張煒達(dá),郭朔寧

(1.西北大學(xué) 法學(xué)院;2.西北大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,陜西 西安 710127)

發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)(1)發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)含“黨的領(lǐng)導(dǎo)的完善”和“黨的領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新”兩方面,旨在增強(qiáng)黨在新的歷史條件下的領(lǐng)導(dǎo)能力。就“黨的領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新”而言,涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方式、組織體制以及活動(dòng)方式等。參見林尚立:《當(dāng)代中國政治形態(tài)研究》，天津人民出版社，2017年版,第336-337頁。是當(dāng)代中國政治的核心問題。新中國成立以來，尤其是改革開放以來,中國共產(chǎn)黨對中國特色社會(huì)主義制度下如何加強(qiáng)并改善黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了不斷探索，積累了正反兩方面的豐富經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)入新時(shí)代,中國的政治與法治建設(shè)力度空前加強(qiáng),這主要表現(xiàn)在:“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”成為堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略和根本政治原則;通過頂層設(shè)計(jì)使依法治國全面推進(jìn);更加重視依法執(zhí)政這一治國理政基本方式;等等。黨的十八大以來召開的兩屆四中全會(huì)也分別從法治與制度兩個(gè)維度(2)中共十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)做到“三個(gè)統(tǒng)一”和“四個(gè)善于”;中共十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》對堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系提出具體要求。>對堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作出具體安排。2018年8月,習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會(huì)第一次會(huì)議上深刻指出：“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化,既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義,也是法治建設(shè)的重要任務(wù)?！盵1]至此,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化再度成為黨關(guān)切的重大現(xiàn)實(shí)問題。

近年來,學(xué)界圍繞“黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化”所作的研究卓有成效(3)1997年,黨的十五大提出“依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家”基本方略后,學(xué)界對“黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化”的研究隨即展開?？锟溯^早認(rèn)識到社會(huì)主義法治國家與中國共產(chǎn)黨的關(guān)系問題,認(rèn)為黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義法治國家建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是“一個(gè)問題的兩個(gè)方面,不可偏廢”。參見匡克:《論法治國家與黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化》,《社會(huì)科學(xué)》，1999年第7期。此后,相關(guān)學(xué)術(shù)研究的數(shù)量相對較少。2013年之后,隨著全面依法治國方略的提出,對此命題的研究呈現(xiàn)較快增長的趨勢。,主要集中在以下三個(gè)方面:一是從整體上對黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化進(jìn)行分析(4)此方面的研究成果主要有:寧顯福:《全面推進(jìn)新時(shí)代黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化》,《世界社會(huì)主義研究》,2019年第1期;賀海仁:《論中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治化》,《河北法學(xué)》,2016年第4期;王和平:《論黨的領(lǐng)導(dǎo)方式法治化》,《學(xué)習(xí)論壇》,2003年第4期;等等。。包括黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的內(nèi)涵、發(fā)展過程、實(shí)施路徑等;二是對黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的某一具體實(shí)施路徑作詳細(xì)論述(5)此方面的研究成果主要有:歐愛民、向嘉晨:《黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的復(fù)合模式及其實(shí)施路徑》,《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2020年第2期;萬里鵬:《“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法:理論透視、實(shí)踐考察與制度完善》,《河南社會(huì)科學(xué)》,2020年第10期;歐愛民、向嘉晨:《“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法原則及其標(biāo)準(zhǔn)》,《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》,2020年第3期;等等。,諸如國法模式、黨規(guī)模式、復(fù)合模式、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法、依法執(zhí)政等;三是對黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化進(jìn)行學(xué)理與邏輯建構(gòu)(6)此方面的研究成果主要有:秦前紅、蘇紹龍:《中國政黨法治的邏輯建構(gòu)與現(xiàn)實(shí)困境》,《人民論壇》,2015年第20期;施新州:《論黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化》,《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》(法治論叢),2020年第2期;等等。。已有研究意義非常,但部分內(nèi)容仍可繼續(xù)深入:其一,需要運(yùn)用科學(xué)的方法對“黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化”的生成進(jìn)行挖掘梳理;其二,需要結(jié)合新時(shí)代的現(xiàn)實(shí)背景,系統(tǒng)總結(jié)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的當(dāng)代價(jià)值。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的生成邏輯

認(rèn)識問題是解決問題的第一步。馬克思主義是我們處理問題的重要武器,習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中談到中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路時(shí),運(yùn)用了“三個(gè)邏輯”(7)即“中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路,是近代以來中國人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實(shí)踐邏輯的必然結(jié)果,是堅(jiān)持黨的本質(zhì)屬性、踐行黨的根本宗旨的必然要求”。參見習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》,人民出版社，2017年版,第36頁。重要論述,該論述證明并發(fā)展了馬克思主義整體性這一根本特征。同時(shí),也為我們更為透徹地認(rèn)識與分析黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化這一政治命題的生成、演變與發(fā)展提供了基本遵循。

