錢錦宇，孫子瑜

(1.西北政法大學 人權研究中心,陜西 西安 710063;2.西北政法大學 民族宗教研究院,陜西 西安 710063)

當前,全球政治格局和經濟秩序正發(fā)生深度重構,各國的政治制度和發(fā)展道路不斷面臨結構性風險，并經受復雜性考驗，尤其是新冠肺炎疫情的全球爆發(fā),更是加劇了各國風險應對的艱巨性。對于中國而言,現代性風險的有效應對,既生動反映出中國特色社會主義制度蘊含的制度優(yōu)勢,深刻展示了“中國共產黨所具有的無比堅強的領導力,是風雨來襲時中國人民最可靠的主心骨”[1]的事實,也證明不斷提升和強化黨領導人民治國理政的能力(即黨的治國理政領導力)是中國共產黨作為領導黨和執(zhí)政黨在新時代發(fā)展的內涵要求,是解決中國發(fā)展和中華民族復興所面臨的一切問題的關鍵。

法治是人類政治文明發(fā)展的產物,“法治的精髓和要旨對于各國國家治理和社會治理具有普遍意義”[2]118。社會主義強國建設和國家治理現代化的推進,必然以全面依法治國為重要特征,又以全面依法治國為基礎保障。因此,要探究中國特色國家治理現代化之路,揭示中國共產黨領導中國人民治國理政的生動過程與發(fā)展圖景,有必要將黨的治國理政領導力置于法治中國建設的政治實踐過程之中予以考察?？紤]到法治的構成要件首先是政治共同體成員對于法律的普遍遵守,因此本文關注的問題將是在以全面依法治國為重要依托和主要內容的國家治理現代化戰(zhàn)略視域中,黨的治國理政領導力的戰(zhàn)略意義何在?黨領導人民守法在國家治理戰(zhàn)略中的角色定位是什么?(1)本文所說的“守法”，是作廣義理解，其內涵包括對法律的尊重和信仰、對法律的學習和掌握、對法律的遵循和服從(即狹義意義上的守法)以及對法律的運用。何種路徑選擇能夠強化黨領導人民守法的能力?

一、治國理政領導力的戰(zhàn)略意義:基于國家治理戰(zhàn)略的闡述

當下,為了實現兩個一百年奮斗目標、推進新時代的改革開放和應對結構性風險挑戰(zhàn),以全面依法治國為重要依托和主要內容的國家治理現代化,成為一項重大的國家戰(zhàn)略。研究中國國家治理現代化這個重大戰(zhàn)略問題,要關注作為領導黨和執(zhí)政黨的中國共產黨在中國國家治理的多重系統中所展現的多維度功能?！鞍l(fā)展需要領導者,需要推動者,必須有主體。中國共產黨是中國發(fā)展的主體。”[3]141如果說全面依法治國是新時代中國治理模式演進和全面深化改革的產物,那么全面依法治國的領導者和推動者,就是中國共產黨。提升和強化黨的治國理政領導力,是以全面依法治國為重要依托和主要內容的中國國家治理現代化獲得成功的根本保障。

黨領導人民全面依法治國,推動國家治理的現代化進程,不僅是全面深化改革的總目標,而且也是社會主義民主政治現代性構建的根本要求?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出:“黨是最高政治領導力量。”[4]6作為國家治理現代化重要依托和主要內容的全面依法治國,最根本的特征就是堅持中國共產黨的領導,“堅持黨的領導,是社會主義法治的根本要求,是全面推進依法治國題中應有之義”[2]114。中國的國家制度和國家治理體系具有諸多顯著的優(yōu)勢,其中,黨的領導是最大的制度優(yōu)勢。而“發(fā)展社會主義民主政治,關鍵是要增強和擴大我們的優(yōu)勢和特點,而不是要削弱和縮小我們的優(yōu)勢和特點”[2]289。要全面理解和把握上述“優(yōu)勢”和“特點”,首先要理解和把握的一個重要方面就是黨的治國理政領導力。

中國共產黨的領導力是中國共產黨作為中國工人階級的先鋒隊、中國人民和中華民族的先鋒隊以及中國特色社會主義事業(yè)的領導核心而在中國政治進程中得以孕育、展現和運用的,以黨的政治領導力、黨的思想引領力和對政治社會資源的整合能力為主要內容的能力。在治國理政現代化的戰(zhàn)略視域中,黨的領導力及其建設具有重要的戰(zhàn)略意義。

