王藝文

（青島大學法學院，山東 青島266000）

一、相對集中行使行政處罰權制度概述

（一）相對集中行使行政處罰權制度的發(fā)展

相對集中行使行政處罰權制度源自1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰權法》，其中明確規(guī)定了“除限制人身自由的行政處罰權由公安機關行使以外，國務院或經(jīng)國務院授權的省一級人民政府有權授予其他行政機關行使行政處罰權”。這是對國家行政機關行使行政處罰權進行的初次分配，在宏觀上規(guī)定了行使行政處罰權的主體要件。同時，這一規(guī)定也為行政處罰權的調(diào)整提供了便利條件。根據(jù)這一規(guī)定，國務院或經(jīng)其授權的省級人民政府在憲法和法律的框架內(nèi)，可以對行政機關行使行政處罰權進行適當?shù)恼{(diào)整，以增加行政機關處理行政事務的靈活性。

相對集中行使行政處罰權就是在該規(guī)定的基礎上，對行政處罰權進行的再次整合與分配。①根據(jù)這一規(guī)定，原行政機關將其掌握的行政處罰權交由其他與此相關聯(lián)或者更為適宜的行政機關行使，使原行政機關喪失相應的行政處罰權。該制度也體現(xiàn)了行政處罰過程中管理權與執(zhí)行權的分離情況，順應了“管執(zhí)分離”的社會發(fā)展趨勢。

（二）相對集中行使行政處罰權的學界觀點

對此，學者們從行政主體和行政權力重組兩個角度展開了討論，主要形成以下兩種不同的觀點：

觀點一認為相對集中行使行政處罰權，是在憲法和法律規(guī)定的基礎上對行使行政處罰權的行政主體進行的統(tǒng)一，并由其中個別行政主體行使總的行政處罰權。②行政處罰權行使主體的集中，使需要參加行政處罰的相關行政主體以轉移行政處罰權的方式退出了執(zhí)行程序，縮減了行政處罰的步驟和程序，在減少執(zhí)行成本的情況下，也提高了行政機關的辦事效率，有利于提高行政處罰的合理性。

觀點二認為相對集中行使行政處罰權是對行政機關已分配的行政處罰權的重構。行政處罰權作為行政機關進行社會管理的重要手段，在維護社會穩(wěn)定和社會秩序層面具有重要的意義。行政機關依據(jù)法律的規(guī)定行使處罰權雖然是行政處罰有序進行的重要保障，但是隨著社會的發(fā)展，行政處罰面臨的社會問題趨于新穎，法律規(guī)定的滯后性在行政處罰的執(zhí)行過程中逐漸顯露。為了確保行政處罰制度與社會發(fā)展相適應，就要對行政處罰權進行適當?shù)恼{(diào)整，這也成為集中行使行政處罰權的理論基礎。

上述兩種觀點雖然從不同的角度對行政處罰權的集中行使進行了解釋，但是兩者之間并沒有本質的區(qū)別。行政處罰權行使主體的相對集中，本質上就是行政處罰權在行政主體之間的適當調(diào)整。學者們從行政主體和行政權力兩個角度對相對集中行使行政處罰權制度進行討論，厘清了二者之間的關系，也為發(fā)現(xiàn)該制度在實踐中存在的問題提供了便利，成為理解集中行使行政處罰權的學理基礎。

二、相對集中行使行政處罰權面臨的問題

相對集中行使行政處罰權制度作為行政處罰權再分配的重要手段，自2002年得到推廣以來，尚處于發(fā)展階段，在實踐中仍有一些問題需要得到完善。該制度作為行政體制改革的產(chǎn)物，雖然經(jīng)歷了長期的試點工作，但是缺乏相應的參照經(jīng)驗。實踐中也容易出現(xiàn)行政許可和行政處罰問題相混雜的情況，實施集中行使行政處罰權制度時也難以確定需要集中的權力范圍和具體行使行政處罰權的行政主體。綜合集中行使行政處罰權的實踐經(jīng)驗，該制度主要面臨以下問題：