(一)歷史邏輯:承續(xù)中國共產(chǎn)黨改善領(lǐng)導(dǎo)方式的傳統(tǒng)

在不同時(shí)期，中國共產(chǎn)黨對于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的探索是一以貫之的,從直接施令到規(guī)范化再到制度化、法治化是其中的一條主線。新民主主義革命時(shí)期,為了適應(yīng)復(fù)雜多變的戰(zhàn)時(shí)環(huán)境,黨主要依靠政治動(dòng)員和政策要求進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。對此,毛澤東強(qiáng)調(diào):“政策和策略是黨的生命,各級領(lǐng)導(dǎo)同志務(wù)必充分注意,萬萬不可粗心大意?！盵2]1298彭真在1984年曾談道:“在革命戰(zhàn)爭時(shí)期,黨、軍隊(duì)和群眾,大家注意的是黨的政策。一件事情來了,老百姓總是問,這是不是黨的政策?”[3]361但不可否認(rèn)的是,在局部執(zhí)政條件下,共產(chǎn)黨人在各根據(jù)地也通過制度創(chuàng)設(shè)(8)諸如請示報(bào)告制度、集體領(lǐng)導(dǎo)制度、民主集中制、民主選舉制等。參見王炳林、趙軍:《中國共產(chǎn)黨治國理政歷史經(jīng)驗(yàn)研究》,人民出版社，2019年版,第76-77頁;陳占安:《毛澤東領(lǐng)導(dǎo)理論研究》,人民出版社，2008年版,第208-218頁。和制定法律法規(guī)(9)以陜甘寧邊區(qū)為例,延安時(shí)期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)并頒布了三部憲法性文件,即《陜甘寧特區(qū)政府施政綱領(lǐng)》(1937年)、《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》(1939年)和《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》(1941年)，并依據(jù)三個(gè)施政綱領(lǐng)精神,積極開展選舉、組織等法律創(chuàng)建工作。、黨內(nèi)法規(guī)(10)如組織法規(guī)制度有:《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》(1942年)、《關(guān)于根據(jù)地各級青委組織與工作暫行條例》(1942年)、《中共中央關(guān)于在軍隊(duì)中組織黨委會(huì)的指示》(1947年)等;領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度有:《中共中央關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)辦法的決定》(1943年)、《中共中央山東分局關(guān)于戰(zhàn)工會(huì)工作及與各級政府關(guān)系的指示》(1942年)等。等方式,進(jìn)行著執(zhí)政法制化和領(lǐng)導(dǎo)制度化的初步探索。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期,中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)了由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)換,在一定程度上仍延續(xù)了革命時(shí)期政策化、運(yùn)動(dòng)化的領(lǐng)導(dǎo)傳統(tǒng),這是當(dāng)時(shí)的政策依賴、文化傳統(tǒng)等因素共同作用的結(jié)果,具有一定的合理性。同時(shí)，該時(shí)期也進(jìn)行了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的實(shí)踐。就黨政關(guān)系而言,黨主要依靠嵌入黨組制(11)1951年11月,黨中央制定《關(guān)于在人民政府內(nèi)建立黨組和組織黨委會(huì)的決定》,指出:“黨政之間不是隸屬關(guān)系,黨的領(lǐng)導(dǎo)是通過黨的路線、方針、政策以及在政權(quán)機(jī)關(guān)中擔(dān)任公職的黨員發(fā)揮作用來實(shí)現(xiàn)。”參見劉朋:《新中國成立初期中國共產(chǎn)黨執(zhí)政范式研究》,中國社會(huì)科學(xué)出版社，2016年版,第51頁。、請示報(bào)告制度(12)1953年3月10日,中共中央頒布《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定(草案)》,其中指出：“政府各部門對于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題,均須定期地和及時(shí)地向中央報(bào)告或請示,以便能取得中央經(jīng)常、直接的領(lǐng)導(dǎo)?！眳⒁娭泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室:《建國以來重要文獻(xiàn)選編:第4冊》,中央文獻(xiàn)出版社，2011年版,第58-62頁。、中央領(lǐng)導(dǎo)小組(13)1958年6月10日,中共中央發(fā)布《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》,決定成立直隸中央政治局和書記處的財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)及文教等五個(gè)小組,分別由陳云、彭真、陳毅、聶榮臻和陸定一擔(dān)任組長。參見中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館:《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第9卷(下),中共黨史出版社，2000年版,第628-629頁。等形式實(shí)現(xiàn)對政府的領(lǐng)導(dǎo)。