首先,中國共產黨的政治領導力,關系到以全面依法治國為重要依托和主要內容的中國國家治理現代化能否朝著正確的方向前進。對于治國理政的現代化建設而言,最重要的就是堅持正確的政治方向,保持執(zhí)政黨的政治本色。政治方向是治國理政現代化和全面依法治國的首要問題。中國革命、建設和改革的偉大歷程所展示出的一個經驗就是：方向決定道路,道路決定命運。在中共中央政治局就加強黨的政治建設舉行的第六次集體學習上,習近平同志強調：“政治方向是黨生存發(fā)展第一位的問題,事關黨的前途命運和事業(yè)興衰成敗?！盵5]93政治領導力的強弱關系到方向的正誤。方向出了偏差,黨領導人民推進治國理政現代化和全面依法治國的事業(yè)就會遭遇困難甚至是失敗。

其次,中國共產黨的思想引領力,關系到以全面依法治國為重要依托和主要內容的中國國家治理現代化能否得到先進思想的指導。政治思想和理論的意義,就在于為人類的政治實踐提供強大的理論指南。黨的思想引領力的作用,就在于保證黨領導人民治國理政時能夠獲得先進的思想理論的指導,并且憑借這種思想指導進而獲得強大的實踐生命力。從黨的百年歷程來看,黨的思想引領力的實效,就是黨在領導人民革命、建設和改革的偉大實踐中,始終堅持以馬克思主義及其中國化的最新成果為指導。 馬克思主義是指導中國共產黨改造客觀世界和主觀世界的強大思想武器。 更為重要的是, 黨的思想引領力保證了中國共產黨在中國政治實踐中能夠始終自覺地將馬克思主義的基本原理與中國政治的實際相結合, 不斷推進馬克思主義中國化、 時代化、 大眾化, 在推進馬克思主義發(fā)展的同時, 為中國政治進程指明方向。 在21世紀推進中國國家治理現代化的偉大實踐中, 作為馬克思主義中國化的最新成果,習近平新時代中國特色社會主義思想則為全面依法治國的有效推進提供了最為科學和強大的思想指導和思想保障,使全面依法治國的戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略設計獲得了真正的科學性、系統性和前瞻性。

最后,中國共產黨領導人民對于政治和社會資源的有效整合能力,關系到以全面依法治國為重要依托和主要內容的中國國家治理現代化能否獲得持續(xù)的力量供給。推進國家治理現代化是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務,全面依法治國是一場重大的政治變革,是治國理政戰(zhàn)略的全面提升。戰(zhàn)略的效果取決于戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略設計的科學性、系統性和前瞻性,也受制于戰(zhàn)略實施的有效性。要保證戰(zhàn)略實施的有效性,必須具備強大的戰(zhàn)略執(zhí)行力和戰(zhàn)略資源供給的有效性。對于全面依法治國而言,中國共產黨嚴密的組織體系是全面依法治國戰(zhàn)略執(zhí)行力的有力組織保障；同時,強大的政治宣傳能力和社會動員與整合能力,是中國共產黨自建黨以來的兩大卓越能力。通過有效的政治宣傳和社會動員與整合,通過對社會精英的吸納、對社會各種利益的協調、對社會資源的汲取和加工,為當下全面依法治國提供有效的戰(zhàn)略資源供給。而這些能力和現實效果,是中國社會其他組織和機構所不具備和無法比擬的。

二、黨領導人民實現全民守法:國家治理戰(zhàn)略的必由之路

(一)全民守法是全面依法治國的內涵要求

要突破困擾中國未來發(fā)展的瓶頸,就必須實現作為“第五個現代化”的治理現代化。如前所言,在中央的頂層設計中,作為執(zhí)政黨的一項重大戰(zhàn)略任務,推進國家治理體系和治理能力現代化已經上升成為中國全面深化改革的總目標。而全面依法治國則是國家治理現代化的重要構成和內涵要求。“沒有全面依法治國,我們就治不好國、理不好政,我們的戰(zhàn)略布局就會落空?！盵6]145全面依法治國以及以之為核心要素的國家治理現代化要取得實效,其必要條件就是法律要成為國家各項事務治理的根本依據。法律是黨領導人民制定的,法律所反映的是黨和人民的意志,所體現的是人民的根本利益。在全面依法治國的制度語境中,黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上具有高度的一致性。要確保黨的事業(yè)得以發(fā)展、人民的利益得以保障、憲法法律得以施行,就必須在全社會實現守法。換言之,全面依法治國能否得以建構和施行,關鍵就在于守法。

