黃紅霞,孫海東

(1.山西大同大學(xué) 法學(xué)院，山西 大同 037009；2.天津工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387)

新時代發(fā)展背景下，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的治理一直是黨中央十分關(guān)注的問題。從黨的十八大之后，習(xí)近平總書記提出了許多有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的新思想、新觀點，在黨的十九大中明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這一重大戰(zhàn)略的提出對促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理意義非凡。其中生態(tài)振興是鄉(xiāng)村治理體系中的一個重要內(nèi)容，而“治理效能”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。目前，我國在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理及其保障方面做出了很多努力，學(xué)術(shù)界對此的相關(guān)探討近年來也一直在不斷深化，從公眾參與(黃森慰等，2017)[1]、鄉(xiāng)規(guī)民約(宋維寧，2018；唐瑤，2019)[2-3]、法治保障(王樹義等，2015；落志筠，2020；李景豹，2020)[4-6]、社會變遷(吳爾，2020)[7]等多方面對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行了創(chuàng)新性研究，但鮮有探討司法規(guī)制及其在執(zhí)行鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境公共政策中的作用之相關(guān)成果，而從社會性規(guī)制角度探討鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的治理路徑還處于空白。鑒于此，在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，本文擬從行政規(guī)制與司法規(guī)制兩種社會性規(guī)制路徑相協(xié)同的角度，對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行研究，探求鄉(xiāng)村生態(tài)振興的有益之路。

一、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的社會性規(guī)制理論

“社會性規(guī)制”是產(chǎn)生于“經(jīng)濟(jì)性規(guī)制”之后的一個概念范疇。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是指在20世紀(jì)30年代政府運用財政、貨幣、稅收、外匯等經(jīng)濟(jì)工具對宏觀經(jīng)濟(jì)運行所實施的規(guī)制，主要針對具有自然壟斷屬性的企業(yè)或行業(yè)。隨著政府干預(yù)范圍的不斷擴大，規(guī)制逐步擴展到了環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量、公共場所安全等領(lǐng)域，之后出現(xiàn)了“社會性規(guī)制”這一個概念。社會性規(guī)制是指在20世紀(jì)70年代政府運用命令——控制工具以及相應(yīng)的行政處罰措施，對產(chǎn)品質(zhì)量、公共安全和環(huán)境污染進(jìn)行的規(guī)制。按照日本學(xué)者植益草提出的規(guī)制觀點，社會性規(guī)制的實施主體主要包括“行政機關(guān)”和“司法機關(guān)”，即形成行政規(guī)制和司法規(guī)制兩種路徑。

在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，行政規(guī)制是我國立法應(yīng)對市場失靈的常規(guī)路徑，主要包括兩類：第一，直接干預(yù)手段，如排污許可、征收排污費、生態(tài)補償、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、監(jiān)督檢查、生活垃圾分類、行政處罰等制度設(shè)計，由生態(tài)環(huán)境等部門主動負(fù)責(zé)實施。這些都是政府在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域常用的行政管制工具，其特點是國家公權(quán)力對市場的直接介入，效率較高。第二，間接干預(yù)手段，如政府的環(huán)境信息發(fā)布、強制信息披露、信息提供激勵、行政指導(dǎo)等，這些干預(yù)手段體現(xiàn)出更加柔性的一面，可以輔助市場主體作出最優(yōu)決策，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境規(guī)制目的。由于“能動司法”理念的提出，司法制度也因此承擔(dān)起更多的政治職能和公共規(guī)制職能，司法規(guī)制在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理方面的作用愈加凸顯，主要體現(xiàn)在無過錯責(zé)任、舉證責(zé)任倒置等制度設(shè)計方面，以訴訟作為實施工具，有利于提高行為謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行法中發(fā)揮規(guī)制功能的司法制度普遍存在，2015年實施的《環(huán)境保護(hù)法》中具有代表性的環(huán)境公益訴訟制度，借鑒國際慣例擴大訴訟主體范圍，在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中具有十分重要的意義，推進(jìn)了鄉(xiāng)村民治的發(fā)展，樹立了公共參與的環(huán)保理念，拓展了鄉(xiāng)村生態(tài)利益的保護(hù)途徑，在一定程度上也滿足了市場經(jīng)濟(jì)的客觀需求。此外，對履職缺位或不到位的官員追究刑事責(zé)任的規(guī)定，可以有效遏制地方政府官員以“棄生態(tài)促經(jīng)濟(jì)”的錯誤政績觀，也符合我國建立生態(tài)型政府的要求。同時，最高人民法院發(fā)布的有關(guān)鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等方面的司法服務(wù)和保障意見(1)2018年最高人民法院《關(guān)于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》(法發(fā)〔2018〕19號)；2021年最高人民法院《關(guān)于為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興 加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見》(法發(fā)〔2021〕23號)。，都從一定程度上表明了加強鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的決心和力度。