黨的十一屆三中全會(huì)召開后,國家法制建設(shè)重新恢復(fù)。通過反思以往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),黨深刻認(rèn)識到法制和制度在國家建設(shè)中的重要作用。鄧小平深刻指出:“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵??！盵4]333在此背景下,1982年黨的十二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》確立了“黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化”原則,明確黨的活動(dòng)要在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行[5]57。這一重要原則延續(xù)至今,為黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政奠定了制度基礎(chǔ)[6]。黨的十三大深化了這一原則,提出“健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度和民主集中制”之目標(biāo),并指出加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用要靠黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)的改善。黨的十五大細(xì)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的具體內(nèi)涵,正式開啟了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法律化進(jìn)程。黨的十五大將依法治國納入黨的治國方略框架體系,第一次提出“依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家”,在治理理念上實(shí)現(xiàn)了從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變[7]。在黨的建設(shè)方面,提出“要嚴(yán)格按黨章辦事,按黨的制度和規(guī)定辦事”[8]43。黨的十六大在論述“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式”這一目標(biāo)時(shí),提出了要堅(jiān)持依法執(zhí)政,實(shí)施黨對國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo),這是黨在總結(jié)五十多年執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上形成的對執(zhí)政方式的基本認(rèn)識[9]76-78,也意味著對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化認(rèn)識的升華。黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》進(jìn)一步指明：“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式。黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的根本保證?！盵10]281黨的十八大之后,黨加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化工作,正是對在不同時(shí)期勠力改善黨的領(lǐng)導(dǎo)這一優(yōu)良傳統(tǒng)的承續(xù)。

(二)理論邏輯:堅(jiān)持與發(fā)展馬克思主義政黨理論

政黨理論是馬克思主義學(xué)說的重要組成部分。在不同歷史環(huán)境中,在堅(jiān)持的基礎(chǔ)上不斷豐富和發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿無產(chǎn)階級運(yùn)動(dòng)始終。

馬克思恩格斯關(guān)于無產(chǎn)階級專政理論的核心內(nèi)容表明,無產(chǎn)階級的革命斗爭必須通過共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn),并總結(jié)出黨的發(fā)展與建設(shè)要適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的重要規(guī)律：“當(dāng)黨壯大到一定程度時(shí),黨在少年時(shí)期不得不采取的那些行動(dòng)本身,就顯得不適宜了?！盵11]547這一論斷為后來政黨理論的不斷發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。列寧在無產(chǎn)階級革命與社會(huì)主義建設(shè)過程中創(chuàng)立了完整的建黨學(xué)說。十月革命后,俄國布爾什維克黨實(shí)現(xiàn)了由革命黨向執(zhí)政黨角色的轉(zhuǎn)變,列寧繼承了馬克思恩格斯注重堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的理念,強(qiáng)調(diào)“國家政權(quán)的一切政治經(jīng)濟(jì)工作都由工人階級覺悟的先鋒隊(duì)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”[12]302,并提出了“總的領(lǐng)導(dǎo)”理論,豐富了無產(chǎn)階級政黨執(zhí)政方式的內(nèi)容。1921年后,蘇維埃俄國通過施行新經(jīng)濟(jì)政策,進(jìn)入和平建設(shè)時(shí)期,如何處理黨的職能與國家機(jī)關(guān)職能之間的關(guān)系,就成為突出的現(xiàn)實(shí)問題。1922年3月,在《就黨的十一大政治報(bào)告提綱給莫洛托夫并轉(zhuǎn)中央全會(huì)的信》中,列寧強(qiáng)調(diào)要通過處理黨政關(guān)系等手段及時(shí)地調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)方式：“必須十分明確地劃分黨(及其中央)和蘇維埃政權(quán)的職責(zé);提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機(jī)關(guān)的責(zé)任心和獨(dú)立負(fù)責(zé)精神,黨的任務(wù)則是對所有國家機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行總的領(lǐng)導(dǎo),不是像目前那樣進(jìn)行過分頻繁的、不正常的、往往是瑣碎的干預(yù)?！盵13]68列寧所言的“總的領(lǐng)導(dǎo)”有兩層含義:一是強(qiáng)調(diào)黨是執(zhí)政黨,黨擁有至高的領(lǐng)導(dǎo)地位,黨的代表大會(huì)所通過的決定對于整個(gè)國家而言都必須遵守[14]449。二是相對于革命期間主要通過政策、強(qiáng)制力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo),轉(zhuǎn)而運(yùn)用政治上、思想上和組織上的領(lǐng)導(dǎo)方式。可見,列寧已經(jīng)認(rèn)識到黨的領(lǐng)導(dǎo)方式要根據(jù)具體歷史條件的變化而發(fā)展。