從法治概念提出之際,古今中外思想家就已經注意到守法作為法治的內涵要求而對法治的運行具有的重要性。

在西方政治文明進程中,古希臘的亞里士多德是對西方法治概念作出系統論述的最具代表性的思想家。在論述政體及其治理模式時,亞里士多德指出:“我們應該注意到邦國雖有良法,要是人民不能全部遵循,仍然不能實現法治。法治應該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律?！盵7]199不難發(fā)現,在亞里士多德的理論視域中,作為一種國家治理模式,法治要得以實現,不僅要求法律自身要具有良善性質,即法律要能夠符合正義與理性的要求,促進事物符合正義的要求,并且以實現人們的“幸福生活”且“免于煩累”為目的[7]204。與此同時,法治要在社會生活中得以成就,就必須具備一個條件：法律作為一種權威的存在而獲得人們的普遍遵循。亞里士多德指出:“凡不能維持法律威信的城邦都不能說它已經建立了任何政體。法律應在任何方面受到尊重而保持無上的權威,執(zhí)政人員和公民團體……都不該侵犯法律。”[7]192因此,法治得以有效運行的兩個必要條件的組合表達,就是人們服從于具有良善性質的法律權威。

與此同時,中國先秦時期的法家流派,在強調法治主義作為基本治國理念的同時,也強調守法的重要性。與儒家構架的“為國以禮”為核心、以維護宗法等級制度為內容的禮治主義不同,法家提出“唯法為治”“一斷于法”和“以法為教”的中國古典法治主義觀。其中,“從法”觀是法家古典法治主義的核心構成。在法家看來,法治要成為治國理政的基本方式,除了實現明法(既法律的明確頒布)、任法(有法必循、執(zhí)法以信)、壹法(法制統一)之外,還必須以“從法”為必要條件,即君臣共守和刑無等級。在《管子》的理論視域中,盡管君臣民在法治結構中功能不同,所謂“生法者,君也;守法者,臣也;法于法者,民也”,但是“君臣上下貴賤皆從法”才是國家大治的必要條件(2)“君臣上下貴賤皆從法，此謂為大治。”參見《管子·任法》，李山、軒新麗譯注，中華書局2019年版，第699頁。。與此同時,強調“以法為教”,通過人民對于法律的遵循和服從,來實現意識形態(tài)和行動的統一。

由此不難看出,對于法治作為國家治理模式而言,一個關鍵點就是法律在全體社會成員中獲得遵從。沒有對于法律的遵循和服從,法律的治理就是空中樓閣。在一定意義上,全民守法既是全面依法治國的戰(zhàn)略支點,也是良法善治的必由之路。中國特色社會主義法治建設,同樣將全民守法作為其根本內涵。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》再次強調“全民守法”,并著重指出,引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。

(二)黨領導人民守法是中國特色社會主義法治建設的一個根本特征

中國共產黨是中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，“黨的領導是推進全面依法治國的根本保證”[6]2。推進以全面依法治國為重要依托和主要內容的中國國家治理現代化,必須加強和改善黨的領導,充分發(fā)揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。在堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的基礎上,把黨的領導貫徹到依法治國全過程。在中華民族偉大復興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的背景下,加強和改善黨對于法治中國建設的領導,更加凸顯出其根本價值。

改革開放40多年來的偉大歷程,“有力證明了把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面,是我國社會主義法治建設的一條基本經驗”[8]。黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進依法治國,總目標是建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家?！盵9]5黨的十九大就“深化依法治國實踐”問題作了專門部署,強調全面依法治國是國家治理的一場深刻革命,必須堅持厲行法治,推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法?？梢?黨領導人民推進和形成全民守法是黨的領導貫穿于全面依法治國全過程的內涵要求。而全面依法治國這一戰(zhàn)略布局能否取得治理實效,在上述政治語境和法治邏輯脈絡下,就必將轉化為黨的領導力問題,即黨領導人民遵守法律的能力。

黨領導人民遵守法律的能力,究其實質而言,是黨領導人民治國理政能力的一個重要構成。如果說黨通過領導力的發(fā)揮來實現全民守法，既關系到中國特色社會主義法治建設的成效,又關系到國家治理現代化戰(zhàn)略的實效,那么經由何種路徑才能在新時代不斷提升和強化黨領導人民守法的能力,是值得認真對待的問題。

