣的職能,下級機關就會設立相對應的部門與之相適應,基本上是一一對應的關系,工作也是同質化的;從橫向上看,各職能部門之間在各自的權限范圍內(nèi)行使自己的職責,相互之間并沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。在具體的執(zhí)法過程中,地方政府的綜合性職能也常常被條塊化的模式所分割,很難發(fā)揮有效的協(xié)調(diào)作用。從黨領導行政執(zhí)法體制改革的目標來看,就是要從條塊關系中尋求平衡點,既要發(fā)揮各職能部門的專業(yè)性優(yōu)勢,又要發(fā)揮上級對下級的監(jiān)督,統(tǒng)一執(zhí)法標準,厘清上下級之間和不同職能部門之間的權限關系，減少執(zhí)法層級,提高執(zhí)法效率,最大化地保證執(zhí)法公正。

黨領導行政執(zhí)法體制改革, 是黨保證執(zhí)法最有效的方式。 從縱向上看, 中央與地方事權的劃分只能在黨的領導下確定。 我國現(xiàn)行法律并沒有明確劃分中央與地方以及地方各級政府之間在行政執(zhí)法上的事權的權限范圍, 加上我國條塊化的權力運行體制, 致使上下級行政機關重疊執(zhí)法現(xiàn)象較為嚴重。 要從體制上解決這一問題, 進行有益的探索, 必須在黨的領導下逐步進行體制改革, 界清執(zhí)法事權的權責界限, 根據(jù)不同層級政府的職能和事權, 合理配置執(zhí)法事權和執(zhí)法機構； 從橫向上看, 同級的職能部門之間、 職能部門與綜合行政執(zhí)法機構之間事權的劃分是同級黨委必須考慮的事項， 此外， 還要著力推動行政執(zhí)法權向綜合性方向回歸, 減少執(zhí)法部門的數(shù)量, 把職能相近的行政執(zhí)法權劃歸一個部門統(tǒng)一行使。

從黨領導行政執(zhí)法體制改革的目標出發(fā), 還應在黨的領導下建立和完善與行政執(zhí)法體制相適應的保障機制。 行政執(zhí)法活動應當首先有立法上的依據(jù), 因此黨應當首先通過領導立法為行政執(zhí)法權尋求合法性, 也為行政執(zhí)法體制改革奠定正當性基礎。 從黨領導行政執(zhí)法體制改革的實踐探索不難看出, 行政執(zhí)法事權的改革與物質性保障權是相對應的, 比如“三定方案”(2)“三定方案”是指2013年3月《國務院機構改革和職能轉變方案》，具體內(nèi)容參見：人民網(wǎng).國務院機構改革和職能轉變方案.http:∥theory.people.com.cn/n/2013/0310/c40531-20738452.html， 2021年7月2日訪問。的實施, 就為行政執(zhí)法體制的改革提供了人員編制、 物質裝備、 技術支持等方面的條件, 切實解決了行政執(zhí)法事權與物質性保障不匹配的問題。

從我國行政執(zhí)法機構的設置來看,政府部門是按照一定的職責分工進行設置的,這種設置雖然適應了現(xiàn)代社會職業(yè)化的要求,但卻忽視了政府整體性的治理需求,因此容易形成部門利益,出現(xiàn)多頭執(zhí)法和重復執(zhí)法的情況。2018年黨的十九屆三中全會全面部署了深化機構改革的方案,要求優(yōu)化機構和政府職能,按照科學合理、權責一致、協(xié)同高效的標準調(diào)整執(zhí)法機構,解決執(zhí)法機構職責交叉分散、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的問題。據(jù)此，行政執(zhí)法體制改革在各部門職能分工的基礎上,更加注重行政執(zhí)法的整體性,理順了綜合執(zhí)法機關與職能部門的職權關系,目標是要建立信息共享、部門協(xié)作、既相互配合又相互監(jiān)督制約的行政執(zhí)法機制。

自改革開放以來,我國經(jīng)歷了八次政府機構改革,這八次改革都是在黨的統(tǒng)一領導下依照“社會發(fā)展—功能變遷—結構調(diào)整”的路徑進行的行政執(zhí)法體制改革，其基本依據(jù)一定是黨的重要會議和在重要會議上通過的文件。通過黨的文件和會議精神確定行政執(zhí)法體制改革的基本方向和框架性建議,然后由全國人民代表大會通過決定的形式上升為國家意志,并由國務院以決定的方式實施改革,然后全國加以推廣。黨的會議和文件不僅僅確定了行政執(zhí)法體制改革的政治方向和框架性建議,還對社會發(fā)展作出了及時回應,迎合了社會發(fā)展的需要,同時也為改革提供了價值指向。

3.路徑選擇的最終結果 行政執(zhí)法體制的改革首先要堅持黨的領導,這既是原則又是前提,也是保證正確的政治方向和現(xiàn)代化建設的客觀要求。黨的十六大報告明確提出發(fā)展社會主義民主政治,黨的十七大突出強調(diào)“依法治國”的地位,黨的十八大提出“法治是治國理政的基本方式”,黨的十九大提出“堅持全面依法治國”,不但體現(xiàn)了黨一脈相承的依法治國的精神,而且為行政執(zhí)法體制改革提供了正當性基礎。在行政執(zhí)法過程中,只有全面堅持黨的領導,才能總攬全局、協(xié)調(diào)和平衡各方的關系,推進黨和國家機構改革有序發(fā)展,才能保證國家社會的穩(wěn)定,才能實現(xiàn)實質意義上的法治。

黨保證執(zhí)法,就是通過行政體制改革科學地配置行政執(zhí)法權,提升行政效率。通過優(yōu)化各類行政權力結構上的配置,提升各類行政權力功能上的水平和素養(yǎng),弱化職能部門之間的壁壘,整合“碎片化”的政府功能,提升行政效率,以適應現(xiàn)實發(fā)展的需求。

黨保證執(zhí)法,就是通過完善上下級之間和職能部門之間的公務協(xié)作,合理配置資源,完成行政目標。政府的上下級之間和職能部門之間是依據(jù)不同的領域和管理職能設置的,其目的就是實現(xiàn)行政管理的目標。黨保證行政執(zhí)法就是在黨對行政執(zhí)法權配置的基礎上，通過執(zhí)法機制的運行，推動上下級政府和職能部門之間相互配合，共同履行職責，重視部門的結構性調(diào)整。在配置和調(diào)整過程中，既要注重權力調(diào)配的原則性，又要注意權力運行的靈活性，使得上下級政府和職能部門之間在行政執(zhí)法活動中既相互配合，又相互監(jiān)督和制約，逐步實現(xiàn)政府職能的科學化、規(guī)范化和法治化。