馬克思主義傳入中國后,在革命、建設(shè)與改革的不同歷史時(shí)期,中國共產(chǎn)黨人結(jié)合具體實(shí)際,實(shí)現(xiàn)了馬克思主義政黨理論的中國化。新中國成立后,毛澤東強(qiáng)調(diào)：“中國共產(chǎn)黨是全中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。沒有這樣一個(gè)核心,社會(huì)主義事業(yè)就不能勝利。”[15]303在1962年召開的中央工作會(huì)議上,毛澤東強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的全面性：“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個(gè)方面,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”[16]305事實(shí)上,毛澤東早在革命時(shí)期就認(rèn)識到了正確領(lǐng)導(dǎo)方式的重要性，他在1940年《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》這份黨內(nèi)指示中提出:“必須保證共產(chǎn)黨員在政權(quán)中占領(lǐng)導(dǎo)地位……所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán),不是要一天到晚當(dāng)作口號去高喊,也不是盛氣凌人地要人家服從我們,而是以黨的正確政策和自己的模范工作,說服和教育黨外人士?！盵17]742進(jìn)入現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期,鄧小平更加重視堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),“四項(xiàng)基本原則的核心就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”,并在此基礎(chǔ)上作出了“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”“黨的領(lǐng)導(dǎo)方式法制化”等經(jīng)典論述,將馬克思主義的政黨學(xué)說和領(lǐng)導(dǎo)理論推向了新境界。江澤民則通過“三講教育”,運(yùn)用其中的“講政治”將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于中國特色社會(huì)主義建設(shè)的各個(gè)方面[18]。胡錦濤也強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平,保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家?！盵19]447中國發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代,以習(xí)近平總書記為核心的黨中央順應(yīng)中華民族偉大復(fù)興的時(shí)代要求,形成并提出了馬克思主義法治理論中國化的最新成果——習(xí)近平法治思想,在強(qiáng)調(diào)“全面依法治國決不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo),而是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”的同時(shí),指明“黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證”,要“通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律,通過法律保障黨的政策有效實(shí)施”[1],以進(jìn)一步推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化。

(三)實(shí)踐邏輯:強(qiáng)力推動(dòng)新時(shí)代深化改革和依法治國的實(shí)踐

“在法治下推進(jìn)改革,在改革中完善法治?！盵20]286全面深化改革與法治建設(shè)相輔相成,共同推動(dòng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化進(jìn)程。從建設(shè)法治國家、落實(shí)依法治國方略來看,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是依法治國的核心內(nèi)容與任務(wù)。作為一種治國基本方略,依法治國具有統(tǒng)領(lǐng)性的鮮明特征,體現(xiàn)為“廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù),保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行,逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化?！盵8]26黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的本質(zhì)就是將黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)納入法律和制度的軌道。無論是依法執(zhí)政還是依規(guī)治黨,都是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的實(shí)現(xiàn)形式。依法治國的基本要求是依法執(zhí)政,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是依法執(zhí)政的具體展開。一方面,依法執(zhí)政是實(shí)現(xiàn)依法治國的關(guān)鍵。中國共產(chǎn)黨是我國的領(lǐng)導(dǎo)力量和依法執(zhí)政的主體,其執(zhí)政行為的內(nèi)容、方式、途徑等均要遵循法律規(guī)范[9]79。另一方面,依規(guī)治黨是依法治國的重要環(huán)節(jié)和前提條件。中國共產(chǎn)黨具有先進(jìn)性,是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì),同時(shí)也是依法治國的領(lǐng)導(dǎo)力量,因此,其自身能否遵守黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范,對廣大人民群眾起著莫大的引領(lǐng)與模范作用。

從深化改革角度看, 黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化作為政治建設(shè)的一部分, 是主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的改革實(shí)踐。 早在1986年, 改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平就已經(jīng)意識到： “不改革政治體制,就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果, 不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn), 就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展， 阻礙四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)?！盵21]176習(xí)近平總書記在總結(jié)改革開放的寶貴經(jīng)驗(yàn)時(shí)也首先指出：“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo),不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。”[22]一方面,隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)力量的加速成長、人民參政意識的日漸增強(qiáng),推動(dòng)著黨的政治建設(shè)逐步深入。新時(shí)代以來,在自媒體、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的加持下,人民群眾的參政方式更為多元,利益表達(dá)的需求更為強(qiáng)烈,呼吁著更為規(guī)范的黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式。另一方面,近年來,在全球金融危機(jī)、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭等影響下,國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了出口紅利、人口紅利逐漸消失和產(chǎn)業(yè)升級等變化,經(jīng)濟(jì)改革的紅利隨之減弱,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)由“高速度”轉(zhuǎn)為“高質(zhì)量”，因此,亟待通過更深層次的制度創(chuàng)新和思想解放激發(fā)改革動(dòng)力,而以黨政關(guān)系的處理為核心的黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化,有利于厘清黨與國家機(jī)關(guān)、政府與市場之間的關(guān)系,有利于市場紅利的進(jìn)一步釋放。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的實(shí)踐路徑

新時(shí)代下,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化作為政黨法治的重要組成部分,應(yīng)將習(xí)近平法治思想作為根本遵循和指引,在依法執(zhí)政實(shí)踐中逐步推進(jìn)。同時(shí),堅(jiān)持歷史唯物主義的基本立場和馬克思主義法學(xué)的基本觀點(diǎn),在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的相互作用和歷史與現(xiàn)實(shí)的相互統(tǒng)一中推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化向前發(fā)展。

(一)堅(jiān)持依法執(zhí)政基本方式,在執(zhí)政實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化