三、通過提升黨的守法公信力來強化黨領導人民守法的能力

“打鐵還需自身硬”。強化黨領導人民尊法學法守法用法的能力,首先就必須實現黨帶頭尊法學法守法用法,在憲法法律和黨內法規(guī)的制度框架內活動,并在此基礎上,塑造強大的以全面依法治國這一基本執(zhí)政方式為核心、以黨帶頭尊法學法守法用法為重要內容的執(zhí)政公信力。

(一)黨的守法公信力是黨執(zhí)政公信力的重要構成

黨的執(zhí)政公信力是黨在執(zhí)政過程中的影響力和號召力,體現了黨執(zhí)政的權威性、科學性、人民性和法治化程度;同時,黨的執(zhí)政公信力也是人民對黨治國理政的評價,反映人民對黨治國理政的滿意度和信任度,與人民的信任和認同緊密聯系。治國理政現代化和全面依法治國能否獲得實效,黨的執(zhí)政公信力是一個關鍵因素。黨只有在社會成員當中獲得廣泛的認同,產生強大認同力,具備強大的執(zhí)政公信力,才能形成實際的強大的治國理政領導力。

正如有學者指出的那樣,“執(zhí)政公信力也就是執(zhí)政黨構造民眾政治信任的能力,是執(zhí)政能力和執(zhí)政軟實力的重要內容”[10]。事實上,執(zhí)政公信力與政治信任一樣,實質是執(zhí)政正當性問題的不同面向的表達。作為政治哲學的元論題,政治正當性(有時又被稱為“合法性”)的實質就是人民對于政治及其道德性基礎的認同問題。古今中外任何形式的政權、政黨和政治行動要獲得生命力,就必須不斷證成其正當性。對于中國共產黨而言,在新時代不斷鞏固和強化黨的執(zhí)政地位,實施黨領導人民治國理政的戰(zhàn)略布局,推進以法治為中心的治國理政現代化,始終都面臨著如何在新的歷史時期和歷史機遇下與時俱進地持續(xù)證成政治正當性的問題。這其中,最根本的任務就是要不斷強化黨的執(zhí)政正當性。在黨領導人民的政治邏輯結構中,從人民的角度看,執(zhí)政正當性的證成,源自于人民對于執(zhí)政黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政力的認同，人民的認同度越高,執(zhí)政正當性越高;從執(zhí)政黨的角度看,執(zhí)政正當性的證成表現為黨的執(zhí)政公信力，執(zhí)政公信力越高,執(zhí)政正當性越高。

黨的執(zhí)政公信力源自于何處?唯一而清晰的答案就是人民。在一定意義上,整個馬克思主義就是以人民為中心而構建的體系。人民性是馬克思主義的一個重要特征。在馬克思主義的理論視域中,人民是歷史的創(chuàng)造者,人的自由發(fā)展是政治的終極價值。作為馬克思主義政黨,中國共產黨建黨之初就秉持為中國人民謀幸福、為全人類謀發(fā)展的初心,以全心全意為人民服務為宗旨,領導中國人民革命、建設和改革,尤其是在21世紀的今天,不斷強化以人民為中心的政治觀,更加旗幟鮮明地塑造新時代使命型政黨的品性。習近平同志多次強調:“人民是我們黨執(zhí)政的最大底氣,是我們共和國的堅實根基,是我們強黨興國的根本所在?！盵5]137正是因為人民群眾是黨的力量之源,所以群眾路線才成為黨的生命線和根本工作路線。因此,“民心是最大的政治”[5]137。能否獲得民心的屬歸和民意的支持,不僅決定著黨的前途命運,同樣決定著黨領導人民治國理政的事業(yè)和全面依法治國的戰(zhàn)略前景。在這個意義上,以人民的執(zhí)政認同為基礎的執(zhí)政公信力,是政黨和政權的生命之源。這也就是黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨的執(zhí)政公信力建設的主要原因。2014年3月18日,習近平同志在河南蘭考縣委常委擴大會議上的講話中強調要重視和避免陷入“塔西佗困境”?？梢?要實現黨的執(zhí)政興國,確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)最堅強的領導核心,首先就在于黨能不能塑造出強大的執(zhí)政公信力,鑄造堅實的政治正當性基礎。因此,必須堅持不忘初心,確立以人民為中心的政治理念,貫徹群眾路線,克服精神懈怠、能力不足、脫離群眾和消極腐敗的“四種危險”,來提升和強化黨的執(zhí)政公信力。

