劉永紅,王蔚苒

(西華師范大學(xué) 法學(xué)院,四川 南充 637009)

明代著名改革家張居正曾說(shuō)：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”[1]這說(shuō)明一個(gè)基本的道理，如果光有法律的制定，而沒(méi)有法律的有效實(shí)施，再多的立法也是一紙空文，法治國(guó)家建設(shè)就會(huì)成為一句空話(huà)。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府?！盵2]在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記將建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家確定為新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)。并特別強(qiáng)調(diào)要“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。[3]黨的十九屆四中全會(huì)《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度”。[4]這說(shuō)明，黨和國(guó)家已經(jīng)把嚴(yán)格執(zhí)法作為了全面依法治國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?？梢哉f(shuō)，新時(shí)代政府嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)于依法行政，建設(shè)法治政府具有重要意義。全面推進(jìn)依法治國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化最終目的就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的法治現(xiàn)代化，沒(méi)有國(guó)家治理的法治現(xiàn)代化，國(guó)家治理現(xiàn)代化就沒(méi)有應(yīng)有的基礎(chǔ)。而要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的法治現(xiàn)代化，建設(shè)社會(huì)主義法治體系與社會(huì)主義法治國(guó)家，關(guān)鍵就在于保障法律嚴(yán)格執(zhí)行，做到嚴(yán)格執(zhí)法。

一、嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)于法治現(xiàn)代化的意義

法治現(xiàn)代化以良法為存在的前提，以良法獲得普遍的遵守為保障。法治現(xiàn)代化前提下的普遍守法不僅要求公民普遍守法，更要求政府自覺(jué)守法，嚴(yán)格執(zhí)法。政府享有人民賦予的權(quán)力，同時(shí)也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，履行相應(yīng)的義務(wù)。嚴(yán)格執(zhí)法是政府及其工作人員普遍守法的重要體現(xiàn)。因此，政府嚴(yán)格執(zhí)法是法治現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，成為法治現(xiàn)代化的關(guān)鍵。如果說(shuō)有法可依屬于治理體系的范疇，那么，有法必依則屬于治理能力的范疇。嚴(yán)格執(zhí)法體現(xiàn)國(guó)家制度的執(zhí)行能力，它不僅是法治發(fā)展以及法治現(xiàn)代化的必然要求，也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求?！罢亲钪饕膱?zhí)法主體。從‘執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究’到‘建設(shè)法治政府’，體現(xiàn)了對(duì)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的升級(jí)和對(duì)執(zhí)法內(nèi)涵的深化?！盵5]只有推動(dòng)嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化國(guó)家制度的執(zhí)行能力，才能不斷推進(jìn)法治現(xiàn)代化的進(jìn)程。

(一)嚴(yán)格執(zhí)法是構(gòu)建現(xiàn)代法治政府的題中之意，是法治現(xiàn)代化的基本要求

法治現(xiàn)代化必然要求建設(shè)現(xiàn)代法治政府?，F(xiàn)代法治政府就是強(qiáng)調(diào)把政府工作全面納入法治軌道，所有政府行為都要于法有據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)法，不允許政府及其公務(wù)人員法外施權(quán)，濫用政府權(quán)力。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！皥?jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法就是堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法，嚴(yán)格規(guī)范公正文明是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，其中嚴(yán)格是執(zhí)法基本要求，規(guī)范是執(zhí)法行為準(zhǔn)則，公正是執(zhí)法價(jià)值取向，文明是執(zhí)法職業(yè)素養(yǎng)?！盵6]“為了推進(jìn)行政執(zhí)法的規(guī)范化，就要嚴(yán)格公正執(zhí)法，建立一套比較完備的執(zhí)法程序，約束和規(guī)范各類(lèi)執(zhí)法行為，確保法律得以嚴(yán)格實(shí)施；減少行政執(zhí)法層級(jí)，加強(qiáng)基層執(zhí)法力量，整合執(zhí)法主體，推進(jìn)綜合執(zhí)法，理順城市管理執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，明確執(zhí)法責(zé)任，杜絕利益性執(zhí)法?！盵7]執(zhí)法是國(guó)家權(quán)力中與人民群眾聯(lián)系最直接、最廣泛的領(lǐng)域，執(zhí)法的法治化程度是法治國(guó)家的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，是法治現(xiàn)代化的題中之意。只有嚴(yán)格執(zhí)法才能確保法律的落實(shí)，也才能確?，F(xiàn)代法治政府的建成。