（一）相對集中行使行政處罰權制度的規(guī)范性沖突問題

依據(jù)1996年《行政處罰法》的有關規(guī)定，相對集中行使行政處罰權制度是對既有行政處罰權的再分配。③該規(guī)定就與賦予原行政處罰權合理性的憲法法律規(guī)定產(chǎn)生了法律制度層面上的沖突，成為相對集中行使行政處罰權制度所要面對的首要難題。④

在處理法律規(guī)范沖突時，通常會根據(jù)規(guī)范性質、制定主體、頒布時間先后、特殊法優(yōu)于一般法以及是否存在除外條款等解決法律沖突問題。但是在實踐中，為了適應社會治理的需要，通過行政體制調(diào)整機制出現(xiàn)的類似于集中行使行政處罰權等新興制度而言，現(xiàn)有的規(guī)范解決機制似乎難以處理更為復雜的糾紛問題。例如法律效力和等級混淆的情況下，不能單純地以法律規(guī)范的效力或是制定主體來判斷具體的適用規(guī)則，而需要相關法律規(guī)范的制定主體通過更為復雜的方式確定最終適用的法律規(guī)范。

隨著社會問題和沖突層次的提高，在確定適用的法律規(guī)范時，行政主體在權衡適用的法規(guī)時就需要考慮更為復雜的問題：集中行使行政處罰權的合理性。這就把沖突問題引向了更高層次的合理性的范疇，成為程序和實體、正義和效率等法價值觀層面需要考慮的問題。因此，我們也要認識到法律規(guī)范對行政處罰權進行調(diào)整的目的，是否符合設立法律規(guī)范的要求，以及是否滿足我們所要追求的法律價值觀。

（二）法律規(guī)范造成相對集中行使行政處罰權規(guī)定的滯后性

相對集中行使行政處罰權制度在出臺之前，已經(jīng)有學者對該項制度進行了相關的調(diào)查研究，在該制度出臺以后，也有學者對此進行了討論，并提出了對應的完善意見。但是，法律制定或是法律修改的特性使先進的學術理論難以及時轉化成行政法規(guī)的成文規(guī)定，理論的超前與法規(guī)的滯后性成為相對集中行使行政處罰權制度所要面臨的又一難題。

從相對集中行使行政處罰權的實施過程來看，法律規(guī)范的滯后性主要表現(xiàn)為具體實施細則的匱乏。例如需要集中行使的行政處罰權的范圍、具體行使行政處罰權的行政主體等內(nèi)容，這些在學術界雖已經(jīng)有了很多研究，但是在法律規(guī)范層面上還存在一定的空缺，難以滿足相對集中行政處罰權制度對法律規(guī)范的需要。

集中的行政處罰權范圍是我們研究相對集中行使行政處罰權制度的重要問題。在行政機關對行政處罰權進行調(diào)整時，哪些行政處罰權屬于該制度適用的范圍，是區(qū)別于其他制度的規(guī)范前提。但是，對于哪些種類的行政處罰權需要進行集中行使，現(xiàn)行《行政處罰法》并沒有進行相對完整的規(guī)定。這導致有些機關在缺乏相應制度支撐的前提下盲目進行行政處罰權的集中，不僅沒能實現(xiàn)該制度的創(chuàng)設目的，還導致行政處罰權力的濫用和社會秩序的紊亂，在拉低行政處罰效率的同時，也降低了相對集中行使行政處罰權制度在社會實踐中的權威性。

同時，集中后的行政處罰權應當由哪一行政機關行使，也是容易引起行政權力濫用問題的突出環(huán)節(jié)。為了應對這一問題，我國《行政處罰法》雖然作出了相關的規(guī)定，但是仍然難以從根本上解決行政機關在行使行政處罰權時的混同，出現(xiàn)多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、混合執(zhí)法的情形，成為集中行使行政處罰權過程難以規(guī)避的難題。⑤

三、如何完善相對集中行使行政處罰權制度

通過對相對集中行使行政處罰權制度的分析和研究，我們發(fā)現(xiàn)影響集中行使行政處罰權的因素主要包括法律規(guī)范及行政權力的“分集”問題，筆者希望通過以下方式對這兩個方面的問題進行改進，以實現(xiàn)對該制度的完善。