(二)抓住領導干部這個“關鍵少數”

當全面依法治國成為黨領導人民治國理政的基本方式時,黨的執(zhí)政公信力能不能有效塑造,就取決于黨能不能帶頭尊法學法守法用法進而生成相應的政治信用。“我們黨歷來重視法治建設?！盵6]1自新中國成立以來,中國共產黨人在探索推進國家治理現代化進程中,就重視法律治理和執(zhí)政黨帶頭守法的重要性。這一點從新中國成立初期,以毛澤東同志為核心的中國共產黨精英群體的思想言論中就已經清晰地得到反映。1953年,毛澤東同志擔任憲法起草委員會負責人主持新憲法的起草與制定。他強調,憲法草案“通過以后,全國人民每一個人都要實行,特別是國家機關工作人員要帶頭實行,首先在座的各位要實行。不實行就是違反憲法”[11]129。1957年在省、自治區(qū)、直轄市黨委書記會議上,毛澤東強調:“一定要守法,不要破壞革命的法制。法律是上層建筑。我們的法律,是勞動人民自己制定的。它是維護革命秩序,保護勞動人民利益,保護社會主義經濟基礎,保護生產力的。我們要求所有的人都遵守革命法制,并不是只要你民主人士守法。”[11]358-359與此同時,劉少奇同志則一貫強調遵守法律的重要性和必要性，他強調:“憲法是全體人民和一切國家機關都必須遵守的?！盵12]1681962年5月,他在和中央政法小組的談話中也指出:“法制不一定是指專政方面的,人民內部也要有法制,國家工作人員和群眾也要受公共章程的約束。”[12]452劉少奇同志還曾多次強調,全國人民都要無例外地遵守憲法和法律,特別是“所有黨員,包括黨員負責干部,都必須無例外地遵守黨的紀律,都必須模范地遵守國家法律”[12]414。同時,作為中國共產黨第一代高層領導中受過系統而正規(guī)法學教育的領導人、中央人民政府政務院副總理、政治法律委員會主任董必武一再強調:“對于憲法和法律,我們必須帶頭遵守,并領導人民群眾來遵守。假如我們自己不遵守憲法和法律,怎么能領導人民群眾來守法呢?”[13]344

改革開放以來,以鄧小平同志為核心的黨的第二代領導集體,不斷總結正反兩方面的經驗教訓,高度重視法制建設在國家治理過程中的重要性。鄧小平多次強調“有法必依”,強調全體公民要平等地遵守法律：“公民在法律和制度面前人人平等,黨員在黨章和黨紀面前人人平等。人人有依法規(guī)定的平等權利和義務……不管誰犯了法,都要由公安機關依法偵查,司法機關依法辦理,任何人都不許干擾法律的實施,任何犯了法的人都不能逍遙法外?！盵14]332與此同時,他指出黨必須在憲法和法律的范圍內活動,領導干部不能凌駕于法律之上?！盀榱吮Ｕ先嗣衩裰?必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[14]146在加強社會主義法制建設的導向下,1979年9月,中共中央發(fā)出《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》,要求各級黨組織、領導干部和全體黨員帶頭遵守法律。1982年9月，黨的十二大通過的新黨章又明確規(guī)定黨必須在憲法和法律的范圍內活動。

黨的十八大以來,中央從把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的實際出發(fā),明確將全面依法治國作為黨領導人民治國理政的基本方式和推進國家治理現代化的重要依托,從全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢的高度來定位法治建設的重大意義,將全面依法治國作為系統工程來抓。習近平同志多次指出在全面依法治國系統工程中守法的“上行下效”效應,強調領導干部帶頭守法、抓住領導干部這個“關鍵少數”。2012年12月4日,在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上,習近平同志發(fā)表講話時就指出：“黨領導人民制定憲法和法律,黨領導人民執(zhí)行憲法和法律,黨自身必須在憲法和法律范圍內活動,真正做到黨領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。”[6]152013年,在主持中共十八屆中央政治局第四次集體學習時,習近平同志進一步強調:“各級領導干部要帶頭依法辦事,帶頭遵守法律,對憲法和法律保持敬畏之心,牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念,不要去行使依法不該由自己行使的權力,也不要去干預依法自己不能干預的事情,更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法,做到法律面前不為私心所擾、不為人情所困、不為關系所累、不為利益所惑。不懂這個規(guī)矩,就不是合格的干部。如果領導干部都不遵守法律,怎么叫群眾遵守法律?”[6]252015年,在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上,習近平再次強調：“各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任,全面依法治國必須抓住領導干部這個‘關鍵少數’。領導干部要做尊法學法守法用法的模范?！盵2]126