在我國(guó)，是否堅(jiān)持依法行政、嚴(yán)格行政執(zhí)法，是直接關(guān)系到人民當(dāng)家作主、管理國(guó)家事務(wù)的意志能不能實(shí)現(xiàn)的重大原則問(wèn)題，直接關(guān)系到憲法所規(guī)定的“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則能否落到實(shí)處的具體體現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告指出，要推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，到2020年實(shí)現(xiàn)法治政府基本建成的目標(biāo)。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》也指出，要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任。這充分說(shuō)明依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)于法治政府建設(shè)的極端重要性。為此，我們必須深刻領(lǐng)會(huì)嚴(yán)格執(zhí)法的基本內(nèi)涵，把握嚴(yán)格執(zhí)法的基本要求，在實(shí)踐中真正做到嚴(yán)格執(zhí)法，建設(shè)規(guī)范高效透明公正誠(chéng)信的現(xiàn)代法治政府。

(二)嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)于保障公民權(quán)利，規(guī)范公共權(quán)力，激發(fā)公民的積極性和創(chuàng)造力具有重要的保障意義

保障公民權(quán)利，規(guī)范公共權(quán)力是現(xiàn)代法治的核心價(jià)值，是法治現(xiàn)代化的本質(zhì)內(nèi)涵?！耙匀嗣駷橹行摹?，一切為了人民是政府工作的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，有利于擺正政府自身的位置，處理好政府工作人員擺正與人民群眾的關(guān)系，進(jìn)一步落實(shí)全心全意履行為人民服務(wù)的宗旨；有利于促進(jìn)各級(jí)政府依法履行職責(zé)，規(guī)范和約束行政權(quán)力，保障人民群眾依法享有各項(xiàng)權(quán)利和自由；有利于政府及其公職人員自覺(jué)接受人民群眾的監(jiān)督，克服官僚主義和杜絕腐敗現(xiàn)象，真正做到執(zhí)政為民。

嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政，建設(shè)現(xiàn)代法治政府可以充分調(diào)動(dòng)公民的積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)造活力。 “實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”是黨的十九大報(bào)告的重要內(nèi)容。民主在于使每個(gè)人的權(quán)益得到充分的實(shí)現(xiàn)，法治在于使每個(gè)人應(yīng)有的權(quán)益獲得切實(shí)保障。由于嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政，建設(shè)現(xiàn)代法治政府能夠創(chuàng)造民主法治的社會(huì)環(huán)境，這樣就可以使各方面的積極因素得到廣泛調(diào)動(dòng)，人的權(quán)益得到充分實(shí)現(xiàn)和切實(shí)保障，人的積極性就會(huì)得到最大程度激發(fā)，從而積極參與到物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明的建設(shè)中去，整個(gè)社會(huì)自然就會(huì)充滿(mǎn)活力。

(三)嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)于政府遵循法定規(guī)則、法定原則、法定程序，確保行政權(quán)力的合法行使，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義具有重要的規(guī)范意義