行政規(guī)制和司法規(guī)制兩種路徑都能用來規(guī)制鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公共風(fēng)險問題，且在特定情況下，兩種規(guī)制路徑的規(guī)制功能具有相對的優(yōu)劣之分。目前對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的行政規(guī)制研究和倡導(dǎo)較多，卻忽略了相應(yīng)司法規(guī)制的積極功能，而在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)實踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)兩種路徑的優(yōu)劣之后，利用互補優(yōu)勢形成社會性合作規(guī)制，對于最終的治理成效具有重要的促進(jìn)作用。

二、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境行政規(guī)制路徑的困境

目前，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的治理方式依然以政府環(huán)境監(jiān)管為主，生態(tài)環(huán)境部門已經(jīng)出臺60多部生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)，國家層面有效的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有2000多項[8]，各級政府根據(jù)上位法出臺制定了相關(guān)的地方性法規(guī)，規(guī)范鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)。在眾多有關(guān)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境行政規(guī)制方面的研究成果和規(guī)制實踐中，可以發(fā)現(xiàn)行政規(guī)制路徑的選擇有其相對優(yōu)勢。如：針對鄉(xiāng)村環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域較強的技術(shù)性問題所具有的專業(yè)分工和技術(shù)優(yōu)勢；為避免嚴(yán)重的環(huán)境致害所具有的事前預(yù)防損害優(yōu)勢；應(yīng)對情勢變化較快的鄉(xiāng)村環(huán)境問題所具有的時間維度上的靈活優(yōu)勢等。但實踐表明，目前我國的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)還沒有完全進(jìn)入“發(fā)展有序”和“生態(tài)宜居”的狀態(tài)中，究其原因，主要是由于鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境比較復(fù)雜，行政規(guī)制在適用過程中也有其固有缺陷。

(一)規(guī)制信息的獲取缺乏充足性

行政規(guī)制的一個重要特點就是規(guī)制者需要運用國家公權(quán)力，主動限制或禁止風(fēng)險行為。該主動性特征決定了規(guī)制者必須首先獲取有關(guān)規(guī)制對象的信息，而后才能對其進(jìn)行規(guī)制[9]。2015年實施的《環(huán)境保護(hù)法》針對農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)、生活廢棄物、環(huán)境污染防治及治理的資金保障等方面做出了規(guī)定，體現(xiàn)出鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的明顯進(jìn)步。但政府在采取相關(guān)措施進(jìn)行鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境各方面的綜合防治時，必須主動搜集信息，而信息的獲取是需要成本的。