之所以在守法問題上要抓住黨員和領導干部這個“關鍵少數”,強調黨員和領導干部帶頭守法,根本原因就在于政治共同體成員在守法動機上的傳遞性特點。除了獎賞、制裁和信仰之外,人們對于守法行為模式的選擇也會處于對于社會精英的模仿。心理學證明,模仿社會精英,是社會群體成員的一種天然傾向，因而,社會精英群體本身在社會生活中就具有巨大的示范作用。社會精英對待憲法法律的態(tài)度,深度影響大眾的法律觀和法律信仰。“風成于上,俗化于下”，通過社會精英群體對法律規(guī)范系統的尊重、信仰和遵循,進而引導大眾對法律規(guī)范的尊重與認同,最終增強法律規(guī)范系統的正當性和權威性。

作為中國工人階級先鋒隊和中華民族先鋒隊的中國共產黨人,是中國政治共同體中最重要的精英群體。“黨是整個社會的表率,黨的各級領導同志又是全黨的表率?！盵14]177在以全面依法治國為重要依托和核心內容的治國理政現代化推進過程中,中共黨員、尤其是黨員領導干部,整體上代表著黨的形象,是黨的治國理政方略和基本方式貫徹落實的重要力量,其關于法治的信仰、言論和行為,對于民眾形成巨大的示范效應。要讓民眾信仰法律、遵守法律,就要充分發(fā)揮領導干部帶頭守法的示范作用。所謂“正人者先正己,律人者先律己”。

總體而言,通過發(fā)揮黨員帶頭守法的示范作用,在尊法學法守法用法過程中抓住領導干部這個“關鍵少數”,是提升黨領導人民守法能力、強化黨治國理政領導力的關鍵點。

四、構建守法的重疊型動員模式是強化黨領導人民守法能力的重要路徑

強化黨領導人民守法的能力,除了提升黨的執(zhí)政公信力、塑造黨在尊法學法守法用法過程中的公信力之外,還要不斷強化黨領導全面依法治國和尊法學法守法用法的宣傳動員實效。

在以人民為中心的治國理政模式中,一方面,“人民是黨執(zhí)政的最大底氣,也是黨執(zhí)政最深厚的根基。正是從這個意義上講,民心是最大的政治”[5]37。當執(zhí)政黨通過頂層設計,將全面依法治國作為黨領導人民治國理政的戰(zhàn)略和基本方式時,宣傳全面依法治國,動員全民尊法學法守法用法,實現人民對于全面依法治國戰(zhàn)略的政治認同,就關系到執(zhí)政黨治國理政戰(zhàn)略的政治正當性的獲取。另一方面,“人民是歷史的創(chuàng)造者,是決定黨和國家前途命運的根本力量”[5]135。通過自上而下的法治宣傳和全民動員,喚起民眾對于全面依法治國和尊法學法守法用法的參與,是全面依法治國作為治國理政戰(zhàn)略能否獲得成功的決定性因素。

社會動員的實效受到“利益性和聚合性雙重原則的制約”[15]302。宣傳動員全民尊法學法守法用法,其動員議題所包含的利益性和聚合性是顯而易見的。一方面,尊法學法守法用法是全面依法治國得以構建的必要條件，而全面依法治國是追求和實現幸福生活的重要依托。在堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的國家戰(zhàn)略結構中,秩序的生成、安全的獲得、自由平等的保障、公正誠信的構建,成為全面依法治國的戰(zhàn)略預期。這種戰(zhàn)略預期不僅是幸福生活的內涵要求,也是幸福生活的核心要素。古希臘的亞里士多德將法律視為一種使人們能夠“幸福生活”而“免于煩累”的平衡性制度安排。在當代中國,憲法法律是黨領導人民制定的,“黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映”[6]43,集中體現了人民的基本訴求和根本利益。服從法律的治理,就是在服從人民意志的治理;通過法律治理實現的利益,歸根到底是人民自身的利益。另一方面,利益訴求的一致性,保證了守法的動員議題的聚合性。在“兩個大局”的背景下,全面依法治國和尊法學法守法用法的動員議題具有天然的聚合性,即民眾對于作為動員議題的全面依法治國和尊法學法守法用法的理解、接受和支持。