法律賦予給公民、法人的權(quán)利能否得到實(shí)現(xiàn)，維護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家利益的規(guī)定能否得到遵守，社會(huì)公平機(jī)制能否建立和維系，在很大程度上取決于行政機(jī)關(guān)的依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法的效果。如果政府能夠依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，就能通過(guò)政府引導(dǎo)和規(guī)制形成穩(wěn)定有序的社會(huì)局面。在這種局面下，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就比較穩(wěn)定，人民生活就能夠安居樂(lè)業(yè)，社會(huì)進(jìn)步就比較平穩(wěn)，就會(huì)形成社會(huì)穩(wěn)定和諧的良性運(yùn)行狀態(tài)，并促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政、建設(shè)法治政府可以推動(dòng)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。公平正義是法的核心價(jià)值，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是法治現(xiàn)代化的基本要求。政府的權(quán)力來(lái)源于人民，因此其本質(zhì)是公共權(quán)力，理應(yīng)成為主持公平正義的堅(jiān)強(qiáng)力量。然而實(shí)踐中，一些政府及其公務(wù)人員濫用行政權(quán)力、違法行政反過(guò)來(lái)卻損害了社會(huì)的公平正義，激化社會(huì)矛盾，破壞安定團(tuán)結(jié)，影響社會(huì)穩(wěn)定與和諧。因此嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政、建設(shè)法治政府可以使政府樹(shù)立公正良好的形象，正確、合理、有效配置社會(huì)資源，正確處理社會(huì)矛盾和糾紛，從而推動(dòng)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

(四)嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)于處理政府與社會(huì)公眾的矛盾和沖突，建立政府與公眾之間良好的互信關(guān)系，保持社會(huì)的安定有序具有重要的促進(jìn)意義

政府是國(guó)家機(jī)關(guān)中對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展影響最大，與公民關(guān)系最密切，權(quán)力也是相對(duì)較大的一個(gè)部門(mén)。政府和公民、法人以及其他社會(huì)組織之間在行政法律關(guān)系上是管理與被管理的不平等關(guān)系，再加上政府傾向于追逐行政效率，使得政府往往疏于法律和法定程序去執(zhí)法，這種行政權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果，常常會(huì)使政府與公民、法人及其他社會(huì)組織之間出現(xiàn)矛盾和沖突，政府往往成為社會(huì)公眾的對(duì)立面。如果政府帶頭守法、嚴(yán)格執(zhí)法，使行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效，就能使廣大社會(huì)公眾心悅誠(chéng)服地接受政府的管理，并在較大程度上理解政府的工作，支持政府的工作，形成政府與公眾之間良性的互動(dòng)效果，這對(duì)于營(yíng)造政府與公眾之間良好的互信關(guān)系意義重大。

安定有序是法治國(guó)家的基本元素。秩序是法的基本價(jià)值之一，法治是法律所追求的法律秩序的體現(xiàn)，而嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政、建設(shè)法治政府又是法治的基本要求，因此嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政、建設(shè)法治政府對(duì)于法律秩序的建構(gòu)和整個(gè)社會(huì)的安定有序具有關(guān)鍵的作用。與法治政府相對(duì)的則是人治政府，人治政府由于缺乏對(duì)行政權(quán)的有效制約，必然導(dǎo)致違法行政、以權(quán)謀私、濫用行政權(quán)等腐敗現(xiàn)象，從而威脅到社會(huì)的安定有序，政權(quán)的合法性就面臨危機(jī)，進(jìn)而嚴(yán)重威脅到政局的穩(wěn)定。因此建設(shè)嚴(yán)格執(zhí)法不僅是社會(huì)安定有序的保證，而且也是建設(shè)法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)法治現(xiàn)代化的必然要求。

(五)嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)于加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提高行政管理水平，建構(gòu)誠(chéng)信政府具有重要現(xiàn)實(shí)意義

嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政、建設(shè)法治政府，可以促進(jìn)各級(jí)政府樹(shù)立正確的政績(jī)觀，全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，提高行政管理效能，增強(qiáng)政府工作人員依法行政的能力，妥善處理人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾，維護(hù)國(guó)家利益和公共利益。政府的自身建設(shè)搞好了，就可以通過(guò)政府自身的示范作用帶領(lǐng)全社會(huì)成員遵守法律，形成良好的社會(huì)秩序。