一方面,信息搜集成本較高。只有將城市郊區(qū)以及鄉(xiāng)村內(nèi)部的工業(yè)企業(yè)造成的點源污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活造成的面源污染等外部社會成本完全內(nèi)部化，政府才能有效規(guī)制鄉(xiāng)村環(huán)境污染。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，行政執(zhí)法人員就必須有能力評估這些環(huán)境污染帶來的所有外部社會成本，包括對鄉(xiāng)村居民、大氣、水源、牲畜、農(nóng)業(yè)等造成的影響，并在綜合考量環(huán)境污染的社會成本與收益的基礎(chǔ)上，做出配套的規(guī)制措施，這些過程都需要高昂的成本付出。在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)測方面，往往由于監(jiān)測經(jīng)費不足導(dǎo)致政府監(jiān)測能力不強，對鄉(xiāng)村的水資源、土壤資源、生物資源等生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀了解不足，生態(tài)環(huán)境治理效果不盡如人意。另一方面，信息獲取渠道不暢通。行政規(guī)制所需的重要信息多數(shù)掌握在被規(guī)制者手中，出于個人利益，被規(guī)制者會積極隱蔽信息，避免受到行政規(guī)制，最終導(dǎo)致行政機關(guān)獲取信息不充分。例如，鄉(xiāng)村企業(yè)私設(shè)管道違法排污以及“黑磚窯”等問題，其較高的隱蔽性導(dǎo)致規(guī)制者信息搜集渠道受阻，在提高行政機關(guān)信息搜集成本的同時也影響了規(guī)制的有效實施。

(二)規(guī)制程序的啟動缺乏針對性

顯著的信息不對稱和較高的信息獲取成本，致使規(guī)制者對規(guī)制對象的選擇和規(guī)制方式存在困惑。為降低信息成本方面的支出，政府的應(yīng)對之策是對所有規(guī)制對象設(shè)定統(tǒng)一適用的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，即“一刀切”的處理方法。近年來，為緩解城市人口聚集和環(huán)境治理的壓力，政府往往會采取簡單的“一刀切”行政規(guī)制方式將污染較重的企業(yè)遷移到郊區(qū)，其排出的廢水、廢氣、廢渣等污染物給鄉(xiāng)村造成了更加嚴(yán)重的點源污染。此外，在精準(zhǔn)扶貧以及鄉(xiāng)村振興的進(jìn)展過程中，政府會注重扶持各類鄉(xiāng)村民營企業(yè)，無差異的行政規(guī)制方式使得崛起的企業(yè)在為鄉(xiāng)村發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時，也給鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力。規(guī)制程序的選擇性啟動或無差異啟動，都會涉及城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展博弈、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的效益博弈等問題，并會受實施成本的制約。就此而言，行政規(guī)制的“一刀切”處理方式往往缺乏針對性，在統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制下，即使規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定得很精細(xì)，但對行政執(zhí)法人員的信息要求成本也會越高，相應(yīng)作弊的機會也會越大。企業(yè)的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)出、鄉(xiāng)村企業(yè)的扶持、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化等規(guī)制對象，在普適標(biāo)準(zhǔn)適用下所造成的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題，仍需要政府付出持續(xù)性的成本支出，最終陷入成本循環(huán)的怪圈。

(三)行政規(guī)制者的機會主義傾向較強

行政規(guī)制者的機會主義傾向，是指行政執(zhí)法人員在法律實施過程中，為追求個人私利而實施偏離規(guī)制目標(biāo)的行為[10]。與司法規(guī)制中原告、被告和法官所形成的“三角結(jié)構(gòu)”相對比，“命令——服從”行政規(guī)制模式使得行政規(guī)制機關(guān)及其執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中受制約程度較小，存在機會主義傾向。在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的治理過程中，影響規(guī)制者機會主義傾向的因素眾多，鄉(xiāng)村法治滯后、基層執(zhí)法人員素質(zhì)水平不高、法治懲罰不到位，都是促成地方行政權(quán)力尋租與腐敗的重要隱患；市場化程度較低的農(nóng)業(yè)市場產(chǎn)生了政府價格管制及特許權(quán)的尋租現(xiàn)象；鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，相關(guān)惠農(nóng)政策的執(zhí)行偏差化等因素為規(guī)制者謀取利益帶來了可乘之機，在歪曲政策破壞鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)市場公平競爭秩序的同時也給生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的損害。