當下,國家治理與全球治理都面臨著新舊矛盾共存、新舊風險同生、新舊挑戰(zhàn)并至的情勢,以全面依法治國為重要內容、在法治的軌道上推進的中國國家治理現代化,就成為應對國際國內的各種風險考驗以及消除黨內集中體現為黨的作風的各種危險的重大戰(zhàn)略任務。因此,要獲得黨領導全面依法治國和全民尊法學法守法用法的宣傳和動員的效果,傳統的宣傳動員模式難以保障預期效果的獲得，有必要基于“兩個大局”的戰(zhàn)略謀劃出發(fā)點,塑造一種重疊型動員模式。

新時代背景下黨動員全民尊法學法守法用法的重疊型動員模式,首先就表現為常規(guī)性動員與逆境性動員的重疊。常規(guī)型動員是政治共同體維系其存在和發(fā)展的一般性動員,往往在宏觀和長期發(fā)展戰(zhàn)略的導向下實施的宣傳和動員。這種宣傳和動員的策略和方式相對較為穩(wěn)定,其宣傳和動員效果更具有漸進性。我國自改革開放以來所開展的普法宣傳,就是黨動員全民尊法學法守法用法的模式。改革開放之初,鄧小平同志就強調加強社會主義民主和法制建設、開展法制宣傳教育活動的重要性。1986年,鄧小平同志在中央政治局常委會上再次指出法制宣傳教育的意義,強調：“從黨的十一屆三中全會以后就開始抓法制,沒有法制不行。法制觀念與人們的文化素質有關……加強法制重要的是要進行教育,根本問題是教育人。法制教育要從娃娃開始,小學、中學都要進行這個教育,社會上也要進行這個教育。”[16]163為了落實中央領導人的講話精神,全國開展了以每五年為單位的大規(guī)模普法宣傳,自1986年“一五”普法開始,至今已經連續(xù)開展至“七五”普法。與此同時,2001年《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第四個五年規(guī)劃》提出了全國法制宣傳日,規(guī)定將我國現行憲法實施日即12月4日,作為每年一次的全國法制宣傳日,并以“12·4”全國法制宣傳日為契機,在每年11月中旬至12月中旬,通過多種形式,如座談會、書畫展、網絡論壇,印發(fā)宣傳資料,在報刊、廣播、電視、網絡等媒體制作播出專欄、專版、專題節(jié)目等多種形式,開展了豐富多彩的法制宣傳教育活動,傳播法律知識,弘揚法治精神。

然而值得注意的是,邁入21世紀,關于全面依法治國的常規(guī)性動員尚不足以滿足新形勢的要求。為了實現全面依法治國、推進國家治理現代化這一緊迫戰(zhàn)略任務、扭轉戰(zhàn)略逆境而采取的具有強針對性、逆境性動員成為“兩個大局”之下的戰(zhàn)略選擇。習近平同志在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話中指出:“今后五年,可能是我國發(fā)展面臨的各方面風險不斷積累甚至集中顯露的時期。我們面臨的重大風險,既包括國內的經濟、政治、意識形態(tài)、社會風險以及來自自然界的風險,也包括國際經濟、政治、軍事風險等。如果發(fā)生重大風險又扛不住,國家安全就可能面臨重大威脅,全面建成小康社會進程就可能被迫中斷?！盵17]要應對上述現代性風險和結構性挑戰(zhàn)，首先，推進以全面依法治國為核心的國家治理現代化,深度宣傳法治,動員全民尊法學法守法用法,推動全社會形成法治思維和法治意識,在全社會形成法治氛圍,為國家治理現代化提供堅實的依托,最大限度地凝聚社會共識。例如召開中央全面依法治國工作會議、舉行領導干部法治專題研討班、集中學習宣傳黨的十八屆四中全會和十九屆四中全會精神、2018年1月24日正式開始實施掃黑除惡專項斗爭、新形勢下加強政法隊伍建設等一系列專項法治宣傳和動員。上述活動,歸根到底都圍繞著推進以全面依法治國為重要依托和主要內容的國家治理現代化這一黨的重大戰(zhàn)略任務。而作為效果,“逆境中政府治理危機的動員易于達成行動一致性,不僅可以超越常規(guī)程序,而且直接縮短執(zhí)行動員的差距”[18]。