法治政府必然要求建構(gòu)誠(chéng)信政府，嚴(yán)格執(zhí)法有助于推動(dòng)政府誠(chéng)信建設(shè)。社會(huì)信用體系由公民個(gè)人信用、企業(yè)信用、政府信用構(gòu)成，而政府信用是整個(gè)社會(huì)信用體系的核心，政府誠(chéng)信的缺失必然引導(dǎo)公民法律和道德意識(shí)的惡性發(fā)展，最終使整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣敗壞。誠(chéng)實(shí)守信是法治政府的基本要求，法治政府要求政府提供的信息全面、準(zhǔn)確、真實(shí)，并堅(jiān)持信賴(lài)保護(hù)原則，這樣就有利于樹(shù)立政府誠(chéng)實(shí)守信的良好形象，樹(shù)立政府的影響力和公信力，引導(dǎo)整體社會(huì)誠(chéng)信水平的提高，建構(gòu)良好的社會(huì)信用體系。因此嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政、建設(shè)法治政府必將大大推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)向前發(fā)展。

二、當(dāng)前政府嚴(yán)格執(zhí)法存在的問(wèn)題

在規(guī)范國(guó)家行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，建設(shè)法治政府方面，我國(guó)已先后制定了《行政訴訟法》、《行政復(fù)議條例》、《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》、《國(guó)家賠償法》等法律法規(guī)。這些法律、法規(guī)都為政府及其公務(wù)人員正確運(yùn)用手中的權(quán)力，嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政、建設(shè)法治政府提供了基本的行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則，發(fā)揮了重要的作用。但是，在實(shí)踐中，仍然出現(xiàn)一些問(wèn)題，有些政府機(jī)關(guān)的所作所為離依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法的要求還有很大的差距，行政執(zhí)法活動(dòng)中執(zhí)法違法的現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，有些現(xiàn)象表現(xiàn)得還相當(dāng)突出，一定程度上激化了矛盾，損害了黨和政府的形象。

(一)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公現(xiàn)象還在一定范圍一定程度存在

一些政府機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員有法不依，不按國(guó)家法律法規(guī)執(zhí)法，有的政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以自己的名義行使政府執(zhí)法權(quán)；有的對(duì)法律規(guī)定視而不見(jiàn)或一知半解；有的執(zhí)法人員沒(méi)有受過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，既沒(méi)有專(zhuān)業(yè)知識(shí)，也不懂法律，有的甚至就是法盲；有的政府人員濫用職權(quán)，徇私枉法，導(dǎo)致行政執(zhí)法難，直接影響行政執(zhí)法效果；有的執(zhí)法人員收受賄賂、徇私舞弊，搞權(quán)錢(qián)交易。有的領(lǐng)導(dǎo)干部唯上、畏上、唯權(quán)、畏權(quán)，以言代法，把自己的話(huà)變成法上之法；有的以權(quán)代法，超越規(guī)定的職權(quán)范圍行使權(quán)力；有的只重視上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的講話(huà)、批示，忽視法律的規(guī)范、引導(dǎo)功能，講話(huà)沒(méi)有準(zhǔn)則，辦事隨心所欲，導(dǎo)致行政執(zhí)法水平不高；有的任意干預(yù)行政執(zhí)法，嚴(yán)重影響行政執(zhí)法活動(dòng)的正常進(jìn)行。

執(zhí)法行為不公則表現(xiàn)為少數(shù)執(zhí)法人員工作原則性不強(qiáng)，隨意性較大，在執(zhí)法問(wèn)題上，對(duì)人不對(duì)事，對(duì)事不依法，對(duì)同樣的事取雙重標(biāo)準(zhǔn)，濫用自由裁量權(quán)，降低了執(zhí)法部門(mén)在人民群眾中的威信。