（一）完善相應的法律規(guī)范

立法作為完善法律規(guī)范最直接的方式，是解決沖突規(guī)范和制度缺失最有效的途徑。為了滿足集中行使行政處罰權的需要，相關立法主體可以根據(jù)社會實踐的需要，在先進學術理論的支撐下，完善相應的法律法規(guī)。同時，根據(jù)法律規(guī)定的特性，還可以通過法律解釋、法律調(diào)整的方式增加法律法規(guī)適用的靈活性，彌補法律法規(guī)的滯后性。

在完善相應法律規(guī)范時，要意識到，對法律制度和行政體制機制的調(diào)整，是服務集中行使行政處罰權的過程性行為。對法律規(guī)范進行調(diào)整的目的，是為了滿足集中行使行政處罰權制度的需要。在這一理論基礎上，發(fā)揮立法機關對法律規(guī)范的完善機能，才能夠切實解決相對集中行使行政處罰權制度要面臨的法律規(guī)范難題。

（二）相對集中行使行政處罰權制度的精細化

相對集中行使行政處罰權制度相比于行政法的其他制度，確立時間短，缺乏相應的參考經(jīng)驗，在具體問題上難以做到細致的調(diào)查研究，因此在運行中存在一些問題。需要在總結大量行政處罰案例的基礎上，以大數(shù)據(jù)的方式對行政處罰問題進行統(tǒng)計分析，確立集中行使行政處罰權的范圍、集中原則、行使行政處罰權的最佳主體。以科學的方法豐富相對集中行使行政處罰權制度。

同時，從我國的國情出發(fā)，針對集中行使行政處罰權在實踐中面臨的現(xiàn)實問題，我們需要從不同的角度完善集中行使行政處罰權制度。如針對不同類別的行政處罰，可以通過依據(jù)其特點，從特定的領域、地域出發(fā)，實行不同的規(guī)定。根據(jù)掌握行政處罰權的行政主體的不同，采取相應的集中措施，實現(xiàn)行政主體之間的聯(lián)合執(zhí)法、統(tǒng)籌執(zhí)法、集中執(zhí)法，實現(xiàn)該制度的設立目的。⑥在橫向的行政處罰權集中時，我們要注意不同行政部門之間權限的劃分，在集權的同時也要注意法律法規(guī)對分權的規(guī)定，避免出現(xiàn)行政處罰權分立后又集中的現(xiàn)象。

可以通過以上兩種方式實現(xiàn)對集中行使行政處罰權制度的完善，努力實現(xiàn)法治政府的建設目標，服務于我國的法治文明建設。在相對集中行使行政處罰權制度的推行過程中，執(zhí)行處罰權的行政機構的冗雜和執(zhí)法成本過高，也是影響相對集中行使行政處罰權制度落實的影響因素。在進一步推行和完善相對集中行使行政處罰權制度時，也要盡量完善相應的實施細則，精簡執(zhí)行行政處罰的行政機構，減少執(zhí)行成本。在提高相關行政主體辦事效率的前提下，提高行政主體的公信力和權威性，樹立為人民服務的政府形象。

四、結語

相對集中行使行政處罰權制度作為行政主體行使處罰權的新興制度，事關政府行政權力的有序進行和我國社會秩序的穩(wěn)定，對于解決當前社會行政執(zhí)法體制中面臨的多頭執(zhí)法和重復執(zhí)法問題具有獨到的效果。此外，相對集中行使行政處罰權制度的推行，也涉及分權和集權理論在實踐中的應用。

注釋

①趙磊.相對集中行政處罰權制度研究[D].東北大學，2011。

②張朝霞.行政處罰法學與行政許可法學[M].甘肅人民出版社，2005。

③青鋒.行政處罰權的相對集中：現(xiàn)實的范圍及追問[J].行政法學研究，2009（2）。

④陸迎芳.相對集中行政處罰權制度若干問題評析[J].上海交通大學學報（哲學社會科學版），2004（4）。

⑤江凌，張水海.相對集中行政處罰權制度：發(fā)展歷程、實施情況與基本經(jīng)驗——城管執(zhí)法體制改革12 年回顧[J].行政法學研究，2008（04）：13-18。

⑥王叢虎，陳建宏.論我國相對集中行政處罰權的合法性[J].中國人民大學學報，2006（3）。