其次,新時代背景下黨動員全民尊法學法守法用法的重疊型動員模式,還通過政府動員、組織動員和社會公眾的自我動員相結合的特點予以展開。傳統意義上,政治動員一般是自上而下的縱向動員模式,即主權者國家將向民眾表達國家的政策意圖及其選擇的動員形式,并通過示范和說服,誘發(fā)民眾的積極回應,從而實現服務國家特定任務和目的的過程。然而,當公眾參與型民主成為一種新型民主以回應民主政治在21世紀發(fā)展和強化以人民為中心的政治運行的內涵要求時,通過社會組織進行的尊法學法守法用法的動員就彰顯了獨特的功能,即通過社會組織的動員和公眾的自我動員,培養(yǎng)公民在治國理政現代化過程中的社會主義主人翁意識和推動法治建設的責任感,在尊法學法守法用法問題上,形成“主流意識引導——制裁壓力輔導——內心自我向導”的狀態(tài)。從全面依法治國的長遠戰(zhàn)略來看,最為持久有效的動員,就是這種非說服型和非壓力型的低成本而高收益的動員模式。

需要指出的是,通過構建守法的重疊型動員模式來強化黨領導人民守法能力,必須在民主集中制的基礎上維護黨中央的權威,這是守法動員模式得以有效構建和獲得實效的一條重要原則。

如前述所,堅持和完善黨的領導,是中國實施全面依法治國戰(zhàn)略的本質特征,也是黨領導人民尊法學法守法用法的根本內涵要求。堅持黨的領導,最根本的是堅持黨中央權威和集中統一領導。黨的領導力建設,包括黨領導人民守法能力的建設,其邏輯前提是維護黨中央的權威。

中國共產黨的革命史、建設史和改革史表明,黨的力量源自于黨的建設,而黨的建設的核心要義就是維護黨中央的權威。因為，權威的存在和維系是有效的集體行動的必要條件和關鍵點。毛澤東同志指出：“個人服從組織”“少數服從多數”“下級服從上級”“全黨服從中央”是民主集中制的內涵要求[19]86。鄧小平同志進一步強調：“中央要有權威。改革要成功，就必須有領導有秩序地進行。沒有這一條，就是亂哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策我有對策’，不能搞違背中央政策的‘對策’，這話講了幾年了。黨中央、國務院沒有權威，局勢就控制不住?！盵16]277黨的十八大以來,習近平同志再次強調:“黨的歷史、新中國發(fā)展的歷史都告訴我們:要治理好我們這個大黨、治理好我們這個大國,保證黨的團結和集中統一至關重要,維護黨中央權威至關重要?！盵2]188

對于中國的治理戰(zhàn)略而言,全面依法治國作為黨領導下推進中國治理現代化的重要依托和主要內容,要獲得實效,必須維護黨中央的權威;強化黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的能力,健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制,也要始終維護黨中央的權威。換言之,加強和改善黨對全面依法治國的領導,提升和強化黨領導人民守法的能力,就必須在民主集中制的基礎上,推進黨中央的集中統一領導制度建設。

民主集中制的內涵構成可以表述為“四個服從”。 作為正確處理黨內各種關系的基本準則, “四個服從”包含黨員個人服從黨的組織, 少數服從多數,下級組織服從上級組織, 全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。 其最重要的是全黨服從中央。 如果說堅持和完善黨的領導是中國推進治國理政現代化的關鍵, 那么, 維護黨中央的權威就是關鍵中的關鍵。 如果中央權威得不到維護和服從, 全黨就不可能有統一的意志、 統一的組織和統一的行動, 黨的領導力就會被嚴重削弱, 全面依法治國的戰(zhàn)略就會停滯。 從這個意義上就不難理解, “組建中央全面依法治國委員會, 在某種意義上, 就是加強和改善黨中央對全面依法治國的集中統一領導, 有效推進全面依法治國基本方略的重大改革”[20]。

總而言之,在堅持和完善黨的領導下,不斷強化黨在全面依法治國各環(huán)節(jié)的領導力,尤其是黨領導人民守法的能力,以全面依法治國為重要依托和主要內容的國家治理現代化就能夠獲得實效,為中華民族偉大復興和社會主義現代化國家建設提供有力保障。