(二)執(zhí)法過(guò)程中的違法現(xiàn)象較為突出

行政執(zhí)法權(quán)是國(guó)家賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)特殊權(quán)力，任何單位和個(gè)人都無(wú)權(quán)享有。實(shí)際工作中，有的政府機(jī)關(guān)擅自將政府執(zhí)法權(quán)交由其所屬事業(yè)單位行使，有的隨意委托聘用不合格的組織和人員行使政府執(zhí)法權(quán)。更有甚者，有的還把政府執(zhí)法權(quán)力“出租”給某些單位和個(gè)人，謀取單位或個(gè)人好處，致使國(guó)家利益受到嚴(yán)重的損害，使政府的公信力嚴(yán)重降低，造成很壞的社會(huì)影響。還有的政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員執(zhí)法簡(jiǎn)單粗暴，不注意執(zhí)法的技巧，不講究執(zhí)法的程序，不嚴(yán)格按照法律的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)法，有的暴力執(zhí)法嚴(yán)重，損害行政相對(duì)人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，嚴(yán)重影響政府的形象。

當(dāng)前的政府執(zhí)法中，個(gè)別政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員受利益驅(qū)動(dòng)，無(wú)視國(guó)家法律法規(guī)，以權(quán)謀私，逐利執(zhí)法，向行政行為相對(duì)人“吃、拿、卡、要”，甚至索賄受賄，有的還走上違法犯罪的道路，給國(guó)家和人民造成損害，影響政府應(yīng)有的良好形象。

(三)嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政觀念不夠

嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政首先需要具備嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政的現(xiàn)代法治理念?！胺ㄖ斡^念不僅是人們對(duì)法治的一般性認(rèn)知，還表現(xiàn)為對(duì)法治的態(tài)度、喜好，是法治情感認(rèn)同與法治思維習(xí)慣的融合，是法治規(guī)則意識(shí)與價(jià)值理念、實(shí)體觀念與程序意識(shí)、思想認(rèn)同與行為服從相統(tǒng)一的結(jié)果?！盵8]現(xiàn)代法治理念將行政機(jī)關(guān)作為被法律規(guī)制的主體，要求其在法律所賦予的框架內(nèi)謹(jǐn)慎地實(shí)施權(quán)力。在法律規(guī)定存在欠缺之時(shí)，遵循行政執(zhí)法原則來(lái)解決具體問(wèn)題。根據(jù)2020年6月30日，北京市第四人民中級(jí)法院公布的2019年度行政案件司法審查報(bào)告顯示，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化有待加強(qiáng)，對(duì)合理行政的認(rèn)識(shí)不夠充分。判決行政機(jī)關(guān)敗訴的一審案件中，被訴行政行為存在違反法定情形的案件占23%。[9]該報(bào)告說(shuō)明部分行政機(jī)關(guān)對(duì)于正當(dāng)程序原則及合理行政原則的理解仍停留在形式階段，對(duì)于執(zhí)法過(guò)程需遵循的法律規(guī)則仍屬于消極的態(tài)度。其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)對(duì)依法行政的認(rèn)識(shí)同社會(huì)主義現(xiàn)代化法治的要求相比，存在不匹配、不相符的現(xiàn)狀。

另外，長(zhǎng)期以來(lái)形成的“管制行政”觀念與嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政的本質(zhì)和要求背離。傳統(tǒng)的“管制行政”體現(xiàn)在以政府為主體，通過(guò)指令、命令、指示作為管制手段來(lái)進(jìn)行社會(huì)治理。而嚴(yán)格執(zhí)法和依法行政的要義之一在于法律是行政行為和執(zhí)法行為所依據(jù)的唯一準(zhǔn)則。部分行政機(jī)關(guān)仍存在“官尊民卑”的官僚主義心態(tài)，習(xí)慣于用國(guó)家公權(quán)力來(lái)進(jìn)行社會(huì)控制，認(rèn)為公權(quán)力不可侵犯，漠視公民的權(quán)利，忽視公民的主體地位。“管制行政”中行政權(quán)力被放大，成為社會(huì)生活治理各方面的管控手段，行政行為難以進(jìn)行規(guī)制和約束。長(zhǎng)此以往，這種“管制行政”觀念就會(huì)違背嚴(yán)格執(zhí)法是為人民服務(wù)的理念與初衷，在實(shí)踐中導(dǎo)致政府與人民群眾的距離與隔膜，影響政府與廣大人民應(yīng)有的良好和諧的關(guān)系，增加政府工作的難度。