三、司法規(guī)制路徑在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境規(guī)制中的優(yōu)勢

司法規(guī)制作為治理鄉(xiāng)村社會、處理環(huán)境糾紛、解決社會矛盾的重要手段，在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中有著重要的保障功能和作用。作為司法規(guī)制主體之一的法院，通過具體案件的標(biāo)準(zhǔn)化處理，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的指引和規(guī)范。經(jīng)濟(jì)學(xué)的“需求定理”(2)該定理認(rèn)為：“在其他條件相同時，一種物品價格上升，該物品需求量將會減少?！睘樗痉ㄒ?guī)制路徑的作用原理提供了闡釋論證基礎(chǔ)[11]，隨著法律經(jīng)濟(jì)分析學(xué)的逐漸興起，該“需求定理”被用來描述和研究非市場行為的選擇及其規(guī)律，包括排放污染物等公共風(fēng)險行為。其“價格”即為法律為破壞生態(tài)環(huán)境而設(shè)定的法律責(zé)任，立法者可以通過調(diào)整法律責(zé)任的大小，來調(diào)整此類行為的“價格”，從而實現(xiàn)對其控制的目的。在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境行政規(guī)制失靈的情況下，需要對規(guī)制路徑進(jìn)行變革或重新選擇，從司法規(guī)制路徑去改良行政規(guī)制政策，消除和彌補行政規(guī)制的缺陷和不足，是一個比較現(xiàn)實的選擇。相比鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的行政規(guī)制，司法規(guī)制路徑具有以下優(yōu)勢。

(一)司法規(guī)制可以有效緩解行政規(guī)制中的信息不足

與行政規(guī)制相比，司法規(guī)制路徑具有被動性特征，法院可以借助當(dāng)事人主動披露信息以實現(xiàn)對環(huán)境風(fēng)險的治理，如此就免去了相對高昂的信息搜集成本。在信息獲取的數(shù)量和質(zhì)量方面，司法規(guī)制相對行政規(guī)制要更加充足和真實。例如，為了環(huán)境治理而建的某家垃圾處理廠,卻無視社會公共利益、破壞生態(tài)環(huán)境，向農(nóng)村土地大量傾倒未經(jīng)處理的垃圾以及垃圾焚燒后產(chǎn)生的爐渣長達(dá)十年之久，污染時間之長從一側(cè)面反映出行政規(guī)制在信息獲取方面的不足和滯后，終而通過司法規(guī)制中的信息全面披露，落實了嚴(yán)密法治保護(hù)理念(3)最高人民法院發(fā)布2020年度人民法院環(huán)境資源十大典型案例“廣東省廣州市人民檢察院訴廣州市花都區(qū)衛(wèi)潔垃圾綜合處理廠、李某某固體廢物污染環(huán)境民事公益訴訟案”。。當(dāng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境侵權(quán)或損害現(xiàn)象發(fā)生，一方面，當(dāng)事人為了取得勝訴的結(jié)果，會有充分的激勵去保存證據(jù)、搜集信息，從而增加了環(huán)境相關(guān)信息的供給數(shù)量；另一方面，訴訟當(dāng)事人比行政機關(guān)更加接近真實的信息源，提供信息成本更低。鄉(xiāng)村污染源或生態(tài)破壞地附近的居民比行政機關(guān)更了解污染和破壞的實際情況，諸如向農(nóng)村偷運、偷埋生活垃圾等相當(dāng)多較隱蔽的鄉(xiāng)村生態(tài)破壞現(xiàn)象，都是由附近村民發(fā)現(xiàn)并提供線索的。因此，在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中，司法規(guī)制路徑更容易識別違法者信息，成本更低。這是就信息獲取成本而言，對于環(huán)境公益訴訟的訴訟成本較高問題，我國相關(guān)法律規(guī)定已經(jīng)進(jìn)行了減免的制度設(shè)計，不在本文論證范圍之內(nèi)。