依法執(zhí)政是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的主要體現(xiàn)。一方面,黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨的執(zhí)政(14)正確區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政是依法執(zhí)政研究的突破口,同時(shí)也是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。因此,有必要對二者作概念界分?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”是指在以自己提出、實(shí)際上體現(xiàn)著中國人民的共同利益的價(jià)值觀念、路線、政策吸引黨外人民群眾甚至其他黨派及其成員的支持和追隨的前提下,中國共產(chǎn)黨在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的事務(wù)中從事引導(dǎo)、組織帶領(lǐng)人民群眾和其他追隨者為實(shí)現(xiàn)黨所提出的系列目標(biāo)而共同奮斗的活動(dòng)。理解這一概念的要點(diǎn)在于,黨的領(lǐng)導(dǎo)首先是一種黨對領(lǐng)導(dǎo)對象的帶領(lǐng)性活動(dòng),其次是一種黨同人民群眾之間的特定關(guān)系,最后是體現(xiàn)于這種特定關(guān)系中的一種地位狀態(tài)?！包h的執(zhí)政”是指中國共產(chǎn)黨對國家進(jìn)行指揮、控制和支配的活動(dòng),但這一執(zhí)政活動(dòng)需要通過兩個(gè)步驟實(shí)現(xiàn),首先是黨在組織上實(shí)現(xiàn)對各國家機(jī)構(gòu)的控制,其次是運(yùn)用國家機(jī)構(gòu)職權(quán),使得黨的綱領(lǐng)與主張上升為國家意志和國家行為。黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的執(zhí)政在實(shí)施主體、調(diào)整對象、處理事務(wù)的范圍和手段方式、行為的法律效力等方面都有所區(qū)別,正確認(rèn)識二者的差異性,有利于深刻把握執(zhí)政的基本規(guī)律。參見石文龍:《依法執(zhí)政的制度化建設(shè)研究》,中國社會(huì)科學(xué)出版社2013年版,第61-64頁;熊輝:《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式現(xiàn)代化研究》,湖南人民出版社2010年版,第1-6頁、第11頁。的政治前提,黨的執(zhí)政是黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體實(shí)現(xiàn)方式,謀求和實(shí)現(xiàn)中國人民的根本利益是二者的共同目標(biāo)。就產(chǎn)生順序而言,是“先有黨,后有政;先有領(lǐng)導(dǎo),后有執(zhí)政”[23]45,因此,黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨取得執(zhí)政地位的基礎(chǔ)或根本,取得執(zhí)政地位后,執(zhí)政地位的鞏固仍然依賴于黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。同時(shí),必須要區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨的不同社會(huì)角色,實(shí)現(xiàn)通過執(zhí)政來完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的新途徑[24]59。另一方面,作為黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物,依法執(zhí)政和黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化在依法治國背景下實(shí)現(xiàn)了歷史的和具體的統(tǒng)一。依法執(zhí)政的本質(zhì)是“執(zhí)政權(quán)”法治化問題,著重強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨必須要根據(jù)憲法和法律,通過掌握國家政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的方式實(shí)現(xiàn)執(zhí)政規(guī)范化的過程。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是黨作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)型,本質(zhì)上是“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”法治化問題[25]。通過依法執(zhí)政,黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)方能轉(zhuǎn)化為執(zhí)政權(quán),并通過國家制度這一載體實(shí)現(xiàn)對國家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的具體化、規(guī)范化、法律化，因此,依法執(zhí)政是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體的法治化方式。提高依法執(zhí)政能力是依法執(zhí)政建設(shè)的落腳點(diǎn),為了切實(shí)提高依法執(zhí)政能力,必須注意以下兩點(diǎn):

第一，強(qiáng)化監(jiān)督制約。一是要健全和完善以國家監(jiān)察為基礎(chǔ)的法治監(jiān)督制度。在建立常態(tài)化監(jiān)察工作的基礎(chǔ)上,保持國家監(jiān)察的力度和從嚴(yán)治黨的威懾力。同時(shí)要注重發(fā)揮人大、民主黨派和社會(huì)等力量的監(jiān)督作用,順應(yīng)自媒體時(shí)代的發(fā)展趨勢,規(guī)范網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督這一新興渠道,形成大眾監(jiān)督的良好氛圍。二是要加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的理論與實(shí)踐創(chuàng)新,建立健全監(jiān)督、問責(zé)、警示一體機(jī)制,加強(qiáng)對國家機(jī)關(guān)督查與執(zhí)政行為審查的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制的研究。

第二，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。一方面,營造法治導(dǎo)向的干部管理、任用氛圍。通過“對領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)法治建設(shè)實(shí)績的考核制度設(shè)計(jì),對考核結(jié)果運(yùn)用作出規(guī)定”[26]127等措施,將法治素養(yǎng)納入各級領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核、選拔任用、年度考核等環(huán)節(jié)中。另一方面,注重領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的提升。創(chuàng)新法律知識的培訓(xùn)和考核機(jī)制,既要注重傳授法律基本理論,也要注重提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律運(yùn)用能力。