(四)執(zhí)法過(guò)程缺乏有效的監(jiān)督與制約

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的政府權(quán)力運(yùn)行體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中，由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的“管制行政”，政府總是會(huì)以對(duì)公民的管理者甚至統(tǒng)治者的身份出現(xiàn)，公民處在政府權(quán)力的管制之下，導(dǎo)致監(jiān)督與制約觀念以及監(jiān)督與制約實(shí)效無(wú)法取得理想的效果。一些行政執(zhí)法監(jiān)督缺位，未形成系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)?；腿婊膱?zhí)法監(jiān)督與制約格局，造成依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法發(fā)展水平的不平衡。一些行政執(zhí)法監(jiān)督滯后，注重執(zhí)法的事后監(jiān)督，而忽視執(zhí)法的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，導(dǎo)致違法行為得不到有效預(yù)防和控制，造成政府權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)，責(zé)任追究制度不健全，致使大部分監(jiān)督都成了“軟監(jiān)督”，造成一些違法不究的現(xiàn)象。這種流于形式的監(jiān)督與制約不僅使公民無(wú)法參與和監(jiān)督制約行政管理，助長(zhǎng)了政府濫用權(quán)力、違法行政，同時(shí)侵害了人民群眾合法權(quán)益和公共利益,破壞了法律的權(quán)威,損害了政府執(zhí)法人員的形象，也使得政府行為的合法性、合理性與科學(xué)性因此大打折扣。

三、嚴(yán)格執(zhí)法推進(jìn)法治現(xiàn)代化的路徑

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。嚴(yán)格執(zhí)法就是要求在執(zhí)行法規(guī)或掌握標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不放松、不走樣，做到嚴(yán)厲、公平、公正，不搞“態(tài)度執(zhí)法”“關(guān)系執(zhí)法”“人情執(zhí)法”，不搞下不為例、情有可原。[10]習(xí)近平總書(shū)記曾在多個(gè)領(lǐng)域明確提出嚴(yán)格執(zhí)法要求，要對(duì)所有對(duì)象一視同仁。比如，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào): “無(wú)論什么形式的媒體，無(wú)論網(wǎng)上還是網(wǎng)下，無(wú)論大屏還是小屏，都沒(méi)有法外之地、輿論飛地。”[11]嚴(yán)格執(zhí)法就是要保證法律法規(guī)的最終落實(shí)，保證政府權(quán)力的合法行使，保障公民權(quán)利的有效維護(hù)，達(dá)到國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的平衡，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和諧有序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的向前發(fā)展。堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，保證法律的有效實(shí)施，是社會(huì)主義法治原則的基本要求，是檢驗(yàn)和衡量執(zhí)法成效的基本標(biāo)準(zhǔn)，更是國(guó)家治理現(xiàn)代化以及法治現(xiàn)代化重要體現(xiàn)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，必須多措并舉，推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，建設(shè)法治政府，努力實(shí)現(xiàn)法治現(xiàn)代化。