(二)司法規(guī)制更具有針對性和選擇性

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的行政規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)是對行政相對人普遍適用的“社會最低規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)”，司法規(guī)制是為每一個被規(guī)制者量身定做的“社會最優(yōu)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)”[12]。具體而言，無論是私人訴訟還是環(huán)境公益訴訟的啟動，都是由掌握更多環(huán)境侵權(quán)信息的當(dāng)事人提起，出于訴訟成本的制約，當(dāng)事人往往在環(huán)境損害實際發(fā)生之后，或者確認(rèn)存在較高環(huán)境風(fēng)險的情況下，才會啟動訴訟程序，選擇性和針對性都較強。司法規(guī)制可以將有限的權(quán)力資源使用在最需要的地方，從而節(jié)約實施成本，而行政規(guī)制路徑由于缺乏針對性，運行成本的支出較高。通過司法途徑對行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查和監(jiān)督，就體現(xiàn)了司法規(guī)制所具有的針對性和選擇性，人民法院在附帶審查之后向有關(guān)行政機關(guān)發(fā)出司法建議，可以提升行政規(guī)制的質(zhì)量，延展審判效果。在毛愛梅、祝洪興訴浙江省江山市賀村鎮(zhèn)人民政府行政強制及行政賠償案(4)最高人民法院發(fā)布行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例。中，法院確認(rèn)了賀村政府對祝洪興的養(yǎng)豬場建筑強制拆除程序違法，并對不屬于被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件做出不予審查的決定，體現(xiàn)出司法規(guī)制介入行政規(guī)制的針對性。當(dāng)然，隨著司法實踐的不斷發(fā)展和總結(jié)，這種針對性不是一成不變的，通過司法規(guī)制審視鄉(xiāng)村環(huán)境治理決策的路徑會逐步趨于優(yōu)化，而以司法判例為鑒，政府針對鄉(xiāng)村存在的點源污染和面源污染也會采取更為有效的改革措施，促進(jìn)行政規(guī)制的靈活性。

(三)司法規(guī)制者的機會主義傾向較弱

從制度結(jié)構(gòu)上來考察，司法規(guī)制者的機會主義傾向要弱。在環(huán)境司法規(guī)制的“三角結(jié)構(gòu)”關(guān)系中，原告、被告、法官三方之間是互相制約的，法官的任何舉動都要被相互對抗的雙方當(dāng)事人所監(jiān)督和牽制。而且與生態(tài)環(huán)境行政規(guī)制者的地位和權(quán)力相比，法官的主導(dǎo)性較小，僅體現(xiàn)在庭審程序的主持上，最終的裁判決定還要依賴雙方當(dāng)事人的證據(jù)與質(zhì)證過程。當(dāng)然，司法規(guī)制的這種優(yōu)勢是相對的，影響機會主義傾向的因素眾多且難以逐一進(jìn)行量化考核，此處僅就制度結(jié)構(gòu)因素進(jìn)行對比，行政規(guī)制的“命令——服從”關(guān)系導(dǎo)致行政相對人對行政執(zhí)法人員的制約性不足，行政規(guī)制者的機會主義傾向要強一些，在鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法中的腐敗、尋租等違法現(xiàn)象較多。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的治理過程中，環(huán)境司法責(zé)任追究機制也有助于督促和糾正基層行政機關(guān)和行政人員盡責(zé)履職、整改落實。