(二)完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系,為黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化提供制度保證

黨內(nèi)法規(guī)是依規(guī)治黨的重要依據(jù),與國家法律共同規(guī)范著黨的各項(xiàng)活動(dòng),實(shí)現(xiàn)了管住“關(guān)鍵少數(shù)”與依法依規(guī)治黨的有效結(jié)合。黨的十八大以來,黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了長足進(jìn)步。在地位上,黨中央通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重視程度達(dá)到了新的高度。黨的十八大和黨的十九大召開后不久,先后出臺了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2018—2022年)》兩份黨內(nèi)文件,為十年內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了宏觀規(guī)劃。在內(nèi)容上,呈現(xiàn)出體系化和科學(xué)化發(fā)展的新特征。提出并制定了“1+4”(15)即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度,構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)“1+4”基本框架結(jié)構(gòu)。參見《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》,2016年12月中共中央印發(fā)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的框架結(jié)構(gòu),構(gòu)成從中央到地方的縱向黨內(nèi)法規(guī)制度體系。在質(zhì)量上,破立結(jié)合,積極推動(dòng)立改廢并舉,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)。黨中央分別于2012—2014年和2018—2019年展開兩次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作。圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化這一主題,今后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還應(yīng)在以下方面加強(qiáng):

第一，在理論層面,一方面要加強(qiáng)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”融入國家法律體系尤其是黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)研究。目前,在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的具體過程中,還存在入法范圍不明確、技術(shù)規(guī)范不完善、標(biāo)準(zhǔn)與原則不清晰等問題,不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的具體實(shí)施。另一方面要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機(jī)協(xié)調(diào)和銜接研究。諸如探索建立事前審批與事后備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制,從而達(dá)致兩個(gè)規(guī)范體系“內(nèi)在統(tǒng)一”于中國特色社會(huì)主義法治體系的狀態(tài),形成相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的良性格局[27]。

第二，在制度層面,突出針對性供給與優(yōu)化程序相結(jié)合。針對性制度供給是指根據(jù)實(shí)際問題制定黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,堅(jiān)決避免“制度形式主義”。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中提出的“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的,必須報(bào)黨中央討論決定”,就必須通過制定黨的規(guī)范性文件對“重大體制、重大政策”的性質(zhì)、種類進(jìn)行規(guī)定;優(yōu)化程序是指加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)中程序性法規(guī)的建設(shè),即“注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套,確保針對性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)”[28]318。聚焦規(guī)范要素,重點(diǎn)補(bǔ)全制裁性、程序性、保障性規(guī)定,確保黨內(nèi)法規(guī)不僅有實(shí)體性的要求、有違反規(guī)定的責(zé)任后果，而且有保證實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實(shí)的程序機(jī)制和保障體系[29]。

(三)樹立憲法和法律權(quán)威,筑牢黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的社會(huì)基礎(chǔ)

黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的實(shí)質(zhì)是政黨法治的培育與生成的過程,是中國政治生活的重要組成部分。那么,法治的生成應(yīng)當(dāng)包含哪些條件呢?在現(xiàn)代社會(huì)中,法治的價(jià)值取向主要包括:一是憲法和法律擁有至高無上的權(quán)威,依照法律治理國家,建立和維護(hù)社會(huì)秩序;二是法律必須遵循人民主權(quán)這一原則,必須反映人民的根本利益和共同意志,并以維護(hù)和促進(jìn)全體人民的綜合利益為旨?xì)w;三是人民的權(quán)利及自由必須得到法律的承認(rèn)、尊重和保護(hù);四是法律適用要體現(xiàn)人人平等;五是法律承認(rèn)利益的多元化,無歧視性差別地保護(hù)一切正當(dāng)利益(16)參見張文顯:《二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究》,法律出版社，1996年版,第631頁;王家福、劉海年:《中國人權(quán)百科全書》,中國大百科全書出版社，1998年版,第119-120頁。。此處,法律權(quán)威的至高無上性被擺在了法治價(jià)值的首位,可見法律權(quán)威是法治發(fā)揮作用的前提基礎(chǔ)。放眼中華文明的發(fā)展歷程,中國是一個(gè)擁有悠久歷史的大國,封建社會(huì)殘留的人治思想、文化傳習(xí)、“官本位”思想等因素不可避免地影響著當(dāng)代社會(huì)。必須承認(rèn),樹立法律權(quán)威和現(xiàn)代化法制觀念,是近代以來中華民族在治理文明轉(zhuǎn)型中面臨的重要挑戰(zhàn)。在全面依法治國背景下必須筑牢黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的社會(huì)根基。

第一，要增強(qiáng)憲法權(quán)威,提高全民法治意識。堅(jiān)持依憲治國、依憲執(zhí)政是新時(shí)代習(xí)近平法治思想的核心要義,表明了國家領(lǐng)導(dǎo)人對憲法地位和憲法權(quán)威的高度重視。究其原因,憲法是我國的根本大法,具有“至上的法制地位和強(qiáng)大的法制力量”[30]136,對法律的信仰集中體現(xiàn)為對憲法的信仰。同時(shí),增強(qiáng)憲法權(quán)威本身就是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要保障?！霸谖覈?作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨是國家各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者,憲法序言確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)由憲法權(quán)威來保障,具備有效的權(quán)威能力,才能領(lǐng)導(dǎo)國家的發(fā)展?！盵31]154