(一)強(qiáng)化執(zhí)法人員的嚴(yán)格執(zhí)法觀念

嚴(yán)格執(zhí)法首先要強(qiáng)化政府公務(wù)人員的法治觀念，提高法律素質(zhì)，樹(shù)立法律意識(shí)。法治觀念作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治的思想基礎(chǔ)，能夠正確地指導(dǎo)和規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。因此增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的法治觀念，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)是嚴(yán)格執(zhí)法的基本理念要素。為此，必須著力提高執(zhí)法人員的執(zhí)法觀念，樹(shù)立法律信仰和法律權(quán)威，建立規(guī)則意識(shí)，使其從內(nèi)心深處尊重法律。要將法治精神融入到執(zhí)法活動(dòng)中，向社會(huì)傳遞正確的價(jià)值取向，并起到積極的示范作用。要加強(qiáng)對(duì)廣大執(zhí)法人員的職業(yè)倫理教育，使他們樹(shù)立正確的權(quán)力觀和責(zé)任意識(shí)。進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，高度重視行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政意識(shí)與能力的培養(yǎng)。行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、尊法、守法、用法，牢固樹(shù)立以依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本內(nèi)容的社會(huì)主義法治理念，自覺(jué)養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的能力。

與此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變“官本位”“唯權(quán)力論”的思想，向“民本位”“權(quán)利本位”的方向邁進(jìn)。抽離其自我意志在執(zhí)法過(guò)程中所起的主導(dǎo)作用，代之以法律。即，由人治變?yōu)榉ㄖ?，由管制意識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)意識(shí)，確立和保障公民的基本權(quán)利，滿(mǎn)足現(xiàn)代法治對(duì)于行政執(zhí)法的要求。

(二)以建立政府合理治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)推進(jìn)執(zhí)法改革和創(chuàng)新

政府部門(mén)及其公務(wù)人員要嚴(yán)格執(zhí)行行政許可法，積極推進(jìn)行政執(zhí)法改革和創(chuàng)新，提高依法行政水平。

一方面，加快轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式。這是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容?，F(xiàn)在，政府職能轉(zhuǎn)變滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，要通過(guò)實(shí)施行政許可法，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理總的方向是減少行政許可，把政府不該管的事交給企業(yè)、社會(huì)和中介組織，更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。各級(jí)政府必須切實(shí)轉(zhuǎn)變管理理念和管理方式，不能一講管理就是搞審批、就是發(fā)許可證。當(dāng)然，政府該管的事一定要管好，實(shí)施行政許可法不是放松管理。今后，對(duì)需要實(shí)施行政許可管理的事項(xiàng)，要嚴(yán)格依法進(jìn)行，加強(qiáng)制約和監(jiān)督，確保有關(guān)行政許可真正發(fā)揮作用；對(duì)不需要行政許可但需要政府管理的事項(xiàng)，要強(qiáng)化間接管理和事后監(jiān)督，充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同的作用。

另一方面，繼續(xù)深化行政審批制度改革，嚴(yán)格依法設(shè)定和實(shí)施行政許可。這是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是政府職能轉(zhuǎn)變、嚴(yán)格執(zhí)法的具體表現(xiàn)。要改變那種以批代管、只批不管、重審批輕服務(wù)的做法，要推進(jìn)投資體制改革，減少政府對(duì)資源的直接配置，增強(qiáng)企業(yè)和整個(gè)社會(huì)的活力和效率。嚴(yán)格按照行政許可法對(duì)行政許可的設(shè)定范圍、設(shè)定權(quán)限、實(shí)施程序、經(jīng)費(fèi)保障等方面所做的規(guī)定，做到嚴(yán)格公正規(guī)范執(zhí)法，符合實(shí)體法律與程序法律的要求。

(三)強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督和制約

應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的有效監(jiān)督和制約。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止，從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵12]因此嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政、建設(shè)法治政府的核心是制約行政權(quán)尤其是行政執(zhí)法權(quán)?！皳?jù)人民網(wǎng)北京2020年9月30日電 ，司法部‘行政執(zhí)法監(jiān)督批評(píng)建議’平臺(tái)在中國(guó)法律服務(wù)網(wǎng)上線(xiàn)運(yùn)行。行政執(zhí)法監(jiān)督批評(píng)建議平臺(tái)的上線(xiàn)運(yùn)行，對(duì)于貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快法治政府建設(shè)的重大決策部署，及時(shí)了解廣大人民群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法領(lǐng)域突出問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法，完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制具有重要意義?！盵13]加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督和制約，實(shí)質(zhì)是確保人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益，建設(shè)為民、廉潔、務(wù)實(shí)的政府。各級(jí)政府執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，自覺(jué)地為人民掌好權(quán)、用好權(quán)，自覺(jué)地接受人民監(jiān)督，始終堅(jiān)持執(zhí)政為民、廉潔從政，堅(jiān)決反對(duì)以權(quán)謀私、權(quán)錢(qián)交易等腐敗現(xiàn)象，努力做人民滿(mǎn)意的公仆。