四、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的協(xié)同規(guī)制路徑選擇

當(dāng)然行政規(guī)制也有自身優(yōu)勢，如事前主動預(yù)防損害、規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、時間維度上的政策判斷靈活性優(yōu)勢、專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢等，而司法規(guī)制在這些方面相對來說有其自身弊端。兩種規(guī)制路徑在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的治理中都有各自的相對優(yōu)勢和劣勢，因而單獨使用任何一種規(guī)制路徑都不可能解決所有問題。僅就本文所闡釋的兩種規(guī)制路徑之利弊而言，司法規(guī)制路徑的信息獲取優(yōu)勢、針對性優(yōu)勢以及中立性優(yōu)勢，恰好可以與行政規(guī)制之信息獲取成本問題、規(guī)制程序啟動泛化問題、執(zhí)法人員的機會主義傾向問題等相匹配，有效彌補行政規(guī)制之不足。從我國目前鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的治理實踐來看，兩種規(guī)制路徑存在并行使用的現(xiàn)象，但多是根據(jù)其相對優(yōu)勢進(jìn)行制度外的一種合作使用，匹配之最佳路徑應(yīng)是制度內(nèi)的兩種路徑接軌并協(xié)同運作。目前需重點關(guān)注和完善最具代表性的司法審查和司法建議，這兩項內(nèi)容是行政規(guī)制和司法規(guī)制在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中進(jìn)行協(xié)同的一大標(biāo)志，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化急需完善的重要基礎(chǔ)。

(一)全面加強鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境行政規(guī)制的司法審查

在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中，一方面由于行政規(guī)制路徑具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，因此環(huán)境行政規(guī)制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政決定或意見在目前的司法裁量中，可作為合理性判斷的基本依據(jù)；另一方面由于司法規(guī)制路徑具有中立優(yōu)勢，因此利用對環(huán)境行政規(guī)制行為的司法審查，可以有效化解鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中的行政爭議，彌補行政規(guī)制之不足，同時也有利于促進(jìn)司法規(guī)制能動能力水平的提升，實現(xiàn)兩種路徑的良性互動。在歇馬鎮(zhèn)政府不履行法定職責(zé)案(5)最高人民法院發(fā)布行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例。中，通過司法審查確認(rèn)了被告歇馬鎮(zhèn)政府未能對本行政區(qū)生活廢棄物的處置、垃圾填埋場的運行等全面履行綜合治理和管理職責(zé)，這是司法規(guī)制對具體行政行為的審查作用體現(xiàn)，有效糾正了行政執(zhí)法人員的機會主義傾向。

但是在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中所產(chǎn)生的許多行政爭議，都是由于對行政機關(guān)的規(guī)范性文件進(jìn)行合法或合理性質(zhì)疑而引起的，通過查閱相關(guān)案例，發(fā)現(xiàn)其中附帶請求審查鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的規(guī)范性文件占極少數(shù)。在附帶審查不足的同時還并存著目前鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中制度供給不足的現(xiàn)象，隨著行政權(quán)對鄉(xiāng)村環(huán)境公共利益保護(hù)不斷擴張的趨勢之下，在補足鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理規(guī)范性文件的同時，司法權(quán)應(yīng)適當(dāng)嵌入其中進(jìn)行審視從而對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中的行政規(guī)制起到監(jiān)督和促進(jìn)作用。具體而言，是在制定相應(yīng)規(guī)范性文件時，行政系統(tǒng)應(yīng)提前主動征求地方司法機關(guān)的相關(guān)意見，吸取司法實踐經(jīng)驗，獲取信息資源，從源頭提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理效能。二是在對鄉(xiāng)村環(huán)境行政規(guī)制進(jìn)行審查時，首先要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)范圍和內(nèi)容，然后在行政權(quán)限審查、違法事實審查、行政規(guī)制適用依據(jù)審查、行政規(guī)制程序?qū)彶楹蜑E用職權(quán)審查等方面重點加強相關(guān)制度探索，并與檢察機關(guān)確立審查銜接機制，實現(xiàn)行政規(guī)制的“內(nèi)省”和司法規(guī)制的“外監(jiān)”之合力。三是在司法審查之后，應(yīng)當(dāng)將行政規(guī)制的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢和司法規(guī)制的個案判斷靈活性優(yōu)勢相結(jié)合，通過鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)性司法等方式推動鄉(xiāng)村環(huán)境的綠色司法。