第二,要對中國傳統(tǒng)法律文化“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”。法與文化是不可分割的[32]4。中國封建社會(huì)中,“道德至上”與“禮治”互為表里,在維護(hù)基層社會(huì)秩序與統(tǒng)治階級利益中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。在現(xiàn)代中國,禮治的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)已然不再，必須對傳統(tǒng)禮治文化進(jìn)行揚(yáng)棄,借鑒這一傳統(tǒng)法律文化所蘊(yùn)含的積極的道德教化作用,使之成為構(gòu)筑當(dāng)代法治政治文化的重要基礎(chǔ),有利于依法治國與以德治國相結(jié)合,有利于培育良好的法治環(huán)境。

第三,要優(yōu)化普法工作方式,增強(qiáng)普法工作的針對性、實(shí)效性。習(xí)近平總書記一再強(qiáng)調(diào)全民普法和守法是依法治國的基礎(chǔ)性工作。因此,法制宣傳部門應(yīng)積極做到“理念創(chuàng)新、手段創(chuàng)新、基層工作創(chuàng)新”[33]16,利用“互聯(lián)網(wǎng)+普法”等形式,創(chuàng)新宣傳工作，引導(dǎo)廣大黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真、系統(tǒng)地學(xué)習(xí)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和法律知識。

(四)理順黨政關(guān)系,為黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化提供體制機(jī)制保證

深化黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革是全面深化改革的題中應(yīng)有之義,同時(shí)也是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)全面深化改革的重要保證[34]。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的核心問題為黨政關(guān)系,黨政關(guān)系的處理在很大程度上影響著黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的具體選擇。黨的十八大以來,黨中央十分重視在制度安排、體制機(jī)制上加強(qiáng)和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo),不斷深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革。因?yàn)樘幚睃h政關(guān)系的目標(biāo)就是解決“黨如何實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)”的問題。通過深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革,力圖從機(jī)構(gòu)職能方面破解黨對一切工作領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制問題及黨政軍群的機(jī)構(gòu)職能關(guān)系問題,將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到黨和國家機(jī)關(guān)履職的各方面和各環(huán)節(jié)。通過黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系的建構(gòu),形成“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系[35]81。圍繞理順黨政關(guān)系,在體制建設(shè)方面,要推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體制、決策體制和監(jiān)督體制的完善與創(chuàng)新。在機(jī)制建設(shè)方面,要圍繞“四個(gè)善于”,建立健全黨的主張成為國家意志的轉(zhuǎn)化機(jī)制、黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的評議機(jī)制、對重大工作和事項(xiàng)的決策協(xié)調(diào)機(jī)制等。同時(shí),在理論研究方面,要認(rèn)真總結(jié)改革開放40年來在理順黨政關(guān)系方面所積累的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合第二個(gè)百年的發(fā)展愿景和社會(huì)矛盾轉(zhuǎn)化、歷史方位變化等現(xiàn)實(shí)因素,認(rèn)真研究處理好黨政關(guān)系的基本目標(biāo)、基本原則,以期解決好這一重大理論和現(xiàn)實(shí)問題。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的價(jià)值意蘊(yùn)

在開啟第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)征程的歷史節(jié)點(diǎn)上,完整、準(zhǔn)確、客觀地闡述黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的當(dāng)代價(jià)值,既是總結(jié)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一“中國經(jīng)驗(yàn)”的必然要求,也是增強(qiáng)“四個(gè)自信”的現(xiàn)實(shí)舉措。

(一)有利于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是推動(dòng)當(dāng)代中國政治形態(tài)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵舉措。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化能夠改善黨的領(lǐng)導(dǎo),而改善黨的領(lǐng)導(dǎo)有助于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。一方面,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體方式。1980年,鄧小平在標(biāo)志著拉開政治體制改革序幕的著名講話——《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中指明了黨的領(lǐng)導(dǎo)與改善黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的辯證關(guān)系：“堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的核心,就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。問題是黨要善于領(lǐng)導(dǎo);要不斷地改善領(lǐng)導(dǎo),才能加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)?！盵4]342進(jìn)入新時(shí)代以來,習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),必須不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo),讓黨的領(lǐng)導(dǎo)更加適應(yīng)實(shí)踐、時(shí)代、人民的要求。”[20]181-182黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化和制度化,使我們能夠通過制度設(shè)計(jì)和法律創(chuàng)制,確保黨的基本路線和重大方針政策得以貫徹落實(shí),確保黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮，因此,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化并非弱化黨的領(lǐng)導(dǎo),反而能通過促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的科學(xué)化、時(shí)代化,進(jìn)一步提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和治理水平。另一方面,加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必然要求改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。王岐山在2017年“兩會(huì)”期間曾明確指出:“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,只有黨政分工,沒有黨政分開,對此必須旗幟鮮明、理直氣壯?！痹凇包h”和“政”分工不分開的前提下,黨既要加強(qiáng)全面領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)又不能以簡單粗暴的方式直接干預(yù)甚至代辦政府等國家政權(quán)機(jī)關(guān)的職能,那么,加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必然要求黨改善領(lǐng)導(dǎo)方式[36]154。