(四)完善行政程序法律制度，健全執(zhí)法責(zé)任追究制度

沒(méi)有程序就沒(méi)有依法行政，就沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)法，就不可能建成法治政府，實(shí)現(xiàn)法治現(xiàn)代化?！靶姓绦虬l(fā)達(dá)與否經(jīng)常成為衡量一國(guó)行政法治程度的重要標(biāo)志?！盵14]自1989年《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來(lái)，中國(guó)加快了行政程序方面的立法，然而就總體情況來(lái)看，行政程序的現(xiàn)狀離程序法治的要求還相距甚遠(yuǎn)。為適應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法、法治政府建設(shè)的緊迫要求，我們必須進(jìn)一步完善行政程序法律制度，進(jìn)一步建立健全信息公開(kāi)制度、回避制度、聽(tīng)證制度、權(quán)力監(jiān)督制度和權(quán)利救濟(jì)制度，爭(zhēng)取盡快實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法程序法治化。

權(quán)力和責(zé)任是一對(duì)相伴而生的概念。“責(zé)任一方面有對(duì)權(quán)力的明示作用，即責(zé)任包含對(duì)權(quán)力的性狀、行使范圍的明確規(guī)定，成為對(duì)政府權(quán)力的確認(rèn)和保護(hù)；另一方面責(zé)任對(duì)政府具有制約作用，即一旦政府的權(quán)力超越了責(zé)任邊界，責(zé)任就會(huì)構(gòu)成對(duì)政府權(quán)力越界的一種懲罰，體現(xiàn)為對(duì)政府行為的矯正和心理的懲戒。責(zé)任是政府運(yùn)行的動(dòng)力，也是政府運(yùn)行的壓力。”[15]“嚴(yán)格執(zhí)法要求依法懲處各類(lèi)違法行為，完善執(zhí)法程序，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。”[16]近幾年國(guó)家在健全政府執(zhí)法責(zé)任追究制度方面有了很大進(jìn)步?！秶?guó)家賠償法》《行政處罰法》《行政許可法》等對(duì)政府工作人員的行政執(zhí)法責(zé)任追究作出了相應(yīng)規(guī)定，行政執(zhí)法責(zé)任追究已基本上能夠做到有法可依。重大責(zé)任事故的“高管問(wèn)責(zé)制”已經(jīng)取得明顯的成效。但行政執(zhí)法責(zé)任追究制度距離依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法的要求還相距甚遠(yuǎn)。為建設(shè)法治政府，強(qiáng)化嚴(yán)格執(zhí)法，必須進(jìn)一步健全行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，明確行政執(zhí)法責(zé)任范圍和責(zé)任對(duì)象、責(zé)任追究主體和責(zé)任追究程序等，使政府執(zhí)法行為做到有法必依，違法必究，真正落實(shí)政府行政執(zhí)法法律責(zé)任制。

嚴(yán)格行政執(zhí)法問(wèn)責(zé)就是要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家監(jiān)察法、公務(wù)員法、公職人員政務(wù)處分法、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例和關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾、有責(zé)必問(wèn)。對(duì)因有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門(mén)發(fā)生重大行政執(zhí)法責(zé)任事故、事件或者嚴(yán)重違法執(zhí)法行政案件的，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究有關(guān)部門(mén)直至行政首長(zhǎng)的責(zé)任，督促和約束政府機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格執(zhí)法，依法依規(guī)行使執(zhí)法權(quán)力、嚴(yán)格履行執(zhí)法職責(zé)。