(二)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境司法建議制度的構(gòu)建

司法建議制度可以將法院掌握的有關(guān)違法信息反饋給行政規(guī)制機關(guān)，輔助其在前期作出更理性或更科學(xué)的治理決策，提高鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境行政規(guī)制的針對性和準(zhǔn)確性。這一制度在我國運行已久，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要推手，也是行政規(guī)制與司法規(guī)制相協(xié)同運作的一種重要表現(xiàn)。在點源污染和面源污染不斷加劇的鄉(xiāng)村，司法建議制度的優(yōu)勢愈加明顯。優(yōu)勢方面：一是可以有效克服鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境行政規(guī)制的“一刀切”問題，促使行政規(guī)制漸趨于類型化和精準(zhǔn)化，同時對相關(guān)企業(yè)組織的生產(chǎn)行為也起到一定的約束作用。二是可以有效監(jiān)督鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)中行政行為的合法性和合理性，減少地方官員的機會主義傾向。三是可以有效彌補鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境行政規(guī)制中的信息不足問題，促進(jìn)司法與行政的信息交流與互通。

由于司法建議自身的軟法屬性以及司法建議制度的后期續(xù)造不足等諸多制約因素影響，其預(yù)期功效在目前還是得不到充分發(fā)揮。如：在歇馬鎮(zhèn)政府不履行法定職責(zé)案中，針對歇馬垃圾場污染環(huán)境的事實，?？悼h人民檢察院在訴訟前也曾發(fā)出檢察建議書督促其履行職責(zé)，但在整改之時仍然未能采取有效措施治理或消除污染，導(dǎo)致國家和社會公共利益在污染一直繼續(xù)的狀態(tài)下受到嚴(yán)重侵害。因此，在完善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境司法建議制度的進(jìn)程中，需要從協(xié)作規(guī)制角度著手重點推進(jìn)以下三個方面：一是推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境司法規(guī)制向縱深發(fā)展，為保障司法建議的高效性提供基礎(chǔ)。通過考量鄉(xiāng)村環(huán)境和鄉(xiāng)村司法的現(xiàn)實性，建立司法專業(yè)化和巡回化相結(jié)合機制[13]，使司法規(guī)制在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)中盡顯優(yōu)勢，提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的司法效能。二是推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境司法建議機制向規(guī)范性和創(chuàng)新性發(fā)展，為保障司法規(guī)制與行政規(guī)制進(jìn)行制度內(nèi)合作而提供基礎(chǔ)。結(jié)合鄉(xiāng)村環(huán)境的特殊情況，針對司法建議的內(nèi)容、形式、程序、反饋等方面，不斷探索新機制，完善類型化建構(gòu)，以司法建議為紐帶實現(xiàn)司法規(guī)制與行政規(guī)制的良性互動。三是推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境規(guī)制監(jiān)督向體系化和公開化發(fā)展，為司法建議制度的順利運行提供保障。將司法建議工作和整改反饋工作分別納入“供體”司法機關(guān)和“受體”行政機關(guān)內(nèi)部的業(yè)績考評體系，通過內(nèi)部科學(xué)合理的評價機制和外部兩個部門的互動交流機制，實現(xiàn)司法建議在促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的實效性。同時，加強司法建議過程的公開化和透明化，拓寬監(jiān)督渠道，鼓勵農(nóng)民參與治理，發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督、反饋和評價功能，形成鄉(xiāng)村共治的局面。

當(dāng)然，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同規(guī)制遠(yuǎn)不只司法審查和司法建議制度，利用行政規(guī)制和司法規(guī)制各自優(yōu)勢進(jìn)行合作還可以續(xù)造更多適合鄉(xiāng)村環(huán)境治理的有效工具。鑒于目前我國鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性以及行政規(guī)制的主導(dǎo)地位，有必要探索多元共治的路徑，司法作為解決鄉(xiāng)村社會環(huán)境糾紛的最后保障手段應(yīng)發(fā)揮積極的能動作用，并與立法、行政等其他規(guī)制方式相結(jié)合保障鄉(xiāng)村環(huán)境秩序的生態(tài)化發(fā)展。