(二)有利于促進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)

黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是落實(shí)習(xí)近平法治思想中“共同推進(jìn),一體建設(shè)”的著力點(diǎn)。這一結(jié)論是從黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化與“共同推進(jìn),一體建設(shè)”之間的關(guān)系中得出的。一方面,“共同推進(jìn)”是“一體建設(shè)”的前提?！耙婪ㄖ螄?、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”的落腳點(diǎn)在于推進(jìn),著重解決法治建設(shè)的動(dòng)力問題?！耙婪ㄖ螄⒁婪▓?zhí)政、依法行政”是三位一體的關(guān)系，其中,依法治國既是法治建設(shè)的出發(fā)點(diǎn),也是其落腳點(diǎn),而依法執(zhí)政和依法行政是實(shí)現(xiàn)依法治國的關(guān)鍵和具體安排。正如習(xí)近平總書記所言：“能不能做到依法治國,關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政,各級政府能不能依法行政?！盵26]61“法治國家、法治政府、法治社會(huì)”的落腳點(diǎn)在于建設(shè),注重解決法治建設(shè)的目標(biāo)問題。“法治國家、法治政府、法治社會(huì)”三者相互關(guān)聯(lián),且各有側(cè)重，其中,法治國家是總目標(biāo),法治政府和法治社會(huì)是法治國家的具體目標(biāo)。另一方面,在處理法治建設(shè)的動(dòng)力,即“共同推進(jìn)”中,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化起到了關(guān)鍵作用。“堅(jiān)持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”是習(xí)近平法治思想的首要內(nèi)容,而“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化”又是全面依法治國的內(nèi)在要求。自此,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化與“共同推進(jìn),一體建設(shè)”形成閉環(huán),黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化成為貫徹“共同推進(jìn)、一體建設(shè)”的現(xiàn)實(shí)抓手。

(三)有利于保障社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是歷史唯物主義的基本觀點(diǎn)。一方面,社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì),這是黨在《決定》中作出的權(quán)威論斷。市場經(jīng)濟(jì)需要依法治理,市場中的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)范要求,市場主體的競爭及運(yùn)行必須遵循相應(yīng)的制度規(guī)則。國家管理部門評價(jià)、控制、協(xié)調(diào)各種市場活動(dòng)應(yīng)當(dāng)有法律的明確依據(jù)。在此基礎(chǔ)上,切實(shí)保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為主體依法享有行為自由[37]19。我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革旨在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制,讓市場在資源配置中起決定性作用,并與更好履行政府權(quán)能相聯(lián)接?，F(xiàn)代法治社會(huì)中,無論是黨的領(lǐng)導(dǎo)還是政府作用的發(fā)揮都必須依靠制度化、法律化手段，因此,法治是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基本屬性。另一方面,黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)與黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的職能是一體的[38]。中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)也是社會(huì)主義法治的根本保證。就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言,“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要特征”[39]7。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),要“加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作制度化建設(shè)”,“提高黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作法治化水平”[40]321-322,這闡明了黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要關(guān)系。概言之,社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要法治保障,反過來,法治又推動(dòng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化之實(shí)現(xiàn)。

(四)有利于在法治軌道上推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

善治是中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)和完善國家治理的不懈追求。 一方面, 堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治保障。 黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的過程就是國家治理的過程。但是, 黨的領(lǐng)導(dǎo)作為一種抽象的政治原則, 必須要借助國家機(jī)構(gòu)、 政權(quán)機(jī)關(guān)和各項(xiàng)具體制度實(shí)現(xiàn)。 故此, 深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革， 堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度, 都是緊繞這一原則或目標(biāo)作出的具體安排。 黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確指出, 深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)就是加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域和各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)。 通過黨的組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)化, 確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋, 黨的領(lǐng)導(dǎo)更堅(jiān)強(qiáng)有力[41]。 黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度、 健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度、 完善全面從嚴(yán)治黨制度等各項(xiàng)制度。 通過制度體系的構(gòu)建, 將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入國家治理之中。 另一方面, 黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要保證。 實(shí)踐證明, 包括領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在內(nèi)的權(quán)力往往具有能動(dòng)和擴(kuò)張的天然傾向， 與之相反, 法律的基本作用之一乃是約束和限制權(quán)力[42]371， 因此, 制度層面的限制與規(guī)定加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的可控性與執(zhí)行力。 黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化得以在法治軌道上順利推進(jìn)的重要保障和必然要求。